保山市图书馆

保发〔2006〕12号
  为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）和《中共云南省委、云南省人民政府关于加速林业发展的决定》（云发〔2004〕9号），实现我市经济社会可持续发展，推进社会主义新农村建设进程，结合我市实际，就加快我市林业发展及建设比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系（以下简称“两大体系”）提出以下实施意见：
  一、深刻认识新时期林业的地位和作用
  1.林业在我市经济社会可持续发展中具有不可替代的作用。森林是陆地生态系统的主体，是实现经济社会全面、协调、可持续发展的基础。保山是一个山区占92％的地区，林业用地占国土总面积的60％，是全省乃至全国生物多样性最丰富的地区之一，同时也是生态区位最重要的地区之一。林业作为一项重要的公益事业和基础产业，肩负着改善生态环境和促进经济发展的双重使命，在建设社会主义新农村进程中具有特殊的地位，发挥着重要的、不可替代的作用。为此，在全市经济社会可持续发展中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在社会主义新农村建设进程中，要赋予林业以基础地位。
  2.林业为我市经济社会发展作出了重要贡献。改革开放以来，通过开展大规模的人工造林、飞播造林、封山育林，运用法律的、经济的和行政的手段，全市森林资源得到有效恢复和发展。森林面积每年以20万亩左右的速度增长，林地面积达1274.5万亩，森林覆盖率46.92％，活立木总蓄积量1.16亿立方米；全市在“七五”期间实现了森林资源消长平衡，“九五”期间基本消灭了宜林荒山，生态状况进一步改善。初步建立起具有一定规模、门类相对齐全的林产业格局，2005年全市林业产业总产值14.57亿元。林业为我市经济社会发展和生态改善做出了重要贡献，在确保水利设施长久发挥效能和促进农业稳产高产，在调整农业产业结构、壮大农村经济和增加农民收入，在培育我市新的支柱产业和带动其他相关产业等方面，都发挥着积极的保障、支撑和独特的推进作用。
  3.切实增强加快林业发展的责任感和使命感。当前我市林业正处于生态建设与产业发展并重、传统林业向现代林业转变的关键时期，还存在着一些制约林业持续快速健康发展的突出问题，表现在：生态状况整体改善，但局部地区仍在恶化的状况尚未根本改变；林业产业虽获得较快发展，但总体上还处于“大资源、小产业、低效益”的状况；技术落后、经营管理粗放、资源消耗结构不合理、林分质量低等矛盾依然存在；缺乏龙头企业，资源开发利用能力弱；观念陈旧、体制不顺、机制不活、政策滞后、作风不实等问题在一些地方还比较突出；林业的整体发展与经济社会发展还不协调，对地方经济和农民收入增长的贡献率还不高，加速林业发展的任务仍十分艰巨。各级党委、政府必须进一步解放思想，抓住机遇，扎实推进林业指导思想和工作措施的转变，主动适应形势的发展变化，使林业发展的速度、质量和规模、效益有一个大的突破，加快推进我市林业跨越式发展进程。
  二、加快林业发展的指导思想、基本原则和目标任务
  4.指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，围绕人与自然和谐发展和建设社会主义新农村的总体要求，以建设比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系为目标，坚持生态建设产业化、产业发展生态化，改革创新林业经营机制和管理体制，大力推进林业社会化进程，把林业提升和拓展为支撑我市经济发展的一大产业，使林业更好地为全市经济社会发展服务，为再造保山秀美山川作出新的贡献。
  5.基本原则。
  ——坚持协调发展原则。坚持林业生态建设与产业发展并举，以经济效益来支撑和保障生态效益、社会效益长期稳定地发挥。
