宁德市图书馆

对口支援是由经济比较发达的省市通过制定相关扶植政策来推动少数民族地区发展的一项具有中国特色的特殊政策。“挂钩帮扶”是福建省“对口支援”的主要表现形式。1998年10月出台的省委、省政府《关于加快我省少数民族和民族地区经济、社会发展若干政策措施》决定，“开展对口支援挂钩帮扶活动，推动民族团结进步事业的发展”，实施省直民族工作协调委员会成员单位和沿海经济发达的县（市、区）挂钩帮扶民族乡发展经济和社会事业。时至今日，对少数民族地区的这一常规性的挂钩帮扶已成为福建省历史最悠久、支援规模最大、支援时间最长的政策模式，并在实践中取得了巨大的成就，使福建省民族地区的面貌发生了天翻地覆的变化，少数民族的物质文化生活水平显著提高。
  宁德是福建省畲族聚居区，同时也是贫困问题最突出的地区。贫困和落后是闽东畲族乡村的主要矛盾，因而，闽东不仅是福建省民族工作的重点区域，也是福建省挂钩帮扶民族乡村工作的重点区域。本章详细介绍了福建省少数民族地区帮扶政策的演变，系统地分析了闽东畲族乡村实施挂钩帮扶的做法及成效。
  一 实施挂钩帮扶政策的价值内涵
  “凡政策都包含一定的价值系统、规范系统和行为系统。价值系统的作用在于告诉人们政府所提倡的政策的有用性、有效性及其对社会发展的意义。”①《民族区域自治法》第六十九条规定：“国家和上级人民政府应当从财政、金融、物资、技术、人才等方面加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度，帮助贫困人口尽快摆脱贫困状况，实现小康。”帮助民族地区加快经济社会发展不仅是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是全面建成小康社会、实现共同富裕目标、确保国家长治久安的迫切需要，是各级政府的义务与责任。
  经济发展不平衡是福建省挂钩帮扶制度应运而生的前提条件。福建省是少数民族散杂地区，改革开放后，在福建沿海以汉族为主的地区和山区少数民族地区之间，存在着地理位置、资源禀赋、经济活动在空间分布和社会经济发展水平上的差异。为了解决区域发展不平衡的问题，帮助民族地区发展，实现各民族事实上的平等，福建省自20世纪90年代开始，在国家政治制度和政府管理体制下萌芽、发展并不断完善实施挂钩帮扶的政策模式。在实施扶持全省少数民族和民族地区发展的过程中，灵活多样的挂钩帮扶方式，已经成为最有效益且意义重大的工具。
  民族问题中最重要、最根本的问题是解决发展问题。受发展条件的限制，福建省民族地区自我发展的能力不足，与沿海发达地区的发展差距日益扩大，少数民族群众的生活水平相对较低。加快福建省少数民族经济社会发展、促进区域经济协调发展是少数民族和民族地区人民群众的迫切要求。这不仅是解决福建省民族问题的根本途径，是确保全体人民共享改革发展成果的重要举措，也是构建平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的坚实基础。挂钩帮扶不是权宜之计，而是福建省的宏观调控手段。挂钩帮扶不仅仅是扶贫，其外延大于扶贫，重在实现人、财、物、知识、能力等各方面的全面支援，重在支援少数民族地区发展达到平衡发展，重在培植福建民族乡村最需要的可持续发展的能力。这一政策对于促进福建省少数民族地区经济社会加快发展和长治久安具有重大意义。
  二 挂钩帮扶政策体系的形成
  一项政策的出台总有其政治环境和现实要求，福建省的挂钩帮扶政策也是如此。《宪法》第四条第二款明确规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”《民族区域自治法》第六十四条规定，“上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展”，以法律的形式确定了对口支援各方的权利义务。
  法律的权威性决定了福建省挂钩帮扶政策能够转化成现实的可能性。“改革开放以来，特别是1985年实施扶贫工程以来，福建省委、省政府陆续制定了一些对民族地区进行挂钩扶持的政策，特别是1995年，省委、省政府作出《关于省直单位定点扶贫工作的决定》，确定省计委、财政、交通、水电、卫生等14个省直单位挂钩扶持17个民族乡。1998年省委、省政府又出台了《关于加快我省少数民族和民族地区经济、社会发展的若干政策措施》的文件，做出明确部署，确定省民族工作协调委员会成员单位分别挂钩扶持17个民族乡；确定沿海经济发达地区的县、市、区进行教育对口支援民族乡的工作。1998年全省民族工作会议召开后，各地市成立了民族工作协调委员会，出台了一些适合本地区少数民族发展的优惠政策，并确定了一批地市直机关单位挂钩扶持民族村的工作。从省直机关到地、市直机关、县市直机关；从县、市、区发展到部分富裕的乡镇、企业和经济条件较好的宗教活动场所，挂钩面不断扩大；从干部挂职交流培训，帮扶基础设施建设，提供项目、资金、物资的支持，发展到人才、技术、市场、资本的全方位高层次合作，初步形成了省委提出的举全省之力，动员全社会力量，支援少数民族地区经济社会发展的格局。”①
