九江市图书馆

关于进一步完善市区财政体制的调查与思考
  市财政局党组书记、局长沈建生
  市委九届七次全会提出了“三年财政收入翻番，五年实现全面进位”的发展目标，财政部门服务和推动这一目标的实现，必须以科学发展观为指导，进一步强化科学理财意识，勇于善于破解财政改革发展中的一些热点难点问题。当前，如何进一步完善市区财政体制是我市财政改革发展中的一个热点难点，也是市区两级党委政府高度重视、社会各界密切关注的一个问题，涉及市区之间、区区之间、征管部门之间的利益或者是职能调整，涉及市区财政如何做大做强做优。为了在完善市区财政体制上为市委、市政府科学决策提供参考，近日我深入浔阳区以及有关企业进行了专题调研。通过调研，对我市如何完善市区财政体制，理顺收入分配关系有了更深刻的认识和思考。
  一、市区财政体制基本情况
  目前我市的市区财政体制是1994年实行的财权与事权相结合的“分税制”财政体制。虽然1999年、2001年、2007年先后进行了一些调整，但总体框架没变。在2007年的财政体制调整中，主要是进一步明确了市区两级征管范围和共享范围：一是将本该由市级征收的中央、省驻市及市属行政事业单位及其下属单位等纳税户由区上划市本级；二是市区对一部分行业或企业实行收入共享；三是对2007年以后新办企业和新招商的工业企业实行收入共享。
  依照目前的财政体制，市本级收入主要是中央、省驻市单位、企业以及市属单位、企业所发生的收入、市区共享收入分成所得部分以及非税收入；区级收入主要是各区按照属地原则进行征管的除市本级收入和共享收入外的收入，主要包括区属企业及其所属企业（含已改制）税收、区属行政事业单位及其下属单位发生的各项税收、区属地内（除市本级征收项目外）建筑安装项目税收、市区共享收入分成所得部分以及非税收入。
  二、存在的主要问题
  我市的市区财政体制经过2007年的调整完善，进一步明确了城区收入范围，规范了收入秩序，调动了市、区两级培植财源、做大做优财政“蛋糕”的积极性。但是，经过近两年的实践，结合这次调研，我感觉到当前的市区财政体制还存在一些亟待改进完善的地方，其引发的问题比较突出，具体可概括为“四个难控制”，需引起高度重视。
  一是挖税现象难控制。在自身税源有限的情况下，为了减轻收入压力，出现了区区之间、县区之间想方设法争夺税源现象和县区挖市本级税源现象，造成征收范围不稳定。
  二是税务登记难控制。挖税挖企业行为直接导致了同一地段、同行业纳税户乃至同一企业国地税在市区不同税务部门登记的不正常现象，扰乱了税收征管秩序。有的企业国税由市级征收，地税由区级征收，如其士大酒店；有的企业国税由区级征收，地税由市级征收，比如远洲国际大酒店、雅格泰大酒店。市区周边税务机关更是各行其是，打乱了城区征管范围划分的规定。
  三是税负不均难控制。为了吸引纳税户到区里缴税，有的区出台了定税低标准、税收减免或者
  是先征后返优惠政策，间接降低了税负，导致了同城区同行业税负不均现象，同时间接地增加了税收成本。
  四是“跑、冒、滴、漏”难控制。一是行政区划不明导致税收征管范围不明，造成收入流失。比如九龙街、十里转盘等地段，与庐山区、开发区交界，税收征管上你中有我，我中有你，没有理顺，容易给有的纳税户钻空子，逃避税收征管，容易造成“跑、冒、滴、漏”。二是受客观条件影响，市本级税收征管部门缺乏完善的护税协税体系（像有的区级征收机关建立了街道、社区人员护税协税体系），也造成了市级一些一次性税收、零星税收等“跑、冒、滴、漏”现象。
  三、进一步完善市区财政体制的建议
  为了彻底解决税收征管争抢，市区两级争利等问题，笔者认为对我市的城区财政体制进行改革完善很有必要，如何进一步改革完善市本级与浔阳区、庐山区、九江开发区之间的财政体制，笔者建议从“三个明确”着手：
  （一）明确改革总体目标
  主要是适应社会主义市场经济发展的客观需要，按照国家分税制财政体制改革的总体要求，规范税基管理，建立属地化税收征管体制，解决预算级次界定难、混级混库等问题；理顺市与区政府间财政分配关系，既能保证市、区的合理既得利益，又能增强市、区两级宏观调控能力，调动各级发展经济、培植财源、做大财政“蛋糕”、增收节支的积极性；最终达到保障财政收入稳定增长，促进经济结构调整和区域间协调发展的目的。
  （二）明确改革基本原则
  完善市区财政体制，我认为主要是把握好以下五条原则：
  1．促进发展原则。要通过完善财政体制，理顺分配关系，鼓励各级政府积极采取措施，加快发展，做大财政“蛋糕”。
  2．相对稳定原则。在中央和省现行财政管理体制的框架内，结合我市实际设计改革方案，如国家政策没有重大调整，在一定时期内保持相对稳定。
  3．抓大放小原则。市本级对全市经济发展关系密切的大企业和特殊行业的税收直接征管，将除此以外的原由市本级征收一些相对较小的企业下划到区级管理，这样既有利于增强市级宏观调控能力，防范改革风险，又有利于防止税收“跑、冒、滴、漏”。
  4．属地管理原则。税收按属地征收，同时按实现地划分归属，有利于有效防止税源交叉、混级混库等问题，降低税收成本。
  5．保证既得原则。改革要保证市区基期内的合理既得利益，在此基础上，增量部分市与各区分税分享。
  （三）明确改革基本思路
  对具体如何完善市区财政体制，我认为主要是做到“三个确定”，具体建议如下：
  1．确定市区税收征管范围。主要是将原属于市本级征收的城区范围内的部分重点企业、特殊行业税收作为市级固定收入，这一块由市本级征收，除此之外原由市本级征收作为市级固定收入的纳税户税收按属地原则下划到各区征收。原由区级征收的纳税户仍由区级征收。
  2．确定市区收入或财力规模。除市本级固定收入外，以2008年为基数，按税种划分分别测算出市本级按属地原则下划到各区的纳税户税收总规模和形成的财力，同时核定2008年各区各税种规模以及各区上解（非固定上解）市财政的财力规模。
  3．确定改革具体操作方法
  在确定市区征管范围和收入、财力规模的基础上，为了实现我们改革完善市区财政体制所要达到的预期目标，我认为可在属地征收的前提下采取以下三种操作方法：
  方法一：核定比例，分级入库。除市级固定收入企业外，根据市本级下划到各区的纳税户各税种规模和2008年各区各税种规模，测算市区收入分成比例，从2009年起，凡是属地征收的税收由税务机关统一开票分级次按市区分成比例分别入市、区金库。此办法优点是：确保了市本级收入规模，可防止以后年度省直管区后影响到市本级的收入及财力；缺点是：不能增加各区收入规模；操作上还需同市人行进一步协商，确保能分级次开税票缴库。
  方法二：核定比例，上划财力。从2009年起，除市级固定收入企业外，城区按属地原则进行税收征管，税务机关统一开票全额缴入区级金库。按属地原则全部下划到各区，市下划各区的纳税户2008年纳税形成的财力加上2008年各区上解（非固定上解）市财政数占所在区2008年地方税收形成的财力及市下划的纳税户2008年纳税形成的财力之和的比例为市级分成比例。年终市财政根据入区库地方所得及市区分成比例通过上下级结算上划市得财力。此办法优点是：可增加各区收入规模；操作上较简单。缺点是：市本级收入规模减少；如果以后年度省直管区，将会影响到市本级的收入及财力。
  方法三：核定基数，递增上解。除市级固定收入企业外，城区按属地原则进行税收征管，税务机关统一开票全额缴入区级金库，2009年起，市财政根据市下划纳税户2008年形成的财力作为基数，区财政按每年递增10％上解财力到市财政。此办法优点是：可保证市级财力固定增长；可增加各区收入规模；操作上较简单。缺点是：市本级所得财力与各区经济形势发展没有联系，存在一定的不合理性；如果以后年度省直管区，将会影响到市本级的收入及财力。
  综合比较上述三种方法的优缺点，笔者认为方法一相对稳妥可行，因为按照这一操作方法，一是确保了市区两级的既得利益；二是市区之间形成了利益共同体，可有效地避免各区与市本级争夺税源、挖税引税现象；三是如前所述，确保了市本级收入规模，可防止以后年度省直管区后影响到市本级的收入及财力。
