宁德市图书馆

全国畲族人口708651人（2010年），主要分布在福建、浙江、江西、贵州、广东等地，其中东部地区的福建、浙江最为集中，分别占畲族总人口的51.58％和23.46％［1］，同时，畲族也是这两个省的第一大世居少数民族。全国共有畲族自治县1个（浙江景宁）［2］、畲族乡43个（福建18个、浙江18个、江西5个、广东1个、安徽1个，其中福建2009年新增1个畲族乡、浙江的个别地方设为“畲族镇”）［3］。除景宁畲族自治县的约1.45万人外［2］，畲族人口的98％分布在非民族自治地区。畲族的这种大分散、小聚居的特点，加上主要集中于经济相对发达的东部地区，使得绝大多数畲族聚居区长期以来未能得到中央支持民族地区发展政策的全面覆盖，发展步伐滞后于当地平均水平。对加快畲族聚居区的支持政策，目前研究得不多，本文主要从畲族聚居区参照执行中央支持西部民族地区发展政策的必要性、可行性等方面作一初步探讨。
  一、现行中央支持西部民族地区发展主要政策
  我国少数民族人口和民族自治地方相对集中于西部，分别构成了西部人口的重要组成部分和西部的区域主体［4］。与此相对应，民族工作的重心也在西部。长期以来，中央对西部民族地区实行特殊的帮扶政策，形成了类型多样、内容丰富的支持西部民族地区发展政策体系，包括财税政策、产业政策、扶贫政策、对外开放政策、生态环境政策、区域性扶持政策等方面［5］。这些扶持政策主要通过法律法规、“红头文件”等形式表现出来。现行政策主要有：
  （一）国家法律
  我国宪法和多部法律、法规对少数民族权益保障都做了明确的规定。除此之外，《中华人民共和国民族区域自治法》和《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》对支持民族自治地方发展作了专门规定。特别是，《国务院实施（中华人民共和国民族区域自治法）若干规定》明确“为了帮助民族自治地方加快经济和社会的发展，增进民族团结，促进各民族共同繁荣”而制定，具体规定了针对民族自治地方的财政、税收、金融、产业、文化、人才等方方面面优惠政策，以帮助民族自治地方加速经济发展和社会进步，如：“国家安排的基础设施建设项目，需要民族自治地方承担配套资金的，适当降低配套资金的比例”、“国家通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及其他方式，充分考虑民族自治地方的公共服务支出成本差异，逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度”、“国家设立各项专用资金，扶助民族自治地方发展经济和社会各项事业”、“国家组织和支持经济发达地区与民族自治地方的对口支援”、“国家帮助民族自治地方普及九年义务教育，扫除青壮年文盲，不断改善办学条件，大力支持民族自治地方有重点地办好寄宿制学校”、“国家积极采取措施，加大对少数民族和民族自治地方干部的培训力度”，等等。
  （二）西部政策
  中央在倾斜支持西部地区发展的同时，实施西部大开发战略，“把东部沿海地区的剩余经济发展能力，用以提高西部地区的经济和社会发展水平、巩固国防”［7］。《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》明确了西部大开发对民族自治地方的重大意义，指出“国家实施西部大开发战略，促进民族自治地方加快发展”。全国5个少数民族自治区、30个少数民族自治州和120个少数民族自治县（旗）中的92个纳入西部大开发范围［8］。中共中央、国务院2010年印发的《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》指出，“西部地区具有特殊重要的战略地位，承担着特殊的使命，应给予特殊的政策支持”，并从财政、税收、投资、金融、产业、土地、价格、生态补偿、人才、帮扶等10个方面“以更大的决心、更强的力度、更有效的举措”进一步完善扶持西部的政策措施，在资金上进一步加大投入，在项目上进一步体现倾斜。如财政方面，“加大中央财政对西部地区均衡性转移支付力度，逐步缩小西部地区地方标准财政收支缺口，推进地区间基本公共服务均等化”、“中央财政用于节能环保、新能源、教育、人才、医疗、社会保障、扶贫开发等方面已有的专项转移支付，重点向西部地区倾斜”；税收方面，“对设在西部地区的鼓励类产业企业减按15％的税率征收企业所得税”、“企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得，以及符合条件的环境保护、节能节水项目所得，可依法享受企业所得税‘三免三减半’优惠”；投资方面，“加大中央财政性投资投入力度，向西部地区民生工程、基础设施、生态环境等领域倾斜”；金融方面，“进一步加大对西部地区信贷支持力度”等。
  （三）扶贫政策
