山东省图书馆

农村的改革，特别是家庭联产承包责任制的推行和多种经济形式的发展，使“政社合一”、“三级所有、队为基础”的人民公社管理体制越来越不适应农村生产力的发展，改革人民公社管理体制已势在必行。
  一、人民公社管理体制改革的过程
  一九七九年十一月、就人民公社管理体制改革问题，省委、省政府组织有关部门人员在阳谷县城关、寿张、阎楼、石佛等公社进行调查研究。调查中，基层干部反映，人民公社管理体制有四个弊端：一是用行政手段管理经济。公社直接向生产队下达生产计划和农副产品征购任务等命令，而公社干部和社队经济的经营好坏没有直接的经济利害关系，干部关心的是如何执行上级的行政命令，而不考虑客观实际，不注意经济效果，不尊重生产队的自主权，强迫生产队搞这搞那，“种田的不当家，当家的不种田。”二是随意调拨生产队的人力、物力、财力，很少考虑等价交换、自愿互利的原则，助长一平二调，加重生产队和社员的负担，损害广大社员的物质利益。三是党、政、企不分，形成了“一人抓大家，大家靠一人”。四是公社分管业务工作的干部很难发挥作用。这个调查使多数人赞成政社分开，但对公社管理体制怎么改，以及建立什么样的体制好，认识上不尽一致，也没有形成比较明确的意见。
  一九八二年四月二十六日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议公布的《中华人民共和国宪法修改草案》，明确提出设立乡政权的问题。根据宪法修改草案的有关内容和要求，一九八三年四月，山东省人民政府召开了由各地、市行署，民政局和省直有关部门参加的建乡座谈会。会议确定在济宁的邹县、潍坊的昌邑、菏泽的巨野、淄博的张店，进行政社分开、建立乡政府的试点工作。各地、市也选了一、二个公社进行建乡试点。同年六月，在邹县召开了省建乡工作座谈会，进一步部署、安排试点工作，并确定宁阳县也列入改革试点单位。
  根据中共中央和国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》的指示精神和山东建乡试点单位的经验和做法，一九八三年十一月省政府拟定了《山东省政社分开、建立乡政府工作方案》。主要内容包括：强调乡政府是基层政权，是人民民主专政的基础，建立乡政府必须以“给人民以民主”为指导思想；从便于领导、方便群众出发，合理确定乡的规模，以便既有利于干部熟悉群众，又便于群众监督干部；并指出在建乡工作中要重视集镇建设，具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展；在工商业和多种经营比较发达、人口比较多的集市，或者历史上曾经建过镇和新兴的物资集散地、港口、工矿区，也可以建立镇政府，为在全省建设星罗棋布的小城镇创造条件。省辖市的农村区，只建乡、镇，不再设区。省辖（县级）市范围很大的，可以设办事处，作为市的派出机关。为了加强建乡工作的领导，山东省委成立了农村体制改革领导小组，各地、市、县、区也成立了相应的领导机构和工作班子。全省建乡工作在一九八三年底、一九八四年初普遍铺开。
  二、以乡、村管理为主要形式的农村基层社会管理形式的形成
  在建立以乡、村为主要管理形式的农村基层社会管理形式的过程中，首先从搞好和加强宣传工作入手，提高广大干部群众的思想认识。“政社合一”的人民公社管理体制实行二十多年，在人们的思想观念中影响很深。实行政社分开，建立乡政府，首先要破除“左”的观念和模式，改革涉及到的有关问题，要向农民讲清楚，使农民心里踏实。
  其次，从实际出发，合理确定乡的规模。山东的特点是大县、大社比较多，全省平均每个公社有3万多人，有的地区平均每个公社5万多人，最大的公社有10万多人。山东省委和省政府经过多种类型的试点比较，确定要因地制宜，从实际出发，原则上要有利于加强基层政权建设，有利于发展生产力，有利于群众和干部之间的监督和联系。本着这个原则，宜大则大，宜小则小，不搞“一刀切”。从建乡情况看，全省大致有三种类型：一是以原公社范围建乡的，有70个县、市（区），占54.7％；二是基本上以原公社范围建乡，大一点的社适当划小的有28个县、市（区），占21.9％；三是基本上以原公社范围设区，以原管理区范围建乡的，有30个县、市（区），占23.4％。全省平均每个乡、镇2.2万多人，多数比较合适。
  第三，在建乡的同时，注意了镇的建设。掌握的原则：一是积极发展，严格条件。凡已具备建镇条件的都批准建镇，条件暂不具备的积极创造条件，不搞一轰而上。全省原有110个镇，新增建了615个。二是通盘规划，合理布局。东部地区经济比较发达，建镇较多，烟台、潍坊两市各建镇100个左右；西部地区建镇较少，菏泽、聊城地区各建镇50个左右。全省平均每个县、市（区）有6个镇，每200平方公里有一个建制镇，初步形成了星罗棋布的小城镇。三是普遍实行了以镇管村的体制，每个镇辖村30个左右。
  到一九八四年底，全省建乡建村工作基本结束。全省共建乡（镇）3368个，其中建镇825个。在建乡的同时，以原生产大队为基础建立了村民委员会。全省共建村民委员会8万多个，比原生产大队略有增加。
  实行政社分开，建立以乡、村管理为主要形式的农村基层社会管理形式，取得了较明显的效果。第一，初步改变了党不管党、政不管政和政企不分的状况，党、政、企三者工作都有所加强，各方面的工作出现了新的起色。乡党委开始摆脱行政事务，集中抓党的建设。乡政府一般都按照自己的职权开展了工作，重点抓了社会治安的综合治理，处理了一大批民事纠纷，开展了两个文明建设，促进社会风气和社会秩序的好转，同时兴办了大量公共福利事业，在群众中树立了威信，受到群众的称赞。乡一级经济组织注意搞好产前、产中和产后的多种服务，推动了农村经济的发展。第二，乡镇和村级领导班子的结构发生了变化。干部平均年龄下降，文化程度、专业知识、领导素质都有所提高，使农村基层工作开创新局面有了组织保证。第三，基层民主空气较过去浓厚，调动了干部和群众的积极性。那些当选的乡干部普遍感到这是群众的信任，因而增强了荣誉感和责任感，激发了工作热情。但是，由于这一改革时间较短，农村基层政权建设中还存在一些问题。如乡镇人民代表大会不健全，民主和法制建设还比较薄弱；一些地方党政企不分、党委包揽一切的现象仍然存在；基层行政管理没有真正就序，各部门下设机构多，条块分割情况大量存在；一些基层干部在思想、作风和工作方法上与发展商品经济的新形势还不适应等，这些问题都有待于在完善农村基层政权体制和经济管理体制的过程中进一步加以解决。