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为了认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）和自治区人民政府《全面推进依法行政五年规划》（以下简称《规划》）， 全面加强政府法制建设，促进依法行政， 结合我市实际，制定本规划。
一、指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责， 保护公民、法人和其他组织的合法权益， 按照“合法行政、合理行政、程序正当、 高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，提高行政管理效能，降低管理成本， 创新管理方式，增加管理透明度，严格规范行政执法，大力推进依法行政，推进我市物质文明、政治文明和精神文明协调发展，推进社会主义和谐社会的建设，全面建设小康社会。 二、基本目标按照用十年左右的时间基本建成法治政府的目标的要求，未来五年，初步实现以下八项目标： （-）政府从全能政府转变为有限政府，从管制型政府转变为服务型政府。 各级领导干部和行政机关工作人员依法行政观念明显增强，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政能力明显提高，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务。
（二） 科学化、民主化、规范化的行政决策机制基本形成。政府制定的政策、 发布的决定相对稳定，政府规范性文件制定工作进一步加强和改进，制度建设质量明显提高。
（三） 基本实现政企分开、政事分开、政社分开，基本理顺政府与市场、 政府与社会的关系。政府履行经济调节、 市场监管、社会管理和公共服务职能初步到位。
（四） 市、县、乡（镇）三级政府间职权布局合理，分工明确；同级政府各部门之间职权划分明晰，职能配置合理。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和运行机制基本形成。
（五） 全面正确贯彻实施法律、法规、规章。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立，行政许可、行政处罚、行政强制等执法行为合法规范。
（六） 行政执法监督的各项制度和机制基本建立。层级监督和专门监督明显加强，违法行政行为得到及时纠正，行政责任追究制度得到落实，行政监督效能显著提高。
（七）政府诚信体系基本建立，基本形成社会对政府部门承诺的监督网络， 市民对政府诚信的满意度显著提高，政府信息更加公开。
（八）各种预警和应急机制基本建立，防范和化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到比较有效的防范和化解。
三、工作任务和措施（一）转变政府职能，深化行政管理体制改革1.合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。按照机构编制的有关法律、法规，科学、合理设置政府机构， 核定人员编制，实现政府职能、机构和编制的法定化。建立对各级行政机关职能争议的协调机制，加强对各级行政机关职能争议的协调。全面推进以人员聘用为主要内容的事业单位用人制度和分配制度改革，自2005年起，三年内完成全市事业单位改革工作。
2.规范经济调节和市场监管职能。推进政企分开、政事分开，推进政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开， 充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。建立并完善各类市场监管制度，确保依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、 地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、 竞争、有序的现代市场体系。研究进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。加强对行业组织或者中介机构进行引导和规范，制定行业组织和中介机构管理的制度。构建社会信用服务体系，营造公平、有序、健康的市场竞争环境。
3•完善社会管理和公共服务职能。各级人民政府和有关部门要分别制定或者修订突发公共事件应急预案，完善预警、 指挥、信息、救援系统的建设，建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益。深化劳动就业体制改革，完善劳动就业制度，完善基本养老保险、失业保险和城市最低生活保障等制度，尽快把非公有制企业纳入社会保险范围。2005年建立农村特困村民基本生活救助制度；农村救助对象医疗救助制度；农村救助对象子女教育救助制度；农村救助对象住房救助制度； 农村救助对象法律援助制度；农村救助对象就业救助制度；进一步完善城镇低保、城镇职工基本养老保险和基本医疗保险制度以及职工工伤保险制度。2008年前逐步建立和完善农村养老制度，健全最低生活保障动态管理机制。
4•积极推进公共财政体制改革，完善依法行政的财政保障机制。逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，行政经费统一由财政纳入预算予以保障。切实保障行政执法经费，将行政许可、行政处罚、行政复议、行政赔偿和补偿等经费列入本级财政预算， 实行财政统一支付。清理和规范行政事业性收费等政府非税收入，依法规范收费管理。严格执行《宁夏回族自治区罚没收入实行罚缴分离办法》和《宁夏回族自治区行政事业性收费收支两条线管理办法》，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还。 行政机关不得设立任何形式的“小金库”。规范财政行政行为和行政程序，建立预算编制、执行和监督机制。完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾。