  关于农民社会养老保险的思考
  市财政局党组副书记、副局长 梅华国
  八亿农民占我国总人口的57.1％，是科学发展观的重要实践者，是构建和谐社会、保持国家长治久安的重要因素，也应当是分享科学发展成果的重要群体。农民分享科学发展成果，主要体现在养老保险和医疗保险等方面。怎样开展好农民社会养老保险呢？带着这个问题，我调研了部分县、区，走访了解了相关部门。深感开展农民社会养老保险既是一件大好事，也是一件复杂的难事，更是一件应该通盘考虑、谨慎操作的大事。
  一、我市农民养老保险的基本现状
  依据民政部《县级农村社会养老保险基本方案》和《江西省人民政府办公厅关于在全省推进农村社会养老保险工作的通知》，我市于1993年全面启动了农民养老保险工作，共有13个县（市、区）开展了此项工作，有22万农民参保，参保率仅为6.4％，保险基金及增值收入为5200万元。保险基金来源均为农民个人缴费。目前，已有3800人开始领取养老金，共发放养老金52万元，人均月领取养老金20元，最高的达到月领取300元，最低的月领取只有0.5元。2002年国务院和省政府先后下文整顿，要求各级政府和民政部门“坚决停止接受新业务”，“不得再向农民收取养老保险费”。至此，我市农保缴费工作全面停止，农保机构保留少量人员固守基金和档案，维持养老金的县、德安县、庐山区等地，先后开展了村干部养老保险和失地农民养老保险的试点工作，摸索了一些经验，取得了一些成效。
  二、我市农民养老保险存在的主要问题
  1．农民自保自养，积极性不高。民政部《县级农村社会养老保险基本方案》中，虽然规定“坚持个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”，但在实际执行中，只落实了农民个人缴费。集体补助不切实际，我市绝大多数乡、村集体经济收入薄弱，只能维持乡、村行政运转，还有一部分村是空壳村，更谈不上给农民养老保险补助。政府补贴是一句空话，从中央到县（市、区）的各级政府都没有拿钱。而农民的缴费能力又不强，带来了保障水平低下。同时，国家对保险基金投资政策过严，导致资金投向面不宽，基金保值增值的效益不高，甚至低于商业养老保险增值的效益。因此，农民参保的积极性不高。
  2．法律法规缺位，农民养老保险缺乏依据。自2002年国务院、省政府下文整顿以来，国家一直没有新的相关法律法规出台。我市农民养老保险工作基本停止下来。近一年多来，虽然部分县、区开展了一些有益的探索试点，但缺乏法律法规依据，导致农民养老保险五花八门。农民养老保险管理工作也欠科学性，基本是靠农保工作人员个人素质在维系资金安全。
  3．农民工养老保险存在“两难”，挫伤了农民工参保的积极性。一是用工企业或单位缴费难征收到位。主要原因有两个方面：一方面是国家对用工企业或单位缴费义务虽有强制性立法，但对违法企业处罚力度不够，农民工只好妥协忍受。另一方面，就是用工单位受利益驱动，不愿意给农民工缴纳保费，以减少单位部门的支出。二是保费转移、接续难。我市在外省打工的农民，要换一个省（市、区）打工，或回乡打工，只能转移个人账户养老金的30％，统筹部分则分文不能转移。这样，严重地挫伤了农民工参保的积极性，也给农民工下一步的续保造成了困难，甚至造成一部分农民工退出养老保险。
  4．失地农民养老保险，难以操作落实。国家虽然出台了宏观政策，规定从商业用地合同价款中提取8％，用于失地农民的社会保障和生活补助。但没有出台具体的实施意见，因此，造成各地迟迟不能操作落实，失地农民难以参保。
  三、加强农民社会养老保险的对策
  农民社会养老保险是一个复杂的系统工程，必须科学规划、体现公平、分类指导、突出重点、分步实施、先易后难、量力而行、逐步提标、规范管理。
  1．建议国家要尽快出台相关的法律法规，为农民社会养老保险提供法律依据。当前，最紧迫的是要出台全国性的指导意见和实施办法，指导和规范全国农民社会养老保险行为。
  2．解决“两难”，完善农民工社会养老保险。在整个农民社会养老保险体系中，农民工社会养老保险相对好操作一些，主要是资金有着落。当前，重点是要解决两大难题：一是要解决好用工企业或单位的缴费征收难的问题。用工企业或单位为农民工缴保费难执行到位，深层次的原因是一些地方的领导缺乏科学的政绩观，他们对企业的违法行为默认，怕要求用工企业为农民缴纳养老金，会影响招商引资，影响经济发展，进而影响到自己的政绩。因此，存在这种问题的领导干部，要树立科学的政绩观，在政绩与农民工利益发生矛盾时，一定要把农民工的利益放在第一位，要坚定地支持执法部门加大对违法企业的处罚力度。要知道一个不能守法经营的企业，也不会有科学的发展。只要领导的态度明朗、决心大，用工企业缴费难执行到位的问题就能解决，就能有效地维护好农民工的合法权益。二是要解决好保费转移难、接续难的问题。要解决好这个问题，关键在于正确处理好劳务输出地、劳务输入地、农民工三者利益的关系，合理确定保费转移划转比例。农民工个人账户上的保费，应随农民工转移全部划转，统筹部分应随农民工转移划转70％，这样就能较好地兼顾三者的利益关系。建议国务院制定政策规定，为农民工社会养老保险搭建好平台。
  3．解决好五个问题，加速推进失地农民社会养老保险。一是建议国务院尽快出台失地农民参加社会养老保险实施办法。对参保对象、保费分摊比例、资金管理办法等做出具体的政策规定。二是科学界定失地农民参保对象。失地农民应当是指被国家依法征收、丧失家庭全部承包地或剩余耕地人均不足0.3亩、在册的农业人口。三是合理分摊保费缴纳比例。土地是一次性资源，是农民赖以生存的资源，同时，国家付给农民的征地成本又十分低廉。因此，在失地农民保费分摊上，应当确定基准缴费标准，政府出大头，农民出小头，即政府出60％，农民出40％。在基准缴费标准的基础上，农民个人愿意多缴的还可以多缴，但政府不再分摊高于基准缴费标准的部分。四是区分不同对象，实行重点保障。对60周岁以上的失地农民，应当做到应保尽保，受益财政全额负担。对有就业能力的失地农民，引导、帮助他们参加培训和就业，进入城镇企业职工基本养老保险系列。五是解决好资金来源，确保失地农民养老保险落实到位。失地农民个人负担的部分，应从征地收入中解决，政府负担的部分，应由受益财政从失地农民社会保障基金中列支，不足部分，仍由受益财政解决。
  4．采取三个三分之一的办法，解决好村干部社会养老保险的问题。我市现有村干部6800人，分布在11个县（市、区）。他们是党和政府与农民群众之间的桥梁，在保持基层政权稳定运行中发挥着不可替代的作用，履行了大量的公共服务和管理职能。落实好村干部的社会养老保险，消除他们的后顾之忧，有着特殊的重大意义。为了既体现党和政府的关爱，又能调动村干部抓村级集体经济的积极性，建议村干部的养老保险费，分三个三分之一解决。即县财政负担三分之一，村级集体经济补助三分之一，村干部个人缴纳三分之一，让村干部年满60周岁后，能每人每月领取300元的养老金。
  5．采取政府补贴与个人缴费相结合的办法，解决纯女户的社会养老保险的问题。解决好纯女户社会养老保险问题，有利于贯彻落实计划生育政策，消除纯女户的后顾之忧。首先，要按照计划生育政策，界定好纯女户。纯女户是指一对夫妇，只生育了一至两个女孩，并且已结扎。建议纯女户的保费分块解决。整合各种计划生育经费负担50％，县级财政负担20％，纯女户个人缴纳30％。要确保纯女户夫妇年满60周岁后，每人每月能领取300元的养老金。
