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立国先立制，一个国家的机关主要是行政、立法、司法、监察四大机关。中国古代第一次对政体给予系统化改造的是秦汉时期,时称三公九卿制。三公九卿制不完备，历经魏晋南北朝时期， 屡屡改革,唐加以总结又系统化，形成了三省六部制为特点的中央政体，这次系统改造的奠基人即是高祖李渊与太宗李世民。
  秦汉时期中央的三公九卿制有三大弊病。其一,集行政、司法、立法、监察于一体，分工不细。其二，丞相是百官之首,掌丞天子，助理万机。其施政渠道是:军国大事均由丞相带领百官大臣先于相府研究，然后领衔奏请,经皇帝批准后，以诏令形式下达给九卿执行，因此丞相成了一人之下、万人之上的权势显赫的重臣，常形成对皇帝的威胁。其三，九卿中只有廷尉与大司农是单纯行使国家行政、司法事务的职能长官，其余不是皇族事务官就是皇帝侍卫官，只有个别卿级官兼管部分国家事务。针对三弊端,历代皇帝都予以改造，汉武帝首先对相权进行改造,汉武帝时设大司马大将军，皇帝常与大司马大将军、太傅、侍中及皇帝的私人秘书——尚书在内宫议事，形成决议后，由尚书传至以丞相为首的三公九卿去执行,形成了皇帝依靠大司马大将军为首的内朝决策，再让以丞相为首的三公九卿在外执行的格局，史称内外朝。内朝决策，外朝执行，内朝之首大司马大将军不允许设衙署,没有直属的办事机构，所以一般不会形成小集团，从而对皇帝构成威胁。但是大司马大将军担任者一旦久在位，也往往会权倾朝廷，难以驾驭，昭帝时大司马大将军霍光就是如此。为限权臣，皇帝便又加大了其私人秘书尚书的权力，并且尚书非一人，按职权分部门管理，各部门时称曹，故史称分曹治事。至东汉则由尚书台总理朝政，尚书台正长官一人，称尚书令，副长官一人称尚书仆射，也分曹治事。当时尚书令总典纲纪，无所不统，有 “虽置三公，事归台阁”之称，实际上尚书令已成了真宰相。魏晋以降，为限制尚书令权力，将出纳王命、敷奏万机之权从尚书省分岀，交给皇帝另一秘书——中书，曹魏时成为一机构，后称中书省。皇帝身边还有一些高级侍从人员,在天文、文学、礼仪等方面作为皇帝的顾问官，汉称侍中，常在内宫参与决策，至晋发展成一个机构，称门下省，长官侍中。唐高祖时,将尚书、中书、门下三省长官集中于一处集体议事，三省长官都是宰相，议事地点初在门下省，后至中书省，议事地点称政事堂，也就是会议厅。到唐太宗时将三省分工，中书岀诏令，门下掌封驳，军国大事由政事堂会议议定，尚书省执行。尚书省下设吏、户、礼、兵、刑、工六部， 吏部主管官吏的考核与升降；户部主掌财政、户籍及赋税;礼部主掌礼仪及科举;兵部主掌军事;刑部主掌刑法诉讼;工部主掌土木工程。皇帝与三省长官共同议政决策,然后交尚书省长官尚书令所管辖的六部尚书执行，集体决策而后分工执行,这种体制克服了三公九卿制的弊端，又符合管理原理，因此该体制保持了大唐全国政务的正常运转。唐太宗时，又考虑到三省长官权重易对皇权形成威胁的问题，为了便于控制，防止大权旁落，唐初即常有三省长官缺额现象，为了能使品级低但能力强、见识广的人参与决策,太宗又给这些人加上“同中书门下三品”、“同中书门下平章事”的名号,使他们有权参加政事堂会议。凡带此名号者, 都是真宰相，否则不是。
  分掌国家行政的职权移到了尚书省，则使中央行政机构又发生了两大变化,一是尚书省机构庞大，二是秦汉以来的九卿地位降低且又职权变化。尚书省机构由尚书都省与六部组成，尚书都省相当于尚书省的办公厅机关，尚书省六部中每部皆下设四个司，各部正长官称尚书，副长官称侍郎，各司长官称郎中。每司有若干工作人员，机构庞大，人员众多。
  唐代将汉代的九卿仍保留，机关仍称寺，又增加了国子监、 少府监、将作监、军器监、都水监五个机构，称九寺五监。汉代九卿直接隶属于丞相，唐代则将九寺五监隶属于尚书六部,从管理组织网络来讲，在汉代行政机构有两个层次，即由皇帝与丞相组成的决策层和由九卿组成的执行层。在唐代则形成了三个层次， 第一层次是政事堂会议，由皇帝与三省长官、同中书门下平章事对军国大事共同研讨决策，由皇帝拍板定案，也有集体领导因素。第二层次是六部，属执行层又类似于政务官。第三层次是二十四司与九寺五监，属政务官领导下的业务官、职能部门。由于六部是九寺五监与二十四司的主管部门，所以六部尚书、侍郎有权下达指令给二十四司和九寺五监，而九寺五监又据其业务性质分隶二十四司代管，如宗正是掌皇族属籍的官员，“凡太皇太后、皇太后、皇后之亲分五等，先定于司封，宗正受而统焉”①。司封是吏部的一个司，宗正却听其令而行之。从管理层次上讲，虽然九寺五监的长官除太常卿与六部尚书同是正三品外,其余绝大多数从三品，比六部尚书低半格，但比尚书都省的左右丞、各司郎中级别要高,但因六部是主管机关，所以九寺五监不能不向其上级主管部门汇报工作。