5•改革行政管理方式。认真贯彻实施行政许可法，规范行政许可行为，改革行政许可方式，制定行政许可配套制度。 充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。进一步明确划分市、县（区）行政审批管理权限，理顺各级政府的事权、财权，形成职能划分基本合理，权责基本协调的行政管理格局。 行政许可实行“一个窗口”对外服务， 严格规范审批行为，保证及时办结。
6•加快电子政务体系建设，推进政府信息公开和政务公开。扩大电子政务办理范围，逐步实现政府部门之间的信息互通和资源共享，加快信息公开法制化进程。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私等事项外，政府信息以及群众举报投诉的渠道等，均应通过各种方式向公众公开。各县人民政府、市政府各部门结合市人民政府《关于推行政务公开工作的实施意见》（卫政发[2004]90号文件）制定政府信息公开规定，健全政府信息公开制度，方便公众对公开的政府信息的获取、查阅。
（二）建立健全科学民主决策机制1.健全完善行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则；建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。
2•完善行政决策程序。建立行政决策的公开制度，行政决策的事项、依据、结果都要依法予以公开，让公众知晓；建立行政决策的专家论证制度，对重大宏观政策、关系国计民生的重大项目安排等涉及地区经济社会发展的重大决策，以及专业性较强的决策事项，在决策前要组织有关专家，进行必要性和可行性论证；建立行政决策的听证制度，对与人民群众利益密切相关的决策事项，决策机关要通过听证会的形式， 听取相关人的意见，对其它重大行政决策事项，要向社会公开征求意见，也可以通过举行听证会、论证会、座谈会等形式，广泛听取意见，决策听证杜绝形式主义和走过场现象；建立重大行政决策的合法性论证制度，各级人民政府及其部门重大行政决策在出台前应进行合法性论证。 3.建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。加强对行政决策活动的监督。上级人民政府要加强对下级人民政府和所属部门的监督，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，适时调整和完善有关决策。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度。各县人民政府、市政府各部门在五年内全面建立决策跟踪反馈和责任追究制度。
（三）提高制度建设质量1.制度建设的基本要求。制度建设要遵循并反映经济和社会发展规律，围绕市委、市人民政府的工作大局，体现、 推动和保障发展这个执政兴国的第一要务，发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性，为在经济发展的基础上实现社会全面发展，促进人的全面发展，促进经济、社会和生态环境的协调发展，提供法律保障；要根据宪法、 立法法和有关法律法规的规定，严格按照法定权限和法定程序进行。政府规范性文件的内容要具体、明确，内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确，具有可操作性，能够切实解决问题。围绕制度建设的基本要求，按照条件成熟、 突出重点、统筹兼顾的原则，由市政府法制办公室组织有关部门，按年度制定全市规范性文件工作计划，做到制度决策与改革决策相统一，制度进程与改革进程相适应。
2.改进政府规范性文件的制定方法。 凡列入政府规范性文件计划的项目，均要深入搞好调查研究，确保出台的政府规范性文件既与国家法律相吻合，又与中卫实际相结合。建立健全政府规范性文件修改、废止的工作制度和定期清理、定期评估制度。定期组织清理与经济发展和社会进步不相适应，以及与法律、法规、规章矛盾的规范性文件，维护法制的统一，保证规范性文件的合法有效。
3.扩大政府规范性文件的公众参与程度。进一步完善专家咨询论证制度和征求意见制度；建立听取和釆纳意见情况说明制度；积极探索对政府规范性文件制定项目的成本效益分析制度。
4•强化政府法制机构统一审核职能。 进一步完善政府规范性文件由政府法制机构审核的制度。建立政府规范性文件审核协调机制，行政规范性文件草案起草、审核过程中，应当征求相关部门的意见，政府法制机构对部门之间无法协调的事项可以依法进行协调，提出协调意见。经协调无法达成一致意见的，可以报请政府领导协调或提请政府常务会议决定。严格行政规范性文件制定程序， 各县人民政府和市政府各部门制定的规范性文件必须符合宪法、法律、法规、 规章和国家的方针、政策及自治区人民政府和市人民政府的规定。建立健全政府规范性文件合法性审査制度，杜绝随意性，防止相互冲突。提请市人民政府常务会议讨论的规范性文件草案，由市政府法制办公室进行合法性和合理性审査，并定期向市人民政府报告，规范性文件出台后30日内，应依法及时报自治区政府法制办公室备案，并由市政府法制办公室负责解释。
（四）理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为1.健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。依照《宁夏回族自治区行政执法证件管理办法》的规定，要清理、确认并向社会公告行政执法主体， 理顺政府部门的执法关系，严格界定执法权限，纠正行政管理中多头执法、职权交叉重复等问题。
2•加强和改善行政执法，提高行政执法水平。整顿和规范市场经济秩序，清除分割、封锁市场的行政阻碍，建立公平竞争、依法运营的市场经济机制。严厉打击一切危害人民群众身心健康和生命财产安全、扰乱社会秩序和公共利益的违法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。3.全面规范和完善行政决定、行政许可、行政处罚、行政执行等执法程序。 认真实施立案、审核、处罚决定三分离制度、行政处罚罚缴分离制度、行政事业性收费“收支两条线”制度，规范行政执法行为。
4•严把行政执法人员执法资格审査关。认真落实行政执法人员持证上岗、 亮证执法制度。对全市行政执法人员实行培训考核、资格认证、证件管理制度， 没有取得执法资格的，不得从事行政执法工作。