  ——坚持市场导向原则。充分发挥市场配置资源的基础性作用，加快林业优势资源和优势产品的培植与开发利用，把林业建成带动区域经济发展和农民增收致富的一大产业。
  ——坚持分类经营原则。坚持政府主导和市场调节相结合，改革和完善林业经营管理制度，管严公益林，搞活商品林，放开人工林。
  ——坚持依法治林原则。将森林资源保护管理纳入法制化轨道，加大执法力度，强化执法监管，严格依法行政，确保林业持续快速健康发展。
  ——坚持科技支撑原则。紧密结合林业发展方向开展试验、示范、推广，提高科技成果转化率，提升产业开发和生态建设的质量与效益，推进由传统林业向现代林业的转变。
  ——坚持社会林业原则。全市动员，全民动手，全社会办林业；多渠道、多形式地吸引社会力量和生产要素参与林业建设；扩大林业对外开放，增强林业发展活力。
  6.发展目标。把保山建设成为人与自然和谐发展、绿色产业为经济支柱、生态承载能力较强、可持续发展条件较优的地区之一。到2010年，全市森林覆盖率达到48％，生态状况显著改善，林业产业结构趋于合理，林业总产值达到20亿元以上；到2020年，森林覆盖率达到50％以上，实现山川秀美，生态状况步入良性循环，林业产业实力显著增强，比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系基本建成，林业总产值达到50亿元以上。
  三、突出发展重点，推进林业“两大体系”建设
  7.实施六大工程，加快森林生态体系建设。
  ——退耕还林工程。充分考虑农民的当前生计和长远利益，将退耕还林与调整农业产业结构、发展农村经济、保护基本农田、实施生态移民和增加农民收入结合起来，优化造林模式，创新还林机制，确保“退得下、还得上、稳得住、能致富、不反弹”目标的实现。
  ——生态公益林保护工程。对全市重点江河两岸、自然保护区、水源林区、水土保持重点治理区、石漠化地区和交通干线等生态重点地区实施保护与治理，使全市生态公益林保持在360万亩以上，满足国土生态安全的需要。
  ——森林灾害防治工程。加强森林火灾预警监测和扑救指挥系统建设，加大生物防火林带、防火阻隔带、防火通道、瞭望台建设，增强地空配合，全面提高森林防火能力；加强林业有害生物预警监测、检疫御灾和防治减灾体系建设，对森林病虫害实施综合防治，提升森林灾害防治水平。
  ——农村能源建设工程。加快推进以沼气、节柴灶和太阳能为重点的农村能源多元化建设，将其与扶贫开发、新农村建设结合起来，统筹规划，分类指导。农业、林业、扶贫等部门要相互协调配合，多方筹资，协调组织各方力量共同参与建设。力争到2010年全市农村30％左右的农户普及使用沼气，到2020年达到50％以上，以降低森林资源低价值消耗，提高资源利用价值。
  ——自然保护区与生物多样性保护工程。切实保护珍稀、濒危野生动植物资源，维护生物多样性和原生生态系统。在加强高黎贡山国家级保护区和小黑山、北海湿地省级保护区建设管理的同时，尽快争取建立澜沧江省级保护区和各类保护小区，完善管理体系与制度，科学进行功能区划，形成全市布局合理、类型齐全、功能完备的生物多样性保护体系。
  ——绿色通道和城乡绿化一体化工程。以全市重点交通沿线和城市、村镇为主，围绕生态治理和林果产业发展，加速绿化一体化建设，形成城市森林环绕、乡村林茂粮丰、庭院花果飘香、道路绿树成荫的良好人居环境。
  通过六大工程建设，在我市基本建立起集水土保持、石漠化治理、涵养水源、净化大气、美化环境、动植物物种保护等功能齐全、布局合理、结构优化的森林生态体系。
  8.加强对产业发展的引导，建设发达的林业产业体系。按照全市林业结构调整目标、优势林产品发展规划以及林产业发展布局，大力发展林业循环经济，重点提升和拓展三大林产业支柱群，积极培植四个林业经济新增长点，加快发展五大商品林基地，形成全市林业产业体系。
  重点提升和拓展三大林产业支柱群：