  2000年1月开始实施的《福建省少数民族权益保障条例》，标志着全省民族工作完成从政策到政策法制并举的历史性跨越。依照《条例》，福建省制定了更多推动少数民族和民族地区经济社会事业发展的倾斜政策。同年7月，省委办公厅、省人民政府办公厅文通知，在“十五”期间继续实施挂钩扶持、对口支援民族乡工作。具体安排第二批挂钩扶持对子和第二批实施教育支援协作对子。各级政府（省、市、县）加大了对民族乡的财政转移支付力度和资金投入水平。2006年，福建省委办公厅、省政府办公厅联合发出《关于实施第三批挂钩帮扶民族乡工作的通知》。《通知》指出，根据福建省委、省政府《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的若干意见》精神，省委、省政府决定在实施第一批、第二批挂钩帮扶民族乡的基础上，决定“十一五”期间（2006—2010年）继续实施第三批挂钩帮扶民族乡工作，省直18个单位和18个沿海发达县（市、区）挂钩帮扶全省18个民族乡。
  近年来，福建经济社会发展突飞猛进，但区域经济发展不平衡问题仍较突出。民族乡村经济发展、农民人均纯收入长期滞后于全省平均水平，且差距逐年扩大，成为实现全面建成小康社会目标的制约因素。为了更好地发挥福建省挂钩帮扶政策的作用，推动民族乡村发展，福建省政府加大了挂钩帮扶力度，2011年，省委办公厅下发《关于实施第四批挂钩帮扶民族乡工作的通知》。决定在“十二五”期间（2011—2015年）继续实施第四批挂钩帮扶工作，明确19个省直单位和19个沿海发达县（市、区）对口支援19个民族乡，2012年5月，省政府下发《关于进一步帮扶民族乡加快发展五条措施的通知》。其中一条明确每年省财政和有关市县区、省直单位共同出资400万元帮扶一个民族乡。将帮助民族地区加快经济社会发展提升到一个新的战略高点。
  2013年2月，福建省民族宗教局长会议暨挂钩帮扶民族乡工作会议强调，“2013年，全省民族宗教工作要抓发展，为民族乡村全面建成小康打好基础，重点抓好年人均纯收入在3000元及以下的民族村的整村发展工作和贫困群众的脱贫致富；要动真情，提升挂钩帮扶工作水平，各挂钩帮扶单位主要领导要亲自抓，落实帮扶责任，把挂钩帮扶工作延伸至民族村。”①2014年2月，全省挂钩帮扶民族乡工作暨民族宗教局长会议强调要进一步创新帮扶机制，明确帮扶重点，以“补短板”为主线，以“贫困村、困难户”为重点，提高帮扶的精准性和实效性，扎实推进挂钩帮扶工作。要着眼小康，继续引导民族乡村发展“一乡一特色产业”和“一村一优势产品”，全力推进民族地区加快发展。②上述法律、法规、规章、政策文件和行政性协议构成了福建省挂钩帮扶法律制度的表现形式。
  福建省的挂钩帮扶政策自20世纪90年代制定出来，根据挂钩帮扶政策实施的情况，福建省各级政府也在不断总结政策实施过程中的经验，在多次的重申、补充和强化过程中，这项政策的各项制度和措施也在不断丰富发展完善，帮扶的力度也不断加强，并基本形成体系。其政策的稳定性保证了政策的连续性，挂钩帮扶双方之间已呈现出动态的、渐进的、变化的、良性的、发展的关系。
  三 闽东畲族乡村的挂钩帮扶的历史回顾
  闽东畲族总人口数中有90％以上是农业人口。改革开放后，闽东经济社会发展取得了显著成效。与此同时，也面临着发展不平衡、畲族山区少数民族群众贫困面较广的现象。畲族乡村大多分布于偏僻山区。受自然环境和地理位置的限制，传统思想观念的束缚、资金投入的局限、经济结构不合理的阻碍以及科学技术和人才的制约，闽东畲族乡整体发展水平较为落后。由于缺乏好的经济项目，大部分畲族乡村产业的比重还是以传统农业为主，第二第三产业发展缓慢，收入较低。由于历史欠账积累较多，闽东畲族乡村经济发展资金缺口较大。重点项目、基础设施、社会事业、产业开发、文化教育、医疗卫生等方面都需要投入大量资金。由于内部投资受到闽东各县、乡、村财力薄弱的限制，外来投资又受到投资环境恶劣的约束，闽东畲族乡村的经济发展与小康建设只有依赖于挂钩帮扶政策这一政府投资的重要形式。
  （一）闽东畲族乡村挂钩帮扶起动与发展阶段（1998—2008年）