  改革开放以来，为解决西部民族地区贫困问题，中央有针对性地制定实施了一系列扶贫政策，包括优先开展民族地区扶贫工作、对民族省区实施对口支援、对边境地区实施兴边富民行动等。1983年召开的全国少数民族地区生产生活会议要求在较短时期内基本解决部分群众的温饱问题、住房问题和饮水问题。1987年、1990年，中央先后设立“牧区扶贫专项贴息贷款”和“少数民族贫困地区温饱基金”，分别支持国家重点扶持的牧区贫困县和少数民族贫困县。在后来的实施过程中，通过放宽标准及照顾西部特殊片区等，优惠政策的实施空间得到拓展，享受政策优惠的少数民族贫困地区范围不断扩大，并优先将少数民族贫困村纳入整村推进扶贫开发规划，对民族地区农村低收入人口全面实施扶贫政策［5］。发达地区对口支援民族八省区（5个少数民族自治区和云南、贵州、青海三省）的工作1979年即已启动，现已发展成为多层次、多方面的对口支援，支援方式包括资金支援、项目支援和智力支援［6］。旨在振兴边境、富裕边民的兴边富民行动1999年开始实施，实施范围初期为17个试点边境县，2009年扩大到全部136个边境县和新疆生产建设兵团58个边境团场，中央财政在少数民族发展资金中安排兴边富民行动专项补助资金予以支持［5］。2014年召开的中央民族工作会议把对民族地区扶贫工作的认识提到了一个新的高度，明确指出“打好扶贫攻坚战，民族地区是主战场”。2015年，中央召开扶贫工作会议，颁发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，对包括民族地区在内的扶贫攻坚工作实行了一系列优惠政策措施。
  （四）民族政策
  党的民族政策涉及政治、经济、文化等方方面面，这里主要关注支持民族地区经济社会发展的相关政策。改革开放以来，中央从各方面持续加大对民族地区的支持力度，制定了一系列政策规划，千方百计加快少数民族和民族地区经济社会发展。这些政策规划，有的是全局性的重大举措，涵盖整个民族地区，如中共中央、国务院《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》、《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》等，有的是针对民族八省区的专项政策；有的为扶持经济发展，如对民族贸易和民族特需商品生产给予贴息等政策优惠，有的为支持社会事业发展，如关于支持少数民族事业发展的“十二五”规划、关于繁荣发展少数民族文化事业的若干意见、关于深化改革加快发展民族教育的决定等，还有的针对人才队伍建设，如实施“青海三江源人才培养工程”、少数民族高层次骨干人才计划，在新疆、西藏开展少数民族科技骨干特殊培养工作等；有的针对特殊群体，如扶持人口较少民族发展规划，有的针对特定区域，如扶持边境地区、牧区、特困民族地区的专项政策等［9］。
  （五）区域性政策
  为支持民族地区发展，2007年以来，中央针对民族省区陆续制定实施了相应的区域性扶持政策，致力促进民族省区经济社会又好又快发展。如国务院《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》对加快新疆经济社会发展、进一步提高新疆各族人民生活水平作了全面部署［5］。国务院《关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》指出“广西是我国少数民族人口最多的自治区，也是革命老区、边疆地区”，强调“促进广西经济社会又好又快发展，事关民族团结、边疆稳定和区域协调发展大局”，要求“加大中央财政转移支付资金、中央预算内投资对广西的投入力度，落实和完善相关税收政策”。国务院《关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》、《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》对两个省的战略定位，其中之一，云南是“我国民族团结进步、边疆繁荣稳定的示范区”，贵州是“民族团结进步繁荣发展示范区”。国务院《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》，对藏区经济、社会、生态、稳定等各个领域提出了九项36条具体的支持措施［10］。
  二、中央层面支持加快畲族聚居区经济社会发展的必要性
  畲族聚居区的发展一度受到自然地理等因素制约，近年来虽然发展步伐有所加快，但横向看仍然差距明显。现阶段，加快畲族聚居区经济社会发展，需要中央层面给予更大支持。
  （一）受以山区为主的自然地理条件制约，畲族聚居区发展基础薄弱
