山东省图书馆

一、人民政府的产生、发展及区划沿革
  山东省各级人民政府是在抗日战争中产生的。一九三八年三、四月间，共产党领导的抗日武装在掖县、蓬莱、黄县建立了抗日民主政府；同年八月十五日，建立了胶东北海区行政督察专员公署。到一九四〇年秋，全省已有66个县级政府，7个专署和1个行政公署。同年七月二十六日至八月二十六日在沂南青驼寺召开的山东各界联合大会，产生了山东省战时工作推行委员会（简称战工会）。战工会是山东省第一个省级人民行政机关。其后，全省各级民主政权有了较大发展。到一九四三年八月，全省已有4个行政公署、11个专署、90多个县政府。一九四三年八月十二日至九月八日召开的山东省临时参议会第一届第二次会员大会，决定将山东省战时工作推行委员会改名为山东省战时行政委员会（简称政委会）。政委会是全省行政的统一领导机关。到抗日战争胜利时，山东解放区计有行政公署5个、专署22个、县级政府127个。一九四五年八月十三日，山东省临时参议会驻委会和省战时行政委员会联席会议根据中共中央的指示，决定将山东省战时行政委员会改为山东省政府。
  解放战争时期，中共山东党组织和政府领导军民进行了艰苦卓绝的人民自卫战争。到一九四八年年底，省政府下辖鲁中南、渤海、胶东3个行署，昌潍1个直属专署，济南、徐州、新海连、潍坊4个直属市，146个县（包括县级政权单位）。为了加强对全省新老区政权的建设和领导，一九四九年三月三十日，山东省政府改称山东省人民政府。一九五〇年三月十六日，山东省各界人民
  代表会议第一次会议选举产生了山东省人民政府委员会。
  一九五〇年五月，省人民政府按照全国统一行政区划体制，对山东省行政区划作了调整：撤销了胶东、渤海、鲁中南3个行政区的建制，其所辖的17个专区合并为11个专区，设立了滕县、临沂、沂水、泰安、德州、惠民、淄博、昌潍、胶州、莱阳、文登等11个专署，作为省人民政府的派出机关；原省辖的潍坊市改为县级市，烟台市升为地级市，加上原来的济南、青岛、徐州3市，全省共设立4个省辖地级市人民政府；此外，省人民政府还对战争年代形成的若干县进行裁、并、改，全省共设立了123个县人民政府，6个县级市人民政府。
  一九五二年十一月十五日，中央人民政府委员会决定撤销平原省建制，将平原省的聊城、菏泽、湖西3个专区及所辖29县划入山东省；山东省的徐州、新海连2市及丰县、沛县、华山、铜北、赣榆、邳县、东海7县划归江苏省；山东省还与河北省互调了部分县的建制。一九五三年七月二日，经政务院批准，撤销沂水、湖西2个专区，滕县专区改名为济宁专区，淄博专区改设为淄博工矿区，并增加和撤销了部分县的建制。一九五四年十二月九日，淄博工矿区改为省辖的淄博市。经过上述一系列调整，至一九五四年底，全省共设有11个专署，4个地级市人民政府，5个县级市人民政府，127个县人民政府。
  一九五四年九月二十一日，全国一届人大第一次会议，规定地方各级人民政府改称人民委员会。省、市、县人民委员会分别由省、市、县人民代表大会选举省长、市长、县长各1人，副省长、副市长、副县长各若干人和委员若干人组成。专署作为省人民委员会的派出机关。
  一九五五年三月四日，省一届人大第二次会议选举产生了第
  一届省人民委员会。在区划建制上，一九五六年撤销了德州、文登、胶州3个专区，撤销了24个县。至年底，全省共设有惠民、昌潍、莱阳、临沂、泰安、济宁、菏泽、聊城8个专署，济南、青岛、淄博、烟台4个省辖地级市人民委员会，5个县级市人民委员会，104个县人民委员会。
  一九五八年十一月二日，省二届人大第一次会议选举产生了第二届省人民委员会。在区划建制上，一九五八年撤销了泰安、菏泽2个专区，莱阳、惠民专区分别更名为烟台、淄博专区，并改变了7个市的隶属关系，撤销了30个县。一九五九年，重新设菏泽专区。一九六一年，撤销淄博专区，重新设惠民、泰安、德州3个专区。至一九六二年，全省共设有德州、烟台、昌潍、惠民、临沂、泰安、济宁、菏泽、聊城9个专署，济南、青岛、淄博、枣庄4个省辖市人民委员会，11个县级市人民委员会，98个县人民委员会。
