宁德市图书馆

闽东海岸线长，山区面积大，居住在山高、偏远、分散的山村和偏僻小岛的部分群众，生产生活条件恶劣，地理条件成为致富瓶颈。自20世纪90年代开始，福建省政府通过自愿移民搬迁的方式，解决生存条件恶劣地区群众的贫困问题。这项措施在福建省被命名为“造福工程”。“造福工程”的名称起源于20世纪80年代，中共宁德地委领导在霞浦三沙五澳村调研灾后重建时，受一户村民新居门上新贴对联的启发，其对联为：“造就一方新天地，福照万家感党恩。”随之，便将乡村灾后重建、渔民连家船民上岸或贫困户异地搬迁等由政府出台相关政策扶持的家园建设统称为“造福工程”。“从1994年开始，造福工程被列为省委省政府为民办实事项目，在历届省委省政府的推动下，造福工程发轫于闽东，继而推广至全省，至今持续20年不间断，成为百姓口口相传的德政工程、民心工程。”①20年来，“造福工程”已成为帮助农民脱贫致富的重要手段，也成为改善民生、促进城乡基本公共服务均等化的一个重要支点。贯穿20年造福工程的，是福建省各级党政“摆脱贫困”的为民情怀，是当年习近平在闽大力倡导的“滴水穿石”奋斗精神。宁德市是最早探索、设计、实施这项工程的地区，也是福建省畲族人口最多、分布最集中以及畲族乡村实施这项工程最见成效的地区。
  一 宁德畲族造福工程的源起与酝酿阶段（1986—1993年）
  “上世纪80年代中期，中央、省委出台各项扶贫政策。闽东大地，人们在奋力摆脱贫困。到1988年年底，全区脱贫率已达87.3％。然而，对‘山高坡陡石头多，居住分散村庄多，基础薄弱灾害多’的闽东地区，处在恶劣环境中的一部分人脱贫则难上加难。”①“20世纪90年代初，闽东10户以下的畲族自然村有357个，2570户，11500人。聚落分散，直接导致了扶贫成本的增加，基础设施发展滞后。据统计资料显示，1989年，全区已通公路的畲族村405个，仅占畲村总数的1/5，已通电的畲族村971个，占畲村总数的1/2，已用上自来水的畲族村262个，占畲村总数的1/7。同时，教育、卫生、文化、科技等公共服务难以覆盖和延伸到少数民族山区群众，村民普遍存在行路难、看病难、上学难等基本生存问题。由于闽东畲族村民生活必需品的获取结构和数量、公共交通、饮用清洁水、卫生环境、受教育程度、医疗保健以及必要的文化设施等等与我省发达地区存在显著的差异，这使得闽东畲族乡村的生产力水平低于全省平均水平，接受新事物、感受外界变化的能力弱于发达地区，并最终导致获取收入的能力差距。据统计数据显示，1993年，全省农民人均纯收入为1210.5元，全省少数民族农民人均纯收入为880元，而闽东畲族农村居民的人均纯收入仅为700元。②另有一批畲族村落处于地质灾害频发的地带，这里缺乏最基本的生命和财产的保障。对村民的生产和生活危害较大的地质灾害主要有山体滑坡、崩塌、泥石流等。就20世纪80年代，闽东畲族山区山体滑坡危及村庄民居的现象多次发生，如1987年9月11日，宁德蕉城区九都镇九仙畲族村遭遇了百年罕见的泥石流灾害。一夜之间，小畲村被乱石、碎瓦覆盖，有31人遇难。”③
  综观发达国家和发展中国家的反贫困行为，贫困现象往往是在一定的政策干预下得到缓解和消除。政府始终是农村反贫困资金最主要的提供者及大规模扶贫的最有力的推动者。取决于反贫困的运行机制、总体规划以及项目的选择、操作、执行等，在很大程度上决定反贫困的效率。早在闽东工作时期，习近平就开始探索畲民下山、连家船民上岸的移民搬迁工程。在考虑到救济式扶贫救济不治本、就地开发综合成本太高之后，闽东党委、政府意识到以人口迁移来帮助这部分贫困人口从恶劣的生态环境中脱离出来，有效解决这一矛盾。
  “当时，闽东几任领导，一任接一任地探索脱贫致富的路子。‘搬迁’成为一个很好的出路。早在1985年扶贫工作刚起步时，闽东就开始对一些偏远地方的受灾户实施‘救灾搬迁’工程，迁出的群众较快地脱了贫。”“闽东最早尝试实施‘造福工程’的是地质灾害频发的民族村，如福安市康厝畲族乡东山畲族村，1987年该村有96户、370人，其中畲族79户、310人。当年，该村后门山出现裂缝，有滑坡险情，政府有关部门十分重视。随即，省民政厅拨款5万元，地区民委拨款1万元资助村民搬迁。至1992年止，共搬迁90户380人至石碑洋村。新的村落仍称‘东山村’。搬迁前的1988年，东山畲族村人均收入270元，比全市当年农民人均纯收入475元低205元。搬迁后的1993年，全村总收入达40.3万元，人均1060元，比1988年增长790元，比全市农民人均纯收入980元高8.16％。”①