  “畲族分布的地区属于东南丘陵地带，境内山峦起伏，丘陵密布”［11］。历史上，畲族人口“90％以上生活在福建、浙江的广大山区”［11］，“闽东是少数民族的聚居地，畲族同胞有十几万，占全国畲族人口总数的40％，占全省畲族人口总数的70％”［12］。随着改革开放带来的人员流动及其他一些因素的作用，如今的畲族人口分布有了一些微小变化，但福建、浙江两省的广大山区仍是畲族的主要聚居区，两省畲族乡数量占全国畲族乡总量的83.7％［3］。
  福建省宁德市是全国畲族人口最多的设区市，畲族人口约占全国的四分之一，有畲族乡9个、畲族村236个。俗称“闽东”的宁德市（原为宁德地区，2000年撤地设市），虽地处东南沿海，但与东部沿海的大部分地区有着完成不同的自然地理条件，陆域以丘陵地带为主，山地占90％以上，其中海拔过千米的山就有696座［13］。这里曾经是全国18个集中连片贫困地区之一，被称为“黄金海岸断裂带”。习近平总书记在出席2015减贫与发展高层论坛作主旨演讲时说：“25年前，我在中国福建省宁德地区工作，我记住了中国古人的一句话：‘善为国者，遇民如父母之爱子，兄之爱弟，闻其饥寒为之哀，见其劳苦为之悲。’至今，这句话依然在我心中。”［14］总书记的一番话，从一个侧面反映了当年宁德地区落后的经济面貌。山区制约造成宁德畲族聚居区原始积累普遍不足、历史欠账多、发展起点低，加快发展的难度显而易见。
  与闽东相邻的浙南地区，以及福建南部、西部等地区，也是畲族人口分布较为集中的地区，其自然地理条件与闽东相类似，同样也是以丘陵为主的山区地带。受自然地理条件制约，畲族聚居区发展基础普遍薄弱，发展经济、繁荣文化、改善民生的过程，艰巨而漫长。
  （二）纵向看，畲族聚居区近年来取得了长足发展，但横向看，差距仍然明显
  长期以来，闽东畲族与全市各族人民一道，为摆脱贫困进行着不懈努力。30年前（1984年），一个偏远的闽东畲村——赤溪畲族村的贫困状况，经《人民日报》报道，引起全国强烈反响，也得到了中央的高度关注。同年，中共中央、国务院颁发《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，拉开了全国性扶贫攻坚的序幕［15］。30年来，这个村始终坚持艰苦奋斗、顽强拼搏、滴水穿石、久久为功，把一个远近闻名的“贫困村”建成“小康村”，获得了习近平总书记的称赞和“中国扶贫第一村”的殊荣［16］。在党的扶贫政策、民族政策等的支持下，加上畲族群众的自身努力，近二三十年，闽东畲族聚居区经济社会有了较快发展，与当地平均水平相比，曾经一度越拉越大的差距有了不断缩小的趋势，涌现出了一批扶贫开发的样榜村。但总体而言，这种差距仍然十分明显，大多数畲族聚居区仍是以传统种植业为主的产业结构，二三产业处于初级状态，农民人均可支配收入等主要经济指标落后于全省、全市平均水平；农业生产“碎片化”，无法形成规模、集约经营，效益低下，也难以有效抵抗自然灾害和市场风险；基础设施不完善，公共服务不到位，就业门路缺乏，创业空间狭窄，生产生活成本高，青壮年劳动力大量外流，务工谋生。从目前情况看，福建、浙江等主要畲族聚居区要进一步缩小发展差距，实现贫困人口的稳定脱贫，以及民族传统文化的弘扬、传承，公共服务均等化水平的提高等，还有大量的工作要做。
  （三）加快畲族聚居区发展，中央层面更大力度的政策支持不可或缺
  加快民族地区经济社会发展，弘扬少数民族优秀传统文化，确保如期啃下少数民族脱贫这块“硬骨头”，确保各族群众如期实现全面小康，对畲族聚居区来说，是当前和今后一段时期的一项艰巨任务。在加快发展的过程中，坚持群众主体、激发内生动力是必须坚持的一项重要原则，但对于基础薄弱、发展条件先天不足的畲族聚居区来说，外部力度的更大支持，必不可少，不可或缺，只有进一步加大“造血”力度，才能尽可能缩短科学发展跨越发展的进程。作为中华民族的一员，畲族得到了全局性、普惠性民族政策的支持。多年来，地方各级政府在推动畲族聚居区加快发展上也进行了不懈努力，如福建省采取省直机关和沿海发达县（市、区）对口帮扶民族乡、省市县三级财政对民族乡实行转移支付等政策措施。所有这些，都对畲族聚居区的发展进步起到了不可忽视的推动和促进作用，但在支持的广度、深度和力度上，仍有不少欠缺。2015年1月，习近平总书记对福建宁德赤溪畲族村扶贫开发工作的批示强调，“全面实现小康，少数民族一个都不能少，一个都不能掉队。”［16］一个都不能少，这就要求支持发展的政策措施广泛覆盖全体民族地区，包括畲族聚居区；一个都不能掉队，则要求对发展滞后的包括畲族聚居区在内的民族地区给予更大支持，帮助其跨越发展，迎头赶上。而地方政府的支持力度有限，中央层面应予以更有力的倾斜和帮助。
  三、中央层面支持加快畲族聚居区经济社会发展的可行性
  加快畲族聚居区经济社会发展，参照中央支持西部民族地区发展的相关政策，既符合党的民族政策，也符合畲族聚居区的现实需要，具有很强的可操作性。