  一九六三年十二月二十八日，省三届人大第一次会议选举产生了第三届省人民委员会。第三届省人委成立后，对部分市、县的行政区划作了调整。至一九六五年，全省设有9个专署，4个地级市人民委员会，5个县级市人民委员会，107个县人民委员会。
  一九六七年三月二日，经中央批准成立了山东省革命委员会。省革命委员会成立后，将各专区改称地区。至一九六八年九月十八日，全省9个地区、4个省辖市、5个县级市、112个县全部成立了革命委员会。
  一九七五年一月十七日，全国四届人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，规定地方各级革命委员会由主任1人、副主任若干人、委员若干人组成，由本级人民代表大会选举或者罢免，
  并报上级国家机关审查批准。一九七七年十二月十四日，省五届人大第一次会议选举产生了省革命委员会。一九七八年七月五日，省革命委员会将全省9个地区的革命委员会更名为行政公署，县革命委员会的原有建制未变。
  一九七九年七月一日，全国五届人大第二次会议规定将地方各级革命委员会改称人民政府。省、市、县人民政府分别由省长、市长、县长1人，副省长、副市长、副县长若干人及省、市、县政府各工作部门的正职领导人组成，省长、市长、县长及副省长、副市长、副县长分别由省、市、县人民代表大会选举产生，各工作部门负责人由本级人大常委会通过任命。行署仍作为人民政府的派出机关。
  一九七九年十二月二十二日，省五届人大第二次会议将省革命委员会改称为省人民政府，并选举了省长、副省长。在区划建制上，一九八一年，将昌潍地区更名潍坊地区。一九八二年，设立东营市，作为省辖地级市。至此，全省共设有9个地区行署，5个省辖市人民政府，8个县级市人民政府，104个县人民政府。
  一九八三年四月二十八日，省六届人大第一次会议选举了省长、副省长。本届省人民政府对行政区划作了较大调整，撤销了烟台、潍坊、济宁3个地区，设立烟台、潍坊、济宁3个省辖市，同时设立或改设了6个省辖县级市。一九八五年又撤销了泰安地区，泰安市升为地级市。至此，全省共设有惠民、德州、聊城、临沂、菏泽5个地区行署，济南、青岛、淄博、枣庄、东营、烟台、潍坊、济宁、泰安9个省辖市人民政府，10个县级市人民政府，94个县人民政府。
  二、人民政府的组织机构
  中华人民共和国成立时，山东省人民政府设有18个直属机构。
  这18个直属机构是：秘书厅、民政厅、公安厅、司法厅、荣军管理局、劳动局、工商部、工矿部、生产部、公路运输局、邮政管理局、电信管理局、财政经济委员会、财政厅、人民银行山东省行、实业厅、黄河河务局、卫生厅。
  随着事业的发展，省人民政府的组织机构不断完善和增加，到一九五一年，已由原来的18个增加到26个，一九五二年增加到27个，一九五三年增加到29个，一九五四年增加到33个。这33个机构是：办公厅、参事室、人事厅、交际处、民族事务委员会、政治法律委员会、监察厅、民政厅、公安厅、计划委员会、统计局、物资储备局、劳动局、建筑工程局、工业厅、盐务管理局、交通厅、财政经济委员会、财政厅、粮食厅、对外贸易局、商业厅、供销合作社、人民银行山东省分行、农林厅、水产局、文化教育委员会、教育厅、文化事业管理局、卫生厅、体育运动委员会、人民法院、人民检察院。
  在这一时期，专署作为省人民政府的派出机构，一般设有秘书室、人事科、财委会、民政科、财政科、农税科、水利科、农林科、文教科、工商科、劳动局、卫生科、监察委员会、公安处、法院、检察署等工作部门。省辖市人民政府一般设有民政局、公安局、财政局、建设局、工商局、文教局、卫生局、劳动局、税务局、粮食局、人事处、财经委员会、监察委员会、法院、检察署等工作部门。县人民政府及县级市人民政府一般设有秘书室、民政科、财政科、工商科、建设科、劳动科、水产科、文教科、公安局、税务局、财政经济委员会、人民监察委员会、人民法院、人民检察署等工作部门。
  一九五五年三月五日，由省一届人大第二次会议选举产生的省人民委员会举行第一次会议，根据国务院《关于各省人民委员会