  尽管宁德畲族村搬迁的初始酝酿阶段大多是为了避免自然灾害，而不是以解决贫困问题为出发点，但客观上搬迁畲村却取得了脱贫致富的良好效果，从而为贫困山区畲族村的脱贫摸索出一条可行之路。“1987年人均收入才130元、人均口粮不足200公斤的福安市溪潭乡马山畲族村，搬入公路边的新村后，1992年全村种植生姜100多亩，加工出口新加坡，大部分村民仅生姜一项年收入就达6000多元，很快脱了贫，告别了年年领救济款的日子。”②“宁德市三都澳半山畲族村原地处海岛的大山之中，仅有12户56人，全是畲族。村中水、电、路等基础设施缺乏，教育落后，生活艰辛。村里妇女远嫁，男人独身，人口呈下降趋势。1993年5月，政府补助9.9万元，帮助他们迁往海边，并完善基础设施。搬迁户除了种田外，还养殖海带、紫菜等，人均年收入从搬迁前的340元增加至千元以上。”①
  二 宁德畲族造福工程的启动与发展阶段（1994—2008年）
  “1994年1月，《关于实施‘造福工程’的通知》正式下发，福建省委、省政府明确提出全省农村1997年基本实现小康、消灭绝对贫困和完成造福工程搬迁三项历史性任务。时任省委副书记、省委农村脱贫致富奔小康工作领导小组组长习近平，对这项工作高度重视，经常深入调查，指导搬迁工作。”②“1997年5月，一份来自省政协的调查报告，摆在了习近平同志的案头。报告反映：尽管近几年来全省脱贫致富奔小康工作取得了显著成绩，但在闽东畲乡仍有一些少数民族群众住在以茅草为顶、泥土为地的茅草房里。闽东少数民族至今还有人住茅草房，这与全省奔小康的大形势相差太大。报告深深地触动了习近平同志。他率领省直有关部门负责人专程赴闽东调研，走访了福鼎市、霞浦县一些典型的茅草房户，当场研究解决的方案和措施。回到福州后，他立即向省委写了《关于闽东农村扶贫开发与小康建设情况的报告》，建议进一步明确把少数民族地区，特别是闽东少数民族居住区的脱贫致富奔小康工作作为重点，在政策、资金等方面给予扶持。省委、省政府高度重视，决定采取更加实际的措施，重点扶持少数民族地区加快脱贫致富奔小康的步伐。省政府专题研究，很快落实了闽东少数民族茅草房改造等600万元资金和有关政策扶持措施。”③
  “在茅草房集中的霞浦县和福鼎市，茅草房改造被当作扶贫脱贫工作的重中之重。很快地，政策兑现，资金到位：草房改造户用地优先审批；当年的许多税费减免；政府的补助款很快落实到户，不足部分，草房户自筹一点，银行借一点，亲友帮一点……在霞浦县三沙镇东山畲族村，原来住草房的13户47人，当年都搬进了砖瓦房。新建的八幢砖混结构平房，每幢占地面积近50平方米。”①
  为了把好事办好办实，从1994年到2001年，福建省曾连续8年出台政策文件，指导全省范围内实施造福工程，严格制度、规范运作，有序推进，并将其列入政府为民办实事项目。1994年4月13日，福建省委、省政府出台《关于加强民族工作的若干意见》，（闽委〔1994〕7号文）明确要求“要积极组织实施‘造福工程’。按照群众自愿的原则，有计划地将一些山高路远、生存条件恶劣、零星分散的少数民族村集中搬迁到地理条件较好的地域，改善生产生活条件，形成新的有利于民族乡经济社会发展的格局”。在补助对象方面逐步明确，在补助资金方面逐年提高。
  造福工程最直接的受惠者是闽东畲族乡村与畲族群众。在起动发展阶段由于其创新性体现了强有力的作用，使得闽东畲族搬迁户的生产生活条件得到较大改善。“寿宁县斜滩镇畲族天凤新村是寿宁‘造福工程’示范点，村民从后井自然村集体搬迁到新村。在这里，看到的是欢乐富足的村民，家家户户地上铺着地砖，厨房设计时尚先进，房间里摆放大彩电，各种现代电器齐全。村民们早年居住的后井自然村是个缺水村，农用水几乎是肩挑手提，生产生活条件恶劣。1998年，当地政府以‘造福工程’的方式将全村30多户村民全部安置到天凤新村。‘不仅交通方便，而且居住环境宜人。’村民钟成福告诉说，‘搬入新村后，对外界接触多了，信息灵通了，乡亲们的变化一天一个样，真是山里山外两重天。’”②“福安市有6.3万畲族人口，大多分布在高山边远地区和沿海偏僻岛屿，村落分散。这些地方不通电、不通公路、不通电话，生存空间狭窄，自然条件恶劣，多数畲民住房破旧不堪，有的甚至人畜混居。