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为进一步深化农村改革，促进林业发展和农民增收，推动社会主义新农村建设，根据《中共云南省委、云南省人民政府关于深化集体林权制度改革的决定》 （云发〔2006〕19号）精神，结合我市实际，现就全面推进我市集体林权制度改革（以下简称“林权改革”）工作提出以下意见。
  一、指导思想和总体目标
  指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的集体林业双层经营体制，进一步确立农民的经营主体地位，盘活森林资源资产，激发林业发展活力，促进林业持续、稳定、健康发展，促进生态环境改善和农民增收。
  总体目标：力争用2～3年时间，通过确权发证推进主体改革，真正实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，形成以非公有制林业经营为主，多种经营形式并存，经营主体多元化，权、责、利相统一的集体林经营管理新机制；通过理顺林业管理体制，规范林业执法，促进林权流转，提高林业服务水平，全面推进林业配套改革，逐步建立林业要素市场，实现森林增长、生态改善、农民增收、林区增效的目标，建立起产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度。
  二、基本原则
  （一）“兴林富民”的原则。要把“兴林富民”贯穿于林权改革的始终，从方案设计、组织实施，到检查评估，都要把富民作为林业改革和发展的目的，确保农民得到更多的实惠。林权改革中要做到该给农民的利益要给够，该减的负担要减够，该搞的服务要搞好，使这项改革成为惠及千家万户的德政之举和民心工程。同时，林权改革要兼顾村组集体必要和合理的权益，不断壮大集体经济实力，充分发挥其在基层组织建设和新农村建设中的积极作用。
  （二）依法改革的原则。林权改革要以《森林法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《林木和林地权属登记办法》、《合同法》以及《云南省森林条例》等法律、法规为依据，依法保护林权所有者的合法权益，维护和实现农村集体经济组织内部成员享有平等的承包经营权。集体山林已实行家庭承包经营的，应继续坚持并进一步完善。决不允许借林权改革之机随意出让、处置集体林资产和乱占滥用林地，损害群众利益。
  （三）改革、发展、稳定的原则。深化集体林权制度改革，既要加快林业发展，又要把稳定贯穿于整个改革工作的始终，保持社会的稳定，做到在稳定中推进改革，在改革中促进发展，在发展中保持稳定。不能因改革造成思想混乱、社会不安定以及引起乱砍滥伐、偷砍盗伐现象发生，造成森林资源破坏。（四）尊重农民意愿的原则。要充分发挥农民在林权改革中的主体作用，改革的内容、程序、方法、结果都要公开，以确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。
  （五）尊重历史的原则。要稳定林业“三定”以来落实的林权，不得推倒重来，确保林业政策的稳定性和连续性。要妥善处理好各种历史遗留问题，对权属不清的要依法依规确认，协商解决，确保林区社会稳定。
  （六）因地制宜、分类指导的原则。要根据各地森林资源状况和经济社会发展水平，分类指导，充分尊重农民的首创精神，通过民主决策，自主选择林权改革方式，自主确定经营管理形式。制订方案，不搞统一模式，实行“一村一策、一组一案”，并具有科学性、操作性、严肃性、规范性、实用性。
  （七）综合配套、系统推进的原则。要把确权发证主体改革与创新林业管理体制、规范林权流转、建立林业服务体系等配套改革有机结合起来，确保改革达到预期目标。
  （八）质量与进度相统一的原则。要按照先易后难、循序渐进和先行试点、同步推进的要求，既要坚定不移地推进改革，又要防止片面追求进度，不讲程序、不讲原则、不讲质量，要在保证质量的前提下，加快林改工作进度，确保林权改革不出现偏差。