  设置工作部门和办公机构的决定》，研究了省人委的机构设置问题，并于三月九日发出了《省人委设置工作部门的规定》的通知，决定省人民委员会设立15个厅、12个局、3个委员会等34个工作部门；设立政法、文教、工业、财粮贸、交通、农林、国家资本主义等7个办公室，分别管理各有关部门的工作；原省人民政府设立的政法、文教、财经等委撤销，其工作分别移交省人委各有关办公室掌管，原省人民政府监察委员会改为监察厅，人事厅改为人事局，新闻出版处下放文化局领导。上述调整于五月十九日经国务院正式批准。
  从人民委员会成立到文化大革命开始，人民委员会的组织机构进行了多次调整。
  一九五五年底，省人民委员会的组织机构增加到43个。一九五六年四月二十四日，省人民委员会根据《国务院关于进一步做好国家机关精减工作的指示》的精神，为了充分发挥各厅局的作用，减少层次，提高工作效率，决定撤销省人委原设的工业、农林等7个办公室，此决定于一九五六年五月二十一日经国务院批准。到年底，省人委的工作部门为39个。
  一九五八年上半年，省人民委员会针对所属机构过多、分工不清的状况，调整、合并了一部分工作性质相近的部门。
  一九五九年，省人委的所属机构增加到47个，一九六〇年增加到50个。一九六一年三月九日，省人委为了紧缩机构，改进工作，充实基层组织，又撤销与合并了一部分机构。一九六二年六月，省人民委员会对所属机构及各机构的附属单位作了进一步精简和调整，但至一九六二年底，省人委仍设有49个工作部门。
  从一九六三年底开始，省人民委员会根据中央核定山东省各级行政编制名额和省委关于进一步精减调整机构编制的指示精
  神，决定对全省各级人民委员会的组织机构进行精减调整。到一九六四年底，省人民委员会的工作部门减少到46个，一九六五年底减少到37个，这37个工作部门是：办公厅、参事室、人事局、外事办公室、机关行政管理局、民委（与侨委、宗教处合署）、民政厅、公安厅、经济委员会、计划委员会、统计局、物资厅、劳动厅、建设厅、机械工业厅、轻工业厅、纺织工业厅、手工业管理局（手工业联社）、交通厅、财贸办公室、财政厅、粮食厅、外贸局、商业厅（工商行政管理局）、供销社、人民银行山东省分行、农林办公室、教育厅、文化局、出版局、卫生厅、体委、广播局、科委、法院、检察院。
  一九六七年省革命委员会成立后，于三月一日设立省革委生产指挥部，下设生产指挥部办公室及农林、工交、财贸、内务、计划办公室。一九六八年二月二十日，成立省公安机关军管会；五月十五日，设立省革委政治部。一九七〇年初，原省人委所属各委、厅、局全部撤销。至一九七一年四月，省革委的组织机构状况是，在省革委以下设有办公室、政治部、生产指挥部、公安机关军管会；在省革委办公室以下设有8个组、2个局，在政治部以下设有办公室及7个组、3个局，在生产指挥部以下设有办公室及政工、工交、财贸、农林、计划5个办公室和20个局。
  一九七三年五月十六日，撤销公安机关军管会，七月四日恢复省公安厅。一九七四年一月二十九日，撤销省革委政治部，同时公布设立省委各部；二月四日，设立省革委人事局、教育局、文化局。一九七七年一月十二日，撤销省革委生产指挥部，其所属的各办公室分别改为省革委相应的办公室。
  在革命委员会期间，省、地、市、县革命委员会的组织机构都在不断地变动。省革命委员会一九七二年设有工作部门37个，一
  九七五年增加到45个，一九七七年增加到46个，这46个部门是：办公室、计划委员会、基本建设委员会、工业交通办公室、农林办公室、财贸办公室、文教办公室、科委、体委、公安局、民政局、冶金局、化工局、机械局、一轻厅、二轻厅、纺织厅、交通局、农林局、水利局、商业局、粮食局、财政局、教育局、卫生局、电力局、煤炭局、电子局、军工局、地震局、劳动局、物资局、测绘局、文化局、水产局、气象局、外贸局、出版局、广播局、人事局、机关行政管理局、外办、人防办、供销社、标准计量局、知识青年办公室。
  一九七九年十二月二十二日，省五届人大第二次会议将省革命委员会改称为省人民政府。省人民政府一九八〇年设工作部门65个，一九八二年增加到66个；各行署和市、县政府的工作部门，也不断恢复和增设。全省各级行政机关的机构数量达到了新中国成立后的最高峰。
