宁德市图书馆

“造福工程”——一本不能不读的“大书”
  走进闽东畲族乡村，“造福工程”可以说是一部不能不读的“大书”。这部“书”的内容可概括为：各级政府按照少数民族群众自愿的原则，有计划地将一些山高路远、生存条件恶劣、零星分散的少数民族村集中搬迁到地理条件较好的地域，改善生产生活条件，形成新的有利于少数民族和民族地区经济、社会发展的格局。
  从这本书中不难想见，闽东的决策者们是怎样凭着老一辈革命家留下的拼搏精神，去实现先辈的遗愿，让这片干渴已久的土地恢复青春的容颜。必须指出的是：最早从多年工作思路中总结出“造福工程”的是闽东；最早实施此项工程的是闽东；最直接的受惠者是闽东的畲族群众。“造福工程”对闽东畲族群众来说，是一项政治工程，是党的民族政策的进一步落实，是中国共产党的一大德政，是千年等一回的沧桑巨变。
  闽东最早尝试实施“造福工程”的是地质灾害频发的畲族村，如福安市康厝畲族乡东山畲族村，1987年该村有96户、370人，其中畲族79户、310人。当年，该村后门山出现裂缝，有滑坡险情，政府有关部门十分重视。省民政厅随即拨款5万元，宁德地区民委拨款1万元资助村民搬迁。至1992年止，共搬迁90户380人至石碑洋村，新的村落仍称“东山村”。搬迁前的1988年，东山畲族村人均收入270元，比当年全市农民人均纯收入475元低205元。村中无自来水、广播、电话；由于电压低，照明电力也不足。搬迁后，由于新村海拔低，离集镇仅2公里，通了机耕路，村民到集镇打工和买卖商品十分方便。1993年，全村总收入达40.3万元，人均1060元，比1988年增长790元，比全市农民人均纯收入980元高8.16％。
  短短5年的时间，东山畲族村不仅完成了村庄的搬迁，而且使一个贫困村走上了脱贫致富的道路。不仅东山畲族村如此，20世纪80年代后期从山区搬迁到平原，从小村搬迁到大村的畲族村普遍表现出这一特点。搬迁后的畲族村由于地处平原，交通方便，且靠近城镇集贸市场，增加收益的机会也明显多于山区，因此能够迅速发展起来。尽管20世纪80年代后期的畲族村搬迁大多是为了避免自然灾害，而不是以解决贫困问题为出发点，但客观上却取得了脱贫致富的良好效果，从而为贫困山区畲族村的脱贫摸索出了一条可行之路。
  随后，“造福工程”覆盖到了更为普遍的地处偏远、聚落分散、扶贫成本高的民族村。宁德市三都澳半山畲族村是较早实施的试点村之一，那里地处海岛的大山之中，仅有12户56人，全是畲族。村中水、电、路等基础设施缺乏，教育落后，生活艰辛。村里妇女远嫁，男人独身，人口呈下降趋势。1993年5月，政府补助9.9万元，帮助他们迁往海边，并完善基础设施。搬迁户除了种田外，还养殖海带、紫菜等，人均年收入从搬迁前的340元增加至千元以上。半山畲族村的整体搬迁正是闽东异地安置扶贫的一个缩影。搬迁后生产生活条件得到改善的闽东畲族群众表示，搬迁村庄是为群众造福并荫及子孙的功德无量的事。异地安置扶贫由此被命名为“造福工程”。
  1994年，福建省委、省政府按照《国家“八七”扶贫攻坚计划》“对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实行开发式移民”的要求，全面组织推广实施“造福工程”。同年，福建省委、省政府出台《关于加强民族工作的若干意见》，明确要求“要积极组织实施‘造福工程’。按照群众自愿的原则，有计划地将一些山高路远、生存条件恶劣、零星分散的少数民族村集中搬迁到地理条件较好的地域，改善生产生活条件，形成新的有利于民族乡经济社会发展的格局”。少数民族异地安置扶贫由此在全省大规模展开。据统计，截至2012年，闽东少数民族“造福工程”累计搬迁少数民族群众11741户53554人，占少数民族人口的25.71％。
  高唱《建寮歌》，创建“封金山”
  古老的畲族《建寮歌》云：“起座瓦寮在湾滨，大树做柱细做桁。……郎起瓦寮在湾上，前门锹（挖）井后锹塘，塘内养得金鲤鱼，两边又开药材园。”款款歌言，道尽畲家建构大房屋的蓝图。畲家还有一首与陶渊明的《桃花源记》相似的长篇歌言——《封金山》，大意是畲家离开广东潮州凤凰山祖地后，拜天神的恩赐又迁到封金山，畲家人在这片乐土中行猎耕织，过着无忧无虑、自由自在的田园牧歌式生活。“封金山”是畲家的乌托邦，遥远而又缥缈。时光流逝，20世纪末至今，为畲家开创“封金山”已成为无数发起者、倡议者、实施者躬身其中的伟业。