1994年，该市全面组织实施‘造福工程’，以居住在‘一方水土养活不了一方人’的畲族地区为重点，每年切出全市搬迁任务的50％左右的指标，着重解决畲族地区的‘造福工程’搬迁。实施‘造福工程’几年来，该市近200个畲族自然村进行了搬迁，畲民脱贫致富的门路也宽了，他们积极发展生产增加收入。留安、岭尾、东山、大梨、半山等许多畲族新村都成了小康村。坂中、康厝、穆云三个畲乡1998年被省委省政府授予‘脱贫先进乡’称号，摘掉了贫困乡的帽子。全市畲族农户的人均纯收入从1993年的1300元，提高到2001年底的2490元。”①
  “告别了穷山恶水，改变了生存空间，少数民族村民的思想观念也产生了变化。过去靠天吃饭、‘等、靠、要’思想严重的少数民族贫困农户提高了进取心，经过培训、引导，脱贫致富的门路宽了。他们积极发展生产，从事第二三产业，拓宽生活出路。各级政府也不失时机地组织引导，有效地提高了他们自我积累和自我发展的能力。福鼎市白琳镇牛埕下民族村全村173户706人，其中畲族人口占98.3％，散居在海拔754米的大旗山半山腰，1998年人均纯收入仅800元。由于迁出地离集镇较远，1999年，‘造福工程’将居住在松柴岗、下新厝、陶必山等自然村的43户村民搬到了主村。来到崭新的生活环境，住上了整齐的砖瓦房，村民通过开展种杨梅、太子参、高标茶等农副业生产，逐步走上多种经济共同发展的路子。搬迁后的2001年，村民人均纯收入已提高到2700元。闽东周宁县竹洲山山麓共住着70户389人，是周宁县畲族人口的四分之一。上世纪90年代，周宁县委、县政府在城建规划图中划出一块‘特区’，让利近70万元，省、地、县资助20万元，同时免除一切税费，帮助畲民建设‘造福工程’新村。搬迁后原先的山场田地还由村民栽种，农闲时村民还可以上街摆摊，村里的孩子能上城里读书，城里的女子也嫁进了新村，最大限度地缩小了城乡之间的差别。搬迁后，无论是交往对象、交往场合，还是交往内容，都突破了以往单调的格局，显得更加广泛而丰富，村民们的视野也更加开阔了。”②
  跨入21世纪，造福工程有了新的起点，随着工业化、城镇化进程的加快，群众对于改善居住条件和就学就医等公共服务的要求越来越高，造福工程的搬迁对象逐步调整为帮助居住在生产生活条件恶劣、解决“五通”（路、电、水、通信和广播电视信号）问题难度大且公共服务难以覆盖的偏僻自然村，实施整体搬迁。2002年，福建出台了《关于实施＜中国农村扶贫开发纲要（2001—2010)＞的意见》，文件提出要继续实施造福工程，坚持开发式扶贫，努力改善生产生活条件，坚持政府引导和全社会共同参与，坚持以人为本的要求，要做到“搬出来、稳下来、富起来”。2002年到2007年间，政府每年都下发实施造福工程搬迁的文件，加大对造福工程搬迁对象的补助力度，省级财政人均补助标准从1000元提高到2500元。
  随着造福工程的推进，一批道路、供水、供电、通信、电视网络建设项目启动，闽东畲民的生产生活条件得到很大改观。“‘新房有水有电有液化气，公路直通家门口，‘造福工程’就是幸福工程啊！’58岁畲族老人雷朝淮笑得合不拢嘴。他原先住在福鼎市硖门畲族乡瑞云畲族村后樟自然村，那里交通不便，信息闭塞，没有生活来源。是‘造福工程’使他搬到了下里洋新村，开始了幸福生活。置身下里洋新村，映入眼帘的是一条条平坦宽阔的水泥路面，一栋栋白瓷砖、塑钢窗的四层砖房，村路两侧造型新颖的路灯……一景一处都在无语诠释着‘造福工程’带来新变化。”①“实践证明，‘造福工程’投入少、效益高，受益群众多，成效显著。闽东少数民族‘造福工程’有意识地采取了依托工业园区或经济开发区安置的搬迁模式，并组织‘造福工程’新村村民参加当地的就业培训，就地务工，将山区富裕的劳动力资源转化为了人力资本，人口‘包袱’就地转化为了‘财富’。”②“福安市康厝畲族乡福源畲族村82户346人原来分散居住在海拔760米的6个自然村，2005年开始实施‘造福工程’搬迁，搬迁至乡政府所在地的工业园区附近，这样既便于群众就近打工，又解决了企业用工问题。2007年全村农民人均收入达4500元，比搬迁前增加了一倍多。”③