  ——木材加工业。以腾冲、龙陵县为重点，通过调整结构、优化配置、整合资源，重点发展胶合板、中纤板、木地板、实木门、各类装饰材、家具及木雕等产品。力争全市木材及其加工业产值“十一五”末达到10亿元，使其建设成为全省最大的木材生产、加工和出口基地之一。
  ——经济林产品及加工业。以隆阳区、昌宁县、施甸县为主，重点发展核桃、甜柿等经济林产品，并进行贮藏保鲜、初加工和深度开发利用，力争使该产业产值“十一五”末达到6亿元，将其建设成为全省主要的经济林产品生产、加工和出口基地之一。
  ——林浆纸一体化产业。以昌宁县、隆阳区为重点，利用我市丰富的竹类资源和其他纤维资源发展林纸业，力争用5—10年时间，使全市林纸规模达到年产5万吨，产值3亿元，成为全省林纸生产基地之一。
  积极培植四个林业经济新增长点：大力培育野生食用菌、森林蔬菜、香料、天然药材、观赏植物等林下非木材产业；稳步发展松香、松节油、紫胶、桉叶油和生物医药、生物质能源等林化产业；积极扶持梅花鹿、蓝孔雀、原鸡、猕猴等野生动物驯养繁殖业；以自然保护区和森林公园为依托，科学规划，重点开发生态旅游、森林保健、森林探险、科学考察等特色旅游业。力争到“十一五”末使这些新产业产值达到2亿元以上。
  大力发展五大商品林基地：
  ——珍贵、速生丰产用材林基地。以腾冲、龙陵县为主，新发展秃杉、西南桦、桤木等速生丰产用材林60万亩，同时加强对现有用材林的扶育、改造和经营，使全市用材林基地达到600万亩以上。
  ——特色经济林基地。重点在隆阳、昌宁、施甸三县（区）新发展核桃、甜柿等名优经济林60万亩，其中发展核桃50万亩，使其总规模达到130万亩。
  ——笋材两用竹林基地。以昌宁县为主，采取规模发展与“四旁”种植相结合的方式，新发展甜龙竹、龙竹、慈竹等竹林基地20万亩，使基地总规模达到40万亩以上。
  ——短周期造纸原料林基地。以昌宁县为重点，建立竹子和云南松、思茅松、桉树等造纸纤维原料林基地80万亩，提供稳定的造纸原料。
  ——非木质林产品生产基地。依托我市丰富的森林资源，大力发展和开发利用三类非木质林产品：石斛、重楼等天然药材；棕苞、刺五加、香椿、檧木、草果等森林蔬菜及香料；通过封山育林和人工促繁，提高野生食用菌产量和延长生长期，提高效益。
  四、深化林业改革，增强林业发展活力
  9.实施分类区划、分类经营。调整和完善全市森林分类区划方案，合理确定各级公益林和商品林比例，分别制定“两类林”管理办法。生态公益林以满足生态安全和改善生态状况为主要目标，应按照公益事业严格管理，以各级政府投资为主，吸引社会力量共同建设；商品林要按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必要的扶持。建立森林生态效益补偿制度，纳入公益林管理的森林资源，逐步由各级政府以多种方式对所有者或经营者予以合理补偿；对于受益主体比较明确的自来水、水电、烟草等企业，应根据其受益的程度每年从其经营利润中提取一定比例的资金用于对公益林经营者的补偿，帮助其更好地保护森林。
  10.改革完善林权制度，创新经营机制。按照明晰林业产权和依法保护林权所有者的林地使用权、林木所有权、林木采伐处置权、林地林木流转权、林地景观经营权、林下资源开发利用权、林产品收益权的要求，加快集体林权制度改革。计划在腾冲县试点基础上，用三年时间完成此项改革，并用两年来完善提高。通过林权制度改革，进一步建立起归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代林权制度，创新经营机制，加快推进林业“两大体系”建设进程。
  稳定和完善自留山、责任山林权政策。已经划包到户的自留山，其林木一律归农户所有，由农户自主经营，70年不变，但应在限期内对荒山进行植树造林，不进行造林的，村民小组可以进行调整；分包到户的集体责任山，要保持承包关系稳定，上一轮承包到期后，原承包做法基本合理的可直接续包，原承包做法经依法认定明显不合理的，可在完善有关做法基础上继续承包或转包；目前仍由集体经营的责任山，要区别对待，分类指导，积极探索有效的经营方式，进一步完善责任制，可以采取“分股不分山、分利不分林”的形式，将产权逐步明晰到个人。