  三、改革的范围和主要内容
  此次林权改革的范围是集体商品林，即农村集体经济组织统一经营的商品林、农村居民承包的责任山和划定的自留山以及通过合法流转获得的包括林木所有权、林地使用权等在内的林业产权。对经县级以上人民政府规划界定的生态公益林暂不纳入本次改革范围，但权属和四至界线清楚的，要核（换）发林权证。国有林权属要保持稳定不变。林权改革主要内容有：
  （一）明晰产权。产权是现代经济的核心，也是建立现代林业制度的核心。因此，进一步明晰林木所有权和林地使用权，并通过核（换）发“中华人民共和国林权证”（以下简称林权证），落实和完善以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林权经营管理体制，按照所有权和使用权分离的原则，在维持集体林地所有权仍然为集体所有的基础上，依法将林地使用权和林木所有权明晰到户和经营主体，这是林权改革最基础、最关键的工作。同时，要依据农民对山林的依赖程度，因地制宜确定权属。农民对山林依赖程度较高的山区、半山区，原则上应均山到户，确保农民有生存发展的条件；依赖程度一般或因客观原因不便到户的山林，可实行均股到户，并颁发股权证；依赖程度较低或股权到户也不便于管理的山林，可采取公开拍卖、招标、承包等方式转让给大户、联户、企业及社会各界经营，实行均利到户，其拍卖和承包所得收益70％以上要分配到户，确保林农通过二次分配享有林地收益权。总体要求是，通过林权改革使均山、均股、均利到户率达到90％以上，具体要求为：
  1．对已划定的自留山保持长期稳定不变，继续实行无偿使用、允许继承的政策，经核实四至界线和面积后，由林农申请核发林权证，自留山上的林木一律归农户所有。对已经流转的自留山，要完善流转手续，办理林权变更登记。
  2．林业“三定”以来承包到户经营的责任山，承包期内林地使用权、林木所有权归承包者，由承包者有偿使用，并申请核发林权证，允许继承和流转。对原承包做法经依法认定明显不合理的，可在完善有关做法的基础上继续承包。新一轮的承包均要签订书面承包合同，承包期限为50～70年。对已经续签承包合同但不到法定承包期限的，经履行有关手续，可延长至法定期限。农户不愿意继续承包的，可交回集体经济组织另行处置。对已流转的，要依法分别办理林权登记和变更手续。
  为不断壮大集体经济组织实力，对责任山可实行有偿使用，其承包使用费的收取和标准，可由群众讨论决定；其使用和管理，可通过制定使用管理办法来执行。
  3．目前尚未确权到户的集体商品林，原则上应确权到户，实行家庭承包经营。对群众比较满意、经营状况较好的村组林场、股份制林场、联办林场等，经本集体经济组织的村民会议或村民代表会议三分之二以上成员票决同意，可继续实行统一经营管理，并以“均股”方式将现有林地、林木折股分配给集体经济组织内部成员，进一步完善经营机制，明确经营主体、管护责任和收益分配办法，财务单独核算，其收益70％以上按股分配。通过招标、拍卖等形式转让集体山林经营权的，应以“均利”方式将所得收益70％以上分配到农户。对利用世行等贷款营造的集体山林，在落实经营主体时，必须按照“债随林权走”的原则，明确债务偿还主体，落实抵押物。
  对零星分散的林地和宜林荒山荒地，可将林木所有权和林地使用权作价后以承包、招标、拍卖等方式转让给个人经营。
  集体林地经营方式要由集体经济组织内部成员民主确定，其成员享有优先经营权，集体林地确权到户后要及时核发林权证。
  4．其他农村土地上的林木，按照“树随地走、谁造谁有”的原则，经农户自愿申请且符合法定条件的，可核发林权证，并办理相应变更登记手续。
  5．自然保护区、森林公园、风景名胜区和生态公益林区属集体经营或已由农民承包的集体林地，其林权维持不变，由林权权利人申请林权登记。自然保护区、森林公园、风景名胜区、生态公益林等管理机构应按有关法律法规严格管理，与林权权利人签订保护合同，并切实保障林权权利人的合法权益。