  一九八二年十一月，省人民政府根据国务院指示，开始部署全省的机构改革工作。全省的机构改革按省、地市、县三个层次分三期进行。首先对省人民政府的机构进行了改革。这次改革的基本方法是减少领导层次，撤销重叠机构，合并业务相近的厅局，将一些适合改为经济组织和事业单位的部门，改为独立的经济组织和事业单位，不再列入政府机构序列。通过改革，省人民政府原有的66个直属部门，先后撤销了7个，改为企业经济组织的8个，改为事业单位的1个，划为双重领导以中央主管部门领导为主的2个，降半格的10个；增设直属部门1个，低半格的部门3个。到一九八三年底，省人民政府共设直属部门39个，另设低半格的部门13个。
  一九八四年以后，省人民政府的工作部门，根据工作需要，又
  有部分调整。到一九八五年底，省人民政府共设工作部门43个，另有不在序列的厅局级机构3个，低半格的部门13个。这43个工作部门是：办公厅、计划委员会、经济委员会、对外经济贸易委员会、科学技术委员会、城乡建设委员会、计划生育委员会、体育运动委员会、民族事务委员会（与宗教事务处合署）、民政厅、公安厅、国家安全厅、司法厅、农业厅、林业厅、水利厅、石油化学工业厅、机械工业厅、第一轻工业厅、第二轻工业厅、纺织工业厅、交通厅、财政厅、商业厅、教育厅、卫生厅、文化厅、广播电视厅、劳动局、人事局、统计局、物价局、审计局、工商行政管理局、物资局、粮食局、多种经营乡镇企业局、水产局、环境保护局、档案局、国防科学技术工业办公室、外事办公室、侨务办公室（与侨联合署）。3个不在序列的厅局级机构为：对外贸易局、经济协作办公室、旅游局。
  地市一级的机构改革，于一九八三年下半年开始进行。按照省政府的要求，通过改革，地级市政府的工作部门一般由改革前的62个减少到40个；行署的工作部门一般由改革前的53个减少到25个。
  县一级的机构改革，于一九八四年进行。按照规定要求，县级市政府的工作部门，一般不得超过34个；县政府的工作部门，一般设25个，最多不得超过28个。
  三、人民政府的职权行使
  中华人民共和国成立初期，省、市、县人民政府委员会为省、市、县地方政权机关，省人民政府隶属华东军政委员会直接领导，一九五四年六月十九日，中央人民政府委员会决定撤销大区级行政机构，此后省人民政府隶属中央人民政府直接领导。
  按照一九五〇年制定的《山东省人民政府组织条例》的规定，省
  人民政府的主要职权是：执行中央人民政府政务院和华东军政委员会的决议和命令，并在本职权范围内发布决议和命令，统一领导和检查所属各工作部门的工作，领导和检查所辖各专员公署及各市、县人民政府的工作，废除或修改所辖市、县的人民政府或人民代表大会与上级人民政府决议、命令相抵触的决议和命令，编制全省的概算或预算和决算，遵照中央人民政府规定的权限任免行政人员。
  省人民政府在行使职权的过程中，制定和形成了一系列行政制度和方法。省人民政府委员会对于主管范围内的重要工作，在处理后一般都向华东军政委员会报告，并由华东军政委员会转报政务院，对于有全区或全国性重大影响的事件，一般先向华东军政委员会或经华东军政委员会向政务院请示，再作决定。省人民政府主席主持省人民政府委员会议并领导省人民政府委员会的工作，副主席协助主席执行职务。省人民政府委员会全体会议每月举行一次，由主席召集，须有过半数的委员出席始得开会，须有出席委员过半数的同意，始得通过决议。省人民政府委员会议的主要内容是：讨论如何贯彻执行中央人民政府及华东军政委员会的重要命令、指示，讨论通过有关省府政策原则性的决定命令和指示及与省政府有关的法令、条例的拟定和修改，讨论检查有关省政府重大设施及各项中心工作。
  省人民政府为了及时了解情况，正确地进行决策，还建立了工作报告制度，要求省府各部门、各专署及市县政府，定期向省人民政府书面报告工作。
  根据一九五四年九月二十一日全国一届人大第一次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的规定，于一九五五年三月四日经过省一届人大选举成
  立了省人民委员会，并制定了省人民委员会会议制度，省长、副省长集体办公制度，省人委所属各部门、各专署及市、县人民委员会工作报告制度，省人委所属各工作部门、各办公机构行文关系等一系列工作制度。