  省政府、宁德市及福安、霞浦、福鼎等各级政府首先设立了相应的机构，并逐步形成挂钩帮扶民族乡村的工作网络。2001年，时任福建省省长习近平在接受《中国民族报》记者采访时说：“宁德地区的一个传统是第一把手挂点民族乡，帮助乡里解决实际困难和问题，并以此为典型，总结经验，推动整个地区的民族工作。我当时挂点的乡是福安坂中乡，是典型的畲乡。通过深入基层进行调查研究，我感到，民族地区的发展，要把经济摆在首要的位置。解决这个关键是要找准一条正确的发展路子。要充分发挥优势，扬长避短，不做不见效益、劳民伤财的事情。”①每年，宁德市委常委会、市长办公会议都专题研究民族工作，研究如何实施民族地区和全市同步发展。他们还采取“两挂钩一扶持”的帮扶模式：领导挂钩——市级领导挂钩少数民族乡镇，县级领导挂钩村，帮助民族乡村发展经济；单位挂钩——联系省直单位挂钩民族乡，组织市直单位挂钩民族村，安排县直单位挂钩自然村；一帮一扶持——组织干部与民族乡村贫困户采取一帮一。①
  在闽东畲族乡村经济发展进程中，交通运输、邮电通信、水利电力等基础设施是重要的基础性平台。恶劣的自然条件、偏远的地理位置，加之历史上基础设施建设投入的不足，已严重制约了民族地区经济的发展。由于基础设施具有投资规模大、建设周期长的特性，民族乡村对此心有余而力不足，有赖于各省直部门及沿海发达地区的投入，为民族地区经济发展与小康建设构建坚实的基础性平台。此外，闽东畲族山区，科学、教育、卫生事业落后，技术水平低，劳动者的素质差，也构成了民族地区经济发展和小康建设的进程中重要的障碍和瓶颈。在挂钩帮扶民族乡村最初的十年间，福建省直及沿海发达地区各帮扶单位充分发挥职能优势，倾斜扶持民族乡村解决实际问题和困难，对涉及闽东畲族乡的道路、电力、水利、教育等民生项目和基础设施建设等方面的项目、资金的安排上，主动给予闽东畲族乡村更多的优惠政策、更大的倾斜力度。与此同时，一些帮扶单位还因地制宜，帮助民族乡村发展经济。通过挂钩帮扶，帮扶单位为闽东畲族乡村援建了多所学校、卫生院，敬老院、福利院、文化站、幼儿园、托儿所，逐步提高了畲族乡村的基本公共服务水平。
  “据统计，1998年至2009年，省、沿海发达县（市、区），市直部门单位挂钩帮扶民族乡、村，帮扶项目577个、资金8312.77万元。全市9个民族乡和235个民族村开通了程控电话、移动电话；214个村通电视，占91.1％;233个村实施道路硬化，硬化总里程1037公里；155个民族村通自来水；实施‘万户搬迁造福工程’，全市少数民族村已搬迁8554户、38744人。②”
  案例1：金涵畲族乡位于宁德市城郊，耕地面积0.96万亩，林地面积7.24万亩。挂钩单位省文化厅投入资金8万元（1998年至1999年），省统计局投入资金52万元（2000年至2005年），省农业厅投入资金123万元（2006年至2008年），南安市投入资金125万元（1998年至2008年），总计投入资金308万元，修建了琼堂村小学，金涵中心小学南安楼，金涵村自来水工程，建立现代农业示范园、乡畜牧兽医站、修复水利设施，建立茶叶加工、蜜柚专业协会，开发畲族风情旅游等项目。同时，帮扶单位还结合金涵的产业特点，开展新型农民培训、农业科技下乡活动，组织专家小分队进村入户，提供生产、销售服务。在帮扶单位的共同努力下，金涵乡把“一村一品”工程作为农业经济发展的重要内容来抓，全乡共发展各类民营企业93家，其中上亿元企业4家。
  案例2：坂中畲族乡地处福安市郊区，全乡总人口2.4万人，是宁德市畲族人口最集中的乡镇。挂钩单位省科技厅投入资金175万元（1998年至2008年）；福州市马尾区投入资金170万元（1998年至2008年），总计投入资金345万元，建成和安民族寄宿制小学、松潭小学、坑下小学和长汀小学的新教学楼，建设了中心校的综合楼、校园绿化美化和配套设施，完善了中心校省级达标新图书馆、多媒体室、电脑室，捐赠图书5000多册，计算机20台；完成长汀、坑下防洪堤岸一期修建工程，修复防洪堤岸1000多米；先后牵线搭桥产业项目28项，同时扶持了该乡“蔬菜新品种引进栽培推广及配套技术研究”“橄榄矮化、密植、早结、丰产栽培技术研究”“无公害茶叶绿色食品示范区建设”等11个科技扶贫项目。
  案例3：穆云畲族乡地处福安市西部，是个以种植业为主的乡镇。挂钩单位省发改委投入资金625万元（1998年至2005年）；省经贸委投入资金120万元（2006年至2008年）；福州市仓山区投入资金62万元（1998年至2008年），总计投入资金807万元。重点扶持水蜜桃、刺葡萄、茶叶三大支柱产业发展，扶持水蜜桃育苗基地、生态茶叶基地、重点旱片治理工程、无公害技术产业化工程等项目建设，初步形成了“一村一品一特色”的经济发展模式。在基础设施方面，完成了贵洋、桥溪等19个行政村的村道硬化，对桂林官头坝等10多条水利设施进行维修、改造，修复了虎头坝的主体工程。同时，新建了隆坪等6所小学的校舍及附属设施；建成学生宿舍楼并安装太阳能热水器，解决了寄宿生住宿难和洗浴难问题。并帮助竹洲山、高岭等10个民族村造福搬迁。