  “据统计，截至2008年上半年，闽东少数民族‘造福工程’共搬迁7406户、33363人，占全市少数民族总人口198919人的16.77％，涉及88个乡镇、占全市乡镇总数的71％，涉及的行政村296个，共搬迁少数民族自然村713个。闽东少数民族总量最多的福安市，搬迁畲族农户的人均纯收入已从1993年的1300元，提高到了2007年底的3000元以上。”④
  三 宁德畲族造福工程的提升与优化
  阶段（2008—2014年）
  2008年，福建省出台了《福建省加快实施造福工程的若干意见》，提出要在2008年至2012年间，完成全省38万人的搬迁任务。为了做好全省造福工程建设，政府还出台了《福建省造福工程项目资金管理办法（试行）》《福建省造福工程验收办法（试行）的通知》《关于造福工程有关扶持政策的实施意见》《福建省造福工程搬迁规划（2008—2012年）》等一系列政策文件。省委、省政府决定从2010年8月初开始，抓住牵动全局的重点和关键，集中力量启动重点项目建设战役、新增长区域发展战役、城市建设战役、小城镇改革发展战役和民生工程战役等“五大战役”，力求在加快发展上取得突破。新一轮造福工程被列入‘五大战役’组织攻坚，扶持资金更高、受益面更广，进一步加快了乡村城镇化进程。2011年，福建省出台了《关于加快推进“十二五”时期“造福工程”的指导意见》，提出把实施“造福工程”与小城镇、新农村建设相结合的思路。“新一轮造福工程提倡整村搬迁，集中安置，并将道路、供水、供电、通信等基础设施项目和教育、卫生、文化等公共服务设施项目建设纳入其中，进行统一规划、统一实施。搬迁范围扩展至农村贫困残疾人危房改造、石结构房搬迁安置、省级试点小城镇的旧村复垦搬迁、农村劳动力转移安置、农村住房灾后重建等七大类。”①。省级财政补助标准对偏僻自然村搬迁和农村贫困残疾人危房改造，由原来的每人2500元提高到每人3000元，对困难计生户追加补助2500元，对少数民族搬迁对象额外每人补助600元。此外，坚持生产、生活并重，拓宽搬迁群众增收途径，提高自我发展能力。比如，通过小额信贷、税费减免等政策，支持搬迁户自主创业；有针对性地进行技术培训、择业指导和就业服务，组织有意愿者外出务工。
  2012年，福建省政府办公厅印发《关于贯彻落实少数民族事业“十二五”规划的意见》（闽政办〔2012〕216号）文件。文件提出要“认真贯彻落实省委、省政府《关于加快推进“十二五”时期“造福工程”的指导意见》（闽委〔2011〕47号）精神，加大少数民族“造福工程”实施力度，把少数民族“造福工程”和加快新农村建设、推进城镇化进程结合起来，拓宽搬迁少数民族群众就业、增收和创业渠道，着力提升搬迁群众的自我发展能力，不断提高搬迁群众的生活质量。“2013年12月6日，走进蕉城区飞鸾镇桂洋新村，清洁的水泥路，整齐美观的小洋房，在和煦的阳光下，三三两两的老人坐在门前攀谈，一派祥和幸福的景象。作为省级重点造福工程集中安置区，桂洋新村位于飞鸾镇南部104国道南侧镜洋坂，紧邻风景优美的黄岳主题公园，交通便利、环境优美。‘以前住的地方环境差，交通不方便，孩子上学、家人看病极其不便。现在，生活环境好了，人的心情也舒畅了。’谈起自去年年底搬进新村后的生活，村民兰银娟笑得合不拢嘴。兰银娟一家原本住在飞鸾镇南山畲族村，那里地处蕉城与罗源交界的深山里，不通公路，土地多为贫瘠的山垅田，村民只能种些水稻、竹子等维持生活，加上还不时遭受自然灾害的侵袭，生活水平较低。如今，兰银娟一家住进一栋占地90平方米的两层小洋房里，新式家具、电视、洗衣机等设施应有尽有。在飞鸾镇蒲岭溪南侧的造福工程——华盛新村，工人们正忙着拓宽新村主干道和修建防护坡。在他们的身后，一排排崭新的房屋拔地而起，已经入住的新房门檐悬挂着喜庆的红灯笼。‘生活方便，方便赚钱。’谈起‘造福工程’带来的改变时，从蒲岭畲族村搬迁下来的钟水珠感叹道。2012年，华盛新村的房子陆续盖起来，新村也变得热闹多了。这让钟水珠看到了‘商机’。她把自家房子的一楼改造成了店面，开起了小卖铺，销售日常生活用品。‘我现在除了照看自家的小卖铺，还在村旁的食品加工厂做保洁工作，一个月有1200多元的收入。’钟水珠告诉记者，以前居住在山里，交通不便，致富门路又少，生活条件一直难以改善。如今，不仅丈夫和孩子打工方便了，她自己也实现了家门口就业，日子越过越红火。”①“‘新房宽敞、舒适，而且交通便捷。’2013年12月1日，在霞浦县盐田乡二铺造福新村内，村民雷维勇开心地说，这一切变化源于政府‘造福工程’的实施。