宁德市图书馆

挂钩帮扶政策为闽东畲族地区经济增长带来了资金、技术、人才等有利因素，加快了闽东畲族地区经济社会的发展，同时增强了汉族地区与少数民族地区的民族团结，对缩小地区间的经济社会发展差距起到了至关重要的作用。但是，在挂钩帮扶政策实施的过程中也存在许多不尽如人意之处。本章尝试分析挂钩帮扶政策执行过程产生的执行偏差现象，并阐释提出挂钩帮扶政策执行的拓展思路。笔者认为：
  1．从制度设计上保证挂钩帮扶政策的有效性
  挂钩帮扶政策作为一种行政命令，缺乏规范性，简单的政策工具容易弱化政策执行的效率，容易造成挂钩帮扶工作积极性不高。为此，政府必须从社会政治、技术、经济多个角度做政策可行性分析，同时，转变单一的政策工具，注重政策手段的多元化。实现政府决策民主化，政府权力多中心化，政府信息公开化，进一步完善政策有效执行的制度基础，从制度设计上保证政策的有效性。当前的挂钩帮扶还不是制度性的安排，需要加快将其纳入法治化轨道，转化为制度性安排，以法律形式将帮扶双方关系固定下来，建立援助项目的跟踪协调制度，这是挂钩帮扶政策长期有效实施的保障。
  2．清晰界定挂钩帮扶政策执行中政府与市场各自的功能与职责
  挂钩帮扶政策是一个系统工程，政府是挂钩帮扶政策的主要执行主体。然而，“政府主导”并不等于“政府包揽”。“政府主导”应该主要是指由政府制定政策、设立目标、配给资源、组织考核。政府有必要清晰界定挂钩帮扶政策中政府与市场的功能与职责，界定集权与分权的合理边界，建立有效的分权制约结构。如人力投入和项目开展乃至效果评估，则可以考虑采取政府向社会购买服务的形式。目前的挂钩帮扶单位都是在整合帮扶单位的资源基础，深一脚浅一脚地摸索经验下帮扶，成效差异颇大。挂钩帮扶政策的有效执行，既离不开政府的支持、规划和引导，同时也离不开市场在资源配置中的基础性地位。在充分发挥政府作用的同时，还应结合和利用市场的优势和长处。
  3．建立健全评估和跟踪管理等政策评估机制
  挂钩帮扶政策具备权威性、合理性、具体性、稳定性、社会化扶助性、制度与组织的共同保障性等有利因素。挂钩帮扶政策的实施是政府利用行政手段开展资源分配的政治性举措，因而从启动到实施过程都是以政府法规、规章以及政策文件为依据。各地方政府对政策进行分解，并制订适合本地区的挂钩帮扶方案。然而，挂钩帮扶模式目前还处在政策规范化的层面，挂钩帮扶政策以“意见”或“通知”的方式下达，具有极强的政治动员性。帮扶双方没有与之相关的法律法规来对政策的实施进行规范和约束，缺乏相应的评估体系。而要使得挂钩帮扶得以持续贯彻、有效运行，使援助项目得以有效管理，发挥其效用，必须加强对援建项目、资金等进行监控，并完善评估、跟踪、激励等行政管理体制，良性地推进这项政策的落实。还需要不断完善扶助一方的制度性激励，将政治动员融合到系统的制度保障体系中，进一步完善挂钩帮扶政策的行政监督、评估、跟踪、激励等行政管理体制。在建立评估机制时还可以尝试进行体制外的评估，吸引更多的非政府组织参与评估，以增强评估结果的客观性，为各级政府决策提供更准确的参考依据。
  4．进一步加大财政挂钩帮扶资金投入
  挂钩帮扶政策实施以来，从挂钩帮扶的数额上、援助的形式上看，顺利完成了一大批援助项目，其实施的效果也越来越明显。挂钩帮扶加快了闽东少数民族乡村经济社会的发展，增强了汉族与少数民族的民族团结，缩小了地区间经济社会发展的差距，逐步改善了民族乡村落后的公共服务设施，推动其迈上生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展之路。但与发达地区相比，闽东畲族乡村的重点项目、基础设施、社会事业、产业开发、文化教育、人才培养等方面，还需投入大量资金。全省19个民族乡在面积、人口、农民人均纯收入等方面存在较大差异，但根据第四批帮扶计划，在2012—2015年期间，统一规定每个民族乡每年帮扶资金400万元。这种将有限的帮扶资金绝对平均化的做法，不利于差距大的闽东畲族乡获得更多的资金支持，因而挂钩帮扶政策工具应从简单化向精细化转变。如宁德市共239个民族村，其中71个民族村分布在民族乡，另有167个民族村分布在非民族乡。这些非民族乡的民族村，均未能享受到省委、省政府《关于进一步帮扶民族乡加快发展五条措施》的相关民族优惠政策。又如农村撤点并校后，对提高教学质量起到了一定作用，但对少数民族困难子女上学也带来问题。闽东239个民族村，目前仅有45个村独立设置民族小学，仅占民族村总数的19.3％。民族村文化站86个，仅占民族村总数的36.1％。影响了民族文化的挖掘和民族乡村文化设施滞后弘扬。因此，民族教育、民族文化亟须投入更多的帮扶资金，应继续加大财政挂钩帮扶资金的投入。此外，还可以尝试加大对民族乡、民族村和农户的金融支持和服务，提升银行资金对民族乡村发展的支持力度，鼓励和引导更多的社会民间资金参与到民族乡村的发展建设中。
  5．注重民族乡村专业人才的培养
  挂钩帮扶民族乡村的工作是一个系统工程，在卫生、教育、农业技术推广、民族乡村旅游等方面都需要专业人才。一方面，挂钩帮扶政策实施以来，在人才和智力帮扶上还存在不足之处，最为突出的就是缺乏人才智力的选派机制，从而影响了挂钩帮扶的实施效果，所以，应当尽快制定相应的人才选派机制。另一方面，由于民族乡村大多地处偏远，村民的社会交往、信息获取受到一定的限制，掌握先进生产技能能力有限，缺乏科技创新意识，依靠科技实现增收脱贫难度较大。而村民最急切的需要就是先进的生产技术和管理方法，开拓新的生产领域。因而需要鼓励农业科研机构、龙头企业、专业合作社开展农业实用技术培训。此外，要加强民族乡村中小学校的硬件设施建设，方便教师和学生教学、生活；加强对贫困学生的补助，避免辍学；提高民族中小学校的教师的生活津贴，让学校教师来得了，留得下。加强职业学校建设，培养一大批合格的中等职业学校学生。