  案例4：康厝畲族乡位于福安市西部，自然资源丰富，富有畲族文化底蕴。挂钩单位省教育厅投入资金180万元（1998年至2005年）；省水利厅投入资金203万元（2006年至2008年）；长乐市投入资金90万元（1998年至2008年），总计投入资金473万元。先后完成农村公路硬化，完成了竹沃、彭洋、高台等7个村人饮工程，解决了5000多人安全饮水问题，先后修复修建象地北岸防洪堤坝、东山防洪堤坝、施洋防洪堤坝105米、岭尾村拦河导水坝170米、岭尾村前防洪护堤，清理岭尾溪河床，修复红坪村灌溉水利、东山村引水蓄水池、洋溪电灌站，建设岭尾护岸护坡，完成象地、岭尾村封禁治理150公顷，支持一村一品特色农业发展，建立了葡萄沟基地。
  案例5：硖门畲族乡位于福鼎市东南部，全乡海岸线13公里，近海深水浅水养殖面积1.8万亩，滩涂养殖面积8000多亩。挂钩单位省农办投入资金150万元（1998年至今）；福清市投入资金128万元（1998年至今）。总计投入资金278万元。挂钩帮扶单位积极帮助该乡发展蓝色产业带，在沿海搞浅海滩涂综合利用，建立了文渡大弹涂鱼国家级示范基地。优先安排造福工程指标，对45个自然村进行了整村搬迁，先后形成了民族街、永和、葫芦墩等规模较大的“造福工程”聚居新村。在教育帮扶上，兴建了瑞云民族小学“福清楼”，硖门初级中学师生食堂和学校操场、图书馆等设施。
  案例6：盐田畲族乡位于霞浦县西部，耕地1.44万亩，浅海滩涂10.8万亩，海岸线长27公里，素有霞浦“西大门”之称。挂钩单位省民政厅投入资金367万元（1998年至2005年），省国土资源厅投入资金110万元（2006年至2008年）；晋江市投入资金205万元（1998年至2008年），总计投入资金682万元。先后完成了西胜民族小学、盐田中学、盐田中心小学改扩建工程，申斗铁索桥，村道水泥硬化，里马渡改桥和农业综合开发等项目。完成中坝、南塘等六个行政村的村道水泥硬化补助和南沃海堤除险加固等基础设施和社会公益事业项目，为盐田乡经济社会事业注入了强有力的发展后劲。
  案例7：崇儒畲族乡位于霞浦县西北部，是个典型的山区乡。挂钩单位省财政厅投入资金600万元（1998年至2008年），石狮市投入资金105万元（1998年至2008年），总计投入资金705万元，以“公司＋基地＋农户”的模式，发展绿竹生产；建立了绿竹示范基地、速生林生产基地、无公害茶园示范基地、青草药生产基地和食用菌生产基地五个基地。与此同时，实施项目带动战略，引进一批乡镇企业落户该乡，并相继投入生产。实施了村级道路硬化工程，修复了十多条农田水利设施，兴建了明才希望小学教学楼和中学寄宿生宿舍楼，并为中学和学区各配50台电脑，为乡卫生院和17个村卫生所、20个村安装了闭路电视。
  案例8：水门畲族乡位于霞浦县东北部，距高速公路10公里。帮扶单位省广电局投入资金107万元（1998年至2005年）；省发改委投入资金265万元（2006年至2008年）；泉州市鲤城区投入资金256万元（1998年至2008年），总计投入资金628万元帮助建设乡供水工程、修建小学校舍、帮助村道硬化，完善乡域路网建设，支持卫生院、文化站改造，资助设立了乡教育基金会，赠送有线电视器材，支持乡广播电视综合楼、乡政府局域网、乡村无线电视联网和无线覆盖工程的建设。挂钩单位还因地制宜，协助该乡发展万亩无公害茶叶，培养了一批技术能人、致富能手，促进了畲乡经济发展。
  这一时期，闽东的挂钩帮扶工作已深入考察并延伸至民族村这一基层单元，加强了对民族村经济发展的规划与直接指导。自2007年起宁德市实施了市直单位挂钩帮扶民族村计划，并下发通知，要求各挂钩单位主要领导要亲自抓，同时确定一名分管领导和一名科级干部具体负责，每月进村入户不少于一次，了解挂钩村发展情况，支持、帮助解决遇到的问题。与此同时，各县（市、区）也要指定一名处级领导负责联络市直挂钩单位，协调县（市、区）有关部门配合市直挂钩单位开展帮扶工作，在项目、资金上给予优先安排，并组织开展与民族村结对子活动。通知还要求各挂钩单位要发挥优势，帮助民族村制订新农村建设发展规划，积极争取上级和有关部门的支持，促进民族村发展经济，改善基础设施条件。各挂钩单位每年年底作一次总结报送市府办，市民宗局要加强帮扶工作的协调、指导，适时召开帮扶工作会议，交流通报工作开展情况。
  （二）闽东畲族乡村挂钩帮扶持续推进阶段（2009—2011年）
  就闽东整体而言，2009—2011年的挂钩帮扶，在闽东畲族地区结出了丰硕的成果，改变了少数民族干部群众的思想观念，促进了民族地区的经济发展和社会进步。2009年至2011年，省直单位、沿海发达地区及市直部门单位挂钩帮扶全市民族乡村共落实项目190个，帮扶资金3463.61万元。第三轮省级扶贫开发重点村49个，其中民族行政村3个，分别是福鼎市赤溪村、桥亭村，霞浦县岚下村。