  考察闽东少数民族造福工程政策的实施过程，首先是闽东各级政府建立专门的工作机构和规章制度，加强对少数民族乡村“造福工程”的领导和管理。由于移民搬迁政策性强、涉及面广、协调任务重，闽东各级政府所属的扶贫办为牵头单位，各有关市、县财政局、发展和改革委、人口计生委（局）、建设局、民族与宗教事务局、国土资源局、林业局、老区办统一筹划相关工作。政府广泛的动员发动、周密的计划、繁杂的组织协调和持续的资金投入，为这一系统工程的实施创造了前提条件。
  在制定移民计划之前，闽东进行了广泛的摸底调查，对需要搬迁的地点和人数进行论证。少数民族“造福工程”的迁移对象主要是居住在高山边远地区和沿海偏僻岛屿、村落分散、生存空间狭窄，立地条件恶劣、脱贫致富步伐缓慢、解决“五通”要花很大代价的自然村以及受地质灾害威胁地域的群众。
  就移民点来看，闽东有关部门认为扶贫移民搬迁随着迁移距离的延长，难度也会相应加大。这不仅是因为迁移距离的延长，会导致迁移成本的增加，更由于迁移涉及的行政区域多，在获得新的生产资料、户籍等方面，困难也会增多，且移民融入迁入地生产生活的难度也会加大。因此，闽东少数民族“造福工程”基本采取县内安置的向中心村落或小城镇集聚的移民方式。
  闽东各级政府意识到，为了保证异地扶贫项目的有效性，必须充分发挥贫困者的作用，因为内因是反贫困成功的关键。只有将少数民族贫困村民视为扶持的主体，让他们直接参与到反贫困的实施过程中去，逐渐提高他们的认知能力、技术能力、管理能力、与外界交往的能力，才能最终达到提高他们综合素质、综合竞争能力的目的。在异地安置扶贫政策启动之始，闽东就采取了村民自力更生、自愿搬迁的原则，所需要资金以群众自筹为主，各级财政补助和有关部门的支持为辅。“造福工程”建房资金以群众自筹为主、财政补助为辅。闽东各县（市、区）财政普遍设立“造福工程”补助资金专户，为扶贫专项资金，专款专用。财政和部门补助的资金都集中到专户管理，按人头下达；补助资金直接发放到户、到人，并实行县级报账和公告公示制度。另外，部门配套资金按项目下达。“造福工程”新村基础设施配套建设资金主要依靠县、乡政府安排的配套补助资金和群众投工投劳解决。
  为了让迁出地少数民族村民了解迁出的意义，迁移前，闽东各级政府向他们进行了广泛的宣传，动员农户自愿报名。为了免除移民的后顾之忧，政府制定了一系列的优惠政策，解决移民初期的生产生活问题。如闽东少数民族总量最大、分布最广的福安市，从20世纪末实施“造福工程”至2011年底，福安市在16个乡镇、125个建制村、335个自然村共搬迁少数民族群众4130户、18785人。共营建少数民族新村（安置点）59个，少数民族搬迁群众新建房屋4009幢、16036间。
  作为这项涉及面广、政策性强、关系到群众切身利益的自愿移民搬迁系统工程的组织者，闽东各级政府在政策运作过程中，还制定了相应的管理办法，如要求各县（市、区）扶贫部门跟踪落实“造福工程”的搬迁进度，向市农办报送工作进展情况。各级政府要对搬迁对象的情况进行公示，接受群众监督，并将符合搬迁条件的农户建档立卡，随时可查。要求各级扶贫部门认真做好检查督促工作，发现问题及时纠正，确保各项资金的及时到位和搬迁任务的如期完成。
  为了实现搬迁户稳得住、能致富，对于列入“造福工程”的少数民族搬迁户，闽东各地出台扶贫小额信贷等各项帮扶措施，帮助搬迁户提高就业技能，实现稳定就业。闽东各地根据少数民族搬迁户的实际情况，按照宜农则农、宜商则商、宜工则工的原则，有针对性地制定和采取了发展致富规划和措施。通过优先安排“阳光工程”培训、发展科技扶贫项目、组织劳务输出等措施，力求使每个搬迁户或有地种，或有活干，或有挣钱门路，减少返贫率，巩固扶贫的成果。
  一朝的设想，长久的效益
  在实施“造福工程”的工地上，往往有着令人陶醉的喧闹，充满着对崭新生活的渴求。“造福工程”就像是一条幸福之川，汇合着每一条涓涓支流，渐渐地成为一股不断增长的力量，奔涌向前。“造福工程”又像是一个充满希望的宁馨儿，开始时，他的脚步缓慢而踉跄，随着时代的推动，他走得更稳了，步子也迈得更快了。
