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在日本侵略者向各抗日根据地大举进攻，疯狂扫荡，并企图强渡黄河进犯陕甘宁边区，而国民党反动派对边区实行军事包围和经济封锁的情况下，一九四一年陕甘宁边区进行了第二次普选， 同年十一月六日到二十一日举行了边区第二届参议会第一次大会，历时十六天，出席大会的参议员二百一十九人。这次大会听取了边区政府主席林伯渠同志的《政府工作报告》，张邦英同志 （职务不详）的《常驻参议会工作报告》，八路军后方留守处主任肖劲光同志的《军事工作报告》，边区财政厅厅长南汉宸同志的《财政工作报告》，边区建设厅厅长高自立同志的《经济建设报告》，边区参议会副议长谢觉哉同志的《民主建设报告》，以及《三三制的理论与实际》等重要讲话。大会一致通过接受中共西北局于同年五月一日发布的《陕甘宁边区施政纲领》（即著名的“五一纲领”）为整个边区的施政纲领，号召“全边区二百万人民紧紧的团结在政府周围，共同加紧努力，把它加以全部实现”。根据施政纲领的原则，大会制订和通过了《陕甘宁边区保障人权财权条例》、《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》、《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》、《陕甘宁边区各县区公署组织暂行条例》、《陕甘宁边区各乡市政府组织条例》、《陕甘宁边区战时动员壮丁与牲口条例》、《关于税收问题决议》，修正通过了《陕甘宁边区各级参议会选举条例》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，并通过了四百多件重要提案。大会还详细审査了一九三九年以来边区的三年财政开支，讨论并通过了一九四二年度的总概算书，责成边区政府实行精兵简政，开源节流；加强生产，发展经济；厉行节约，避免浪费；平抑物价，调剂市场；提高边币，巩固金融；确实执行计划，以期达到收支平衡。
  这次大会开始实施了中共中央提出的“三三制”原则，改选了边区政府委员会和参议会常驻委员会，选举林伯渠同志连任边区政府主席，李鼎铭先生任边区政府副主席，高自立、南汉宸、肖劲光、贺连城、刘景范、马明方、柳湜、霍子乐、那苏滴勒盖（蒙）、 毕光斗、肖筱梅、高步范、杨正甲、马生福（回）、高崇山、白文焕为边区政府委员；选举高岗任边区参议会议长，安文钦先生和谢觉哉同志任副议长，李丹生、乔松山、任绍亭、王锡成、刘培基、崔田夫为边区常驻议员；选举雷经天同志任边区高等法院院长。在十八名政府委员和九名常驻参议员中，共产党员都占三分之一。这次天会闭幕时，毛泽东同志到会作了关于共产党员与党外人士实行民主合作的讲话（即《在陕甘宁边区参议会的演说》）,受到了全体参议员的热烈拥护。这届参议会盛况空前，功绩卓著，是边区民主政治史册中光辉灿烂的篇章。