新疆维吾尔自治区图书馆

乾隆二十五年（1760）三月，平定大小和卓叛乱刚结束，清朝政府在上谕中说：“伊犁向为准夷腹地，加意经画，故穑事颇修。今归我版图，若不驻兵屯田，则相近之哈萨克、布鲁特等乘机游牧，又烦驱逐。”②为了保卫中国西北边疆安全和巩固在天山南北地区的主政地位，清朝政府决定在新疆设官驻兵，进行直接治理。为此，实施了一系列重大的政策措施。
  首先，在新疆建立了以伊犁将军为首的军政机构，代表中央政府行使主权。乾隆二十七年（1762）十月乙巳，清朝政府发布上谕：“伊犁为新疆都会，现在驻兵屯田，自应设立将军，总管事务。昨已简用明瑞，往膺其任，著授为总管伊犁等处将军。”③正式在新疆设“总管伊犁等处将军”，简称“伊犁将军”。几天后，清朝政府又颁布敕书，对伊犁将军的权限和管辖范围作了规定：“凡乌鲁木齐、巴里坤所有满洲、索伦、察哈尔、绿旗官兵，皆听将军总统调遣。至回部与伊犁相通，自叶尔羌、喀什噶尔以及哈密等处驻扎官兵，亦归将军兼管。其地方事务，有各处驻扎大臣，仍照旧例办理。再叶尔羌、喀什噶尔等回城，皆在边陲，如有应调伊犁官兵之处，亦准各处大臣咨商将军，就近调拨。”
  在清朝统一天山南北之前，今新疆阿勒泰地区的主要部分（今吉木乃县不在内），已经归属清朝设置的乌里雅苏台定边左副将军（简称乌里雅苏台将军）管辖，其后军政事务又归乌里雅苏台定边左副将军属下的科布多参赞大臣管辖。伊犁将军设置后，清朝政府沿袭旧例，没作变动，因此上述规定伊犁将军的管辖范围是东从哈密、巴里坤，西到伊犁、喀什噶尔和叶尔羌，北从塔尔巴哈台（今塔城），南到和阗，不包括阿勒泰地区。不过应该说明，当时的伊犁地区以及南疆的喀什噶尔、叶尔羌地区，都比现在大得多。例如当时的伊犁地区，包括伊犁河整个流域，西边一直到巴尔喀什湖，以及以南的吹河（今楚河）、塔拉斯河流域。总之，伊犁将军“统辖从额尔齐斯河、斋桑泊以南到帕米尔，包括天山南北、巴尔喀什湖以东以南的广大地区。……分别管理伊犁、库尔喀喇乌苏、塔尔巴哈台、乌鲁木齐、古城、巴里坤、哈密、喀喇沙尔、库车、阿克苏、乌什、喀什噶尔、叶尔羌、和阗等地”。①因此，伊犁将军所管辖的范围，虽与今新疆的版图不完全一致，但是今新疆的大部分地区，特别是主要城镇，基本都是伊犁将军的管辖范围。
  清朝入主北京后，在内地各省普遍推行的是在中国早已实行的郡县制统治，一省的最高长官是巡抚（个别省设总督兼管），为文职，主要管理生产、赋税、土地等事务，军队则另有将军、提督等统辖。在清朝政府中，将军为武职，在内地各省驻防的将军，如西安将军、成都将军、杭州将军、广州将军等等，仅掌管当地八旗军队，一般不干预地方行政事务。清朝政府治理新疆后，不设总督或巡抚，而设专门统兵武职的将军，说明清朝对新疆实行的是偏重于军事方面的军府制度。清朝政府在敕书中所规定的伊犁将军职责，主要也偏重于统兵和调兵。对此《西域图志》概括地说：“总统伊犁等处将军一员，乾隆二十七年设，统辖天山南北各新疆地方驻防官兵遣调事务。”②《新疆识略》后来也概括说：伊犁将军的职权是“节制南北两路，统辖外夷部落，操阅营伍，广辟屯田”。③