  就闽东畲族乡村个案来看，福鼎市佳阳畲族乡的发展颇具典型，在省直部门的挂钩帮扶下，畲族乡的经济发展和小康建设有了突破性进展。福鼎市佳阳畲族乡是福建省最晚设立的民族乡，位于福鼎市东北部，与浙江省苍南县交界，背靠风景秀丽的天湖山，面临天然良港——沙埕港。全乡总人口2.1万，其中畲族人口约占总人口的40％。2009年确定省环保厅挂钩帮扶佳阳畲族乡。三年来，省环保厅共给予佳阳畲族乡帮扶资金230万元，帮助完成乡村两级环卫设施、安全饮水、河道整治以及水电路等基础设施建设，并指导开展省级生态乡镇创建工作。在省环保厅的高度重视和大力帮扶下，佳阳2011年实现社会总产值16318万元，与2009年比较，年均比增9.8％；工农业总产值12740万元，年均比增18.4％，其中农业总产值9144万元，工业总产值3596万元；第三产业产值1422万元；农民人均纯收入6522元，年均比增15.7％。佳阳畲族乡还被省环保厅评为2010年度省级生态乡镇，被省建设厅评为2011年度省级绿色乡镇。佳阳畲族乡不但脱了贫，致了富，并且迈着稳健的步伐，向小康之路前进。
  虽然这一时期的闽东挂钩帮扶畲族乡工作成效显著，深受畲族群众的好评，但也应看到挂钩帮扶民族乡工作仍存在一些不尽如人意的地方，如个别单位领导重视程度不够，帮扶力度不大，帮扶成果不多，帮扶成效不明显；帮扶工作开展不平衡，部分单位和县（市、区）没有制订明确具体的帮扶计划、机制和措施，未尽到全面帮扶的责任。同时，有的民族乡上门汇报情况争取支持的主动性不够，挂钩帮扶工作的检查、考核、通报机制也不够健全。这些问题的存在影响了挂钩帮扶这一好机制的落实。
  （三）闽东畲族乡村挂钩帮扶的强化跨越阶段（2012年至今）
  经过多年的挂钩帮扶，福建省少数民族乡村的农民收入有所提高，但与全省农民的总体收入水平相比还有较大差距。据统计，少数民族乡村农民的年人均纯收入与全省农民的年人均纯收入之间的差距已经从2008年的1785元扩大到2012年的2982元。2012年至今，按照福建省政府《关于进一步帮扶民族乡加快发展五条措施》的基本目标和资金要求，在原有基础上，宁德市结合挂钩帮扶民族乡实际，进一步调整完善帮扶规划，在新的起点上不断提升挂钩帮扶工作水平。
  1．明确挂钩帮扶新目标，谋划发展新规划
  2012年，宁德市政府就贯彻落实闽政27号文件，在挂钩帮扶目标、帮扶力度、落实政策、帮扶成效和帮扶责任等方面进一步具体化和提高要求。如制定出台《进一步帮扶民族乡加快发展实施意见》。意见提出由9名市领导和民族乡所在县（市、区）领导（每个乡安排1名）分别挂钩帮扶9个民族乡。调整充实市、县两级民族工作协调委成员单位，由市直24个民族工作协调委成员单位挂钩帮扶发展相对滞后的民族村，发挥部门各自职能优势，优先安排发展项目，每年都要帮助协调解决一定项目资金，从人员、资金、项目方面加大民族乡村的支持力度。意见要求从2012年开始，民族乡所在的区市、县（市、区）分别安排帮扶民族乡配套资金各50万元，主要用于民族乡发展特色产业和社会事业、完善基础设施，优先用于民族村发展项目；市政府和蕉城、福安、福鼎、霞浦县（市、区）政府将帮扶民族乡配套资金列入当年财政预算。市、县两级扶贫、农业、交通、水利、国土、财政、环保、旅游、民政、卫生、教育等部门优先安排民族乡村资金、项目；将扶持老区发展、扶贫开发等方面的优惠政策和专项资金在民族乡落实到位，各类专项资金按扶持革命老区的标准执行；为帮助民族乡加强集镇规划建设管理，提升集镇功能，全市9个民族乡比照小城镇综合改革建设试点政策。
  在挂钩帮扶具体工作中，宁德市四套班子主要领导多次到畲族乡村调研，指导挂钩帮扶工作，协调有关部门解决制约发展瓶颈问题。福安市四套班子主要领导挂钩特色村寨试点村。福鼎、古田、周宁县（市）对每个畲族村还安排一名县处级领导挂点帮扶。福建省财政、发改委、国土、科技、农业、农办、水利、经贸委、环保，南安市、马尾区、长乐市、仓山区、福清市、石狮市、晋江市等厅领导或县（市、区）领导到闽东畲族乡开展实地调研，现场办公，商讨项目和资金落实情况。蕉城、福安、福鼎、古田、寿宁、周宁6个县（市、区）分别成立了民族工作协调委员会。闽东畲族乡村也主动到挂钩帮扶单位汇报帮扶项目进展和经济社会发展情况，早规划、早申报、早对接，形成一批基础设施项目、民生工程、主导产业项目。
  2．不断加大挂钩帮扶的力度
  2012年福建省政府出台《五条措施》之后，福建省各级挂钩单位和闽东畲族乡所在省、市、县（市、区）共投入闽东畲族乡村帮扶资金8098万元，支持基础设施、民生工程、农村特色产业等项目110多个，拉动社会投资1.6亿元。在安排挂钩帮扶配套资金上，宁德市、县两级财政每年安排畲族乡900万元，部分县市继续提高帮扶配套资金。福安市从2014年至2017年，市财政每年安排畲族乡配套资金增加到100万元。福鼎市政府除在安排帮扶畲族乡配套资金50万元基础上，福鼎市财政每年再给予增加硖门、佳阳畲族乡转移支付资金100万元，且在畲族乡工作干部职工每人每月增加补助100元。