  作为闽东少数民族“造福工程”的搬迁对象的畲族自然村，一直以来，由于居住地偏远、分散，教育、卫生、文化、科技等公共服务难以覆盖，行路难、上学难、看病难等问题普遍存在，村民生活极为艰苦。通过“造福工程”，将这些畲族群众整体搬迁到生产生活条件较好的地方，从根本上解决了水、电、路、通讯、广播电视信号等“五通”，改善了人居环境，提高了福利水平和生活质量。如霞浦县水门畲族乡茶岗畲族村从2001年开始实施“造福工程”，涉及周边10个畲族自然村，彻底搬迁了4个自然村，形成一个面积共15亩，呈三纵二横结构，主街宽11米、长200米的新村，配套水、电、通讯、闭路电视、医疗卫生室等基本生活设施，完成搬迁入住106户、467人。
  “造福工程”不仅意味着千千万万的少数民族群众走出贫困的家园，也意味着人生道路的重新选择，意味着艰苦创业，而不是享受。长期居住于穷乡僻壤、散野孤村的闽东畲族群众，要从心理上、感情上以及行为习惯上融入较大的群体中，要适应生产方式、生活方式的跳跃式变化，无疑是一场深刻的社会变革。这是对贫困者的意志、勇气、思想观念和适应能力等方面的综合考验。搬迁后的畲民积极发展生产并从事第二三产业，脱贫致富的门路比过去更为宽广。如今，一系列的畲族新村都成了小康村。福鼎市白琳镇牛埕下畲族村全村共173户、706人，其中畲族人口占98.3％，散居在海拔754米的大旗山半山腰，1998年人均纯收入仅800元。1999年，“造福工程”将居住在松柴岗、下新厝、陶必山等自然村的43户村民搬到了主村。搬至主村的村民来到崭新的生活环境，住上了整齐的砖瓦房，摆脱了过去封闭、单一的生产模式，树立了劳动致富、科学经营的新观念，充满了进取精神。加上各级政府不失时机的组织引导，有效地提高了他们自我发展的能力。他们通过种杨梅、太子参、高标茶树等农副业生产，逐步走上多种经济共同发展的路子。搬迁后的2001年，村民人均纯收入已提高到2700元。
  闽东少数民族“造福工程”有意识地采取了依托工业园区或经济开发区安置的搬迁模式，并组织“造福工程”新村村民参加当地的就业培训，就地务工，将山区富余的劳动力资源转化为了人力资本，人口“包袱”就地转化为了“财富”。劳动力转移获得的收入已成为闽东许多畲族贫困农户家庭收入的重要来源。如福安市康厝畲族乡福源畲族村82户346人原来分散居住在海拔760米的6个自然村，2005年开始实施“造福工程”搬迁，搬迁至乡政府所在地的工业园区附近，这样既便于群众就近打工，又解决了企业用工问题。仅仅两年后，全村农民的人均收入就达4500元，比搬迁前增加了一倍多。
  闽东历代官修的地方志中，没有一处有关城镇少数民族社区的记载。20世纪末，闽东第一个少数民族社区——兴福居委会出现在周宁县城关。这个社区的居民大多来自竹洲山山麓。南方三年游击战争时期，那里的村寨曾多次被国民党反动派焚毁。这些畲族群众多是20世纪30年代为共和国的诞生而浴血奋斗的畲族勇士和他们的后代，共70户、389人，占周宁全县畲族人口的四分之一。20世纪90年代，周宁县委、县政府在城建规划图中划出一块“特区”，让利近70万元，同时免除一切税费。与此同时，省、地、县共资助20万元，帮助畲民建设新村。搬迁后原先的山场田地仍由村民栽种，农闲时村民还可以上街摆摊，村里的孩子能在城里读书，城里的女子也嫁进了新村，最大限度地缩小了城乡之间的差别。山村的封闭受到强烈的震撼，传统的生产格局、生活秩序、价值取向、人群结构都出现不同程度的改变。走向城市的畲民在自觉或不自觉中，接触并吸收了新信息、新观念，他们的心胸与视野更加广阔了。
  为群众造福并荫及子孙的“造福工程”，就像是行驶在一望无际大海中的船，无法知道哪里潜藏着浅滩、暗礁和漩涡，周围的环境又瞬息万变，充满着许多不确定的因素。在这样的复杂环境中探索前进，需要党和政府以清廉、民主、科学的姿态，周密地部署，正确地引导，精心地规划，有效地监督检查，及时地总结经验；需要社会各界弘扬民族大团结的精神给予关心和帮助；需要激发广大人民群众自力更生、奋发图强的热情和内在力量；需要一步一个脚印踏踏实实的努力。一张蓝图，一片新村，一朝的设想，长久的效益，从多年的工作实践来看，直至今日，“造福工程”仍然是政府为民办实事的一个亮点。