  （一）关心帮助各民族政治、经济和文化的全面发展，是党的一贯方针。立足民族平等，加快少数民族地区发展，始终是我党的重大治国方针，历代领导人对此都有过重要论述，构成了党的民族理论的重要组成部分17］。在改革开放初期的1981年，中央就把“坚定不移地关心、帮助各少数民族的政治、经济和文化的全面发展，沿着社会主义道路不断前进，逐步实现各民族事实上的平等”确定为党的民族工作的总方针。进入新世纪新阶段后，中央进一步确定了民族工作主题：坚持各民族“共同团结奋斗，共同繁荣发展”。在落实“四个全面”战略布局的今天，支持民族地区发展的任务更加紧迫。2014年9月召开的中央民族工作会议指出“支持民族地区加快经济社会发展，是中央的一项基本方针”，对群众困难多、困难群众多的一些民族地区，会议要求“必须加快发展，实现跨越式发展”。针对畲族等散居民族，党的方针也十分明确。早在1952年，中央政府就发布了《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》，保障散居民族的平等权利。1979年，中共中央、国务院批转的《国家民委关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》指出，“我国的少数民族，除了大部分聚居在边疆和民族自治地方外，还有回、满、蒙古、朝鲜、苗、瑶、畲、土家等民族的约一千万人杂居、散居在全国的城镇和农村”，为解决杂居、散居少数民族的问题，必须“积极帮助少数民族发展经济文化”。1987年，中共中央、国务院批转《中共中央统战部、国家民族事务委员会关于民族工作几个重要问题的报告》强调，“杂散居地区的少数民族工作，是党的民族工作的重要组成部分，一定要认真做好”，指出“他们人口少，居住分散，往往容易被忽视；注意他们的特点不够，执行政策有‘一刀切’现象；很多地区少数民族经济文化发展水平低于当地汉族的发展水平”等，并对民族乡工作、未实行民族区域自治的少数民族的工作等作了专门部署安排。
  （二）畲族有别于其他少数民族，需要民族政策的更大支持。一方面，畲族有其自身的特殊性。现有畲族人口约70万，由于人口不足百万，没有安排全国人大常委、全国政协常委［18］；而人口又多于30万，从而未能列入扶持人口较少民族发展规划（全国人口不足百万、多于30万的民族共9个，畲族是其中人口最多一个民族）。畲族虽设有自治地区，但仅有一个自治县，98％的畲族人口分布在非自治地区，从这个意义上讲，畲族与未实行民族区域自治的少数民族几无二致。畲族乡享有《民族乡行政工作条例》的保障，但由于缺乏具体的实施办法，相关保障措施难以到位。畲族聚居区主要位于东部地区，虽然东部地区总体发展较快，但其中的畲族聚居区却相对落后。另一方面，畲族聚居区的经济社会发展较少获得民族政策的实惠。长期以来，中央支持民族地区发展的相关政策，在具体贯彻执行中大多以行政区为单位来落实。如《扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》的规划范围是就是13个省（区）和新疆生产建设兵团的2119个民族聚居村、71个民族乡、16个自治县、2个自治州的人口较少民族聚居区；少数民族高层次骨干人才计划，生源按省份分配，主要为西部省市区。畲族作为中华民族大家庭的一员，尽管同样享有中央支持少数民族和民族地区发展的相关政策，但由于畲族聚居区主要分布在东部的非民族自治地方，在主要以行政区为单位贯彻落实支持民族发展政策的具体操作模式下，较少得到政策实惠。
  （三）出于扶持发展的需要，西部以外的地区参照执行西部政策，早有先例。近年来，已陆续有一些特殊地区获得“参照执行”或“比照享受”西部政策的倾斜照顾。如《国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》明确，对湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、吉林省延边朝鲜族自治州予以比照西部大开发有关政策的照顾；《国务院办公厅关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》明确，山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南等中部六省的“243个县（市、区）比照实施西部大开发有关政策”；《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》明确，“赣州市执行西部大开发政策”，等等。因此，针对畲族聚居区经济社会加快发展的现实需要，参照执行中央支持西部民族地区的发展政策，在具体操作层面是可行的。
  “我们的事业方方面面，千万不能漠视少数民族事业这一重要方面”［12］。加快经济社会发展，不断缩小与当地平均水平的差距，确保如期全面实现小康，是当前畲族聚居区的首要任务。为此，应加大对畲族聚居区加快发展的支持力度，给予参照执行中央支持西部民族地区发展的相关政策措施。