宁海县图书馆

一、农村集体土地使用制度
  （一）集体农用土地使用制度
  《中华人民共和国土地管理法》规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，国家实行农村土地承包经营制度。国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地经营权流转。上述条款规定的就是我国现在实行的农民集体土地所有制基础上的个体农民土地使用权制度，即家庭联产承包责任制。
  家庭联产承包责任制，其性质是：农村土地集体所有制不变，农民具有承包使用权。土地为集体所有，土地所有权和使用权分离。承包者向集体上交承包款后，农民就成为相对独立的商品生产者和经营者。这种“集体所有，家庭承包，双层经营，合作服务”的新经济体制是土地使用制度的一次重大变革。
  1979年，全县大田作物划分作业组，实行小段包工、定额计酬和田间管理责任到人的办法。1980年，中共中央发出《关于进一步加强和完善农业生产责任制几个问题的通知》，全县推行包产到组、联产计酬为主的责任制，极少数吃粮靠返销、用钱靠贷款、生活靠救济的贫困地区，实行包产包干到户。1981年，全面推行定产到劳、包干到户为主的责任制。农林水三场实行专业承包，联产计酬。1982年，进一步推行家庭联产承包责任制。1983年全县农村全面实行了家庭联产承包责任制。
  1984年，继续稳定和完善家庭联产承包责任制，延长土地承包期。全县4742个生产队，当年确定延长承包期的有4650个队，占总队数的98.1％，其中承包期15年以上的有4618个队，占99.3％，并同承包户签订了承包合同。农民积极性大增，全县粮食耕地287100亩，总产量突破20万吨；棉花亩产89.5千克，总产量8124吨，均为新中国成立以来最高纪录。
  家庭联产承包责任制，在山林上同样有它的生命力。早在20世纪70年代中期，岔路区（即今岔路、前童、桑洲三镇）就有“清山权、明山界”的举措，不论是土地改革遗留问题，还是合作化遗留问题，解决一大批山权归属，确定了山林的所有权和经营权。不但减少了当时山林纠纷问题，安定了社会，也为家庭联产承包责任制铺平了道路。
  农村家庭联产承包责任制的推行，使农村面貌发生翻天覆地的变化。但随着农村改革的进一步深入，这种分散经营的生产格局，阻碍了生产力的进一步发展，制约了农业机械化和现代农业的推广应用，农民收入难以大幅度提高。发展到后来，相当部分农民仅满足于种点口粮田而已，出现了粗放经营，甚至抛荒现象。在此情况下，适度规模经营（即承包土地简单流转）应运而生，使这一难题在农村经济发展中得到了初步破解。农民开始自行转包土地，户与户之间出现大量转包、租用，土地适度向种田能手集中。20世纪80年代末，宁海县同其他地区一样，实施了“稳制活田、三权分离”土地流转政策，坚持责任制形式长期不变，土地所有权、承包权、经营权适当分离，使土地经营权能在农民之间合理流动。
  为解决国家粮食定购任务与农村劳动力向二、三产转移后出现的新矛盾，1993年春，宁海县开展“两田制”试点。“两田制”，即把原来的承包田划分为口粮田和任务田（国家粮食定购任务），口粮田按人口承包，任务田由大户、专业户统一经营。至1995年底，全县有167个村实行了“两田制”。1999年开始第二轮土地承包，“两田制”模式逐步终止。
  土地经营权的流转促进了各业的发展。至1995年6月，全县发展粮棉、经济特产、海涂养殖大户6734户，经营面积12.38万亩。当年8月和11月，县委、县政府下发《关于进一步推进粮田适度规模经营的意见》和《关于稳定发展粮田适度规模经营的若干扶持政策的意见》，推动了全县各业适度规模经营的发展。全县累计形成10亩以上种粮大户891户，面积21908亩。全县有16家计16083亩面积的股份合作组织得到了巩固。新发展各业股份合作组织15家计1601亩。新形成“一优两高”农业规模经营面积1135亩。