  一九五六年十月十七日，省人委为贯彻集体领导与分工负责相结合的原则，又制定了关于领导制度的几项规定，强调省人委必须加强集体领导，每月召开一次省人民委员会会议；每周举行一次省人委办公会议。其主要内容是传达研究国务院及中央各部的重要决议、命令和指示，讨论全省的中心工作和重大事项，听取各部门的工作汇报，讨论和组织全面工作的检查和总结。一九六三年，省人委根据中共山东省委关于加强政府工作的指示精神，为使政府工作更好地适应经济建设的新形势，又制定了山东省人民委员会工作条例，对省人委的工作任务、职责范围、工作作风、工作方法等作了进一步的具体规定。
  在“文化大革命”初期，各级政府机关的工作基本处于停顿、半停顿状态。粉碎“四人帮”以后，省各级政府的工作进入新的历史发展时期，政府各方面的领导制度及工作制度在拨乱反正中得到恢复和完善。
  一九七九年七月一日，全国五届人大第二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，决定将地方各级革命委员会改称人民政府。地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关和地方各级国家行政机关，对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。组织法还对地方县以上人民政府的职权作出了11条规定，并规定省长、市长、县长分
  别主持省、市、县人民政府的工作。
  一九八〇年，省人民政府按照集体领导和分工负责相结合的原则，制订了《山东省人民政府省长办公会议制度》，同时为提高办事效率，使政府机关能紧张而有秩序地工作，制订了《山东省人民政府文电处理暂行办法》、《山东省人民政府的几项工作制度》。
  一九八〇年十一月十九日，中共山东省委制发了《关于省委、省政府分工和改进领导方法的若干暂行规定》，划分了省委和省政府的职责范围，强调省委要从日常事务中摆脱出来，集中力量抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行；省政府要建立强有力的工作系统，在党的路线、方针、政策指导下，把具体组织国民经济建设的任务担当起来；省委对政府工作的领导，主要通过省政府党组来实现，农业、工业、基建、计划、财贸、文教、科技等工作，由分管的副省长负责，省委书记不再分管；副省长对省政府党组和省政府常务会议负责，坚持集体领导和个人分工负责相结合的制度，省政府的重大问题，由常务会议集体讨论决定，并坚持省长集体办公制度，建立领导岗位责任制和工作检查制度。
  一九八二年底开始，省人民政府分别对省、地市、县各级行政机关及领导体制进行改革。通过改革，省人民政府减少了领导层次，撤销了一部分地区，增设了一部分省辖市，逐步过渡到市管县的行政体制，充分发挥了城市的中心作用。
  在进行各项改革的同时，省人民政府注意改进领导作风和工作方法，努力把省人民政府建设成为廉洁的、勤奋的、有效能的政权机构，进一步修改和完善了省政府全体会议和常务会议制度。省政府全体会议一般每半年举行一次，主要是讨论提交省人民代表大会审议的政府工作报告和其他重要议题，讨论全省国民经济和社会发展长期规划、年度计划及财政预决算，讨论省政府一个
  时期内的重要工作部署。省政府常务会议在省长主持下，负责对省政府职权范围内的各项重要工作进行领导和决策。一般每两周召开一次，主要讨论决定下列事项：传达贯彻上级领导机关的方针、政策、指示、决定，听取各副省长、各直属部门的重要工作情况汇报，讨论决定省政府一个时期内的工作计划，审查全省国民经济和社会发展年度计划、长远规划和财政预决算，总结检查执行情况，研究决定省政府发布的重要决定、通知、指令、布告、条例、法规、准则，研究各部门、各地市请示省政府解决的重大问题等。对于省政府全体会议或省政府常务会议已经作出原则规定，属于贯彻、执行、指挥和具体行政工作方面的问题，由省长、副省长分别按照职权范围和分工进行处理；属于委、厅、局职权范围内的事项，由委、厅、局自行办理，涉及几个部门的事情，由主办部门会同其他部门主动协商解决。省政府常务会议决定的事项，由分管的副省长组织实施，省政府办公厅协助督促检查，并及时反映执行情况。