  6．对原已承包到户的集体林，原则上应保持权属稳定。原承包户去世后无继承人的，由集体收回林地，按集体林重新落实林权；继承人户口在本乡镇的，林权落实给继承人；继承人户口不在本乡镇的，经与继承人协商，可依法流转，确定新的权属所有者；原承包户外迁后将林地转让给他人并签订了协议的，按协议落实林权；已成建制农转非的集体林地，参照土地征收管理的规定处理。凡权属明确的，要重新核发林权证。
  7．对业主（大户）承包集体荒山造林以及受让林地、森林、林木的，可按协议确定的权属给业主（大户）或受让方核发林权证。对原林权所有者分家后，按分家时家庭成员签订的有关协议，落实林权，核发林权证。对联营造林的，原则上林权证落实给原林权拥有者，联营造林收益按双方协议落实。对以林地作为入股造林且经营期较长的，原则上林权证核发给经营者，其收益按协议规定分配。
  8．林业“三定”以来划定的自留山和责任山，对属于同一集体经济组织的林地承包经营权，在林农自愿的基础上，可通过协商方式互换，也可以自愿联合以林地承包经营权入股，从事林业合作生产，实行规模经营，并依法申请办理林权变更登记手续。
  9．自留山、责任山因抛荒等原因被集体收回统一造林或重新组织承包造林的，要根据“谁造谁有”政策，发给林权证，并按原协议的比例分成，没有协议的由双方协商确定比例分成。林木采伐后，林地使用权归还给原承包农户。
  10．妥善处理历史遗留问题。要本着尊重历史、实事求是的原则，保持政策的连续性和稳定性，以稳定为前提，依照《合同法》、《农村土地承包法》等法律法规和相关政策，认真稳妥地处理林业产权的历史遗留问题。
  （1）对已经转让的集体山林，凡经过有关会议讨论、合同条款基本规范、转让中无违法违纪行为的，应尊重历史，予以维护并加以完善。对转让中存在违法乱纪的，要本着依法办事的原则进行处理。
  （2）林业“三定”时未发证或“证山”不符的集体山林和农户自留山、责任山，经核实权属无争议且一直在经营的，按现经营的山林予以确权。现有的林木按“谁造谁有、合造共有”的政策处理。
  （3）林权证四至与面积不符的，以四至为准；四至界址不清的应协商解决；越界造林的，造林人应与山权所有者或自留山、责任山主协商解决，并补签合同。
  （4）自留山、责任山已规划为其他用途或经政府依法处理、司法机关裁决的山林要予以维持，对已签订了合同的维持原合同；未签订合同的要补签合同，林地租金由双方商定。属责任山的林权人要与村（组）集体签订承包合同，其利益分配、双方权利义务由村（组）集体讨论决定。
  （5）对插花山（飞地）进行确权时，必须有权源依据，依据权源申请确权。乡镇内村与村之间插花山的林权登记申请，由工作组协调，现场划定界线，明确归属，再确权登记。乡镇之间插花山的林权登记申请，按照属地管理的原则，由权属单位确权登记并签章，交由插花山坐落地乡、村、组确认。县际之间插花山的林权登记申请程序同乡镇，具体由县区林改办进行协调上报。
  11．切实维护林权证的法律效力。本次林权改革中核（换）发的林权证，是森林、林木和林地所有权或使用权的法律凭证，也是申请采伐、流转、抵押、补偿等林事活动的唯一合法凭证。林权证发放到户后，原发放的有关林业权属凭证一律失效。
  12．落实林权管理责任。县级以上人民政府林业主管部门，承担本级政府日常林权登记变更、流转交易、评估监管、抵押登记、纠纷调处、承包仲裁、安全保障等管理职责，并负责建立健全林权档案管理，提供林权信息查询服务。
  （二）规范流转。
  1．按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励产权明晰的商品林林木所有权和林地使用权有序流转，盘活现有森林资源存量，活跃林业要素市场。对山区农民主要生活来源的林地流转，要加强引导，防止农民失山失地。
  2．林权流转应当向当地林业部门提出申请，凭合法有效的林权证和其他相关材料，签订林权流转合同进行流转。
  流转期限一般应控制在1～2个轮伐期内，最高不得超过林权证的使用期限。林木所有权流转的，其已登记的林地使用权随之一并流转；林地使用权流转的，其已登记的林木所有权也可随之一并流转。