  鼓励商品林林地使用权和林木所有权的合理流转，积极培育林地和活立木市场，建立健全森林资源资产评估体系，规范流转行为。集体经营的林地和林木流转必须经过村民代表大会讨论、并在多数村民同意后方能签订转让协议。各县（区）要认真做好林权变更登记和林权证换发等工作。
  11.深化国有林业体制改革。将国有林场界定为生态公益型和商品经营型林场，实行分类管理。生态公益型林场应纳入公益性事业单位管理，其经费按行政隶属关系由同级政府承担。商品经营型林场要逐步实行企业化管理，积极探索产权制度改革，采取联合、兼并、股份合作等形式，实现规模经营，继续发挥森林资源培育的示范作用，政府按基础产业对其给予扶持。森林公园可在森林资源资产评估的基础上，实行管理权与经营权分离，通过拍卖、招标等方式，将经营权出让给企业、组织或个人，进行森林旅游开发。
  12.加快林业产业化进程。重点扶持和培育一批市场前景广、资源利用率高、产业关联度大、带动作用强、经济效益好的林业龙头企业，并引导林业产业集群形成，提高林业产业化水平。积极鼓励、支持企业采取承包、租赁、股份合作等形式建设各类林业基地，形成“公司＋基地＋农户”的产业化经营。逐步发展各类林业专业合作社、专业协会等中介组织，为广大林业经营者提供产前、产中、产后服务，延长产业链，做大做强林业产业。
  13.放手发展非公有制林业。改善投资环境，放宽限制，鼓励各种社会主体跨地区、跨行业、跨所有制投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发。切实落实“谁造谁有、合造共有”的政策，依法保护非公有制林业经营者的合法权益。非公有制林业在国家扶持政策、资源利用政策、税费政策和投融资政策等方面与国有、集体经济主体同等对待，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。鼓励民营企业参与国有林业企业改革，调整林业所有制结构，转换经营机制，提高企业效益。
  14.改革和完善林木采伐管理制度。严禁对生态公益林进行商业性采伐，对其抚育间伐和更新采伐也必须严格履行报批手续，加强监督管理。商品林应作为基础产业进行开发建设，由经营者自主经营。对农民房前屋后、自留地、非基本农田的承包地上种植的和基本农田原个人所有的零星林木的采伐，不需办理林木采伐许可证；凡抚育间伐林木胸径小于10厘米的，不纳入年度木材生产计划，只纳入采伐限额管理；对竹材采伐不纳入采伐限额管理；对烧柴、农民自用材所节约的采伐限额，经认定和批准，可按50％转为下年度的商品材采伐限额；企业或个人投资营造的人工短周期工业原料林，可按照经营方案自主决定采伐年限、方式和数量，采伐指标实行单报单批；人工培育的珍贵树种用材林，按一般树种用材林管理。林业部门要理顺木材采伐指标管理，确保商品材指标安排到森林所有者手中，并定期公布森林采伐限额和年度木材生产计划管理情况，自觉接受社会监督。
  15.进一步扩大林业对外开放。充分利用国内国外两个市场、两种资源，加快我市林业发展。加大招商引资力度，着力引进资金、资源、良种、技术和管理，鼓励外商投资参与我市造林和林产品加工，提升我市林产业发展水平，调整林产品结构，扩大出口规模。同时，要利用好边境口岸优势，积极吸引林产品进口，搞好精深加工，提高综合效益。认真履行有关国际公约，加强生态领域的国际合作与交流。
  16.建立林业发展的六个支撑体系。改革和完善现有林业管理体制，将林业部门的主要职能由专业经济管理向公共服务、宏观调控、执法监管转变，建立起支撑林业发展的六个体系：
  ——森林防火体系。加强森林防火预测预报系统、信息管理系统、防扑火队伍和基础设施建设，建立起卫星监测、空中观察、地面防控三位一体的森林防火新体系，不断提高对森林火灾的预防和扑救能力，确保森林资源安全。