  一九八四年十一月一日，《山东省人民政府各部门的主要任务和职责》由省府办公厅公布试行，对克服各部门工作中存在的互相扯皮、无人负责的现象起到了一定作用。
  按照国务院的统一规定，省人民政府发出的公文，重要的或涉及面广的，由省长或常务副省长签发，有的公文由秘书长或办公厅主任根据授权签发。一九八五年一月十四日，山东省人民政府批转了省政府办公厅关于文书处理规范化等三个意见的报告，使政府机关的日常工作进一步制度化、规范化、科学化。
  四、基层政权的建设与变革
  早在一九四〇年，山东革命根据地的基层就成立了区公所、乡公所、村公所三级抗日民主政权。一九四一年以后，取消了乡公
  所，改为区、村制，一直沿用到中华人民共和国成立。此后到一九八五年底，山东省的基层政权经历了三个历史时期。
  （一）乡（镇）政权的建立、巩固和发展时期（一九四九年至一九五八年）。
  一九五一年一月六日，山东省人民政府发出了建乡指示，要求全省“普遍建立健全乡人民政府”。四月十六日，山东省政府又颁布了《山东省乡人民代表会议试行组织条例》、《山东省乡人民政府试行组织条例》。依照这两个条例，全省结合土地改革、抗美援朝、镇压反革命、爱国增产节约运动，进行了民主建乡。至一九五三年一月，全省共建乡14377个。
  在建乡的同时，全省还普遍展开了建立镇政权的工作。一九五一年三月，山东省民政厅根据华东军政委员会的来函精神，发出了建镇的通知，要求各地把人口超过3000人以上，并有一定工商业规模的集镇建为镇。镇的编制同乡，受县或区的领导，干部的配备强于一般乡。到一九五四年六月，全省共建镇163个。
  一九五三年四月至一九五四年四月，山东省根据中央人民政府公布的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》的规定，普遍进行了基层选举，产生了乡人民代表大会和乡人民政府。这次普选，提高了广大基层干部的民主思想和民主作风，提拔和培养了大量工农积极分子，充实了基层政权领导，进一步健全和巩固了基层政权。乡人民代表大会的职权和乡人民政府委员会的职权更加明确具体。
  一九五四年，根据中央人民政府内务部《关于健全乡政府组织的指示》，全省的乡政府均设置了生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等委员会，加强了乡的行政工作，巩固了乡政权。
  山东的建镇工作也有一定的发展。一九五五年全省建镇227个，其中县属镇52个，由区督导的镇175个。为了统一市镇建制，国务院于一九五五年六月九日作出了《设置市镇建制的决定》。依据国务院决定的精神，山东省人民委员会于一九五六年八月二十日，发出了《整顿镇的建制设置的指示》，制定了设镇的具体标准。到一九五七年，全省依新标准设置了164个镇。镇设立人民委员会，根据镇的任务，按民政、生产合作、财政、建设、文教、卫生等业务，设置专职干部。3万人口以上的镇，根据各项业务设若干股。
  一九五五年后，随着农业合作化运动的进展，山东对基层政权进行了多次整顿，撤销与合并了200多个区级机构，紧缩了区的编制。与此同时，大规模地开展了并乡的工作。并乡的原则是按照便于发展生产、便于组织领导、便于联系群众，与当地的自然、经济、交通情况相结合，以先进带落后等原则进行。
  依据上述原则，平原地区约4个乡合为1个乡，平均每乡1.5万人左右；丘岭地区约2个乡合为一个乡，平均每乡1万人左右；山区每乡约7000人。乡的直径一般在15华里左右，各乡领导的农业生产合作社约10个。干部每乡设4至9人，一般分工是：乡党委正、副书记各1人，正副乡长各1人，文书1人，财经员1人，并注意配备妇女干部。经过合并，全省由一九五四年的1.6万多个乡，至一九五六年下半年减并为8300多个乡。
  （二）人民公社时期（一九五八年至一九八三年）。
  一九五八年七月，山东开始试办人民公社。八月中旬，毛泽东来山东视察，并指示：“还是办人民公社好”。八月二十九日，中共中央作出《关于在农村中建立人民公社问题的决议》。遵照中央指示精神，山东人民公社化运动全面展开。到九月中旬，全省由
  51776个高级社合并建成了1556个工农商学兵五位一体的人民公社。