雷维勇原来住在磨石坑自然村一栋破旧的土木房子里，自从得知乡里实施‘造福工程’后，就日夜盼望着入住新房。他说：‘老房子低矮、昏暗，而且漏水，一下雨，屋内到处都湿漉漉的。’雷维勇最心疼的是儿子，他告诉笔者，磨石坑自然村距离二铺行政村3.5公里，仅有一条窄小又凹凸不平的土路，车辆无法行驶，儿子在县城打工，下班回家，从县城坐车到二铺村后，只能步行回家，非常辛苦。2013年，霞浦县盐田畲族乡将磨石坑自然村19户村民列为‘造福工程’对象，在二铺行政村为他们无偿提供12.8亩土地建设新房，并按照每户每人3600元，给予新房建设补助。二铺村支部书记钟勇说，在推行‘造福工程’时，部分村民因为经济困难，担心即使拿了建房补助仍建不起新房而不愿搬迁。乡党委、政府为让村民们都能搬离偏远的磨石坑，由乡党委书记、乡长带队，多次深入磨石坑与群众共同商讨对策。最后决定由乡党委政府、村两委帮助他们向农信社申请贷款建房。雷维勇说：‘这次建设新房，一家六口拿到2.16万元补助款，另外，盐田乡政府、村两委还帮忙向农信社借贷款3万元。’二铺造福新村的水、电、路等基础设施已配套齐全，村民们全部迁入新村，告别偏远的磨石坑。”①自2013年起，“造福工程”还被赋予“百姓富、生态美”的新时代精神，将居住在江河源头、自然保护区、生态保护区农户纳入造福工程搬迁改造对象，促进发展与生态建设相统一。“2011年，福鼎市磻溪镇赤溪村被确定为省级整村推进扶贫开发重点村，由福建省民族与宗教事务厅开展为期三年的挂钩帮扶工作，‘造福工程’由此升级为整村推进。福鼎市脱贫办主任滕建军说，‘通过搬迁，原来居住的地方已经退耕还林，自然恢复了生态。’在滕建军看来，原来村民煮饭一般都是烧柴火，砍伐林木的现象比较严重，通过搬迁，对村民原来居住环境的生态保护起了很大的作用。如今，下山溪不仅恢复了生态，还成为赤溪村发展生态旅游的经典线路。‘通过这几年的努力，我们把一些偏远山区的村民都集中搬迁到赤溪村来，使山区偏远地方的生态得到进一步的保护。然后让赤溪村充分发挥它的生态优势、旅游资源的优势，开展生态旅游等经济发展这方面的工作，使农民增收，并迈出坚实的步伐。赤溪村的做法，是扶贫开发一个很好的示范。’启动‘造福工程’后，福鼎市打造出一个全新的赤溪村，这样的模式，很快在全市推广。赤溪村的改变改写了扶贫开发的历史，实现由‘输血’向‘造血’的转变，同时，谋求‘百姓富’、‘生态美’，走出一条美丽乡村的独特发展之路。”如今的赤溪村，已成为闽浙边界独具特色的旅游热点和亮点，拥有户外拓展、竹筏漂流、鱼香家园、天然游泳池、耕乐园、农家乐园等多处生态旅游景点以及畲族风情表演等系列风俗表演。①
  近年来，宁德“造福工程”较之以往有了新的追求。与以往单纯建造栖身之所，不会特别兼顾村容村貌等其他硬件建设的方式不同，这一时期的闽东少数民族“造福工程”，通过新区选取，合理规划，科学设计，艺术营造等一系列高标准、严要求的建筑程序，建设了一批设施更为完善的新型民族聚居区。各民族乡村干部群众坚持新村建设必须融入畲族的优秀文化传统和当地的生态环境中，在绿色家园中坚守优秀的民族传统、特色民风民俗。住上好房子，过上好日子，养成好习惯，形成好风气。文明之花、和谐之花在闽东畲族乡村绽放。勤劳节俭、清洁卫生、自尊自强、厚养薄葬等新观念，正在成为畲族群众追求的风尚。新村建起了广场，广场上绘制了富有民族特色的壁画，安装了运动器材、宣传栏等。在距离柘荣县县城只有3公里的东源乡造福工程新村，集中安置了从大山中搬出来的汉族、畲族、黎族、高山族及苗族5个民族群众。造福工程新村占地面积86亩，8米多宽的大道贯穿于整个新村，沿途一幢幢居民住宅鳞次栉比，水电、广播电视、宽带网络和视频监控等设施一应俱全。数千人集中安置的造福工程新村，曾经乱象丛生，问题成堆，带来了一系列难题。“整个新村大家互不融洽，处于无序状态，村民事务无人受理，柴片物品乱堆放，垃圾随处乱丢，治安案件接连不断。”造福新村村民蓝天雄说，这里成为斗殴、吸毒、赌博藏身点。“我”搬迁过来不到3年，就发生了3起重大刑事案件，造成两死一重伤。最重要的是，户籍关系都留在原有乡村，要办理医保报销、收入证明、孩子上学等手续，都要回户籍所在地，很不方便。造福工程新村的“乱象”引发尴尬处境，很快引起了柘荣县委、县政府领导的高度重视。经过反复研究后，探索在造福工程新村设立农村社区。