  ——森林资源管理和监测体系。加强以林木和林地为主的资源林政管理，建立市、县（区）、乡（镇）森林资源管理体系，及时准确地掌握森林资源消长动态变化，为林业宏观管理和科学决策提供依据。
  ——森林公安体系。加强队伍建设，理顺管理体制，建立起一支政治坚定、作风优良、业务精通、高效廉洁、执法公正的森林公安执法队伍，切实发挥其在打击破坏森林资源违法犯罪行为中的主力军作用，确保林区治安长期稳定。
  ——林木种苗繁育和监管体系。加强对林木种苗生产的引导，积极培育种苗市场，增加优质种苗生产，提高良种使用率和优质苗木供应率。加强对种苗市场的宏观管理和质量监管，严格执行林木种苗生产、经营许可证制度和标签制度，杜绝假冒伪劣种苗进入市场和上山造林。
  ——森林病虫害监测防治检疫体系。按照“预防为主、综合治理”的方针，逐步建立起以市森防部门为中心、各县（区）森防部门为骨干、乡（镇）林业站和林场为基础、护林员为兼职测报员的森林病虫害监测网络，为及时有效地开展森林病虫害综合防治提供科学依据。强化森林植物检疫，实现全市主要森林病虫害和林业有害生物的可持续控制。
  ——林业科技推广和创新体系。创新科技管理体制，依托现有林业机构和林业科技人员，建立起适应林业发展的市、县（区）、乡（镇）三级林业科技推广体系，加快科技兴林进程。
  在建设六大支撑体系中，应重视乡（镇）林业站机构和队伍建设，理顺管理体制，充分发挥其政策宣传、资源保护、林政执法、生产组织、科技推广和社会化服务的职能与作用。
  五、加强森林资源管理，严格依法治林
  17.加快森林资源培育。加快速生丰产林基地建设步伐，增加森林资源总量，提高森林资源质量；加大封山育林力度，及时完成采伐迹地、火烧迹地更新造林；稳步推进中幼林抚育和低产、低效林分改造，在区划为商品林的林地上营造速生丰产用材林的，经县级林业主管部门审核批准，可以适当放宽低产林分改造条件，但要确保当年采伐当年更新。
  18.强化森林资源保护管理。实行严格的林地征占用审核制度和森林采伐限额管理制度，规范木材加工和野生动植物资源经营利用行为。各县（区）在开发建设中，要认真处理好开发与保护的关系，避免对森林资源造成破坏，切实保护生态环境。加强森林防火基础设施建设和森林消防队伍建设，严格野外火源管理，有效提高对林火的控制能力，确保不发生重大森林火灾和人员安全事故。加强对森林病虫害的预报、检疫和防治工作，严防森林病虫害的大面积发生和新的外来有害生物入侵，全面提高防灾减灾能力，维护森林资源安全。
  19.加大依法治林力度。必须把森林资源管理的全过程纳入法制化轨道，依靠完备的法律法规和执法体系，维护正常的林业生产秩序，依法保护林业所有者和生产经营者的合法权益。各县（区）要对以前自定出台的文件进行清理，凡是与中发〔2003〕9号和云发〔2004〕9号文件精神不相符合的，要限期废止。加强林业法律法规的宣传教育，逐步实现由提高人民群众的生态意识和法律意识向提高生态素质和法律素质转变。要创新林业执法机制，不断完善、规范和加强全市林业行政执法工作，促进依法行政，确保依法治林目标的实现。要充分发挥森林公安机关的职能作用，提升执法权威，加大对破坏森林和野生动植物资源案件的查处力度，有针对性地组织开展各种专项整治行动，坚决刹住滥伐林木、乱占林地、偷猎野生动物、滥采野生植物的歪风，确保林区治安长期稳定。
  六、强化科技兴林，提高林业效益
  20.加强林业科技推广工作。充分发挥全市林业科技推广机构和科技人员在林业适用技术研究、技术培训、推广应用等方面的重要作用，不断提高林业建设中的科技含量，提升林业整体效益。组织有关技术人员对影响我市林业发展的关键技术进行攻关，尽快筛选出一批技术成熟、适应面广、见效快、效益好的科技成果，通过组装配套和优势集成，加以推广。切实加强对林业职工和广大林农的技术培训，全面提高林业建设者的整体素质。鼓励科技单位和科技人员通过创办科技型企业、建立科技示范点、开展科技承包和技术咨询服务等形式，加快科技成果转化。鼓励各社会主体投资或开展林业科技研发和推广工作。加强林业科技领域的国内外合作与交流。