  其次，在伊犁将军以下，清朝还设置了各级官员，他们分别是：
  乌鲁木齐都统。乾隆三十八年（1773）由原乌鲁木齐参赞大臣改设，首任都统为索诺木策凌，驻乌鲁木齐满城（巩宁城）。为此，清朝特发布上谕：“从前因乌鲁木齐驻防满洲绿营兵丁，曾放参赞大臣管辖，俱听伊犁将军调遣。今乌鲁木齐所属地方宽阔，而距伊犁遥远，兵民辐辏，应办事件甚繁，将参赞大臣缺，改为都统一员，于管辖兵丁，办理诸事，尤为有益，而于体制亦属相符。索诺木策凌在乌鲁木齐办事以来尚属尽心妥协，竭力奋勉，即著补授乌鲁木齐都统。嗣后作为乌鲁木齐都统缺，仍属伊犁将军节制，听其调遣。所有应奏应办之事，一面奏闻，一面知会伊犁将军。”①乌鲁木齐都统管辖范围，东从巴里坤、哈密，西到库尔喀喇乌苏（今乌苏市），南至吐鲁番。在清朝政府中，都统满语音译为“固山额真”，为满洲八旗中的一旗之主，定为从一品，地位与将军不相上下。外地驻防都统虽不再仅为一旗之主，但职权仍较重。从上述谕旨中知道，乌鲁木齐都统虽受伊犁将军“节制”，但有专折奏事，即直接给皇帝上奏章的权力，再加上乌鲁木齐地区在新疆地理位置的重要性，因此在新疆的军政活动中，乌鲁木齐都统长期起着重要的作用。
  总理回疆事务参赞大臣。乾隆二十八年（1763），清朝发布上谕：“工部侍郎纳世通，著授为参赞大臣，在喀什噶尔总理回疆事务。”②因该参赞大臣驻喀什噶尔，故俗称为喀什噶尔参赞大臣。乾隆三十年（1765）移驻乌什，故又俗称为乌什参赞大臣。乾隆五十二年（1787）仍移驻喀什噶尔，还称为喀什噶尔参赞大臣。总理回疆事务参赞大臣，亦叫“总理各回城事务参赞大臣”。③清代的“回疆”，有时亦叫“回部”，指天山南路、塔里木盆地周围各地区。清朝时称伊斯兰教为“回回教”，故把居住于天山南路信仰伊斯兰教的维吾尔等族居住地区称为回疆或回部。因此，总理回疆事务参赞大臣管辖的范围，东从喀喇沙尔、库尔勒（今巴音郭楞蒙古自治州），西到喀什噶尔、叶尔羌，南至和阗，基本就是今天的南疆地区。总理回疆事务参赞大臣受伊犁将军节制，地位也较伊犁将军略低，但仍有“专折奏事”之权，统辖地区又广，仍然是可以左右新疆局势的重要职位。
  塔尔巴哈台参赞大臣。乾隆二十九年（1764）八月庚子，清朝政府发布上谕：“伊犁、雅尔等处，设领队大臣四员尚觉不足，著增为六员。……伍岱、讷苏肯著驻扎雅尔。绰克托著授为参赞大臣，驻扎塔尔巴哈台。”①几天后，清朝政府又特发布上谕：“驻扎雅尔城办事参赞大臣印信，著用伊犁参赞大臣字样，交该部照伊犁印信，以满洲、托忒、回子三体字铸给。”②从上述谕旨内容看出，受伊犁将军节制的塔尔巴哈台参赞大臣当初的驻扎地不是在今天的塔城，而是在雅尔，即今天哈萨克斯坦共和国内的乌尔扎尔。据《西域图志》记载，雅尔在今塔城（清代称楚呼楚）以西约100公里处。乾隆三十一年（1766），参赞大臣阿桂因雅尔地方冬天雪大驻扎困难，移驻楚呼楚，另筑绥靖城（即今塔城）居住。因此，塔尔巴哈台参赞大臣管辖的范围比今天塔城地区大得多。