  农村土地二轮承包后，宁海县在二、三产业比较发达和农村劳动力转移比例较高的地区，在坚持稳定家庭联产承包责任制的前提下，探索建立土地经营权流转机制，推进土地适度规模经营，发展现代农业。县有关部门于2002年在长街镇进行土地流转试点工作。在取得成功经验后，逐步向全县推广。截至2010年底，全县共流转土地面积达到56.93万亩。其中耕地22.83万亩，占流转土地面积的40.1％；林地34.10万亩，占59.9％。随着土地流转机制的建立和完善，在农村经济发展的新形势下，催生了农民专业合作社这一新型的规模经营组织形式。金龙浦专业合作社于2002年1月9日经工商登记注册，成为宁海县首家农民专业合作社。2004年11月《浙江省农民专业合作社条例》发布，2005年10月省政府提出进一步加快发展农民专业合作社的意见和十条扶持措施，县人民政府也出台了相关政策，安排专项资金，加大对农民专业合作社的扶持力度。此后数年内，专业合作社发展迅速，初步形成规模。到2008年12月，全县已注册成立农民专业合作社195家，合作社社员3445人，经营土地面积6.50万亩。
  （二）集体土地建设用地使用制度
  集体土地建设用地使用制度是新中国成立后经过长期探索逐渐明晰和确立起来的。集体土地建设用地主要是指乡（镇）企事业用地和农村村民住宅用地。新中国成立前，土地属私有，个人建房使用自有土地，或向他人购买。农业合作社时期和人民公社化时期，农村土地的私人所有制向集体所有制转变，但农民仍拥有宅基地的使用权。从农村土地集体所有制确立到20世纪80年代末，农民使用宅基地，在经过一定程序后，一律无偿无期限使用。据县民政部门统计，1953年至1963年4月，审批农村社员建筑房屋用地115件，使用集体耕地21.76亩，自留地4.51亩，宅基地6.46亩。土地使用制度改革前，全县乡（镇）村办企业批准使用集体土地的，均为无偿使用。
  1986年，县农业局报经县政府批准，对乡镇企业、事业单位和农村私人建房用地曾征收过造地费和土地管理费。
  为了控制农村过盛的住房兴建，宁海县曾开展过农村宅基地有偿使用试点。20世纪80年代后期，农村经济有了很大发展。随着农民收入的增加、生活水平的提高，农民占地建房越来越多，乱占滥用耕地十分普遍。根据国务院关于加强农村宅基地管理工作和浙江省人民政府关于开展农村宅基地有偿使用试点工作的通知，县土地管理局于1992年3月在深甽镇滨溪村开展宅基地有偿使用试点工作。滨溪村有农户363户，按建房用地标准：在法定面积内，每年每平方米收费0.05～0.10元；超法定面积100平方米以内的，每年每平方米收费0.20～0.40元；超法定面积101～200平方米的，每年每平方米收费1.50～5.00元。据此，该村应收非农业建设用地使用费13898.44元，实收11718.84元，占应收的84.31％。同年8月，县土地管理局向县政府请示，提出在全县开展农村宅基地有偿使用工作，计划到1993年完成土地使用户有偿使用费的收取工作。1993年国家为减轻农民负担，终止宅基地有偿使用的做法。目前，农村居民住宅用地和村集体公益事业类用地仍实行批准使用制度。
  二、城镇国有土地使用制度
  通过划拨向社会提供国有土地使用权，是新中国成立后计划经济体制下政府采取的唯一土地供应方式。20世纪50年代至80年代末，宁海县一直实行单一的、以行政手段为主的土地使用权划拨制度。随着改革的不断深化，土地使用权的划拨制度与有偿出让转让制度均为法律所确认，二者并存。
  宁海县开始实行国有土地有偿使用制度改革后，有偿出让土地范围逐步扩大。但下列建设用地，经县人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：党政机关、全额财政拨款的事业单位、军事及市政公共设施等非营利性用地和福利性的住房用地。1992年制定的《宁海县土地有偿使用暂行办法》第六款还明确规定未列入出让范围的镇（乡）、村办企业用地，暂实行有偿有限期划拨的方式提供土地，即确定土地使用年限，每年定期收取土地使用费。