5•严格告知程序。行政机关作出行政决定前，应当告知当事人依法享有陈述权和申辩权；作出行政决定后，应当告知当事人依法享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。书面决定应当载明所依据的事实依据和法律依据；行使自由裁量权的，应当说明裁量的理由。对公民、法人和其他组织可能产生较大影响的具体行政行为均应纳入听证范围，同时必须依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。
6.进一步完善行政执法责任制和评议考核制。各县人民政府、市政府各部门和城区各镇（乡）都要制定完善行政执法责任制。建立以行政首长为第一责任人、各行政执法机构分工明确、执法人员责任清晰的行政执法责任体系。建立和完善行政执法公示制度。结合政务公开，将本部门（单位）的职责范围、执法内容、执法程序、工作标准、办理期限等能公开的内容全部向社会公开。建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错责任追究制。
7.探索建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法机制。完善相关制度，开展相对集中行政处罚权， 探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。完善行政执法机关的内部监督制约机制。
8•建立行政执法案卷评査制度。行政机关应当客观全面、详细记录行政执法的事实、证据材料和决定，对行政管理相对人的有关监督检査记录、证据材料和执法文书都必须立卷归档。行政处罚、 行政许可、行政收费、行政强制和行政复议等必须建立完整、规范的案卷。继续推行行政处罚案卷评査制度，加大对不合格案卷的纠错力度。
（五）积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。
1.全面推进基层、社区和行业依法治理。认真贯彻《宪法》、《村民委员会组织法》等法律法规，积极推进基层民主政治建设。积极引导、帮助和支持村民自治组织进一步完善村民自治章程，实行依法建制，以制治村，加速农村的民主化、法制化进程。
2•严格规范基层政府的管理行为。严肃査处妨碍农村经济发展的各种违法行为，维护农村的经济秩序，保护农民的合法权益。要切实加强城市社区管理， 推进社区民主政治建设，把社区群众可以自我管理的事情全部交给社区组织， 提高城市管理水平。广泛开展安全文明小区创建活动，健全群防群治组织，维护社区治安秩序。
3.完善预防和处置群体性事件机制。 建立和完善信访、司法、调解、行政复议、法律援助相互协调、相互配合的机制，整合化解社会矛盾资源，完善维护正当权益、惩治违法行为、追究引发责任相结合的化解群体性事件的工作机制。
4•充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书； 调解达不成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。要完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。
2006年底以前要全面规范乡、镇、街道和村、居委会人民调解组织的工作，做好人民调解员的培训和指导工作，进一步提高调解的质量。
5.完善信访制度。认真贯彻执行《信访条例》，建立健全信访工作领导责任制、信访工作考核和责任追究制度、负责人接待人民群众来访制度。推进领导阅批群众来信、接待群众来访、牵头处理复杂信访问题制度。各级人民政府要建立信访反馈与研究政策联动机制，对信访工作中发现的带有普遍性的社会矛盾，及时通过修订完善、调整相关政策予以解决。任何行政机关和个人不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员，不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。
（六）完善行政监督制度和机制， 强化对行政行为的监督。
1.强化上级行政机关对下级行政机关的监督。认真执行《宁夏回族自治区行政执法监督条例》，完善落实经常性监督措施，建立健全定期执法检査制度、新颁布的法规规章和规范性文件执行周年情况反馈制度。逐步建立并完善执行重大行政处罚、行政许可以及其他重大具体行政行为备案制度，通过备案及时纠正违法行为。
2•建立行政执法情况报告制度。在本市凡是具有行政执法主体资格的行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和受委托的组织，均应向市人民政府书面报告：⑴行政规范性文件上报备案情况；⑵行政执法（包括行政许可）公示制度的落实情况；⑶行政执法责任的落实情况；⑷违法案件的査处情况；⑸重大行政处罚决定备案审查情况；⑹行政复议案件办理情况；⑺行政许可事项办理情况；⑻行政执法人员的管理考核情况；⑼行政执法过错责任追究追偿情况；⑽执法过程中存在的问题， 特别是需要上级行政机关处理或其他部门协调配合的问题；⑾本部门负责执行的法律、法规、规章和市人民政府规范性文件的宣传、教育、培训情况以及组织实施该项法律、法规、规章以及市人民政府规范性文件的成功做法、经验及效果等行政执法情况。
3•切实加强专门监督。监察、审计等专门监督机关要切实履行职责。重点围绕建设工程项目招投标、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购以及关系群众利益和群众关心的热点、难点问题，加大监察和专项检査的力度。要加强对财政预算执行、政府投资管理、重点建设项目和税收征管的审计监督，全面监督财政收支的真实、合法、合理、效益情况，有效遏制和防范经济活动运行中的问题和漏洞。进一步落实领导干部任前、任中审计制度，完善离任审计制度。
4•自觉接受同级人民代表大会及其常委会对行政执法工作的监督检查，按照法定程序定期向人民代表大会和常委会建督议报和人5。
告•认真工民团作接，体认真受的监督政办协理、。
各人虚民大心主党代听取党表派意的监见外和人士对行政执法的建议，认真办理政协委员提案。自觉接受司法机关的监督，按时出庭应诉，履行人民法院生效的法律判决6•认真接受人民群众的监督。热情办理和接待人民群众的来信来访，对人民群众反映的重要情况和冤假错案，要及时公正作出处理。
7.自觉接受新闻舆论监督。对新闻舆论公开报道行政执法存在的问题，要予以积极支持和配合，认真进行査处、整改。对新闻媒体反映的问题要进行调査、 核实，并依法及时作出处理。
