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为了忠实执行南京谈判制定的两项治河协议，中共代表返回解放区的第二天，也就是1946年5月26日，冀鲁豫行署便即刻做出决定，命令“沿河各县府应立即动员组织群众即日开工”。次日，全区就有113000余人奔赴工地，修补堤坝。
  6月4日，行署召开了各修防处、段长联席会议，明确规定，自6月10日起，沿河18个县，要动员23万群众，积极进行大规模的复堤工程。解放区人民要用自己的全部精力，忠实地执行南京协议。
  时值麦收大忙季节，解放区的23万人民自愿献砖献石、献物献料，自备工具，自带食粮，自筹款项，头顶着烈日的曝晒，艰苦奋战在千里黄河大堤上。车声，人声，打硪的歌声，控诉国民党抢先堵口的怒吼声，响彻故道上空。可是在国民党统治区的考城、长垣以上的黄河堤岸上，依旧是冷冷清清，不见一人一车上工修堤。6月20日，塔德与张季春等来解放区视察复堤情况。塔德对复堤工作表示满意，张季春则加以评论说，解放区“执行（治河协议）百分之百，联总执行一半国民党政府则等于零。”
  在解放区，一个轰轰烈烈地整修黄河堤岸的高潮已经形成了。但是，国民党政府对于南京协议明确规定的“工程所需之器材工粮，优先尽速供给筹拨”条款，却置之不理。截至6月12日，只运到汽车4部，仪器两套（均破烂不堪），面粉100吨（仅够民工一顿饭之用），这使解放区人民对国民党政府执行南京协议还有没有点诚意，不得不表示怀疑与焦虑。因之，冀鲁豫行署坚决要求国民党政府、联总、行总将工程所需之器材、工粮及时迅速运来，技术测量人员亦应立即派来，否则会使整个工程无法进行，复堤计划将遭受破坏。可是国民党政府对于解放区的正当要求，依然不予理睬。冀鲁豫行署迫于无奈，于6月14日，又派遣赵明甫等五人，再赴开封、南京两地，与国民党政府商谈是否继续堵口工程的问题。同时，来解放区视察黄河故道新村的联总救济专家罗惠士，联总驻冀鲁豫办事处主任彭安杰及韩森三人，亲见修堤群众粮款困难，气愤地说：“我们要去南京，督促坐在大办公桌上的先生们。”于是便同赵明甫一行共赴南京，与国民党政府商谈关于迅速拨发工款、工粮、器材及迁移费、救济费等问题。然而，国民党政府的大员们照旧相互推诿，不予解决。为此，《冀鲁豫日报》6月18日发表了《救济二十三万修堤工人》的短论。短论指出：“由于工粮、工款（国民党政府）没有拨下，工人饮食恶劣，加以工具缺乏，工作繁重，工人体力劳动过度，再由于工
  人没有帐篷休息，日曝夜露，致工人疾病累累。”我们“要求国民党政府要执行南京协议，保证物资供给，立即拨发工粮工款及器材，要求联总、行总救济患病工人的急需救济药品与医生”。
  解放区人民因缺少食粮，缺少药品，修堤工程就要被迫停止的情况下，国民党政府却按塔德的原施工计划，加紧了堵口工程。从5月20日深水打桩开始，至6月21日全部造桥工程即告完成，桥面铁路通车，并开始运石抛石，直接违背了南京协议中“至于抛石与否，须待6月15日前，视下游工程进行情形，然后经双方协议决定”的条款，在如此情形下，解放区政府发出了急电，呼吁南京政府“必须暂停堵口工程，立即停止挖引河，拆除汴新铁路”。
  正当国民党政府对堵口工程加紧运石、抛石之际，不料天不作美，河水日益上涨。6月26日，北风大作，大溜顶撞桥桩、桥身为之动摇。次日，大溜更加凶猛，冲去四排桥桩，折断了桥身，此后虽经多方抢救，终因洪水过大过猛，塔德的堵口计划宣告失败，赵守钰、陶述曾一气之下，分别辞掉了堵复局局长、总工程师的职务。由朱光彩继任局长之职。随即，国民党政府又作出决定，放弃旧桥，在下游另修新桥，作为二坝，继续打桩，继续做防护东西坝工程。