2013年11月17日，由造福工程新村暂住人口组成的东源乡“福源农村社区”正式挂牌，社区党支部和管委会同时成立。经社区全体党员、群众分别选举产生5名社区两委成员。农村社区的设立，让村民有了归属感，管理上也规范了，原本松散型治安管理转变成群防群治的防控体系。社区成立半年多来，没有发生过一起治安或刑事案件。社区里还有社区服务中心、就业介绍中心和警务室、幼儿园、小额支付便民点等服务机构，60岁以上老人都有健康档案，可以享受到各种便利的公共服务。不仅环境卫生整洁了，社区治安好了，还可以在自家门口看病。“社区成立后，分成5个网格区域，分别由一名社区工作人员牵头开展吃‘百家饭’活动，介绍邻居互相认识，一下拉近了邻里之间的距离。”社区党支部书记钟春森说，社区每半年还组织“金邻居”“好媳妇”“卫生之星”等一系列评选活动，邻里关系更加和谐，互助风尚明显改观。①
  四 结语
  “福建在民生领域屡有大手笔，人民生活明显改善。这里边，有三条经验值得总结。舍得投，向民生领域集中财力；看得准，优先惠及贫困群体；抓得实，把民生建设像抓经济发展、考核经济指标一样抓紧抓实。‘看得准’这方面最生动的例子是“造福工程”。这项工程于20世纪90年代就开始启动，先后有70万农民从偏远、交通不便、地质条件差的自然村搬出，整体移居至集镇、中心村等公务服务水平较高的聚居地，既改善居住环境，又增加就业机会，是扶贫致富的治本之策。但其投资也相当大，福建省委、省政府咬定青山不放松，看准了就坚持不懈地做下去，久久为功，因而惠及越来越多的贫困群众。”②
  考察宁德畲族造福工程政策的实施过程，首先是宁德各级政府建立专门的工作机构和规章制度，加强对畲族乡村“造福工程”的领导和管理。由于移民搬迁政策性强、涉及面广、协调任务重，闽东各级政府所属的扶贫办为牵头单位，各有关市、县财政局、发展和改革委、人口计生委（局）、建设局、民族与宗教事务局、国土资源局、林业局、老区办统一筹划相关工作。通过政府广泛的动员发动，周密的计划、繁杂的组织协调和持续的资金投入，为这一系统工程的实施创造了前提条件。在制订移民计划之前，闽东进行了广泛的摸底调查，对需要搬迁的地点和人数进行论证。畲族乡村“造福工程”的迁移对象主要是居住在高山边远地区和沿海偏僻岛屿，村落分散、生存空间狭窄，立地条件恶劣、脱贫致富步伐缓慢，解决“五通”要花很大代价的自然村以及受地质灾害威胁地域的群众。就移民点来看，闽东有关部门认为扶贫移民搬迁随着迁移距离的延长，难度会相应的加大。这不仅是因为迁移距离的延长，会导致迁移成本的增加，更由于迁移涉及的行政区域多，在获得新的生产资料、户籍等方面，困难也会增多，且移民造就迁入地生产生活的难度也会加大。因此，闽东少数民族“造福工程”基本采取县内安置的向中心村落或小城镇的集聚的移民方式。
  宁德各级政府意识到，为了保证异地扶贫项目的有效性，需要充分发挥贫困者的作用，因为内因是反贫困成功的关键。只有将畲族贫困村民视为扶持的主体，让他们直接参与到反贫困实施过程中去，逐渐提高他们的认知能力、技术能力、管理能力、与外界交往的能力，才能最终达到提高他们综合素质、综合竞争能力的目的。在异地安置扶贫政策选择之始，闽东采取了村民自力更生、自愿搬迁的原则，所需要资金以群众自筹为主，各级财政补助和有关部门的支持为辅。实施“造福工程”中规定：（1）造福工程用地和基建免缴税费；（2）所需建筑材料优先安排指标；（3）建设部门要优先安排规划、设计施工；（4）“造福工程”新迁住户先接通水、电供应；（5）对少数民族“造福工程”，省、地、县民委都列入当年工作要点，在资金方面除按统一标准补助外，民族工作部门再作一定数量的户均补贴。
  “造福工程”建房资金以群众自筹为主、财政补助为辅。补助标准逐年提高，2007年1500元，2008年已增加至每人2500元。对少数民族搬迁户，福建省相关部门还给予每人额外300元补助。2009年对少数民族搬迁户补助款提高到600元。闽东各县（市、区）财政普遍设立“造福工程”补助资金专户，为扶贫专项资金，专款专用。财政和部门补助的资金都集中到专户管理，按人头下达；补助资金直接发放到户、到人，并实行县级报账和公告公示制度。另外，部门配套资金按项目下达。到2014年“造福工程”补助款又作调整，即依据工程危房改造对象的改造方式和困难程度，确定不同类型的补助标准。一是异地搬迁和原址新建的，按每人3000元补助。