8•切实加强行政复议工作。各县人民政府和市政府各部门要认真履行《行政复议法》规定的职责，建立健全行政复议工作制度，公正、合理、及时地受理行政复议案件。对当事人提出的行政复议申请，要依法受理，对违法的具体行政行为要坚决予以撤销，对不正当的具体行政行为要坚决予以变更。对无正当理由拒不受理行政复议案件，不依法转送行政复议申请，不执行行政复议决定的，甚至对当事人打击报复的，复议机构都要进行认真査处，依据《行政复议法》的规定追究责任。
9•完善并严格执行行政赔偿制度。按照国家赔偿法实施行政赔偿。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，依法从财政支取赔偿费用。 探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度，建立健全行政补偿制度， 保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿和补偿。赔偿义务机关赔偿后，应当严格依法对有故意或重大过失的工作人员进行追偿。
（七）提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力1.建立领导干部学法制度.。定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。各县人民政府和市政府各部门都要根据工作需要，制定领导干部年度自学和集体学法计划。通过法制讲座、法律知识培训班、集体学法等形式，组织学习有关法律法规，使各级各部门的领导干部都能够熟悉法学基础理论知识，掌握宪法、行政法、其他基本法律以及与自己工作密切联系的法律法规和规章。 建立领导干部任职法律考试机制，市人民政府每半年组织一次领导干部法律培训班，把领导干部学习掌握法律知识， 依法办事的实绩作为重要的考核内容和任用标准，从政策上引导各级领导干部学法、用法。各县人民政府和市政府各部门法制机构要切实搞好领导干部学法的组织服务工作，及时拟定领导干部学法计划，组织讲座或辅导，按要求向上级部门报告领导干部学法情况。
2•加强公务员依法行政学习和培训工作。继续深入开展公务员学法用法和依法行政的学习和培训，要把依法行政知识列入国家公务员初任培训、任职培训、 更新知识培训和专门业务培训的重要内容。各级行政机关必须保证行政执法人员每月参加4个学时的法律知识学习。 建立有效的公务员培训激励约束机制， 把学习培训与公务员年度考核、职务晋升、选拔使用相结合。研究和建立科学合理的公务员依法行政考核奖惩机制， 市、县人事部门、政府法制机构要定期对行政机关工作人员进行依法行政能力考试，并作为考核干部的重要依据。要完善政府目标绩效考核管理办法，把依法行政作为政府目标考核的重要内容， 由政府法制机构具体组织实施。
3•加强对行政执法人员的法律培训。 各县人民政府和市政府各部门城区各镇 （乡）每年都要分期分批对行政执法人员进行脱产培训，更新执法人员的法律知识，提高执法技能，脱产培训时间不少于1周。各县人民政府和市政府各部门都要制定切实可行的政策，创造条件， 鼓励和倡导执法人员参加各种形式的法律专业学历教育。
4•采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识。重视加强中小学生的法制教育，培养青少年遵纪守法和自我保护意识。运用多种行之有效的方法和公民喜闻乐见的形式，加强对广大城镇居民、 农村村民的法制宣传教育。积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益， 逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。新闻单位要配合有关部门做好普法和依法行政宣传工作，提高全社会的法律水平，为依法行政、依法治市奠定基础。
四、实施步骤本规划自2005年起到2009年分三个阶段进行： 第一阶段：准备阶段（2005年6月底前）。各县人民政府、市政府各部门和城区各镇（乡）主要抓好《纲要》及本规划的学习、宣传和培训，制定本地区、 本部门贯彻落实《纲要》和本《规划》的实施意见、五年规划、年度安排等具体办法和配套措施。 第二阶段：实施阶段（2005年7月至2009年7月）。各县人民政府、市政府各部门和城区各镇（乡）按照实施意见、五年规划和年度安排要求，结合实际，认真组织实施，努力完成规定的各项工作任务。 第三阶段：检査总结阶段（2009年8月至11月）。各县人民政府负责对本级政府和政府各部门以及各镇（乡）依法行政五年规划实施情况进行检査考核; 城区工作办公室负责对城区各镇（乡）依法行政五年规划实施情况进行检査考核；实行垂直管理的上一级部门负责对下一级部门依法行政五年规划实施情况进行检查考核；市人民政府组织全面考核、验收，总结全市依法行政五年规划实施情况，表彰先进，提出新的要求， 根据《纲要》和本规划的完成情况，制定下一个五年规划。
五、保障措施（一） 强化对依法行政的组织领导。 依法行政必须从领导做起。各级领导都要坚持依法决策、依法办事，做奉公守法的表率，并亲自抓依法行政组织实施和落实工作。各县人民政府和市政府各部门要把依法行政作为事关全局的一件大事列入议事日程，明确职责，责任到人，形成推进依法行政的工作合力。
（二） 科学规划。各县人民政府和市政府各部门要按照国务院《纲要》的内容，结合各自的实际，制定本地区、 本部门的《依法行政五年规划》和具体办法及配套措施，确定不同阶段的重点， 有计划、有步骤地推进依法行政，做到五年有规划、年度有安排。
（三）加强督査。每年年底，市人民政府采取明査与暗访相结合、以暗访为主，对全市推进依法行政情况进行督査。督查由政府法制机构会同有关部门组织，邀请人大代表、政协委员和民主党派有关人士、群众代表参加。
（四） 定期报告。市人民政府每年向自治区人民政府、市委、市人大常委会报告推进依法行政的情况，各县人民政府每年向市人民政府和同级党委、人大常委会报告推进依法行政的情况，政府各部门每年向本级政府报告推进依法行政的情况。
（五） 加强政府法制机构和队伍建设。政府法制机构在依法行政中担负重要职责。各县人民政府和市政府各部门要重视加强政府法制机构和队伍建设， 使政府法制机构的设置和人员配备与本县、本部门政府法制建设任务相适应， 同时积极为他们创造良好的工作条件， 充分发挥他们在依法行政中的参谋、助手作用。乡镇政府面向基层，接近群众，行政执法任务繁重复杂，要确定专人负责政府法制工作，确保工作能够落到实处。