从这个意义上讲，力寺五监又似乎应算第四层次。从管理层次来讲,一般应有上中下三层，上层决策, 中层辅助传递、协调、参谋，下层具体执行。从管理学角度讲，有效的管理应当是层次宝塔式，对汉代而言，如果不计丞相府及诸卿内部机构，汉代中央只有两个层次,形不成宝塔层次结构，而唐代则形成了宝塔层次结构，故唐代管理层次较汉代合理。管理学上还讲究管理幅度，一般来讲，中上层人员的管理幅度应3— 9人，而下层管理幅度可多达30人。汉代是丞相协助皇帝管理九卿及类似卿的官员，一人管诸多机构，能力难以达到，难以使权力正确使用。唐代则不然，皇帝管理三省长官及御史台、三师三公,幅度为9人左右，尚书令下管都堂及六部尚书，大致6—7 人,各部尚书下管四司郎中及有关的九寺五监，其管理幅度少者为5,多者为9人。综上可见，唐高祖和唐太宗在总结前代中央机构设置的经验教训的基础上所创立的新的中央体制,基本符合管理原理,从而使中央行政机构运转灵活，为唐帝国的行政运行奠定了良好的基础。
  汉代中央司法机关是廷尉，也曾称呼过大理,其职责就是掌刑狱，依法判罪。遇有重大案件,特别是官员谋反之类的大案，廷尉与监察官御史大夫的下属御史中丞及皇帝临时指定的官员共同审理，如贺良等反叛惑众案，皇帝责成“光禄勋平当、光禄大夫毛莫如与御史中丞、廷尉杂治”①。临时指定人员判决，随机性太强，至唐则不然，使司法监察制度规范化。
  唐代在中央设刑部、大理寺和御史台，分掌司法众务。刑部是中央司法行政的领导机关，大理寺是隶属于刑部的中央审判机关,御史台是国家最高监察机关。唐时，每遇大案，则由大理寺卿会同刑部尚书、御史中丞共同审理，这叫做“三司推事”。对地方上报至中央的重大案件，由三司机关分别派其重要官员刑部员外郎、监察御史、大理评事，充当“三司使”前往审判。这个法度系由高祖、太宗而定，唐代二百余年未有大的变动。唐高祖、唐太宗都深知司法与社会稳定的关系。高祖起兵即废隋炀帝法令，并令裴寂、刘文静等依隋《开皇律》重修法律,于武德七年正式颁布新律，即《武德律》。《武德律》不完备，太宗即位，又令房玄龄重修律令。于637年太宗颁布《唐律》，该《唐律》比《隋律》减斩刑92条,减流刑71条，删繁就简，改重就轻者甚多，时长孙无忌等又对唐律令注释，成《唐律疏议》，于高宗时颁布。这是中国古代流传下来的第一部律书。唐太宗不仅重定律，还重执行，经常过问刑狱情况。由于律令较前完备,皇帝又注意执法公正，从而保证了贞观年间的社会安定。
  秦汉中央监察机关是御史大夫府，御史大夫实质是副丞相， 主管图籍秘书、四方文书，熟知法度律令，故掌有考课、监察、弹劾百官之权。御史中丞是御史大夫的重要属官，其职责就是“外督部刺史，内领侍御史”,“受公卿章奏，纠察百官，举劾按章"①。汉代地方行郡县制，为检査地方官吏的不法行为，汉武帝将全国分成了十三个监察区，其官员即是检察官，除京畿一带称司隶校尉以外，其余称为刺史，故又称地方监察系统为十三部州刺史, 外督州刺史就是督察管理州刺史的工作。侍御史、州刺史将不法行为向御史中丞汇报，由御史中丞依法弹劾，这种弹劾甚至不受御史大夫限制。正因为御史中丞是重要的监察官，所以一些大案也委派其与廷尉、丞相长史等共同审理。此外，由于丞相是百官之首，故丞相也有弹劾百官之权，其属官丞相司直的职责就是 “掌佐丞相,举不法”②。
  高祖、太宗继承汉以来御史监察和北周以来门下省献纳言谏的制度，并加以改造，从而使唐代的最高监察权的行使机关有两个，一个是御史台，一个是门下省。门下省是最高立法的监督机关，门下省长官武德初称纳言，武德四年(621)改称侍中，副职为门下侍郎。其主要属官有给事中、左散骑常侍、谏议大夫、起居郎、左补阙、右拾遗、典仪、城门郎、符玺郎等。该机构其中一个重要职责就是驳正违失。凡军国大政，谕旨诏令，不经门下省审核、 议定、副置，不加盖“中书门下之印”，即使是皇帝的手谕，也视为无效。贞观初年，专司献纳谏正的门下省对皇帝的诏令文告不敢谏诤,唐太宗特别强调:“自今诏敕疑有不稳便，必须执言：无得妄有畏惧，知而寝默。”③时为门下省长官的魏征多次谏诤，太宗认真听取纠失,至今传为佳话。自高祖时，唐即设御史台,正长官御史大夫，副长官治书侍御史，其属官分隶三院，即台院、殿院、 察院。台院，负责弹举百僚，京师、诸州官、东都洛阳百僚监察工作皆由台院分专人负责。殿院司掌纠察殿廷仪节并巡察京城内外左右;监院有监察御史15人,3人分察尚书六司，12人巡按州县,御史弹劾百官可联名，也可单独弹劾，不必征求御史大夫意见。御史们纠弹百僚权限广，亲王、宰相、诸百僚皆可纠弹。贞观年间，吴王李恪好打猎,损害当地田苗，侍御史柳范奏弹其非法, 太宗对柳范纠弹之事予以肯定。

① 《唐六典•宗正寺》。 ① 《汉书•李寻传》。 ① 《初学记》卷12《职官下》。 ② 《汉书・百官公卿表》。 ③ 《贞观政要•论君道》。