困难计生户、少数民族、贫困残疾人等对象享受政策叠加，即困难计生户每户追加补助3000元、少数民族户每人追加补助600元、贫困残疾人家庭人口每人增加1000元。按“就高不就低”原则，每户补助不低于10000元；二是对危房进行修缮加固的，按每户10000元给予补助；三是五保户无论新建或修缮，按照每户（人）15000元补助。“造福工程”新村基础设施配套建设资金主要依靠县、乡政府安排的配套补助资金和群众投工投劳解决。自1998年至2013年闽东各县（市、区）少数民族乡村“造福工程”补助金额共2032.11万元。以下为闽东各县（市、区）历年“造福工程”补助金额情况：
  为了让迁出地畲族村民了解迁出的意义，迁移前，闽东各级政府向他们进行广泛的宣传，动员农户自愿报名。为了免除移民的后顾之忧，政府制定了一系列的优惠政策，解决移民初期的生产生活问题。如闽东畲族人口总量最多、分布最广的福安市，从20世纪末实施“造福工程”至2009年已先后搬迁了387个畲族自然村，4086户，1.2万人，政府为少数民族搬迁户共减免各种税费1000多万元，户均4000多元；兑现省地市补助配套资金540多万元，户均2000多元。与此同时，福安市还出资为少数民族“造福工程”新村做好公共设施配套建设。全市72处畲族“造福工程”新村，80％以上基本实现了水、电、路、电话、电视的“五通”。
  作为这项涉及面广、政策性强、关系到群众切身利益的自愿移民搬迁系统工程组织者，闽东各级政府在政策运作过程中，还制定出相应的管理办法，如要求各县（市、区）扶贫部门跟踪落实“造福工程”搬迁进度，向市农办报送工作进展情况。各级政府要对搬迁对象的情况进行公示，接受群众监督，并将符合搬迁条件的农户建档立卡，随时可查。要求各级扶贫部门要认真做好检查督促工作，发现问题及时纠正，确保各项资金的及时到位和搬迁任务的如期完成。
  为了实现搬迁户稳得住，能致富，对于列入“造福工程”的畲族搬迁户，闽东各地扶贫小额信贷等各项帮扶措施，帮助搬迁户提高就业技能，实现稳定就业。闽东各地根据畲族搬迁户的实际情况，按照宜农则农、宜商则商、宜工则工的原则，有针对性地制定和采取了发展致富规划和措施。通过优先安排“阳光工程”培训、发展科技扶贫项目、组织劳务输出等措施，力求使每个搬迁户或有地种，或有活干，或有挣钱门路，减少返贫率，巩固扶贫的成果。
  宁德畲族乡村扶贫移民搬迁是一项以移民自愿、政府为主导，涉及面广、涉及部门多，政策性强、工作任务繁重的社会系统工作。由于各级政府周密地部署、正确地引导、精心地规划，有效地监督检查，及时地总结经验，显示出经济、社会等多重效益。（1）减少了国家对畲族地区“五通”的投入。闽东畲族贫困乡村主要分布在偏远山区，人口密度小，居住分散，难以形成有规模的社区，发展二三产业缺乏基本的人口规模，只能维持原始的小农经济。改变这种状态，首先要解决水、电、路基础设施问题。但这些项目需要政府支出的金额很大，政府很难满足这些贫困山村的资金缺口。从闽东异地安置扶贫的经验看，政府投入的移民费用大大低于修建通往大山深处公路等基础设施的投资。据统计，仅福安市自1994年至2012年搬迁387个畲族自然村后，可少修机耕路1300公里，少架设供电线路600公里。仅“五通”一项，就可为国家减轻负担8000万元以上。（2）改善了畲族搬迁群众的生活条件。宁德畲族“造福工程”的搬迁对象主要是长期居住在高山、偏远、交通不便、信息闭塞的民族自然村。由于居住分散，教育、卫生、文化、科技等公共服务难以覆盖和延伸，行路难、上学难、看病难等问题普遍存在，村民生活极为艰苦。通过“造福工程”，将这些畲族自然村群众整体搬迁到生产生活条件较好的地方，从根本上解决了水、电、路、通信、广播电视信号等“五通”，改善了人居环境，提高了福利水平和生活质量。（3）提高了畲族搬迁群众的收入水平。村民来到崭新的生活环境，住上了整齐的砖瓦房，摆脱了过去受传统、封闭、单一生产模式的影响，树立了劳动致富、科学经营的新观念，充满了进取精神。各级政府不失时机组织引导，有效地提高了他们自我积累和自我发展的能力。（4）增进了各民族之间的团结。在“造福工程”的实施过程中，为了居住的便利，在新村地块的选择上，有时会涉及不同民族、不同宗族、不同族群的地块归属问题。如福安市穆云畲族乡黄儒回族村，原来住在高山上，由于遇到山体滑坡泥石流，原有的住地已然无法继续居住，需要及时迁址搬村。