其范围是：“东北沿额尔齐斯河、斋桑泊与科布多相接，东南是乌鲁木齐古城（今奇台）地区，南边是库尔喀喇乌苏（今乌苏），西南隔勒布什河与伊犁地区相接，西北与左部哈萨克交界。”③塔尔巴哈台参赞大臣下属管理卡伦领队大臣一员，“专管南北卡伦，伊犁前来换防察哈尔、锡伯、索伦、额鲁特四营，春秋巡查南北卡伦二次”。④塔尔巴哈台参赞大臣与总理回疆事务参赞大臣一样，可以直接向朝廷奏事，是捍卫中国西北边疆安全的重要官职。
  伊犁参赞大臣。乾隆二十七年（1762）十一月辛酉，清朝政府发布上谕：“伊犁等处已授明瑞为将军，自应设参赞、领队大臣协同办事。伊犁参赞大臣，著爱隆阿、伊勒图补授。”⑤由于伊犁参赞大臣与伊犁将军同城办事，其职责又是“协同办事”，即协助伊犁将军办事，因而地位比较特殊，既无专管的地区或事务，也无专折奏事之权，甚至在这一职位任职的官员也时有时缺，多少不定。从上述谕旨内容也可以看出，乾隆二十七年（1762）首任伊犁参赞大臣的是爱隆阿和伊勒图二人。乾隆二十九年（1764）伊勒图奉旨进京后，伊犁参赞大臣才改为一人。关于伊犁参赞大臣时放时停的原因，清朝政府在一次上谕中说：“今各省将军等并无参赞大臣，皆副都统等同办事务，伊犁现有数员领队大臣，有事即可商酌，无庸特放参赞大臣。”因此造成伊犁参赞大臣“补放无定制”的状况。①
  在上述伊犁将军、乌鲁木齐都统及各参赞大臣以下，清朝政府还设立了办事、领队各大臣，管辖全疆各地的军政事务。为叙述简明，特列如表2-1：

　《清高宗实录》卷606，乾隆二十五年二月癸未。;　傅恒等《：平定准噶尔方略》卷一九，乾隆二十七年十月乙巳。又见《清高宗实录》卷673，乾隆二十七年十月乙巳。;　《沙俄侵略中国西北边疆史》编写组：《沙俄侵略中国西北边疆史》，人民出版社，1979年，第68页。;　傅恒等：《西域图志》卷二十九，“官制一”。;　松筠等：《新疆识略》卷五。;　《清高宗实录》卷935，乾隆三十八年五月丁丑。;　《清高宗实录》卷679，乾隆二十八年正月甲申。关于总理回疆事务参赞大臣设置的年代，各书记载不一。《西域图志》卷三十记为“乾隆二十四年设参赞大臣一员，总理各回城事务”。《回疆通志》卷七记为“乾隆二十五年安设”。但《清高宗实录》中一直到乾隆二十七年十月还记为“喀什噶尔办事尚书永贵”奏，可见“总理回疆事务”参赞大臣一职到这时还没定下来，故本处采取《清高宗实录》中的上谕文字为准。;　《清高宗实录》卷746，乾隆三十年十月丙辰。;　《清高宗实录》卷717，乾隆二十九年八月庚子。有的书记为乾隆二十八年或乾隆三十年设。;　《清高宗实录》卷717，乾隆二十九年八月己酉。;　《沙俄侵略中国西北边疆史》编写组：《沙俄侵略中国西北边疆史》，人民出版社，1979年，第69页。;　永保《：塔尔巴哈台事宜》卷一“，叙官”。;　《清高宗实录》卷674，乾隆二十七年十一月辛酉。《西域图志》卷二十九中记伊犁参赞大臣在乾隆二十五年设，先于伊犁将军设立，不知依何据。;　松筠等：《新疆识略》卷五，“官制兵额”。