  6．采取“个人缴入口、政府补出口”的办法，解决好一般性农民社会养老保险问题。一是要明确个人和政府的责任与义务。所谓个人缴入口，是指农民个人年满20岁就开始履行缴纳保费的义务，共缴纳40年，年满60周岁开始领取养老金。所谓政府补出口，是指各政府按照各自分摊的补贴比例，在农民开始领取养老金时，开始履行政府补贴的责任。二是要确定基准缴费和补贴标准。综合农民和各级政府的承受能力，建议农民个人缴费和政府补贴的基准均定为每人每年600元。农民可以自主选择缴费标准，既可以按基准线缴费，也可以低于基准线缴费，还可以高于基准线缴费，多缴多领，少缴少领。但政府只按基准缴费金额给予补贴，对高于基准线缴费的部分，政府不再给予补贴。三是要明确各级政府补贴的分摊比例。根据各级政府的财力状况及承受能力，建议中央、省、市、县四级政府按6:2:1:1的比例分摊政府补贴。即参保农民开始领取养老金时，中央财政给每人每年补贴360元，省财政补贴120元，市、县财政各补贴60元。其中，省管县的市级补贴部分，应由省级财政负担。经测算，如果农民每年都能按基准线缴费，到60周岁后，每人每月都可以领取不少于200元的养老金。四是要妥善解决好现已满60周岁以上农民社会养老保险问题。按照农民自愿原则，可采取两种办法。一种是继续采取传统的家庭养老办法解决，另一种是由本人或子女按基准线补缴10年的保费，各级政府给予补贴，确保每人每月能领取100元的养老金。
  7．保费基金统一集中管理，确保基金保值增值。一是要制定农保资金管理办法，将各类农民缴纳的保费和各类补助、补贴资金统一集中管理。要在县级财政开设农民养老保险基金收入专户，在县农保局开设基金支出专户，做实农民个人账户。二是要科学管理，确保基金保值增值。在确保基金安全的前提下，采取多种方法和途径盘活基金，使之产生最大效益的增值。如：基金定期存款、购买国债、投资国家重点建设项目、投资地方基础设施建设等，既支持了国家和地方建设，又确保了基金的增值。三是要调整充实农保机构力量，解决好工作经费。农保机构肩负着基金的征收、管理、发放的重任，工作量大，建议给每个县农保机构增加5个全额拨款的事业编制，使其有足够的人力履行工作职责。
  建立资金保障机制促进城市建设发展
  市财政局党组成员、副局长 卢克苏
  九江市委九届七次会议作出了“两区互动（园区、城区互动），强工兴城，科学发展，奋起赶超，三年财政收入翻番，五年实现全面进位”的战略部署。并提出了“实现从甘棠湖、南湖时代走向八里湖时代，逐步把九江建设成为一个山水辉映、环境优美、功能完善、宜居宜业的沿江港口城市”的城市建设要求。近期，长虹西路、十里河整治、环湖路等城建项目已相继开工，拉开了环八里湖城市建设的序幕。城市建设需要大量的资金投入，而资金保障难始终是城市建设的一道瓶颈。要加快城市建设，必须建立有效的城市建设资金保障机制。以下是笔者关于城建资金保障的几点思考。
  一、我市城市建设资金保障存在的困难和问题
  近年来，我市城市建设取得了一定的成效，但城市建设资金保障中仍存在着困难和问题。主要表现在：
  （一）本级财力困难，城市建设资金紧缺
  城市建设资金来源主要有上级下达、市本级财政预算安排和利用政府资源融资等三种渠道。而我市仍属于经济欠发达地区，经济实力不强，财政“蛋糕”不大，特别是受国际金融危机影响，经济增长放缓、企业效益下降和实施减税轻费政策等一系列减收因素叠加的影响，我市财政收入形势非常严峻。另一方面，保增长、保稳定、保民生的刚性支出压力不断加大，拿不出更多的财政资金用于城市建设和发展。
  （二）融资平台不完善，融资难度较大
  为加快我市城市建设发展，2008年市委市政府决定成立九江市城市建设投资有限公司，作为我市城市建设融资平台。但到目前为止，市城投公司组织架构尚未批准，人员尚未配备到位，有效资产很少，远没有达到政府批准的组建方案要求，金融机构无法受信，融资能力弱，融资难度大。
  （三）偿债机制不健全，偿债能力较弱
  目前，我市还未建立完善的政府偿债机制，没有明确的还本付息资金来源，还款资金没有保障，造成部分银行贷款不能及时归还，影响了政府信用。
  （四）资金管理不规范，投资效益不高
  由于没有严格的项目预算编审制度、招标价格控制制度、竣工决算财政审核制度，造成了项目超概算、超预算，拖欠工程款的现象。
  二、建立有效的城市建设资金保障机制，推进城市建设快速发展
  针对上述城市建设资金保障中存在的困难和问题，必须尽快建立城市建设资金保障机制，形成“融资—投入—产出—还贷”良性循环的运作模式，破解城市建设资金紧缺的难题。具体点讲，就是要构建六项机制：
  （一）强化预算管理，构建综合平衡机制。计划的节约是最大的节约。因此，必须建立预算体系，实现综合平衡、良性循环。一是城建部门要根据城市建设规划编制城市建设年度投资计划，反映年度投资规模和资金需要量。二是市政府指定的融资平台要根据城市建设年度投资规模和实际融资能力，编制年度融资计划。三是国土部门要编制土地收储、出让收支年度预算，反映年度收储土地规模和收储成本，出让土地规模和土地收入。四是市政府指定的融资平台要编制年度还本付息计划。上述四个计划（预算）编制后，送财政部门纳入年度财政预算，综合平衡，提出审核意见报市政府批准后，下达各部门（平台）。各部门（平台）要严格执行年度计划（预算），年终要向政府报告计划（预算）执行情况，实现资金综合平衡、良性循环，提高资金的综合效益。
  （二）完善融资平台，构建高效运作机制。要尽快完善城投公司融资平台建设，一是尽快配齐配强领导班子，工作人员要尽快到位。二是建立健全内设管理机构。三是要充实其资产，使其做实做大，提高融资能力。四是要尽快开展储地融资、抵押贷款，证券筹资等多渠道、多形式的融资工作，确保完成年度融资计划，为城市建设提供资金保障。
  （三）提升政府信用，构建偿债保障机制。随着城市建设不断投入，贷款规模不断扩大，政府财政支出压力也随之加大，政府性债务风险积累加快并逐步显现。为有效防范和化解政府债务风险，促进我市经济持续健康发展，应尽快建立以政府偿债资金和土地出让金净收益为主要还款来源的偿债机制。一是明确把土地出让净收益作为偿还城市建设项目融资和付息的主要来源。市本级出让土地收入，扣除收储成本后的净收益，按规定提取社保资金、国有土地收益基金、农业土地开发资金、廉租住房保障资金后，优先安排偿还债务资金和城市建设配套资金。二是城区土地必须坚持“一个口子进水、一个池子蓄水、一个龙头出水”。城区的土地必须由市土地储备中心一个池子收储，出让土地必须通过市土地交易市场一个市场经营，土地出让收入必须全额缴入市本级财政，一个口子安排支出。达到高度统一、一级垄断，最大限度提高土地增值效益。三是严格市本级土地储备中心财务管理。土地储备中心严格收储土地成本核算，做到净地出让，宗地核算。国土部门要按照收储土地年度计划收储土地，收储土地时，要编制土地收储成本预算，送财政部门审核后，按批准的预算收储土地。收储土地后要及时编制宗地收储成本决算，送财政部门审核。四是及时解缴土地收入。国土部门要按照土地出让年度计划和土地市场情况出让土地，并严格按土地出让合同催缴土地收入，及时解缴入库。五是及时清算土地收入。土地收入入库后，财政部门要及时按批准的宗地收储成本决算拨付土地收储成本。按规定提取社保资金、国有土地收益基金、农业土地开发资金、廉租住房保障资金。剩余的土地净收益优先安排城市建设项目融资还本付息资金，报市政府批准后，及时拨入“城市建设资金专户”用于还本付息和城市建设配套资金。降低政府债务风险，提升政府信用。
  （四）规范资金管理，构建资金安全机制。城市建设资金量大，必须规范运作，确保资金安全和投资效益。一是实行专户管理，专款专用。设立“城市建设资金”财政专户，用于归集和拨付城市建设项目融资资金、还本付息资金和城市建设配套资金。二是实行城市建设资金预算管理。城市建设项目业主单位必须根据批准的项目投资概算编制项目建设的详细预算，送财政部门审核后报市政府批准，项目单位必须严格执行市政府批准的项目预算，不得突破。因特殊情况超预算的，必须事先另行报市政府批准。三是严格项目资金的拨付程序。项目业主单位需要资金时，必须向财政部门填报申请拨款单和经工程监理签字认定的工作进度表。财政部门严格按市政府批准的项目预算和工程进度拨款。首次办理城市建设资金拨付时，项目业主单位需提交招标文件、中标通知书、施工合同、设备购置合同、监理合同。四是实行预留工程款制度。为了确保工程质量和工程进度，财政部门办理城市建设资金拨付时，对每个项目预留20％的工程款，待工程竣工验收合格，决算审核、审计完成后，视验收、审核、审计情况拨付。五是严格工程决算制度。工程竣工验收合格后，项目单位要及时编制工程决算，送财政部门审核后，按审核数办理工程结算。凡造价在500万元以上的工程项目，必须经审计部门进行工程决算审计。