经过穆云乡政府协调，新村地址选在属于桂林汉族村的地块，这里临近福安西部人口密集的穆阳镇。桂林汉族村主动出让了土地。为了尽早实施新村建设，黄儒回族村民暂住在溪塔畲族村，待新村建成后再行迁入。以上一个村的“造福工程”项目，涉及了三个村，三个民族的相互协调、相互支持、相互帮助。（5）解决了畲族乡村剩余劳动力的出路。闽东少数民族“造福工程”有意识地采取了依托工业园区或经济开发区安置的搬迁模式，劳动力转移获得的收入已成为闽东许多少数民族贫困农户家庭收入的重要来源。（6）加快了畲族乡村城镇化的进程。闽东少数民族“造福过程”安置始终坚持向中心村、集镇、工业园区集聚，从城镇化的高度实行扶贫攻坚，带领贫困村民迅速摆脱落后的状态，走上共同发展的快车道。（7）合理利用土地，推动了现代农业发展。闽东少数民族“造福工程”建设过程中将旧村腾退的用地复垦为耕地，解决了农村居民点原先布局零散、面貌脏乱差的局面，促进了村庄集聚，布局更合理。土地在复垦整理中形成了标准化耕地。
  “造福工程”原为消除农村贫困的一项重要举措，也是宁德畲族新农村建设的一大亮点。通过20多年“造福工程”的实践，闽东畲族乡村基础设施建设已然取得显著成绩，新村与集镇缩短了距离，新村居民打工、经商、上学、求医等方便了，带动了新产业，畲民收入大大增加。畲族乡村公共服务得到发展，畲民生活生产条件得到明显改善。在“造福工程”实施过程中，一些偏僻、落后的畲族自然村搬迁，在地图上消失，一些更为美丽、宜居的畲族新村诞生了，提升了闽东畲族乡村的新形象。“然而，随着物价上涨、用地紧张，造福工程后续发展存在隐忧。‘搬迁补助标准赶不上物价上涨要求，造福安置区用地指标越来越难拿，成为最大的瓶颈。’省农办扶贫处工作人员表示，建房成本上升让偏僻山村部分困难群众无法搬迁，用地指标紧则影响了造福工程进度。有关人士呼吁，一要继续加大对贫困人口的补助力度，可尝试在安置区建造廉租房等，解决无能力搬迁群众的生活困难；二是当地政府在规划用地时，应将造福工程用地需求优先纳入规划，让造福工程‘造福’更多百姓。”①

①《造福工程二十年，我们倾情记录》，载《福建日报》2014年10月17日。 ①《造就一番新天地福到农家感党恩——我省造福工程走过二十年》，载《福建日报》2014年5月29日。 ②《闽东少数民族“造福工程”的调查与思考》，载《福建省社会主义学院学报》2008年第4期。 ③同上。 ①《闽东少数民族“造福工程”的调查与思考》，载《福建省社会主义学院学报》2008年第4期。 ②《造就一番新天地，福到农家感党恩——我省造福工程走过二十年》，载《福建日报》2014年5月29日。 ①《宁德市少数民族“造福工程”让3.3万人受益》，宁德网，2008年9月28日。 ②《造就一番新天地，福到农家感党恩——我省造福工程走过二十年》，载《福建日报》2014年5月29日。 ③同上。 ①《造就一番新天地福到农家感党恩——我省造福工程走过二十年》，载《福建日报》2014年5月29日。 ②《下山走向新生活》，载《闽东日报》2009年3月23日。 ①《福安“造福工程”为畲民造福》，载《闽东日报》2002年10月28日。 ②《闽东少数民族“造福工程”的调查与思考》，载《福建省社会主义学院学报》2008年第4期。 ①《福鼎：造福工程建设新畲村》，载《闽东日报》2008年4月15日。 ②《宁德市少数民族“造福工程”让3.3万人受益》，宁德网，2008年9月28日。 ③《闽东少数民族“造福工程”的调查与思考》，载《福建省社会主义学院学报》2008年第4期。 ④《宁德市少数民族“造福工程”让3.3万人受益》，宁德网，2008年9月28日。 ①《科学发展成就辉煌——跨越之路·为民之举关键词⑧造福工程》，载《福建日报》2012年8月22日第1版。 ①《“造福”新村笑意浓》，载《闽东日报》2013年12月17日。 ①《霞浦县盐田乡：“造福工程”润民心》，宁德市人民政府门户网站，2014年12月2日 ①《福鼎市磻溪镇赤溪村：中国扶贫第一村的绿色变迁》，载《宁德晚报》2013年10月9 ①郑峰、潘文书：《造福工程新村的社区治理探索》，载《海峡通讯》2014年第9期，第42页。 ②《让百姓看得见幸福》，载《人民日报》2012年8月16日。 ①《造福工程，让农民居好屋》，载《福建日报》2012年10月26日。