  3．集体经营的山林流转，其流转方式、流转基价、流转收入以及分配使用等都要提前向村民公示，经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并经森林资源资产评估机构评估后流转。林地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。所得收益大部分应当用于本集体经济组织成员的分配，其余部分可用于发展林业和公益事业，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
  4．已承包到户经营的山林，在流转时应当签订合同，林地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县人民政府林业主管部门申请登记。农户或个人拥有的林权在流转时是否评估，由当事人自主决定，流转权益归承包者个人。已流转给大户或其他经营主体的林权再流转的，必须征得原承包人同意，并不得超过承包期的剩余期限。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。
  5．对未取得林权证但已流转的林权，或以家庭承包方式取得的林权正在进行流转的，只要权属清晰，其林权流转申请和林权登记申请可以一并提出，经依法审查合格后，按相应程序办理林权登记或变更手续。
  6．对已经发生流转的林权，要本着“尊重历史、面对现实、依法依规”的原则，只要程序合法、操作到位、合同规范、手续完备，应予以维护。对流转合同基本符合法律法规和政策，只是程序不规范或合同某些条款不合理，群众有意见的，原则上也应予以维持，但对不合理或有争议的合同条款，可在乡镇政府和林业部门的指导下协商解决，并完善相关手续和程序。对流转合同虽不完善，但没有损害集体利益，且流转受让人已实际做出大量投入，现林木生长良好的，可以采取“动钱不动山”或调整流转期限等利益协调措施，加以完善和规范。对存在暗箱操作、以权谋私、损害集体和群众利益的流转行为，应当依法予以纠正。集体流转的林地、林木收入，应实行均利到户。
  7．无论采取何种形式的流转，均不得改变林地用途性质，不得将林地改变为非林地。国家重点公益林不得流转，不得改变其公益林性质。发包方将农村林地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先对承包方的资信情况和经营能力进行审查，然后经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并报乡镇人民政府批准。为使林木所有权和林地使用权有序流转，必须加强服务体系建设，加快建立森林资源资产评估咨询服务机构，加强对资产评估机构资格的申报和从业管理，引导、规范其开展相关森林资源资产评估活动。
  （三）放活经营。产权明晰后，林农及承包经营者在坚持集体林地所有权性质不变、林地用途性质不变的前提下，享有林地开发，林木及林产品经营等自主权。为实现林业生产要素的重新组合，充分发挥林地的综合效益，要着力做好以下几个方面的工作。
  1．继续执行发展林业的优惠政策。自留山和已承包到户的集体林地以及通过合理流转取得使用权的林地，其林业生产经营活动由经营者自主确定，并可享受林业相关优惠政策，林业部门要提供业务指导和相关服务。
  2．加大林种树种结构调整力度。已落实林权和经营主体的林地，在分类经营、适地适树的前提下，要注意引导调整林种树种结构，优先发展具有保山特色的经济林、珍贵速生丰产用材林、短周期工业原料林、竹林等，符合条件的，纳入国家和地方重点造林工程并予以补助。要引导发展带有方向性的造林培育项目，按国家有关规定给予必要补助。
  3．放活商品林经营。在坚持森林采伐限额管理制度的前提下，放宽对商品林的采伐管理。木材采伐指标分配实行公示制，林木采伐许可证由林木所有者直接申请。对农户个人经营的商品林，要按照批准的森林经营方案，尽量满足采伐指标，符合条件的即申即批。对成熟的人工商品用材林，在采伐限额内优先审批；对企业定向培育的工业原料林基地，实行采伐限额单列，并予以充分满足。