  对无偿取得的划拨土地使用权，政府根据城市建设发展的需要和城市规划的要求，可以无偿收回。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，政府应当根据实际情况给予适当补偿。
  宁海县土地有偿出让的用地制度改革始于1991年。1992年10月23日，县政府印发《关于加快宁海县土地使用制度改革的通知》。为加强对土地使用制度改革的领导，建立县土地使用制度改革领导小组，下设办公室。是年11月21日，县政府又制定《宁海县国有土地使用权出让和转让试行办法》和《宁海县土地有偿使用暂行办法》。两个《办法》的制定和实施，标志着宁海县国有土地有偿使用制度步伐加快。
  按照土地所有权和使用权分离的原则，县政府对全县国有土地使用权实行有偿有限期出让和转让制度。土地使用权出让涉及集体所有土地的，经依法征用为国有土地后，方可出让和转让。土地使用权出让，由县政府负责。县土地管理局与土地使用者签订土地使用权出让合同。在出让合同规定的期限内，土地使用者缴纳全部土地使用权出让金，依法申请土地登记，领取国有土地使用证，取得土地使用权。土地使用权的出让年限以土地使用权出让合同签订期限为准，最高年限按用途确定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或其他用地50年。
  1995年4月，县政府《关于划拨土地改变用途和转让使用权补缴出让金的通知》中明确规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应报县土地管理部门审批，准予转让的，由受让方办理土地使用权出让手续，并依照有关规定缴纳土地使用权出让金。不改变土地用途的，根据标定地价，补缴土地出让金。比例为：工业类用地25％，住宅类用地10％，商业类用地20％。改变土地用途的，经县土地管理部门、城建规划部门同意后，补缴土地出让金。比例为：工业类用地25％，住宅类用地40％，商业类用地40％～50％。
  2000年，土地使用制度改革继续朝着公开、公平、公正和有序的方向发展。华山花园88亩土地，在报纸上刊登广告，向全省公开招标拍卖，成交额7540万元，当时为单幅地块拍卖国有土地使用权面积和成交额历史最高。
  2003年，土地使用权公开出让方式在招标、拍卖的基础上，增加了挂牌出让方式。对经营性用地县人民政府专门发文作出规定：商品住宅、商住综合、写字楼开发等用地，要以拍卖方式出让；商业、娱乐、餐饮服务等综合性用地，要以招标、拍卖或挂牌方式出让；金融、保险、商业性办公、旅游和非财政性资金投入的卫生设施、教育设施、社会福利设施等用地要以挂牌方式出让。
  2005年，县人民政府对划拨土地使用权转为出让土地使用权补缴土地出让金进行了调整：不改变土地用途的，按照标定地价补缴土地使用权出让金，比例为，工业用地50％，住宅用地60％，经营性用地80％；经依法批准改变土地用途的，按改变土地用途后的土地使用权标定地价扣除原用途的土地使用权取得成本全额补缴土地使用权出让金。
  2006年9月26日，县政府印发《关于实施工业用地评估出让的通知》，决定对全县工业用地实行评估出让，规范协议出让国有土地使用权行为。
  2006年12月15日，根据浙江省政府办公厅转发省国土资源厅《关于全面实行工业用地招标拍卖挂牌出让实施意见（试行）的通知》，宁海县于当年启动工业用地招标拍卖挂牌出让。2007年，工业用地招标拍卖挂牌出让全面推开。
  到2008年，随着城区及镇乡土地级别基准地价的大幅提升，县人民政府对行政划拨住宅用地补缴土地出让金比例进行了调整，从原按标定地价的60％比例补缴土地出让金调整为按标定地价的50％比例补缴土地出让金。其他用途的行政划拨土地补缴土地出让金比例保持不变。