  （五）加强项目管理，构建全程把关机制。城建项目是高投入的项目，必须加强项目管理，开工一个、建成一个、见效一个。一是城市建设项目开工前必须按照国家有关规定，完成项目的基建审批程序和行政许可。各建设项目必须严格实行项目法人责任制、招投标制、合同制、工程监理制、工程竣工验收制、工程质量终身负责制。二是城市建设项目的具体建设内容、建设规模和工程概算送市发改委审核，报市政府审批后实施。项目业主单位不得扩大规模，改变建设内容，超概算支出。三是项目业主单位要严格按照国家工程招投标规定对项目工程、设备、工程监理进行招标。四是严格招标控制价管理。工程招标之前，要事先明确主要建筑材料的规格和品牌，编制工程造价预算送财政部门审核后，设立最高控制价和最低控制价。最高控制价应设定在预算价的90％以下，最低控制价应设定在预算价的75％以上。在最高控制价和最低控制价两者之间进行招标，既要防止招标价过高，加大工程成本，又要防止招标价过低，影响工程质量。同时，要在工程招标文件中注明主要建筑材料的规格和品牌，以确保工程质量和合理价格。五是工程竣工后，在施工单位自检合格，设计、监理单位全面检查并符合国家有关标准、规范和设计要求的基础上，由项目业主单位向市发改委提出验收申请，市发改委应及时组织竣工验收，确保工程质量和投资效益。
  （六）发挥职能作用，构建联动监管机制。要确保城市建设资金安全和投资效益，就要充分发挥各职能部门的作用。发改委要严格把住项目规模、投资概算的审批和竣工验收关；财政部要加强对项目资金预算、资金拨付、招标控制价、工程决算审核的事前、事中、事后全过程监管；审计部门要加强对资金管理、项目管理、工程决算的全范围审计监督；行政监察部门要加强对重点环节的行政监督。确保城市建设项目资金安全和投资效益。
  发展现代农业推进新农村建设
  市财政局党组成员、副局长 曾华生
  “科学发展、奋起赶超、争得九江应有地位”，农业、农村、农民的科学发展，奋起赶超也是关键。近年来，在党中央的一系列惠农、支农政策作用下，我市的“三农“工作取得了较快的发展，当前农业、农村形势是历史最好时期。但同时我们也清醒地认识到我市的农业经济仍然是我市经济发展的一块短板，农村的生产、生活条件、方式仍然相当落后，农民的劳动技能仍然贫乏，离现代农业的发展要求仍然有相当大的差距，离新农村建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求仍然有相当大的差距。因此，在推进我市新农村建设的过程中，必须首先解决生产发展的问题，生产发展必须要用科学发展观的思维大力发展现代农业。
  一、我市现代农业发展情况
  近年来，我市在发展现代农业上有了较快的进展，农业产业化的进程进一步加快，龙头企业不断发展壮大，现代农业的生产条件进一步改善，农民的劳动技能不断增强，现代农业发展的雏形正在形成，主要表现在：
  1．思想观念正在转变，农业发展思路进一步拓宽。我市各级党委、政府高度重视现代农业发展，近几年市委一号文件都强调要大力发展现代农业，在今年的市委一号文件中又一次提出“积极发展现代农业，促进农民持续增收”。切实转变了各级领导干部过去抓农业的传统观念，进一步提高对“大农业”重要性的认识，进一步明确了发展现代农业的工作思路，就是优化农业产业结构，大力推进农业项目建设、培育壮大农业龙头企业、搞活农产品流通，加快农业基础设施建设，加快农业科技推广运用。以特色规模产业为支撑，以加大投入为保障，转变农业和农村经济增长方式，大力发展现代农业，拓展农业发展领域，提升农业自主创新能力和支撑保障能力，努力实现农业增效、农民增收目标。
  2．一批有特色的农业产业正在形成，为现代农业的发展搭建了平台。我市在稳定粮、棉、油传统产业的基础上，在水产、水梨、畜牧、蚕桑、茶叶、蔬菜六大主导产业建设上有了新的发展。2008年中央财政加大了对发展现代农业的扶持，我市粮食、水产两大产业6个县被省确定为现代农业的试点县，共获得中央财政补助资金1345万元，目前我市各项目县正在抓紧项目的实施，预计明年初就可完成项目建设，一批有规模的现代农业示范基地将呈现出来。市级产业化资金600万元，2008年重点扶持了“两水一茶”产业的发展，一批支柱产业和区域特色产业正在形成，为农民增收搭建了产业平台。
  3．龙头企业的带动效益正在显现，特色基地夯实了农业增收基础。以永修县宏康（九江）农业开发有限公司的无公害蔬菜生产基地为例。宏康（九江）农业开发有限公司是永修县农业（再就业）科技示范园引进的一个重点企业，整个园区总体规划面积20000亩，其中蔬菜生产示范区11500亩。公司注册资本1000万元，投资规模2000万元，2005年正式投产，主要从事出口蔬菜种植、保鲜、加工和销售。现有核心基地1500亩，长期固定员工600人，长期临时工500多人，年产量3000多吨，产值1200万元，目前主要产品全部销往香港。2005年被省农业厅认定为无公害蔬菜生产基地，“三农”牌产品评获得无公害蔬菜名称。该项目直接带动项目区7200亩和辐射带动10000亩无公害蔬菜种植基地，直接带动种植户2400户，辐射带动种植户3300户。与种植普通水稻相比农户新增收入1500元，可为项目区和辐射区新增860万元的收入，并带动了运输、包装、印刷业等相关行业。通过该项目的实施，进一步促进了永修县农业产业化经营的发展，并以该企业为龙头，利用其强大的技术优势和销售能力，向全县辐射，以其1500亩核心出口基地为基础，联合一批农户，形成“企业＋基地＋农户”的紧密合作形式，实现了企业和农户共同受益、共同发展的“双赢”目标。
  4．新农村建设和特色产业相结合，形成了一批亮点突出的新农村。永修县易家河优质柑橘种植为易家河的新农村建设注入了生命力。易家河地处秀丽的旅游胜地柘林湖旁，这里空气新鲜，环境优美，气候宜人，十分适合发展柑橘产业。该村种植的官川、碰柑和尾张在2001年被省农业厅分别授予金奖和银奖农产品称号，在2003年全国第八届果品交易会上被评为“中华名果”，并获得“无公害绿色食品”证书。柑橘远销华北、华东、华南等地，产品供不应求。近年来，尼泊尔前首相及许多国家驻华大使曾到易家河果园参观，省市主要领导也多次莅临易家河果业合作社检查指导工作。2007年4月21日，温家宝总理亲临易家河新村，视察了易家河橘园，对易家河新村实行“基地＋合作社＋农户”的经营模式给予了充分肯定。现在易家河村的荒山荒坡都种满了柑橘，已成为名符其实的柑橘村，当地群众收入也大幅度增加，年增收总额均在156万元以上。
  5．农业生产条件得到进一步改善，夯实了现代农业发展基础。2008年，仅农业综合开发项目全年共争取除部门项目外中央和省级财政农业综合开发专项资金5517万元（其中中央财政3925万元，省级财政1592万元）。实施9个中低产田改造项目，改造中低产田8万亩，其中建成高标准农田1万多亩；实施6个农业产业化经营项目，扶持了龙头企业的发展。项目的实施，为加强我市农业基础设施建设，促进农业产业化经营，提高农业综合生产能力，增强农业发展后劲作出了贡献。农业综合开发已成为发展现代农业，推进社会主义新农村建设的生力军和重要力量。
  6．农业服务体系进一步得到完善，科技推广力度进一步加大。把产品和市场紧密联系起来，农民专业合作组织是一个较为有效的桥梁。2008年我市共争取中央财政支持的农民专业合作组织项目15个，获得资金扶持150万元。市财政也在市级产业化资金中安排了60万元支持农民专业合作组织建设。我们还积极争取上级财政对农业技术推广的支持，加快农业技术在我市的推广应用，提升我市的农产品附加值。2008年我市共争取中央财政支持的农业技术推广项目6个，资金390万元。同时还加强基层农业技术服务组织的建设，2008年共拨付省级基层农业技术服务经费351万元。