  4．大力发展林业产业。鼓励发展特色经济林果、苗木花卉、林下产品、人造板生产加工、林浆纸一体化、高档家具制造、森林旅游、生物制药、野生动植物繁殖利用、生物质能源等林业产业，整合资源，逐步淘汰生产工艺落后、污染环境、浪费资源、附加值低的木材加工企业。积极培育和扶持林业龙头企业和名牌产品，鼓励发展林产品出口基地，延长产业链，逐步形成各具特色的产业集群，进一步拓宽农民就业途径和增收渠道。
  5．建立林业要素市场。通过建立林权登记、资产评估、林权流转交易、林权抵押贷款等综合服务场所，为广大林农和经营者提供一站式服务，努力拓宽林业资源进入市场的途径。
  6．创新林业执法管理体系。要在资源监管、行政执法和完善服务上开拓创新，整合林业执法单位的执法职能，剥离经营性服务职能，实行林业综合行政执法。
  7．改进林业金融服务。积极探索森林资源资产抵押贷款，拓宽林业投融资渠道，盘活现有林地和林木资产，促进森林资源向资本转变，为林权权利人提供完善的金融服务。
  8．鼓励和引导组建林业行业协会、林业专业合作组织等社会化服务组织，为农民开展经营活动和进入市场提供便捷、高效、优质的服务，增强其抵御风险的能力。
  四、保障措施
  （一）精心组织，加强领导。各级党委和政府要从全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，从深化农村改革、推进社会主义新农村建设的高度，充分认识全面推进集体林权制度改革的重要性和必要性。要加强领导，成立组织领导机构。按照“四级书记抓林改”、“四套班子齐动手”的要求，各级都要成立以书记为组长、政府主要领导为副组长的集体林权制度改革领导小组，协调解决改革中的重大问题，把林权改革纳入年度目标考核的内容，确保改革工作积极稳妥推进。
  （二）广泛宣传，加强培训。要通过多种形式广泛宣传林权改革工作，充分调动社会各方面特别是广大农民群众参与林权改革的积极性。要层层组织培训，重点是直接参与林权改革操作的乡、村、组干部和工作队员，确保林权改革符合相关法律、法规、政策和技术要求，确保林权改革工作不走样。
  （三）全面调查，制定方案。要以县区、乡镇、村为单位，广泛深入地开展林权现状调查，摸清底数，有针对性地制定林权改革方案。县区林权改革方案要报市政府批准，并报省林改办备案；乡镇林权改革方案要报县区政府批准；村林权改革方案要报乡镇批准，并报县林改办备案。
  （四）紧密配合，明确责任。各级组织、宣传、纪检监察、法制、财政、信访、民政、林业、农业、档案、金融等部门，要认真履行职责，相互配合，形成合力。财政部门要多方筹措经费，保障林改经费及时到位；纪检监察部门要加强对林改工作的监察和督促检查，严肃工作纪律，严肃查处林权工作的违法违规、不作为、乱作为等行为；林业部门要加强对林改的政策、技术指导；宣传部门和新闻单位要为林改营造良好的舆论氛围；信访、民政、法制部门要为林改调处纠纷做好法制保障；金融部门要积极开拓农村金融市场，为林农提供优质服务。县区、乡镇人民政府、村委会要依法调处林木所有权和林地使用权争议。
  （五）规范操作，有序推进。林权改革工作必须按照《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《森林法》和《中共云南省委、云南省人民政府关于深化集体林权制度改革的决定》以及中央、省、市关于加快林业发展的决定等要求，依法并按政策进行。在保证林改工作沿着党在农村的路线方针政策和法律法规健康运行的同时，既要坚持维护农民的主体地位、落实农民的自主权、尊重群众的首创精神，把林改方案的制定权交给群众，做到改革的内容、程序、方法和结果“四公开”，保障群众的知情权、参与权、决策权、监督权；又要规范改革工作程序，统一技术方法、标准以及各类表格或承包、租赁合同文本，签订合同要明确双方权利和义务，防止出现新的林业承包合同纠纷。使改革真正体现民意、维护民利、符合民心，确保林权改革工作健康顺利推进。