一、指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责， 保护公民、法人和其他组织的合法权益， 按照“合法行政、合理行政、程序正当、 高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，提高行政管理效能，降低管理成本， 创新管理方式，增加管理透明度，严格规范行政执法，大力推进依法行政，推进我市物质文明、政治文明和精神文明协调发展，推进社会主义和谐社会的建设，全面建设小康社会。 二、基本目标按照用十年左右的时间基本建成法治政府的目标的要求，未来五年，初步实现以下八项目标： （-）政府从全能政府转变为有限政府，从管制型政府转变为服务型政府。 各级领导干部和行政机关工作人员依法行政观念明显增强，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政能力明显提高，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务。
（二） 科学化、民主化、规范化的行政决策机制基本形成。政府制定的政策、 发布的决定相对稳定，政府规范性文件制定工作进一步加强和改进，制度建设质量明显提高。
（三） 基本实现政企分开、政事分开、政社分开，基本理顺政府与市场、 政府与社会的关系。政府履行经济调节、 市场监管、社会管理和公共服务职能初步到位。
（四） 市、县、乡（镇）三级政府间职权布局合理，分工明确；同级政府各部门之间职权划分明晰，职能配置合理。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和运行机制基本形成。
（五） 全面正确贯彻实施法律、法规、规章。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立，行政许可、行政处罚、行政强制等执法行为合法规范。
（六） 行政执法监督的各项制度和机制基本建立。层级监督和专门监督明显加强，违法行政行为得到及时纠正，行政责任追究制度得到落实，行政监督效能显著提高。
（七）政府诚信体系基本建立，基本形成社会对政府部门承诺的监督网络， 市民对政府诚信的满意度显著提高，政府信息更加公开。
（八）各种预警和应急机制基本建立，防范和化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到比较有效的防范和化解。
三、工作任务和措施（一）转变政府职能，深化行政管理体制改革1.合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。按照机构编制的有关法律、法规，科学、合理设置政府机构， 核定人员编制，实现政府职能、机构和编制的法定化。建立对各级行政机关职能争议的协调机制，加强对各级行政机关职能争议的协调。全面推进以人员聘用为主要内容的事业单位用人制度和分配制度改革，自2005年起，三年内完成全市事业单位改革工作。
2.规范经济调节和市场监管职能。推进政企分开、政事分开，推进政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开， 充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。建立并完善各类市场监管制度，确保依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、 地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、 竞争、有序的现代市场体系。研究进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。加强对行业组织或者中介机构进行引导和规范，制定行业组织和中介机构管理的制度。构建社会信用服务体系，营造公平、有序、健康的市场竞争环境。
3•完善社会管理和公共服务职能。各级人民政府和有关部门要分别制定或者修订突发公共事件应急预案，完善预警、 指挥、信息、救援系统的建设，建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益。深化劳动就业体制改革，完善劳动就业制度，完善基本养老保险、失业保险和城市最低生活保障等制度，尽快把非公有制企业纳入社会保险范围。2005年建立农村特困村民基本生活救助制度；农村救助对象医疗救助制度；农村救助对象子女教育救助制度；农村救助对象住房救助制度； 农村救助对象法律援助制度；农村救助对象就业救助制度；进一步完善城镇低保、城镇职工基本养老保险和基本医疗保险制度以及职工工伤保险制度。2008年前逐步建立和完善农村养老制度，健全最低生活保障动态管理机制。
4•积极推进公共财政体制改革，完善依法行政的财政保障机制。逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，行政经费统一由财政纳入预算予以保障。切实保障行政执法经费，将行政许可、行政处罚、行政复议、行政赔偿和补偿等经费列入本级财政预算， 实行财政统一支付。清理和规范行政事业性收费等政府非税收入，依法规范收费管理。严格执行《宁夏回族自治区罚没收入实行罚缴分离办法》和《宁夏回族自治区行政事业性收费收支两条线管理办法》，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还。 行政机关不得设立任何形式的“小金库”。规范财政行政行为和行政程序，建立预算编制、执行和监督机制。完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾。
5•改革行政管理方式。认真贯彻实施行政许可法，规范行政许可行为，改革行政许可方式，制定行政许可配套制度。 充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。进一步明确划分市、县（区）行政审批管理权限，理顺各级政府的事权、财权，形成职能划分基本合理，权责基本协调的行政管理格局。 行政许可实行“一个窗口”对外服务， 严格规范审批行为，保证及时办结。