  2008年12月31日，《宁海县工业用地使用权招标拍卖挂牌出让暂行办法》出台。工业用地指工业厂房、工业仓储、工业研发及必备的办公和生活辅助设施用地等。工业用地使用权应符合国家产业政策和城市发展规划。两种例外的情形，可采用协议方式办理土地出让手续：一是原经依法批准使用集体所有土地的企业，因镇乡（街道）村办企业改制等不符合集体土地使用条件的，经集体经济组织同意，依法办理征收手续后；二是土地使用者原以划拨方式取得的工业用地，因申请补办出让手续或企业改制、转让等不符合《划拨用地目录》的，出让价格应市场评估确定，不得低于国家、省、市规定的工业用地出让最低价标准。其余的情形，工业用地使用权必须采取招标、拍卖或挂牌方式出让。
  三、改制企业土地资产管理
  为加强国有、县属集体企业和乡镇、村办企业改制中土地资产管理，促进国有、县属集体企业和乡镇、村办企业的改革和发展，加快建立现代企业制度的步伐，宁海县于1993年开始，对国有、县属集体企业和乡镇、村办企业改制中土地资产处置作出专门规定。土地资产的处置，根据企业的具体情况，分别采取出让、租赁和入股三种方式。
  出让 对使用划拨土地的，可在企业补办出让手续、补交出让金后，将土地使用权出让给企业。对涉及使用集体土地的须先将土地征为国有，由企业补办出让手续，补交出让金后，方可将土地使用权出让给企业。
  租赁 行政划拨使用权租赁给企业，由县土地管理局与承租企业签订土地使用权租赁合同，租金标准以评估的土地资产价格为依据，根据租赁年限和市场正常的土地收益率确定（年租金一般控制在2～10元／平方米，黄金地段还可以高些）。租金由县土地管理局向承租企业一次性收取或分年收取，对确有困难，可给予适当比例的返还。土地租赁期限，最长不得超过10年。租金一般应3年调整一次，租赁期限届满，租赁土地即恢复土地性质和土地权属关系。
  入股 国家可将在转制企业补交的土地出让金中，部分或全部投资入股。国家以土地出让金入股的股权，作为国家股。国家股的股权，由政府授权有关部门或机构代表国家持有。国家持有的土地资产股股权和企业的其他股权享有同等的权利，承担同等的责任。以土地出让金入股的土地使用权，作为企业法人财产，企业可以按规定进行转让、出租和抵押。
  但在实际运作过程中，宁海县改制企业都选择了出让方式：
  （1）国有企业改制，划拨土地使用权协议出让的，企业补交的出让金额一般不得低于评估地价的40％，其中20％上交县，对确有困难的企业，经县政府同意，可以返还一定的比例，另外20％返还主管部门，对原企业确有困难的，经该企业主管部门同意，也可以直接返还给企业。改制企业的土地资产必须由具备土地评估资格的机构进行评估，经县土地管理局确认后，方可作为转制时处置土地资产的依据。改制企业也可直接委托县土地评估中心进行评估。
  （2）县属集体企业改制，涉及土地使用权有偿转让的，必须办理土地使用权出让手续，并按出让价的20％向县政府补交出让金。考虑到县属集体企业的现状，经县政府批准后，可将部分或全部出让金返回给主管部门用于职工安置、债务偿还和发展生产。改制时土地资产已按评估价计入转让资产的企业和个别特困企业，经县政府批准，在办理出让手续时可免交出让金。改制企业的土地资产，在1995年11月底前经主管部门或县评估机构评定的土地使用权价格，由县土地管理部门原则上给予确认，1995年11月底后土地使用权价格由县土地管理局评定。县供销合作社下属集体企业土地使用权价格由县供销合作社评定，县土地管理局确认。
  （3）乡镇、村办企业改制，涉及土地使用权有偿转让的，必须办理土地使用权出让手续。土地资产已按评估价格计入改制前企业资产总额进行转让的企业，可视作已向乡镇政府补缴出让金。改制企业的土地资产，乡镇企业在1995年底前（村办企业在1999年底前）实行改制并办理好土地转让手续的，土地管理部门对乡镇政府评定的土地使用权价格，原则上给予确认。超过上述期限仍未办理转让手续的企业，其土地使用权的价格必须由县土地管理局评定。乡镇、村办企业评定土地使用权价格（转制时土地的转让价格）达不到生地基准地价，以后经批准再一次转让，应补交生地基准地价与改制时土地的转让价格之差。
  全县企业改制工作至2000年基本结束，共办理土地使用权变更登记手续的国有、县属集体企业有245家，土地面积821亩；乡镇、村办企业267家，土地面积1467亩。