  宁德部分县（市）将挂钩帮扶政策延伸至民族村。福安市财政每年给予上年度农民人均纯收入在7000元以下的民族村经济社会发展可行性项目补助5万元；福鼎市政府财政每年给予畲族村财政转移支付5万元；周宁县财政每年给予畲族村2万元资金扶持，给予畲族自然村1万元扶持；寿宁县财政每年给予畲族建制村和9个较大畲族自然村所在建制村补助民族发展项目经费每村1.5万元。用于畲族村经济社会事业发展和村级组织建设。
  3．突出产业帮扶，全力提高挂钩帮扶成效
  以产业帮扶为重点，因地制宜、因势利导，选准项目，培育经济新增长点，并在政策上予以优惠、资金上予以倾斜、管理上予以规范、市场开拓上予以指导。按照闽政27号文件要求，闽东畲族乡村科学制定发展规划，整合资源，做到选准发展路子，上好项目。各级挂钩帮扶单位根据畲族乡村区位和资源优势，结合各自职能，倾斜扶持畲族乡村培育经济发展新增长点，增强民族乡村“造血”功能和自我发展能力。如福建省环保厅2012年挂钩帮扶福鼎市佳阳畲族乡，在项目实施上坚持“四个立足”。立足环保，先后投入220多万元实施双华村河道环境整治项目，完成集镇3公里排污管道铺设和垃圾焖烧炉建设，实施乡村水源周边环境整治。立足民生，支持佳阳乡继续完善“造福工程”配套设施建设，佳阳中心幼儿园、敬老院、卫生院、自来水厂泵站等民生设施先后建成使用。立足产业，推动佳阳乡大力发展生态农业项目，引进福建象洋农业开发有限公司等3家生态农业企业，带动当地特色产业发展。加大招商引资力度，近两年先后引进4家企业带动当地800多人就业。同时在3个少数民族村推动发展山羊养殖、东魁杨梅、山茶油等特色产业，增加农民收入。立足重点项目，推进国家海洋科学院上海东海水产研究所福鼎养殖试验场项目动工建设，该项目是宁德市重点农业水产养殖试验项目，总投资6000万元，建成后将带动养殖户提高育苗、水产品防疫病等养殖技术水平，预计年新增产值3000万元。
  闽东畲族乡按照“一乡一优势产业、一村一优势产品”的发展思路，引导畲族乡村立足当地资源，发挥比较优势，适度规模发展茶叶、果蔬、林竹、畜牧、药材等特色产业。闽东畲族乡从挂钩帮扶资金中切出一定比例资金用于扶持畲族村农业特色产业发展。穆云畲族乡出台《穆云畲族乡扶持发展特色产业优惠政策》，2013年从帮扶资金切出100万元扶持发展特色农业，进一步提升全乡水蜜桃、刺葡萄、林下经济及山地农业等特色农业产业效益，其中水蜜桃和刺葡萄获国家工商总局地理标志证明商标和农业部农产品地理标志，打造的“福安穆阳水蜜桃”入选全国首批名特优新农产品目录；崇儒畲族乡投资200万元扶持特色农业，发展芙蓉李加工升级、笕下和濂溪等村葡萄基地建设；水门畲族乡每年安排三分之一帮扶资金用于扶持林下经济、特色产业和精品农业。2012年和2013年，扶持闽东畲族乡村发展特色产业的畲族村106个，扶持资金1132万元。福建省财政厅自2012年以来，除帮扶霞浦县崇儒畲族乡资金334万元外，还协调争取土地治理、低产田改造、美丽乡村建设资金370万元；福建省农办、福清市根据福鼎市硖门畲族乡的区位优势，调整农业产业结构，建设硖门山上绿色产业带，海上蓝色产业带，做大做强茶叶、紫菜、弹涂鱼三大农业支柱产业，促进农民增产增收。宁德市老区办筹措资金15万元，引导蕉城区九都乌坑畲族村群众发展铁皮石斛中草药种植和开展少数民族群众救灾补助；宁德市农业局扶持福安下白石王坑畲族村巨峰葡萄示范基地50亩。
  “据统计，2012年至2014年，宁德市扶持发展特色产业民族村121个，争取特色产业项目扶持资金1607万元，引导民族乡村立足当地资源，发展茶叶、果蔬、林竹、畜牧、药材等特色产业，促进少数民族群众增收。如今，宁德市的民族乡村初步形成茶叶、水果、蔬菜、药材等一批特色产业，并成立民族村专业合作社232家。福鼎硖门、佳阳和霞浦盐田畲族的山上“绿色产业”、海上“蓝色产业”，霞浦水门畲族乡的茶产业、大坝村雷竹种植，福鼎赤溪畲族村的“生态立村、农林强村、旅游富村”，蕉城上金贝畲族村的民俗文化旅游，福安穆云畲族乡虎头村畲村水蜜桃种植都成为了当地少数民族群众增收的重要来源。（《民族团结花盛开亲如一家共繁荣——宁德市少数民族经济社会发展综述》2015年2月17日《闽东日报》）
  4．提升集镇功能，提高惠农层次