6•加快电子政务体系建设，推进政府信息公开和政务公开。扩大电子政务办理范围，逐步实现政府部门之间的信息互通和资源共享，加快信息公开法制化进程。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私等事项外，政府信息以及群众举报投诉的渠道等，均应通过各种方式向公众公开。各县人民政府、市政府各部门结合市人民政府《关于推行政务公开工作的实施意见》（卫政发[2004]90号文件）制定政府信息公开规定，健全政府信息公开制度，方便公众对公开的政府信息的获取、查阅。
（二）建立健全科学民主决策机制1.健全完善行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则；建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。
2•完善行政决策程序。建立行政决策的公开制度，行政决策的事项、依据、结果都要依法予以公开，让公众知晓；建立行政决策的专家论证制度，对重大宏观政策、关系国计民生的重大项目安排等涉及地区经济社会发展的重大决策，以及专业性较强的决策事项，在决策前要组织有关专家，进行必要性和可行性论证；建立行政决策的听证制度，对与人民群众利益密切相关的决策事项，决策机关要通过听证会的形式， 听取相关人的意见，对其它重大行政决策事项，要向社会公开征求意见，也可以通过举行听证会、论证会、座谈会等形式，广泛听取意见，决策听证杜绝形式主义和走过场现象；建立重大行政决策的合法性论证制度，各级人民政府及其部门重大行政决策在出台前应进行合法性论证。 3.建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。加强对行政决策活动的监督。上级人民政府要加强对下级人民政府和所属部门的监督，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，适时调整和完善有关决策。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度。各县人民政府、市政府各部门在五年内全面建立决策跟踪反馈和责任追究制度。
（三）提高制度建设质量1.制度建设的基本要求。制度建设要遵循并反映经济和社会发展规律，围绕市委、市人民政府的工作大局，体现、 推动和保障发展这个执政兴国的第一要务，发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性，为在经济发展的基础上实现社会全面发展，促进人的全面发展，促进经济、社会和生态环境的协调发展，提供法律保障；要根据宪法、 立法法和有关法律法规的规定，严格按照法定权限和法定程序进行。政府规范性文件的内容要具体、明确，内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确，具有可操作性，能够切实解决问题。围绕制度建设的基本要求，按照条件成熟、 突出重点、统筹兼顾的原则，由市政府法制办公室组织有关部门，按年度制定全市规范性文件工作计划，做到制度决策与改革决策相统一，制度进程与改革进程相适应。
2.改进政府规范性文件的制定方法。 凡列入政府规范性文件计划的项目，均要深入搞好调查研究，确保出台的政府规范性文件既与国家法律相吻合，又与中卫实际相结合。建立健全政府规范性文件修改、废止的工作制度和定期清理、定期评估制度。定期组织清理与经济发展和社会进步不相适应，以及与法律、法规、规章矛盾的规范性文件，维护法制的统一，保证规范性文件的合法有效。
3.扩大政府规范性文件的公众参与程度。进一步完善专家咨询论证制度和征求意见制度；建立听取和釆纳意见情况说明制度；积极探索对政府规范性文件制定项目的成本效益分析制度。
4•强化政府法制机构统一审核职能。 进一步完善政府规范性文件由政府法制机构审核的制度。建立政府规范性文件审核协调机制，行政规范性文件草案起草、审核过程中，应当征求相关部门的意见，政府法制机构对部门之间无法协调的事项可以依法进行协调，提出协调意见。经协调无法达成一致意见的，可以报请政府领导协调或提请政府常务会议决定。严格行政规范性文件制定程序， 各县人民政府和市政府各部门制定的规范性文件必须符合宪法、法律、法规、 规章和国家的方针、政策及自治区人民政府和市人民政府的规定。建立健全政府规范性文件合法性审査制度，杜绝随意性，防止相互冲突。提请市人民政府常务会议讨论的规范性文件草案，由市政府法制办公室进行合法性和合理性审査，并定期向市人民政府报告，规范性文件出台后30日内，应依法及时报自治区政府法制办公室备案，并由市政府法制办公室负责解释。
（四）理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为1.健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。依照《宁夏回族自治区行政执法证件管理办法》的规定，要清理、确认并向社会公告行政执法主体， 理顺政府部门的执法关系，严格界定执法权限，纠正行政管理中多头执法、职权交叉重复等问题。
2•加强和改善行政执法，提高行政执法水平。整顿和规范市场经济秩序，清除分割、封锁市场的行政阻碍，建立公平竞争、依法运营的市场经济机制。严厉打击一切危害人民群众身心健康和生命财产安全、扰乱社会秩序和公共利益的违法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。3.全面规范和完善行政决定、行政许可、行政处罚、行政执行等执法程序。 认真实施立案、审核、处罚决定三分离制度、行政处罚罚缴分离制度、行政事业性收费“收支两条线”制度，规范行政执法行为。
4•严把行政执法人员执法资格审査关。认真落实行政执法人员持证上岗、 亮证执法制度。对全市行政执法人员实行培训考核、资格认证、证件管理制度， 没有取得执法资格的，不得从事行政执法工作。
5•严格告知程序。行政机关作出行政决定前，应当告知当事人依法享有陈述权和申辩权；作出行政决定后，应当告知当事人依法享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。书面决定应当载明所依据的事实依据和法律依据；行使自由裁量权的，应当说明裁量的理由。对公民、法人和其他组织可能产生较大影响的具体行政行为均应纳入听证范围，同时必须依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。