  7．开展科技培训，培养造就新型农民。建设现代农业，最终要靠有文化、懂技术、会经营的新型农民。加大农村实用技术技能培训力度，实施“绿色证书”培训工程、如“农村劳动力转移培训阳光工程”、“跨世纪青年农民科技培训工程”、“农村基层党员素质培训工程、“再就业（含失地农民）培训工程”、“农村妇女种养殖业技术培训工程”，积极发展种养专业大户、农民专业合作组织、龙头企业和集体经济组织等各类适应现代农业发展要求的经营主体。因人、因地、因企制宜开展多渠道、多层次、多形式的农民培训，大力提高农民工就业本领、从业技巧和维权意识。
  二、当前我市新农村建设中发展现代农业存在的主要问题
  1．认识不到位，投入不足。社会主义农村建设的总体要求是：生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。其中生产发展是前提。生产发展按科学发展观的要求就是要大力发展现代农业，现代农业是指运用现代的科学技术和生产管理方法，对农业进行规模化、集约化、市场化和农场化的生产活动。我市是从2006年开始启动新农村建设工作，到2008年全市已有2679个省级、1107个市级新农村建设点进行了新农村建设，省市直接投入的新农村建设资金就达2.7亿元，其中市财政投入7000万元。然而，新农村建设往往主要是新村庄建设，着重于村容村貌的整治，在生产发展上的办法少，真正用现代农业的理念规划培育产业的办法就更少，由于认识上的不足，新农村建设财政投入用于生产发展上的资金就少，真正用现代农业产业发展上的资金就更少。
  2．生产规模小，组织化程度不高。近年来，随着农业产业结构的调整，各地结合新农村建设，充分利用当地资源优势发展特色产业，“一村一品”初步取得成效，如都昌县徐埠的果业、芗溪的网箱养殖、多宝的药材等，但大多比较零星分散，没有形成真正的规模化经营，整体经济效益未显现。许多农户仍习惯于一家一户的生产经营方式，缺乏组织起来共同发展的热情和信心。尽管也相继成立了一些农民专业合作社，但加入其中的农户并不多，且多半以上是一种没有产权关系、松散型的团体，体现不出“利益共享、风险共担”的互助合作精神，合作组织的作用没有有效发挥。
  3．龙头企业实力不强，辐射和带动能力较弱。我市有一定规模的产业主要是水产、水梨、畜牧、蚕桑、茶叶、蔬菜六类。然而，具有较大规模，有较强实力和影响力的龙头企业不多，产业结构单一，附加值低，产业链短，规模化、标准化、专业化的优质农产品生产基地少，传统产业仍占据着农业的主导地位，产业结构比较单一，基本以种养业为主，乡镇一级几乎没有加工业的发展，农民增收受到限制。由于农业项目风险大、利润低，从事农业开发的企业较少，实力也不强，如都昌县是全省水产十强县之一，有203万亩的水面资源，但真正从事大规模养殖的不多，规模较大的水产品加工企业也只有三、四家。
  4．科技投入不足，农民劳动技能普遍较低。我市的农业生产方式还是非常传统，由于财力困难，对农业技术推广的投入还是不足，产品科技含量低，商品率不高。大部分农民文化水平较低，劳动技能普遍较低，组织意识差，生产仍然沿袭传统模式，生产、生活方式与现代农业的要求有很大差距，接受和运用新品种、新技术、新科技的意识不强烈。
  5．农业基础设施条件落后。近几年，国家对农村投入逐步加大，农村基础设施条件得到了较大改善，但由于农村面积广大，底子薄、基础差，农业生产条件并未得到根本性的转变，路、沟、渠等设施不配套，许多先进农业机械设备等生产资料无法投入使用，规模化经营难。
  三、发展现代农业的几点建议
  发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然要求。发展现代农业，推进新农村建设，是一项系统工程，因此建议：
  1．制订规划，构建现代农业产业体系。制订科学可行的现代农业发展规划对于促进农民增收、农村繁荣至关重要。规划要以科学、理论的眼光和思维充分考虑各地实际，在发展规模、发展进度上务求实事求是，建立适合本地经济发展的“坐标系”，要打破“小而全”、“大而全”格局，通过规划引导、政策支持和示范带动，在规模上做大，在链条上做长，在品牌上做响，促进新村产业向区域化、专业化和产业化方向发展。有关部门应对本地的资源情况、发展现状进行详细的摸底，按照“一乡一业”、“一村一品”的模式，因地制宜将产业发展规划到乡、村，将产业发展作为新农村建设的重要内容，加快培育一批特色明显，竞争力强的专业乡镇，专业村。同时，在落实规划过程中，要力戒随意性和短期行为。
  2．抓规模开发，促产业发展。通过政策引导、生产扶持等一系列措施，引导农业由零星分散的经营模式向规模经营转变，形成优势农产品产业带，提升竞争能力。都昌县2008年结合新农村建设，抓“九江水梨”规模化开发取得了良好效果，一是抓基地建设。县新村办、扶贫办与农业局合作，投资27万元建设了面积达12亩的“九江水梨”苗木基地，培育优质苗木30万株；二是给乡镇、试点村定目标。结合造林绿化“一大四小”工程建设，每村至少落实以“九江水梨”为主的水果集中连片开发50亩以上，并把重点放在落实专业大户的开发上，彻底改变以往农户的分散零星种植，“种果不见果”的现状；三是政策倾斜和扶持，整合林业、扶贫、农业综合开发、农业产业化资金，对乡镇试点村及专业大户规模开发“九江水梨”在资金上给予补助，并免费提供新农村建设试点村冬季果业规模开发种苗。
  3．加强农业基础设施建设，提高可持续发展能力。充分发挥农业综合开发、现代农业建设、病险水库除险加固等专项资金的作用，加快建设适应主导产业发展的高标准农田水利基础设施，加强路、田、水的综合治理，在此基础上，积极引导、规范农村土地承包经营权的流转，促进主导产业的规模化经营，提高土地利用率和农民生产积极性。以都昌县为例，近几年农业综合开发项目区的土地由于基础设施条件的改善，基本上实现了大户承包，今年的现代农业标准粮田建设的核心示范区，也早早地与种粮大户签订了承包合同，种粮规模效益得到显现。同时，要加强对农业生态环境的建设和保护力度，加快农业污染源治理，推广沼气等清洁能源，实施好造林绿化“一大四小”工程，全面提升农业可持续发展能力。
  4．加大培训力度，提高农民素质，为现代农业和新农村建设提供人才保障。现代农业建设需要培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。要努力把“金蓝领工程”、“阳光工程”、“雨露计划”同现代农业有机结合起来。积极引导农民树立现代农业理念，增强发展意识和竞争意识，培养他们的创造能力，提高农民群众获取各种知识和信息的能力。结合发展特色产业和实际需要，开展针对性强、务实有效、通俗易懂的农业实用技术培训，提高广大农民的科技素质。加大对新农村建设指导员的培训，使他们成为现代农业知识的传播者。
  5．着力培育一批社会责任感强的龙头企业，增强对农民的带动能力。制订优惠政策，创造良好环境，选择优势项目，扶持壮大一批规模大、知名度高、辐射面广的现代农业龙头企业。围绕核心龙头企业，加快农产品优质基地建设，引进龙头企业到新村搞精细加工，进行深度开发和系列开发。支持龙头企业在新村自建原料基地，并不断向周边区域延伸和扩展的规模化优质原料基地。通过“基地＋农户＋龙头企业”的合作形式，实现农户生产和企业加工的有效对接。同时，要鼓励和支持农民经济合作组织的建设，不断提高农业生产的组织化程度。倡导以新农村建设理事会为班底，围绕当地农业主导产业和优势产品，组建各类专业合作社，要充分发挥合作社的职能，真正形成组织严密、信息互通、利益共享、风险共担的合作组织，促进农产品流通业的发展。
  6．加大投入力度，建立现代农业发展的保障机制。一是要加大财政投入力度。认真贯彻执行“三个继续高于”的要求，积极调整财政支出结构，尽快形成现代农业和新农村建设稳定的资金来源；二是要加大农业招商和项目建设力度。创新农业发展思路，彻底跳出就农业抓农业的落后思维方式，以工业化的理念抓农业，加快农业招商步伐，上大项目、上好项目；三是要抓住国家实施积极的财政政策的机遇，努力争取更多资金，改善农村生产生活条件，支持现代农业建设；四是积极吸收农民和社会力量的投入。充分发挥打工返乡人员的聪明才智，引导他们参与到现代农业和新农村建设中来，增加投入，提高科学经营水平。鼓励民营资金投资现代农业，为现代农业建设注入活力。