  一九五八年九月十一日，中共山东省委为指导各地人民公社的建立，转发了《掖县先锋人民公社试行简章》。简章规定：公社是在共产党的领导下，由工农商学兵自愿联合组织起来的乡社合一的社会基层组织，由社员民主选举的代表所组成的社员代表大会和由它而产生的社务委员会，负责管理本社范围内的一切生产、交换、分配、文教、福利、武装和各项政治事务。公社的组织机构实行乡社合一，社员代表大会就是乡人民代表大会，公社的社长就是乡长。公社的最高权力机关是人民公社社员代表大会，它行使乡人民代表大会的职权。社务委员会是社员代表大会的执行机关，行使乡人民委员会的职权。社务委员会设社长一人，主持工作；设副社长若干人，协助社长进行工作。社务委员会下设农业、水利、财政、内务、人民武装等部门和办公室。公社划为若干生产大队，每大队划若干生产队。
  一九五八年，全省撤销了镇的建制，镇全部改成了人民公社。
  一九五九年一月，山东对人民公社进行了整顿，对公社的管理制度作了统一的规定。一九六一年六月，中共中央公布《农村人民公社条例》（草案）后，山东对人民公社、生产大队、生产队的规模又进行了调整。大部分人民公社调整为相当于原来大乡的范围，生产大队调整为相当于一九五七年的高级社，生产队调整为原高级社生产队的规模。到一九六三年，全省建有人民公社3691个。文化大革命开始后，人民公社建立了革命委员会，后又改称为人民公社管理委员会。
  （三）政社分开、重建乡政府时期（一九八三年至一九八五年。
  中国共产党十一届三中全会以后，随着农村经济体制的改革，特别是家庭联产承包责任制的推行和多种经济形式的发展，使“政社合一”，“三级所有、队为基础”的人民公社管理体制越来越不适应农村生产力的发展。改革人民公社管理体制成为迫切的需要。一九八一年，山东菏泽县的五浩屯公社、安丘县的黄旗堡公社等个别社队，开始进行人民公社管理体制的改革。一九八三年四月，山东省人民政府根据宪法修改草案的有关内容和要求，召开了由各行署（市政府）分管领导、民政局和省直有关部门参加的座谈会。会后在邹县、昌邑县、巨野县、宁阳县、张店区进行政社分开、建立乡政府的试点工作。在试点的基础上，制定了全省的建乡方案。一九八三年十一月，政社分设、建立乡政府的工作，结合基层选举工作在全省展开，到一九八四年十月底基本结束。全省由原来的2109个社、镇，改为3368个乡、镇（其中镇725个），282个区（以公社为单位设区，作为县的派出机构，区下设乡）。在建乡的同时，以原生产大队为单位建立了89350个村民委员会。
  政社分开后，乡（镇）规模大致有三种类型：一是以原公社范围建乡的，有70个县、市（区），占54.7％；二是基本上以原公社建乡、大乡适当划小的，有28个县、市（区），占21.9％；三是基本上以原公社范围设区，以原管理区范围建乡的有31个县、市（区），占23.4％。全省平均每个乡（镇）2.2万多人。
  乡（镇）的最高权力机关是乡（镇）人民代表大会。人民代表由选民直接选举，任期三年。乡（镇）人民政府是乡（镇）人民代表大会的执行机关，对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。每届任期三年。
  乡（镇）人民政府实行乡（镇）长负责制。乡（镇）长负责主持本级人民政府的工作；副乡（镇）长协助乡（镇）长工作。正
  副乡（镇）长组成乡（镇）长办公会议，讨论决定本级政府工作中的重要事项。乡（镇）人民政府根据工作需要和人员编制的实际情况，设立文书和民政、司法、财政、文教卫生、计划生育、生产建设、乡村建设等助理人员。
  政社分开、建立乡政府后的农村新体制，对于巩固农村经济体制改革成果，发挥了积极作用。但通过一段实践，也暴露出一些不尽合理的地方，主要是实行区下设乡的地方，基本上都是在原公社基础上设区，原管区基础上建乡。区一般有工作人员20多人，乡一般有3至7人。乡的规模过小，财力不足，难以形成政治、经济、文化中心，因此，不能充分发挥基层政权的作用。针对这种情况，一九八五年又实行了撤区并乡，取消区的建制。到一九八五年底，全省调整为2637个乡、镇（其中镇800个），95个区公所。