  21.强化林业科技基础。各级要增加对林业科技的投入，做到林业重点工程建设与林业技术推广同步设计、同步实施、同步验收。林业重点工程项目的科技支撑投资，要列入工程预算予以保证，其资金份额应不低于总投资的5％。
  七、加强政策扶持，保障林业长期稳定发展
  22.多渠道增加对林业的投入。加快林业发展，必须贯彻“多予、少取、放活”的方针。各级政府要积极争取国家和省级森林生态效益补偿、重点造林工程、林业基础设施建设等项目资金的支持，在财政预算时应安排相应的经费，用于项目前期工作及项目争取、资金配套和工作经费。各县（区）应在以工代赈、农业综合开发、农村产业结构调整和扶贫开发等项目中相应安排林业建设项目，以加快我市林业发展。对于国家级和省级重点林业生态建设项目，各级政府应认真组织实施；对商品林基地的建设，只要符合产业发展方向，无论是哪种所有制形式，都应尽可能地纳入基地建设范围，并给予必要的扶持。有森林资源景观的经营单位，要从经营收入中提取一定比例或安排一定数额的资金，专项用于辖区内的植树造林、森林防火、病虫害防治和森林管护工作。有关金融机构要适当放宽对造林育林者的贷款条件，扩大面向农户和经营者的小额信贷和联保贷款，允许林业经营者依法以林木所有权和林地使用权抵押申请银行贷款。加大对林产品加工企业的扶持力度，各级设立的中小企业担保资金，要为符合条件和有发展潜力的林产品加工企业提供贷款担保。积极争取国际机构、外国政府及民间组织等各种无偿资金，拓宽融资渠道。
  23.实行林产业轻税赋政策。各级各部门必须不折不扣地执行国家和省已经出台的各项林业税收优惠政策，坚决取消不合理收费，对乱收费的要给予公开曝光，依法处理，并追究负有责任的地方政府或单位主要负责人的行政责任，切实减轻林业经营者的负担，真正使务林人得利，植树者受益，以此推动全市林业的持续快速健康发展。改革林业基金征收、管理和使用办法，林业基金要取之于林、用之于林，不得平调、挪用和挤占。
  八、切实加强和改进对林业工作的领导，不断开创林业发展的新局面
  24.高度重视林业工作。各级党委、政府要充分认识加快林业建设对实施可持续发展战略、建设社会主义新农村、促进入与自然和谐发展的重要性和紧迫性，将其纳入国民经济和社会发展总体规划，做到认识到位，责任到位，政策到位，工作到位。各级党政领导干部要转变作风，深入基层调查研究，及时解决林业改革、发展、稳定中的重大问题。各有关部门要认真履行职责，密切配合，共同推进林业发展。林业部门要继续发扬艰苦奋斗、无私奉献的精神，加强组织指导，扎实做好各项服务工作，为促进林业发展再立新功。
  25.认真落实林业发展任期目标责任制。明确各级政府是本地区林业建设的责任主体，政府主要领导是林业建设的第一责任人，分管领导是林业建设的主要责任人，林业部门主要领导是林业建设的直接责任人。对林业建设的主要指标，实行任期目标管理，严格考核，严格奖惩，并由同级人大常委会监督执行。组织、纪检、监察等部门，要把责任制的落实情况作为干部政绩考核和选拔任用的重要依据。对于国家和省安排的林业重点工程建设，要实行规划、任务、资金、责任四到县（区）的管理制度，并对工程建设的进展情况实行定期检查、定期通报。要建立重大毁林案件、违规使用资金案件和工程质量事故责任追究制度，违反规定的，要严格追究有关领导人的责任。
  26.动员全社会力量关心和支持林业建设。加强对生态环境建设与保护的舆论宣传，新闻媒体要将林业宣传纳入公益性宣传范围。要强化城乡生态建设、林产业发展和美化环境意识，组织动员全市各族人民，积极投身林业建设的伟大事业。继续深入开展全民义务植树运动，丰富和完善义务植树形式，不断提高义务植树尽责率和植树成效。通过几年的努力，把保山建设成为山川秀美、生态和谐、经济发展、社会进步的生态文明市。
  中共保山市委
  保山市人民政府
  2006年6月29日