  帮扶民族乡工作不断向民族村延伸，且注重帮扶民族乡村加强集镇规划建设管理，提升集镇功能，进一步完善教育、医疗、文化、农业科技服务、信息服务、社会保障等公共服务设施，加强绿化、环保等基础设施建设。村道硬化、安保工程、自然村公路上衔下延、行政村环境整治等农村公益事业建设持续推进，昔日贫困落后的畲乡正发生着翻天覆地的变化。宁德市民协调委各成员单位联系畲族村，在人力、财力有限情况下，倾心扶持，宁德市交通运输局投入40多万元实施福鼎桐城浮柳畲族村岔门头至往里村水泥路面硬化和龙山至浮柳村公路安保工程项目建设；宁德市教育局争取筹集补助经费239万元，实施霞浦县盐田畲族乡中心幼儿园建设和改善盐田南塘畲族村小学学前班办学；宁德市发改委帮助寿宁县李家洋畲族村筹措资金42.8万元，实施李家洋村至河山自然村道路扩宽改造、村饮水工程及卫生所建设。如今已改建福安市坂中畲族乡森林公园、农业服务中心；穆云畲族乡敬老院、中华畲族民俗文化村已投入使用；穆云畲族乡桂林村旧街、康厝畲族乡的西大门的改造工程竣工；蕉城区东山畲族村水利设施、霞浦县崇儒畲族乡的溪边景观和综治服务中心大楼以及水门畲族乡的乡道主干线、文化服务中心陆续建成；盐田畲族乡的二铺小流域治理、镇区“亮绿”工程、福鼎市硖门畲族乡的庙后洋排洪沟、永德新村基础设施配套建设、佳阳畲族乡的中心区农村环境一期综合整治等一大批基础设施、民生工程在帮扶工作的推动下也相继完成。
  5．做好“生态文章”，推动畲村经济快速发展
  省、宁德市、福安市各级各部门高度重视民族乡、民族村发展工作，出台了一系列帮扶措施，确定了挂钩帮扶单位，重点扶持畲族乡基础设施、特色乡村旅游工程、农业经济发展等重点项目建设。畲族乡村咬定青山不放松，坚持生态理念，做好“绿色”文章，大力发展生态农业、绿色产业，涌现出了一批各具特色的畲族“明星”村、示范村，畲乡群众在辛勤打造“绿色”家园的同时也快速向“全面奔小康”迈进。
  2014年，国务院发布了《关于促进旅游业发展的若干意见》，提出要大力发展乡村旅游，闽东特色畲乡旅游已开始成为农村产业转型发展的一个重头戏。宁德市康厝、穆云、佳阳、硖门、崇儒等畲族乡还每年从挂钩帮扶资金中划出专项资金用于畲族特色村寨试点村建设，其中佳阳、康厝畲族乡从帮扶资金中分别划出200万元和100万元。目前宁德市康厝乡金斗洋、穆云乡虎头畲族村、佳阳乡双华畲族村等第二批试点村建设已初显规模，特色民居的保护改造、特色产业发展、民族文化弘扬传承以及基础设施建设取得明显成效。如虎头村正大力发展生态旅游观光农业，不断把“桃色”经济最大化，改造了桃园里的小溪，在溪中放养小鲤鱼，还开辟了20个观光游览桃园，吸引游客亲身体验采摘的乐趣。宁德市规划局结合蕉城区八斗畲族村民族特色村寨建设工作，投入20万元，帮助八斗村编制规划，实施村寨门、停车场等建设。
  林禽养殖、林畜养殖、林下种植、森林旅游、畲医药，已成为闽东畲乡科学发展绿色经济的亮点。如福安市穆云畲族乡燕坑村是一个165户646人的纯畲族行政村，下辖燕窝、险坑、长坝埞3个自然村。2011年起，燕坑村被列为第三轮宁德市级扶贫开发重点村，市委书记廖小军挂点该村。挂钩单位大力扶持茶业、林业、畜牧业发展，垦覆荒地60亩，新增林竹面积300亩，改造低产茶园100亩，种植小种花生80亩；重点扶持种粮、种茶大户和鸡、鸭、鹅、羊养殖户共10户。3年26个帮扶项目让畲村发生了翻天覆地的变化：村道硬化了，农民公园建起来了，林下经济发展起来了。走下田头，水蜜桃、猕猴桃、金银花、太子参等特色农业欣欣向荣，漫步林间，放养的生态鸡觅食撒欢。
  四 挂钩帮扶政策执行的拓展思路
  挂钩帮扶政策为闽东畲族地区经济增长带来了资金、技术、人才等有利因素，加快了闽东畲族地区经济社会的发展，同时增强了汉族地区与少数民族地区的民族团结，对缩小地区间的经济社会发展差距起到了至关重要的作用。但是，在挂钩帮扶政策实施的过程中也存在许多不尽如人意之处。本章尝试分析挂钩帮扶政策执行过程产生的执行偏差现象，并阐释提出挂钩帮扶政策执行的拓展思路。笔者认为：
  1．从制度设计上保证挂钩帮扶政策的有效性
  挂钩帮扶政策作为一种行政命令，缺乏规范性，简单的政策工具容易弱化政策执行的效率，容易造成挂钩帮扶工作积极性不高。为此，政府必须从社会政治、技术、经济多个角度做政策可行性分析，同时，转变单一的政策工具，注重政策手段的多元化。实现政府决策民主化，政府权力多中心化，政府信息公开化，进一步完善政策有效执行的制度基础，从制度设计上保证政策的有效性。当前的挂钩帮扶还不是制度性的安排，需要加快将其纳入法治化轨道，转化为制度性安排，以法律形式将帮扶双方关系固定下来，建立援助项目的跟踪协调制度，这是挂钩帮扶政策长期有效实施的保障。
  2．清晰界定挂钩帮扶政策执行中政府与市场各自的功能与职责
  挂钩帮扶政策是一个系统工程，政府是挂钩帮扶政策的主要执行主体。然而，“政府主导”并不等于“政府包揽”。“政府主导”应该主要是指由政府制定政策、设立目标、配给资源、组织考核。政府有必要清晰界定挂钩帮扶政策中政府与市场的功能与职责，界定集权与分权的合理边界，建立有效的分权制约结构。如人力投入和项目开展乃至效果评估，则可以考虑采取政府向社会购买服务的形式。目前的挂钩帮扶单位都是在整合帮扶单位的资源基础，深一脚浅一脚地摸索经验下帮扶，成效差异颇大。挂钩帮扶政策的有效执行，既离不开政府的支持、规划和引导，同时也离不开市场在资源配置中的基础性地位。在充分发挥政府作用的同时，还应结合和利用市场的优势和长处。