  7．强化科技支撑作用。科技是现代农业发展的决定因素之一，应大力发展和普及农业科技，改造传统农业。一是要发展新技术。重点发展种（养）殖、产品保鲜、深加工、病虫害防治技术，提高农产品附加值和商品转化率；二是要重视农业科技推广机构和队伍建设，强化基层农技推广体系的公益性职能，充分发挥他们在推广应用农业科技的作用；三是要搞好示范应用，加快科研成果向现实生产力的转化，推进和完善农业科技示范园区建设，使之成为推广应用农业科学技术的重要基地。
  强化财政职能 促进科学发展
  市财政局党组成员、副局长蔡璐珠
  开展深入学习实践科学发展观活动，就是要更好地运用科学发展观武装头脑、指导实践、推动工作。财政作为政府的宏观调控部门，应以科学发展观为指导，围绕“保增长、保民生、保稳定”，这个最大的实践主题和市委九届七次会议提出的“两区互动，强工兴城，科学发展，奋起赶超，三年财政收入翻番，五年实现全面进位”的工作目标，在“提升理财能力，提高管理水平，促进科学发展”上下功夫，为加快九江发展，争得应有地位，切实发挥好财政的职能作用。
  一、抓住机遇，把积极的财政政策落到实处
  为有效应对国际金融危机，中央财政实施了积极的财政政策，出台了10项有利拉动内需的措施，采取了“结构性减税”和增加“基建与民生”两大领域投资的措施，达到减轻企业和居民的税负，提高收入和消费形成合力效率。我们财政部门，应密切关注财税政策调整方向，认真实施结构性减免税费，提高财政收入质量，做大财政蛋糕；努力争取中央在基础设施、民生、环保和社会事业方面的投资，把积极的财政政策用足用活，用出效益。
  一要有效整合资金。在当前严峻的经济形势下，要善于变危机为生机，变经济波动期为发展机遇期，科学把握财政投入方向，把积极的财政政策和项目建设有机对接。运用财政贴息、奖励、构建融资平台等方式，发挥财政资金引导、集聚和乘数效应，突出九江特色，积极培养财源。重点扶持沿江工业，促进临港特色产业集聚；积极扶持沿湖产业，推进生态经济发展；大力扶持文化旅游产业，推进构建旅游经济新格局；加大扶持园区内能够带动产业集聚的龙头企业和有利于延长产业链的配套项目，通过政策支持、多元化投资、引导和加强服务等手段，促进物流业、服务业等第三产业发展，培育和壮大新的经济增长点，实现九江跨越式发展。
  二要调整支出结构。按照科学发展观“以人为本”的核心要求，把改善民生作为促进发展的出发点和落脚点。着力解决好群众最迫切、最需要解决的问题，让发展的成果惠及普通百姓。重点是：加大教育投入，继续做好义务教育保障机制改革和城市义务教育免除学杂费工作，落实好家庭经济困难学生的各项扶助政策；积极支持医疗卫生事业发展，不断完善新型农村合作医疗制度，扩大城镇居民基本医疗保险覆盖面；大力支持完善社会保障制度；着力支持加快保障性安居工程建设。通过建立健全保障和改善民生的长效机制，确保各项政策落到实处。
  二、强化职能，增强财政综合实力
  财政在积极筹措资金，运用财政政策支持经济发展、夯实经济运行基础、强化增长后劲的同时，注重分析研究当前财政工作状况及发展中存在的问题，找准切入点，发挥财政职能作用，做大财政蛋糕，显得十分重要。
  （一）完善城区财政体制
  从进入2000年以来的八年间财政收入增长趋势看，市本级财政收入增长严重滞后。全市财政收入，2000年为20.5亿元，2008年为66.1亿元，平均每年增长15.8％；而市本级财政收入，2000年是10.6亿元，到2008年也只有18.6亿元，平均每年增幅只有7.2％，不到全市平均增幅的一半；市本级财政收入占全市财政收入份额也由2000年的51.7％下降到2008年的28.1％。究其原因：虽有财源结构单一、工业经济发展滞后的影响，但市、区间企业税收多头征管，争抢税源和收入的问题也是不容忽视的。长此以往，不仅扰乱了收入征管秩序，更大程度上是直接影响了投资环境，削弱了市级政府宏观调控能力。因此，应从有利于调动市、区两级抓经济、促发展、组织收入的积极性和增强财政实力入手，改革调整市、区财政体制。这项工作涉及两级政府利益格局的调整，应遵循财权与事权相统一的财力分配原则和税收属地征管原则，进一步完善“分税制”管理，科学确定市、区征管范围，合理测算市、区固定收入基数、共享收入和分成比例，充分发挥市、区两级政府的职能作用，兴利除弊，极大调动市、区政府培养财源、发展经济、加强征收管理的积极性，促进经济发展和财政收入快速增长。
  （二）规范非税收入管理
  税收收入是财政收入的主体，非税收入是财政收入的补充。多年来，非税收入的改革和管理工作在逐步推进和完善，从目前运行情况来看，在非税收入项目与标准的确定，非税收入的收缴、使用、监督等环节仍然存在一些亟待解决的问题，如非税收入成本的核定、暂存资金的定性、非税收入纳入预算管理与专户管理并存、单位多收多用、多罚多返，贫富不均等。这些问题的存在，不仅降低了非税收入的征收效果，增加了工作的难度，更主要的是影响了财政收入规模，削弱了政府资金的统筹能力，在一定程度上影响了公共财政职能的发挥。由此可见，严格按照“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”的原则，规范和加强非税收入管理，对做大财政蛋糕，增强财政实力有着积极意义。具体做法：一是完善非税收入征管相关制度。进一步明确细化征管项目；规范暂存性质资金管理；制定不同收费项目的成本核定办法和标准，以减少工作中推诿扯皮现象，确保收入的规范化和完整性；二是完善非税收入项目库。要进一步加强和完善项目库建设工作，并在清理整顿非税收入的基础上，将保留的收费、基金逐步全部纳入预算管理；三是进一步加强部门预算管理。根据财力情况，测算确定支出定额标准，实现政府资金统筹安排使用，从单纯预算内收支平衡转为对整个政府财力统筹管理，综合平衡。
  （三）加强国有资产管理
  行政事业单位资产管理一直是财政管理的一个薄弱环节。自2006年财政部35号、36号“两令”颁布以来，从中央到地方各级财政都相应制定了一些行政事业单位国有资产管理相关办法和规定。但从执行中看，仍有职责不清，监管执行难以到位的缺憾。特别是2007年从中央到地方用了半年多的时间对行政事业单位的国有资产进行了整理，但清理后的整顿处理、完善制度工作没有跟进，制约了行政事业单位国有资产管理工作的整体推进。一是资产管理职责不清，管理主体各地不统一。国家财政部门明确规定财政部门是行政事业单位国有资产的监管主体。但目前我市行政事业单位经营性资产在国资委管理。由于监管职责交叉，难免形成监管真空，出现国有资产游离于监管之外现象。二是资产管理与预算管理、财务管理脱节。资产不入账，资金体外循环，账实不符，前清后乱，资产处置随意性大，处置收入变成部门单位的“小金库”，缺乏监管制约手段。三是资产配置不均等。资产重复购置，闲置浪费、超标配置现象均有不同程度的存在，造成财政资金使用效益低下和单位占有资产不均而产生的收益不平衡问题。
  由于上述问题的存在，一方面是国有资产有偿使用收入不能及时足额入库造成财政收入的流失，另一方面是资产的配置、调剂、管理不到位，增加了不必要的财政支出。因此强化职能，加强监管对增加财政收入，节俭财政资金，十分有益。具体措施：
  一是完善制度。必须加快完善资产配置、使用、处置、评价、收益和定期报告等相关的具体规定和操作程序及责任追究管理办法，建立完整的行政事业单位国有资产管理的制度体系。