6.进一步完善行政执法责任制和评议考核制。各县人民政府、市政府各部门和城区各镇（乡）都要制定完善行政执法责任制。建立以行政首长为第一责任人、各行政执法机构分工明确、执法人员责任清晰的行政执法责任体系。建立和完善行政执法公示制度。结合政务公开，将本部门（单位）的职责范围、执法内容、执法程序、工作标准、办理期限等能公开的内容全部向社会公开。建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错责任追究制。
7.探索建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法机制。完善相关制度，开展相对集中行政处罚权， 探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。完善行政执法机关的内部监督制约机制。
8•建立行政执法案卷评査制度。行政机关应当客观全面、详细记录行政执法的事实、证据材料和决定，对行政管理相对人的有关监督检査记录、证据材料和执法文书都必须立卷归档。行政处罚、 行政许可、行政收费、行政强制和行政复议等必须建立完整、规范的案卷。继续推行行政处罚案卷评査制度，加大对不合格案卷的纠错力度。
（五）积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。
1.全面推进基层、社区和行业依法治理。认真贯彻《宪法》、《村民委员会组织法》等法律法规，积极推进基层民主政治建设。积极引导、帮助和支持村民自治组织进一步完善村民自治章程，实行依法建制，以制治村，加速农村的民主化、法制化进程。
2•严格规范基层政府的管理行为。严肃査处妨碍农村经济发展的各种违法行为，维护农村的经济秩序，保护农民的合法权益。要切实加强城市社区管理， 推进社区民主政治建设，把社区群众可以自我管理的事情全部交给社区组织， 提高城市管理水平。广泛开展安全文明小区创建活动，健全群防群治组织，维护社区治安秩序。
3.完善预防和处置群体性事件机制。 建立和完善信访、司法、调解、行政复议、法律援助相互协调、相互配合的机制，整合化解社会矛盾资源，完善维护正当权益、惩治违法行为、追究引发责任相结合的化解群体性事件的工作机制。
4•充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书； 调解达不成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。要完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。
2006年底以前要全面规范乡、镇、街道和村、居委会人民调解组织的工作，做好人民调解员的培训和指导工作，进一步提高调解的质量。
5.完善信访制度。认真贯彻执行《信访条例》，建立健全信访工作领导责任制、信访工作考核和责任追究制度、负责人接待人民群众来访制度。推进领导阅批群众来信、接待群众来访、牵头处理复杂信访问题制度。各级人民政府要建立信访反馈与研究政策联动机制，对信访工作中发现的带有普遍性的社会矛盾，及时通过修订完善、调整相关政策予以解决。任何行政机关和个人不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员，不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。
（六）完善行政监督制度和机制， 强化对行政行为的监督。
1.强化上级行政机关对下级行政机关的监督。认真执行《宁夏回族自治区行政执法监督条例》，完善落实经常性监督措施，建立健全定期执法检査制度、新颁布的法规规章和规范性文件执行周年情况反馈制度。逐步建立并完善执行重大行政处罚、行政许可以及其他重大具体行政行为备案制度，通过备案及时纠正违法行为。
2•建立行政执法情况报告制度。在本市凡是具有行政执法主体资格的行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和受委托的组织，均应向市人民政府书面报告：⑴行政规范性文件上报备案情况；⑵行政执法（包括行政许可）公示制度的落实情况；⑶行政执法责任的落实情况；⑷违法案件的査处情况；⑸重大行政处罚决定备案审查情况；⑹行政复议案件办理情况；⑺行政许可事项办理情况；⑻行政执法人员的管理考核情况；⑼行政执法过错责任追究追偿情况；⑽执法过程中存在的问题， 特别是需要上级行政机关处理或其他部门协调配合的问题；⑾本部门负责执行的法律、法规、规章和市人民政府规范性文件的宣传、教育、培训情况以及组织实施该项法律、法规、规章以及市人民政府规范性文件的成功做法、经验及效果等行政执法情况。
3•切实加强专门监督。监察、审计等专门监督机关要切实履行职责。重点围绕建设工程项目招投标、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购以及关系群众利益和群众关心的热点、难点问题，加大监察和专项检査的力度。要加强对财政预算执行、政府投资管理、重点建设项目和税收征管的审计监督，全面监督财政收支的真实、合法、合理、效益情况，有效遏制和防范经济活动运行中的问题和漏洞。进一步落实领导干部任前、任中审计制度，完善离任审计制度。
4•自觉接受同级人民代表大会及其常委会对行政执法工作的监督检查，按照法定程序定期向人民代表大会和常委会建督议报和人5。
告•认真工民团作接，体认真受的监督政办协理、。
各人虚民大心主党代听取党表派意的监见外和人士对行政执法的建议，认真办理政协委员提案。自觉接受司法机关的监督，按时出庭应诉，履行人民法院生效的法律判决6•认真接受人民群众的监督。热情办理和接待人民群众的来信来访，对人民群众反映的重要情况和冤假错案，要及时公正作出处理。
7.自觉接受新闻舆论监督。对新闻舆论公开报道行政执法存在的问题，要予以积极支持和配合，认真进行査处、整改。对新闻媒体反映的问题要进行调査、 核实，并依法及时作出处理。