  3．建立健全评估和跟踪管理等政策评估机制
  挂钩帮扶政策具备权威性、合理性、具体性、稳定性、社会化扶助性、制度与组织的共同保障性等有利因素。挂钩帮扶政策的实施是政府利用行政手段开展资源分配的政治性举措，因而从启动到实施过程都是以政府法规、规章以及政策文件为依据。各地方政府对政策进行分解，并制订适合本地区的挂钩帮扶方案。然而，挂钩帮扶模式目前还处在政策规范化的层面，挂钩帮扶政策以“意见”或“通知”的方式下达，具有极强的政治动员性。帮扶双方没有与之相关的法律法规来对政策的实施进行规范和约束，缺乏相应的评估体系。而要使得挂钩帮扶得以持续贯彻、有效运行，使援助项目得以有效管理，发挥其效用，必须加强对援建项目、资金等进行监控，并完善评估、跟踪、激励等行政管理体制，良性地推进这项政策的落实。还需要不断完善扶助一方的制度性激励，将政治动员融合到系统的制度保障体系中，进一步完善挂钩帮扶政策的行政监督、评估、跟踪、激励等行政管理体制。在建立评估机制时还可以尝试进行体制外的评估，吸引更多的非政府组织参与评估，以增强评估结果的客观性，为各级政府决策提供更准确的参考依据。
  4．进一步加大财政挂钩帮扶资金投入
  挂钩帮扶政策实施以来，从挂钩帮扶的数额上、援助的形式上看，顺利完成了一大批援助项目，其实施的效果也越来越明显。挂钩帮扶加快了闽东少数民族乡村经济社会的发展，增强了汉族与少数民族的民族团结，缩小了地区间经济社会发展的差距，逐步改善了民族乡村落后的公共服务设施，推动其迈上生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展之路。但与发达地区相比，闽东畲族乡村的重点项目、基础设施、社会事业、产业开发、文化教育、人才培养等方面，还需投入大量资金。全省19个民族乡在面积、人口、农民人均纯收入等方面存在较大差异，但根据第四批帮扶计划，在2012—2015年期间，统一规定每个民族乡每年帮扶资金400万元。这种将有限的帮扶资金绝对平均化的做法，不利于差距大的闽东畲族乡获得更多的资金支持，因而挂钩帮扶政策工具应从简单化向精细化转变。如宁德市共239个民族村，其中71个民族村分布在民族乡，另有167个民族村分布在非民族乡。这些非民族乡的民族村，均未能享受到省委、省政府《关于进一步帮扶民族乡加快发展五条措施》的相关民族优惠政策。又如农村撤点并校后，对提高教学质量起到了一定作用，但对少数民族困难子女上学也带来问题。闽东239个民族村，目前仅有45个村独立设置民族小学，仅占民族村总数的19.3％。民族村文化站86个，仅占民族村总数的36.1％。影响了民族文化的挖掘和民族乡村文化设施滞后弘扬。因此，民族教育、民族文化亟须投入更多的帮扶资金，应继续加大财政挂钩帮扶资金的投入。此外，还可以尝试加大对民族乡、民族村和农户的金融支持和服务，提升银行资金对民族乡村发展的支持力度，鼓励和引导更多的社会民间资金参与到民族乡村的发展建设中。
  5．注重民族乡村专业人才的培养
  挂钩帮扶民族乡村的工作是一个系统工程，在卫生、教育、农业技术推广、民族乡村旅游等方面都需要专业人才。一方面，挂钩帮扶政策实施以来，在人才和智力帮扶上还存在不足之处，最为突出的就是缺乏人才智力的选派机制，从而影响了挂钩帮扶的实施效果，所以，应当尽快制定相应的人才选派机制。另一方面，由于民族乡村大多地处偏远，村民的社会交往、信息获取受到一定的限制，掌握先进生产技能能力有限，缺乏科技创新意识，依靠科技实现增收脱贫难度较大。而村民最急切的需要就是先进的生产技术和管理方法，开拓新的生产领域。因而需要鼓励农业科研机构、龙头企业、专业合作社开展农业实用技术培训。此外，要加强民族乡村中小学校的硬件设施建设，方便教师和学生教学、生活；加强对贫困学生的补助，避免辍学；提高民族中小学校的教师的生活津贴，让学校教师来得了，留得下。加强职业学校建设，培养一大批合格的中等职业学校学生。

①胡宁生：《现代公共政策学：公共政策的整体透视》，中央编译出版社2007年版，第26 ①林文：《福建民族工作纵横谈》载《民族团结》1999年第12期，第32页。 ①《全省民族宗教局长会议召开》，载《福建日报》2013年2月26日要闻2。 ②《2013年福建省民族乡村经济实现赶超发展》，载《福建日报》2014年2月12日。 ①刘德伟：《举全省之力做好民族工作——访福建省省长习近平》，载《中国民族报》2011年5月29日第1版。 ①《宁德这样铺设民族乡村发展的快车道》，载《中国民族》2003年第9期，第51页。 ②《沐浴党恩，十年巨变，畲家“金凤凰”环三舞蹁跹》，载《闽东日报》2010年9月5日第A01版。