  国民党政府对堵口工程如此拚力赶进，但是，对解放区人民所需工粮工款却一拖再拖，迟迟不予拨付，至7月初，解放区复堤工款已用去80亿元，国民党政府才拨付40亿复堤元，且尚未送至工地。更为残忍的是，国民党政府还经常派遣武装特务和军队，潜入复堤工地，抓人抢劫，枪杀干部群众。6月14日晨，济南国民党武装特务11人，在长清县8区小燕庄，惨杀了该县修防段长张兴保等7位治河干部。驻长垣县蒋军七十四旅，自6月14日起，连日抢劫修堤工人的烧柴、粮食、衣物多起，抓捕枪杀修堤干部群众多人。国民党长垣三区区长憨贯德，在7月18日5个乡乡长会议上，凶狠地说：“谁修堤，国军来了，杀他个鸡犬不留。”在此严重情形下，1946年7月1日，冀鲁豫行署及各机关团体，打电报给周恩来、马歇尔、薛笃弼等。电文称：“今工款、工料、器材尚未拨付，考城国军及济南何思源派遣军队、特务、捕杀我工人、村干及修防人员”，致使我复堤工作无法进行，“其目的不在治河，而在配合国民党反动派正准备之大规模内战”，并“希诸先生急派三人小组来汴，监督执行南京协议”。同时，行署主任段君毅也向全区人民发出了“自卫自救”的号召。
  1946年7月11日下午4时，中共代表董必武同志在上海举行了记者招待会，如实报告了解放区所得救济实物后，又告诉记者说：“最近政府（指国民党）方面，更不经协议，亲自挖了引河，准备在花园口待机放水。当此复堤工程尚未完成，工款未发，故道居民未移情况下，如擅自放水，势必造成大祸，此责应由政府方面全负。”
  为了解决这些迫切的问题，7月18日，以周恩来同志为首席代表的中共代表团伍云甫、成润、章文晋、王笑一与国民党行署总长蒋廷黼、水委会委员长薛笃弼、堵复局代表张季春及联总代表福兰克芮、塔德等，在上海进行了谈判。上午，周恩来、成润、蒋廷黼、薛笃弼、塔德、福兰克芮、张季春先后发言，阐述了各自的看法。虽然各方代表都同意了“自堵口以下修堤所需工款与材料费用完全由国民政府供给”的原则，但是，塔德、张季春通过实地勘察，估计解放区复堤包括已用和将用的款100亿元，薛笃弼却不如期支付，提出“获得国库款项可能较迟”和“数额可能被行政院核减”两条意见。
  周恩来同志当即指出：“如既往同意付款之工程今已完成，国民政府应立即履行其协定中之责任而付款。”他请在记录中明白表示：“对工程师们核定工程的正当用费之核减可能性，不能同意。”“如不能偿付金额，即系政府及其代表之失信行为。”
  下午，对复堤用粮、设备和河床居民之补偿等问题进行了协商，特别是对救济河床居民问题作了反复辩论。中共方面提出，河床居民救济费最低限度应为304亿元。蒋廷黼认为这个数额“实属过巨，远非行总之财力所能及”，只同意“于8月中请求拨款30亿元，9月请求拨款30亿元，10月请求拨款20亿元，然后再视该区（指解放区）是否尚需救济资金而再作决定。”
  周恩来同志认为，“共区代表自始即坚持此一问题之重要，如无照顾受害人民之保证，渠等最初即不能同意黄河之改归故道。”周恩来同志还指出，解放区“人民对此问题曾详加研究而得出此304亿之数字，吾人在此会谈既远离该区，又未熟悉当地实情，不宜将此数字削减。”蒋廷黼看到中共态度比较强硬，又提出“在8月、9月、10月付给80亿元”外，“愿更进一步提供70亿元”，总共150亿元，“其中包括现款及行总捐赠之物资”。
  周恩来同志接着指出，他“不信地方政府（指解放区）能接受此种办法”，“拟亲至各地与地方政府在当地商谈此事。”同时，周恩来同志又提出一项原则，即“行总救济费定为304亿元，其中四分之一由中共及地方政府有关者担负之，余280亿元由国民政府供给”，并要求“8月、6月、10月至少应拨给解放区100亿元”。由于双方争论激烈，意见难以统一，因之，未获协议。