8•切实加强行政复议工作。各县人民政府和市政府各部门要认真履行《行政复议法》规定的职责，建立健全行政复议工作制度，公正、合理、及时地受理行政复议案件。对当事人提出的行政复议申请，要依法受理，对违法的具体行政行为要坚决予以撤销，对不正当的具体行政行为要坚决予以变更。对无正当理由拒不受理行政复议案件，不依法转送行政复议申请，不执行行政复议决定的，甚至对当事人打击报复的，复议机构都要进行认真査处，依据《行政复议法》的规定追究责任。
9•完善并严格执行行政赔偿制度。按照国家赔偿法实施行政赔偿。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，依法从财政支取赔偿费用。 探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度，建立健全行政补偿制度， 保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿和补偿。赔偿义务机关赔偿后，应当严格依法对有故意或重大过失的工作人员进行追偿。
（七）提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力1.建立领导干部学法制度.。定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。各县人民政府和市政府各部门都要根据工作需要，制定领导干部年度自学和集体学法计划。通过法制讲座、法律知识培训班、集体学法等形式，组织学习有关法律法规，使各级各部门的领导干部都能够熟悉法学基础理论知识，掌握宪法、行政法、其他基本法律以及与自己工作密切联系的法律法规和规章。 建立领导干部任职法律考试机制，市人民政府每半年组织一次领导干部法律培训班，把领导干部学习掌握法律知识， 依法办事的实绩作为重要的考核内容和任用标准，从政策上引导各级领导干部学法、用法。各县人民政府和市政府各部门法制机构要切实搞好领导干部学法的组织服务工作，及时拟定领导干部学法计划，组织讲座或辅导，按要求向上级部门报告领导干部学法情况。
2•加强公务员依法行政学习和培训工作。继续深入开展公务员学法用法和依法行政的学习和培训，要把依法行政知识列入国家公务员初任培训、任职培训、 更新知识培训和专门业务培训的重要内容。各级行政机关必须保证行政执法人员每月参加4个学时的法律知识学习。 建立有效的公务员培训激励约束机制， 把学习培训与公务员年度考核、职务晋升、选拔使用相结合。研究和建立科学合理的公务员依法行政考核奖惩机制， 市、县人事部门、政府法制机构要定期对行政机关工作人员进行依法行政能力考试，并作为考核干部的重要依据。要完善政府目标绩效考核管理办法，把依法行政作为政府目标考核的重要内容， 由政府法制机构具体组织实施。
3•加强对行政执法人员的法律培训。 各县人民政府和市政府各部门城区各镇 （乡）每年都要分期分批对行政执法人员进行脱产培训，更新执法人员的法律知识，提高执法技能，脱产培训时间不少于1周。各县人民政府和市政府各部门都要制定切实可行的政策，创造条件， 鼓励和倡导执法人员参加各种形式的法律专业学历教育。
4•采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识。重视加强中小学生的法制教育，培养青少年遵纪守法和自我保护意识。运用多种行之有效的方法和公民喜闻乐见的形式，加强对广大城镇居民、 农村村民的法制宣传教育。积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益， 逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。新闻单位要配合有关部门做好普法和依法行政宣传工作，提高全社会的法律水平，为依法行政、依法治市奠定基础。
四、实施步骤本规划自2005年起到2009年分三个阶段进行： 第一阶段：准备阶段（2005年6月底前）。各县人民政府、市政府各部门和城区各镇（乡）主要抓好《纲要》及本规划的学习、宣传和培训，制定本地区、 本部门贯彻落实《纲要》和本《规划》的实施意见、五年规划、年度安排等具体办法和配套措施。 第二阶段：实施阶段（2005年7月至2009年7月）。各县人民政府、市政府各部门和城区各镇（乡）按照实施意见、五年规划和年度安排要求，结合实际，认真组织实施，努力完成规定的各项工作任务。 第三阶段：检査总结阶段（2009年8月至11月）。各县人民政府负责对本级政府和政府各部门以及各镇（乡）依法行政五年规划实施情况进行检査考核; 城区工作办公室负责对城区各镇（乡）依法行政五年规划实施情况进行检査考核；实行垂直管理的上一级部门负责对下一级部门依法行政五年规划实施情况进行检查考核；市人民政府组织全面考核、验收，总结全市依法行政五年规划实施情况，表彰先进，提出新的要求， 根据《纲要》和本规划的完成情况，制定下一个五年规划。
五、保障措施（一） 强化对依法行政的组织领导。 依法行政必须从领导做起。各级领导都要坚持依法决策、依法办事，做奉公守法的表率，并亲自抓依法行政组织实施和落实工作。各县人民政府和市政府各部门要把依法行政作为事关全局的一件大事列入议事日程，明确职责，责任到人，形成推进依法行政的工作合力。
（二） 科学规划。各县人民政府和市政府各部门要按照国务院《纲要》的内容，结合各自的实际，制定本地区、 本部门的《依法行政五年规划》和具体办法及配套措施，确定不同阶段的重点， 有计划、有步骤地推进依法行政，做到五年有规划、年度有安排。
（三）加强督査。每年年底，市人民政府采取明査与暗访相结合、以暗访为主，对全市推进依法行政情况进行督査。督查由政府法制机构会同有关部门组织，邀请人大代表、政协委员和民主党派有关人士、群众代表参加。
（四） 定期报告。市人民政府每年向自治区人民政府、市委、市人大常委会报告推进依法行政的情况，各县人民政府每年向市人民政府和同级党委、人大常委会报告推进依法行政的情况，政府各部门每年向本级政府报告推进依法行政的情况。
（五） 加强政府法制机构和队伍建设。政府法制机构在依法行政中担负重要职责。各县人民政府和市政府各部门要重视加强政府法制机构和队伍建设， 使政府法制机构的设置和人员配备与本县、本部门政府法制建设任务相适应， 同时积极为他们创造良好的工作条件， 充分发挥他们在依法行政中的参谋、助手作用。乡镇政府面向基层，接近群众，行政执法任务繁重复杂，要确定专人负责政府法制工作，确保工作能够落到实处。