  二是统一管理。按照“国家所有，政府监管，单位使用”原则，实行“统一管理、统一配置、统一处置、统一缴库”的四统一管理。从根本上解决单位资产占有不均、使用效益低下、资产收益流失等问题。2007年全市行政事业单位清产核资结果显示：截至2006年底，全市行政事业单位资产达123亿元，其中市本级55.1亿元，（市国资委清查统管的市本级行政事业单位经营性资产5900多万元），通过资产清理，获取了资产存量、结构、分布、来源及使用状况等信息，并建立了国有资产数据库，为统一管理打下了良好基础。具体做法是：根据上述资产情况，首先实行分类统管。对土地房屋等不动产统一过户，政府集中管理，建立融资平台；对经营性资产由实行授权经营逐步转变到国有资产经营公司经营管理；对单位履行职能必备办公用品等资产实行标准配备、动态管理。其次，统一配置、调剂和处置。单位新购资产，实行与预算管理、政府集中采购管理相结合；行政事业单位闲置资产，单位不能随意处置，由政府集中调剂使用，规范处置程序、盘活存量、提高资产使用效益。第三，要统一资产收益管理。各单位的资产经营收益和处置收益应全部缴入国库作为政府财政收入。通过完善操作程序，加强职能部门的协作，实行责任追究，多管齐下，形成合力，确保执行到位。
  三、加强管理，提升科学理财水平
  财政管理的过程实质上是发挥财政职能作用的过程。财政管理水平直接影响发挥财政职能的效果。加强财政管理，实现科学理财，完善专业化、系统化和制度管理至关重要。
  （一）降低政府行政成本
  中央去年十一月提出实施以“减税和增支”为特征的积极财政政策，增加了财政收支平衡的压力。从财政运行情况来看，优化支出结构，压缩行政成本，既利当前又利长远，意义重大。一是强化预算管理与约束。建立控制财政供养人员增长机制，严格控制超编人员和基本支出过快增长。二是严肃财经纪律，加强支出管理。严格按照中央要求，在做到“五个确保”（工资、机构正常运转、社保资金、维护稳定、法定增长）情况下，实行四个零增长（出国经费、公务用车、接待费、会议经费），并力争压缩10～20％，集中财力办大事。三是积极推进事业单位改革。将非公益性事业单位退出财政供给范围，鼓励其走向市场，实行自收自支企业化管理。
  （二）提高资金使用效率
  省财政已明确提出2012年全省所有大宗专项资金的使用全部实行绩效考评，并安排专项奖励资金对资金整合和使用绩效明显的地方给予奖励。这对加强支出监管，提高资金使用效率有着积极意义。因此，必须加大工作力度，向支出管理要效益。一是创新资金分配方式。充分引入竞争机制、市场机制优化配置财政资金，努力提高财政资金投向的针对性和科学性。二是健全财政监管机制。围绕财政资金“分配、使用、评价”全过程，找准财政监督、改革和管理的结合点，把监督管理贯穿于财政运行的各个环节，阻止和减少低效支出，防范违纪活动和财政风险，切实提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。三是建立绩效考评奖惩机制。在积极争取省财政奖励资金的同时，加快建立市级财政支出绩效考评奖惩机制，以绩效评价引导事前资金分配，通过监控考评工作的规范化、制度化、确保提高财政资金使用效率。
  （三）提升财政管理水平
  财政部门开展学习实践科学发展观活动，重在提升科学理财水平，推动财政工作。一是建立完整的财政经济形势预测机制。针对经济运行中的热点、难点问题，关注国家产业政策和财政政策调整对本地经济运行的影响，做到早预测、早分析，早防范、早应对。二是加强财政运行情况分析。密切关注重点税源，重点企业动态，深入分析财政收支增减变化原因及对预算执行和财政经济运行质量的影响，当好政府的参谋助手，积极建言献策。三是坚持科学管理。从实际出发，实事求是，做到依法办事，科学理财。积极探索和掌握财政工作规律，健全管理制度，提高干部素质，切实提升财政管理效能和财政管理水平。
  浅谈当前财政专项资金监督管理工作存在的问题及建议
  市财政局党组成员、纪检组长 卫红
  随着公共财政体制改革的深入，财政专项资金在财政支出中所占的比重越来越大，几乎涵盖了事关国计民生的全部内容。所谓财政专项资金（以下简称专项资金），是指上级人民政府拨付本行政区域和本级人民政府安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。项目多、资金数额大，在整个财政资金中占主导地位是当前专项资金的主要特点。财政管理水平要提升，加强专项资金监督管理就显得尤为重要。近年来，各级政府对专项资金都越来越重视，也相继成立了财政监督局这一专门机构具体负责专项资金监督管理工作，取得了一定的成效，但在实际工作中也暴露出了一些问题与不足，还需要不断的探索与完善。下面笔者结合近年来的工作实践，试着谈一下自己对当前专项资金监督管理工作的一些粗浅认识。
  一、财政专项资金监督管理中存在的主要问题
  （一）水出多源，多龙治水，造成投资分散，缺乏统一协调和监督。在目前的政府体制下，融资渠道繁多、资金多头管理的现象比较突出。行政主管部门各管一摊，项目和资金来源渠道相互间很少沟通衔接，很难形成整体规划与统一投入，造成一些部门和项目单位多头申报、多头立项，给项目投资监督管理工作造成很大的困难。而财政部门在项目审核上基本没有发言权，只有履行拨款的义务，致使一些资金在使用管理上缺乏监督。如：2006年对我市35座省重点小（一）型病险水库除险加固工程资金发现：项目是通过水利部门申报，发改委批准立项，财政部门拨款；项目资金有省财政补助资金，有市配套资金，有县乡村配套资金，个别的还有水利部门直接从中央争取到的资金，大部分项目申报的资金水分很大。
  从财政部门内部来讲，专项资金由农业、经建、社保、教科文、行政政法等业务科按职能分别管理和分配。但在具体工作中也是各自为政，很容易造成多头拨付，也就形成了通常所说的“撒胡椒面”的拨款方式，不能使有限的资金形成规模效应和发挥应有的作用。
  （二）资金项目的确定缺乏科学绩效评价体系。从多年的工作实践看，当前各地上报的专项资金项目，往往缺乏其事前的真实性、可行性的科学判断，完全凭自下而上的经费申请报告主观进行决策。一些资金的管理往往按计划拨款，以拨代支，对项目的事中监控弱化，时常出现挤占、截留、挪用资金，使资金难以安全、及时、足额到位，其使用目标也就难以实现。同时，对财政专项资金的使用又没有一套完整科学的绩效评价体系，使下级“拼命”向上级申报项目和资金，不管资金的使用与效益。投资的盲目性和监管的弱化，导致资金使用的效益低下和损失浪费。
  （三）申报专项资金普遍存在弄虚作假现象。具体表现为夸大项目内容套取资金和不按规定配套资金，影响资金使用效果。有的地方财力紧张，为争取投资，冒着违反纪律的风险搞虚假配套，甚至伪造项目，套取财政资金。有的只下达配套资金空头预算指标而不拨款，以致出现虚假配套现象。有的地方有的项目，因申报时留有足够的水分，即使审批机关在没有科学论证的基础上“砍掉”一部分，也足以搞好申报的项目，所以根本不需要配套资金，连上级的补助资金都用不完。部分项目在立项和申报过程中，只有专项资金到位，配套资金不落实，资金缺口大，造成一些项目投资标准过低，影响了投入的整体效益。有的甚至利用下年度的专项资金偿还上年度的配套资金，掩盖本级虚假配套的事实。如2006年对我市省重点小（一）型病险水库除险加固工程资金了解到，有些水库根本没有险情，即使有点险情也不会出事，因为地方政府或责任单位深知：水库倒塌是要追究责任的，而因水库储存水量少而导致干旱是没有人去追究责任的，因此地方政府或责任单位不会将水库的水位蓄存很高，所以水库几乎是不可能倒塌的，财政专项资金也就可以挪作他用。
  （四）财政专项资金会计核算不规范，增加了监督检查的难度。主要体现在没有按规定进行专户存储，专账核算。这里又有两种情况。一种是有规不依，占了很大比例。如：2006年对我市61个水利项目资金进行检查时发现，61个项目从勘测设计到项目施工整个过程的资金拨付、使用，几乎没有一个项目设立专户存储，专账核算，县级配套资金（或前期费用）没有按工程项目进行明细核算，几乎是一笔混账。还有一种是有些财政专项资金确实是没有办法专户存储，专账核算。如：2007年11月对2006年度在市直地方教育费附加中安排的24个市直单位41个项目2523万元资金的管理、使用情况进行了专项检查，通过检查我们发现，有些项目总投资金额大，财政专项资金只是其中一小部分，无法专户存储，专账核算，如外国语学校新校建设项目实际总投资2350万元，2006年给该项目安排地方教育费附加760万元，因教育费附加760万元只是该项目实际总投资2350万元的一部分，所以无法对这760万元财政专项资金实施单独检查。