  周恩来同志为了解黄河堵口及黄河复堤的真实情况，于1946年7月19日下午，偕同成润和王笑一同志，由上海乘飞机赶赴开封，并亲自勘察了堵口和复堤的情形。20日上午9时，在国民党黄委会红洋楼里举行了黄河问题座谈会。参加者有冀鲁豫解放区来汴代表段君毅、王化云、管大同、杨公素等；联总、行总、黄委会、堵复局、河南省府等各方代表及其他有关河工人员共30余人。在座谈会上，工程师们一致认为：堵口工程在大汛前不能进行堵口，下游复堤浚河的工粮、工款、河床居民救济迁移费等问题，仍按南京协议给以解决，对工程师所提之意见，中共代表亦表赞成。因双方对工程意见尚未完全一致，所以，未成立协议。
  会后，周恩来同志对段君毅、王化云等同志指示说，为使人民免受黄灾之苦，对国民党谈还是要谈的，但不能对一纸协议抱有希望，重要的是要靠我们自己的力量，修筑堤坝，迁移居民，做好黄水骤来的一切准备。
  21日上午9时，周恩来同志一行成润、王笑一等，携带着解放区完成工程之数字，乘机飞回上海，继续与国民党政府进行谈判。
  7月22日上午，周恩来同志与蒋廷黼、福兰克芮、薛笃弼等人的继续谈判中，在坚持原则的基础上，采取了适当的灵活方式和有理有节的斗争，正确地处理了谈判中出现的一些问题。终于签署了黄河工程协定备忘录10项，其主要内容如下：
  一、为修复中共地区以内黄河故道堤坝，中共地方当局所支付之全部工料款项，政府（指国民党）水利委员会薛笃弼先生及行总之蒋廷黼博士同意用其最大努力即速从国库支款付还。请还之款数，须根据由黄河水利委员会各工程师经调查后，所报之已成工程数量确定之。此种调查应由黄河水利委员会顾问塔德加以审核，并应经其签准以为已成工程数量之证明关于该工程其余部分所需之工料款数，塔德先生应做一估计送呈。兹经协议，如该工程其余部分物料用款所提之请求，当以20亿元为应获准之最低数目。
  二、用以偿付工料之款项，已有40亿元汇至开封转交中共地方当局，另20亿元在南京拨定。兹经协议，此20亿元应存入一上海银行中，单立一账，须有蒋廷黼博士及周恩来将军之联合签字始能提取，该项存款及以后依中共之意存入此账的后续存款，应用以购买适用旧黄河沿岸各区善后救济之物资。
  三、兹经协议，行总应出面粉8600吨付给中共管理各区黄河工程工人。在数目中，应有三分之一左右经烟台或其他适当港口交予鲁东，此外均应送往鲁西之菏泽。
  四、行署亦应将塔德先生认为在山东可以有利使用之任何现有器材贷予中共。
  五、兹经协议，因黄河堵口而受不良影响之人民应受救济及善后扶助，该项救济每人所得之数额比例应较中国任何其他区域为大，被迫迁离旧黄河河床之居民，无论彼等系在中共地区或在国民党地区，均应一律平等。至于在中共地区遭受不良影响之人民，兹经协议，蒋博士应以同样之努力自国库取得拨款交予政府水利委员会与善后救济物资一并用于此等地区，其供给总数如下：甲、8月、9月、10月，每月40亿元。乙、11月30亿元。总计在11月底以前共应拨给150亿元。在7月间能拨出之物资应算入8月期之分配此外，蒋博士承诺，至多为78亿元之另批款项亦可筹办，此款应由技术人员及救济专家之就地考察予以确定，该款亦须视行总全盘计划中对钱款物资之筹划而定。
  同时，协议还规定，在洪水期间不再堵口，以尽量维护口门已成各种工程为原则。9月中旬以后开始堵口，复堤、整理险工及局部整理河槽应配合堵口工作进行。
  为忠实于上海协议，解放区政府克服种种困难，发动群众，不分日夜，不怕风雨，不惧蒋军的骚扰破坏，严格按照标准赶修堤坝，连塔德也不得不承认“堤及险工修得均好”。张季春也满意地说：“此次修堤规模宏大，为黄河有史以来所未有。”行总河南分署驻菏泽仓库主任马风台说：“黄河复堤工程如此成绩，都是解放区的政府和老百姓的功劳。”至7月下旬，黄河复堤整险工程，在解放区党政军民的努力下，大部分均已完成。