  （五）专项资金投资形成的国有资产产权界定不清。目前，很多专项资金投资的项目建成使用后出现了无人管或者多头管的现象。一项有形资产既有财政投入资金，也有银行贷款，还有农村集体和农民的投资投劳。多年来，国家也未有过相应的统一法规，管理主体缺位。如一些大型水利设施建成后，由当地政府、水利、农业等部门共同管理，实际上谁都可以管理，谁都可以不管理，从而放弃了管理的责任。这些管理部门没有责、权、利的约定，造成了产权不明晰、责任不落实等问题。
  （六）财政监督缺位现象亟待解决。一是财政部门内设机构监督职能缺位。现在，各级财政部门都成立了财政监督检查专职机构，专门履行财政监督检查的职能，但受制于人员少、资金项目多，出现了事后专项突击检查多，日常监督管理少的情况。二是纵向管理监督缺位。行业主管部门重项目审批、轻监督管理的现象大量存在，放松甚至忽视了对下级项目单位专项资金的监督管理。三是横向管理监督缺位。财政、监察、审计等部门近年来虽然加大了对专项资金的监管力度，但针对下级部门的多，同级部门之间的资金监管相对较弱。
  二、产生以上这些问题的主要原因
  （一）主观原因。从地方政府和项目单位这个角度讲，大致存在以下错误认识：一是在项目申报过程中存在急功近利的思想。认为只要能争取到资金，为当地经济发展提供物质条件，用什么方法都可以；有的片面理解现代管理科学原理，不加分析地提倡“只要结果，不看过程”，造成一些地方和单位不考虑当时财力和项目的市场情形，只争项目、争资金。二是存在只顾眼前工作需要，不管纪律是否允许的思想。认为不管是什么资金，只要自己不进“腰包”，用于为当地老百姓解决实际问题，改变资金的使用用途无所谓。而大多数行业主管部门则认为专项资金监督管理是财政部门的事，与自己无关，所以放松甚至放弃了对项目单位的资金监管。
  在财政部门内部也不同程度地存在一些错误倾向：一方面，财政部门业务科室对财政内部监督检查工作认识不够，存在“重资金分配、轻资金监管”，“重资金规模和数量、轻使用质量和效益”的现象，因而导致在工作上主动支持配合不够。另一方面，一些财政监督部门将财政内部监督的工作重点主要放在财政资金的安全性、合法合规性的检查上，面对财政支出的社会效益、经济效益及功能作用等方面的监督缺乏足够的重视，造成了财政支出的规模和压力逐年加大、财政资金流失浪费现象严重的局面。
  同时财政专职监督检查机构受人员少、资金项目多的制约，无法替代各业务科室事前、事中监督管理的职能，使日常监督与事后专项检查不能有机结合和形成共同监督的合力。
  （二）客观原因。客观上讲，出现上述问题也有很多短时间内难以解决的客观因素。大体上可归纳为以下几点：
  1．在中西部地区，大多数地方政府和项目单位经济状况不佳。地方财政财力尤其是县级政府财力非常薄弱，绝大多数靠上级财政转移支付维持运转。维持政府机关的正常运转、保工资、保社会稳定等目标就显得十分重要。一些地方领导面对一大堆必须用钱才能解决的问题，挪用部分专项资金，虽然是违纪，但确实是一种无奈的选择。另外，财政专项资金下拨后，随之而来要接受多次多层面的检查，而这些检查是需要一定的接待和工作经费的，财政又没有安排这些经费，单位也没有这些闲置的资金，致使单位挪用财政专项资金。
  2．管理机制尚需进一步健全。一是现行的专项资金分配方式基本上还是沿用计划经济时的基本思路。按照我国现行的行政管理体制，很多专项资金往往是通过各个系统的上级部门逐级往下划拨，形成了一些专项资金的封闭性，甚至连政府都无法掌握这些专项资金的来源渠道和使用方向，导致纵向管理监督缺位。二是财政部门和主管部门与基层政府在资金使用管理上缺乏协同配合、权责分明的管理监督责任机制。财政、监察、审计等部门虽然不断地加大对专项资金的监管，但由于一些专项资金使用的特殊性和封闭性，财政、监察、审计等部门更多的只能做一些事后的监督工作，无法有效地制止各种违法违纪行为的发生，导致横向管理监督缺位。三是财政监督机构的责权不相匹配。一方面是强调财政监督职责的重要，另一方面赋予财政监督的知情权、决策权、处置权不到位。财政监督部门是财政监督工作的牵头单位，但业务科室也肩负着事前和事中的财政监督职能，编制单位经费预算先要审核、认证，单位经费拨下去后要加强管理，按理说这些事前和事中的财政监督职能都应由业务科室去完成，但事实上业务科室由于人少平时工作量大，很少有人能腾出精力去调查、审核和认证的，财政监督部门又没有参与预算的编制工作，对预算编制情况并不知情；预算经费拨下去后也几乎由各单位自己去管理，因此事前和事中的财政监督严重缺位，目前的财政监督职能，仅仅依靠财政监督部门这支小队伍去履行事后局限性的监督检查来完成。财政监督机构对单位预算和一些专项资金文件并不知情，据统计，我市包括市级17个财政监督机构均没有参与预算编制工作。
  3．法律法规不够完善。虽然国家出台了《会计法》、《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规，基本上形成了一套有关财政监督的体系，但由于这些法律法规有其独特的规范对象，对财政监督仅限于原则性的规定，对财政监督工作方面规定得不够充分、系统，使得目前的财政监督工作在地位、组织、职责、权利、任务、程序以及处罚手段上还缺乏十分有力的法律保障。部分法律法规没有根据经济环境的变化及时修订。财政监督体系的法律法规不健全，严重削弱了财政监督的权威性和严肃性，直接影响了财政监督效能的发挥。
  三、加强财政专项资金监督管理的建议
  （一）要依法监督，加强处罚力度。严格按规定程序实施财政监督检查，严肃查处财政专项资金分配、管理、使用过程中的违规违纪行为，做到对没有查透的问题不放过；对查出的问题没处理的不放过；对处理决定没有执行的不放过；做到件件有回音，事事有落实，不迁就姑息。
  （二）完善项目储备库制度。针对项目申报程序不透明、质量不高、把关不严、重复申报、地方无力匹配等问题，应加快建立现有项目储备库制度。各县应按照上级财政的有关政策和项目申报指南，结合本地财政状况，分门别类建立县级财政项目储备库，以便上级筛选和使用。
  （三）创新监督检查方式，实行财政专项资金全过程监控。一是建立两个层面的财政监督管理联席会议制度。各级地方政府建立由发改委、财政、审计、监察等部门为主体参与、各行业主管部门有项目就参与的专项资金项目财政监督管理工作联席会议制度，定期（一个月一次为宜）召开联席会议，相互间通报各自掌握的项目信息，解决部门协调中存在的问题，便于各部门及时调整自己的工作方向，也提高了工作效率，更能避免项目多头上报等情况的出现。同时，在财政部门内部，建立以财政监督局为首、各职能科室参与的财政监督联席工作会议制度，定期通报各自掌握的项目资金的使用管理情况，这样可避免重复拨付资金，也可加强财政部门对项目资金的事前、事中监督，利于提高资金使用效率。二是坚持日常监督与专项检查相结合，实行事前、事中、事后全过程监控。财政部门要改变过去的事后财政监督方式，将监督的重心向事前、事中前移，要创新检查方式，建立内部制约监督机制，实行各级财政部门、财政部门内部各职能科室逐级签订责任状，对财政专项资金监督体现在责权利中，达到有效监控的目的。三是依托金财工程，实现网上查账。建议财政部门请专家研制或购买财务软件发给各地市、县财政监督检查部门使用，使各地市、县监督机构能直接从网上拨付资金时开始实施财政监督。
  （四）加强领导，配精配强财政监督检查专职队伍。加强领导，把肯干事、会干事的年轻干部充实到财政监督队伍中来，不断加强对财政监督检查人员的业务培训，提升财政监督检查队伍的整体素质。要充分调动财政监督干部的工作积极性。一是要保障财政监督检查的工作经费；二是要关心财政监督干部的成长。
  （五）探索财政专项资金的绩效评价监督机制，提高资金使用效益。各级财政部门应逐步建立资金使用绩效评价体系，运用定量和定性的方法对使用财政专项资金的项目和单位进行评价，促进财政管理水平的提高。

①选编的文章系市财政局党组成员，2009年4月在学习实践科学发展观活动中的调研文章。