宁海县图书馆

土地制度，包括土地所有制和使用制两个方面，其核心是土地所有制，即土地归谁所有。封建社会，土地为私有，允许土地买卖，因而绝大部分土地通过兼并被封建官吏和地主所占有，政府亦通过田赋获得财富。社会主义时期土地所有制有一个发展变化过程，从农民的个体土地所有制向集体土地所有制转变，形成了农民集体土地所有制和国家全民土地所有制两种形式。1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”土地的社会主义公有制延续至今。
  1990年国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以来，宁海县土地市场已形成一个以国有土地使用权出让为基础，以土地使用权转让、出租、抵押相配套，以地价评估等各项服务相协调的土地市场体系。
  第一节 新中国成立前土地所有制
  一、土地私有制
  秦始皇帝三十一年（前216），秦朝廷颁诏“令黔首自买田”，并令民呈报占有土地数字，承认土地私有，允许买卖。封建土地私有制以法律形式确立。
  汉高祖刘邦于公元前201年称帝后，发诏令“兵罢皆归家，以功行田宅”。军士解甲归田，有功爵的军人，论功行赏，给田宅，食租税。东汉光武帝时，对支持他的豪强地主，都以功臣封为列侯，封国大的占地达四至六县之多，封户有数万之众，每年享食的租税有的竟达八千万斛之巨。《后汉书》称：“豪人之室，连栋数百，膏田遍野，奴婢千群，徒附万计。”
  晋代，世族地主发展，分为士族和庶族两个阶层。地主侵占国有土地和自耕农的土地加剧。东晋咸康二年（336），颁“壬辰诏令”，严禁私占山泽，规定“占山护泽，强盗律论，赃一丈以上者弃市”，以限制地主占田。但遭到官僚、地主的强烈反对，使诏令形同空文。大批自耕农破产成为地主田庄的依附农。
  唐代，地主经济进一步发展，已形成官僚地主、庶民地主和寺院地主三个阶层。地主经济的发展直接影响国家的收入，农民破产逃亡危及政权稳定，因此沿用北魏的“均田制”，以缓解地主和农民的矛盾。规定除给官吏多于优于民众的赐田、永业田外，对男丁凡年满十八岁以上者，每人授田一顷（一百亩），其中八十亩为口分田，死后还官（政府），二十亩为永业田，可以传给子孙后代；老者或有严重疾病者每人四十亩，寡妻妾三十亩，皆以二十亩为永业田，其余为口分田。但均田制亦遭官僚、地主的反对而难以推行。
  宋时，土地兼并和剥削日渐严重。南宋淳祐六年（1246），殿中侍御史兼侍讲谢方叔说：“豪强兼并之患，至今日而极……今百姓膏腴皆归贵势之家……大官田日增而保役不及，少民田日减而保役不休，如此弱之肉，强之食，兼并浸盛，民无以逐其生”。如秦桧死党张俊在浙江拼命搜刮，解除兵权归家后，岁收租谷六十万斛，当时以每亩租一斛算，计占用六十万亩。加上商人也大肆兼并土地，使贵族官僚、地主、商人，一起向农民掠夺土地，以致造成“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的惨象。
  明清时期，土地产权转移、交易量猛增。土地买卖活跃，有钱即买，无钱即卖，土地不断转移到少数人手中。
  民国时期，封建土地所有制得到延续，全县绝大部分土地被地主、富农、商人所占有，大批自耕农和半自耕农失去土地，成为贫农、雇农和佃农。据新中国成立后土地改革时统计，全县共有耕地483533亩，其中，地主占有耕地133562亩，占总耕地的27.62％；富农占有耕地24624亩，占总耕地的5.09％；公田135100亩，占总耕地的27.94％。公田是祠堂田、庙宇田、寺院田、教堂田、校田、渡头田、茶堂田的统称，绝大部分掌握在地主、富农手中。以上三项合计共有耕地293286亩，占总耕地面积的60.65％。长街是地主比较集中的地区，全区有地主1670人，占有耕地31051亩，人均占有耕地18.6亩，是贫农人均耕地0.36亩的51.6倍，雇农人均耕地0.21亩的88.5倍。大湖一胡姓地主就拥有耕地3000余亩。
  二、土地出租与典押
  土地集中在少数人手中，大批农民失去耕地，无田耕种，只能向地主租种、典押土地或做雇工赖以生存，饱尝“地有赋、田有租、丁有役、物有税”等剥削之苦。民谣：农民头上“三把刀”，重租、重税、利息高；农民面前“三条路”，投河、上吊、喝盐卤。地主对农民的剥削形式大体有以下两种。
  （一）出租
  地主以出租土地向农民收取地租。地租主要形式有定租制、分租制和预租制三种。
  定租制 由业主确定租额，定一年或几年，不论荒年或丰年，佃户均须按固定租额纳租。灾年农民无粮交租，怕业主撤佃，也只得典卖家当，借高利贷千方百计纳租。
  分租制 根据当年的实际产量，按佃业双方事先确定的分成比例分租。一般在秋收季节佃业双方到田头估产或按实收分成。分成比例有对半分（佃、业各五成），倒四六（佃四业六），重则倒三七（佃三业七），甚至倒二八（佃二业八），以倒四六、倒三七分成为多。分租时，佃农必须以鱼肉酒饭招待业主。
  预租制 农民在承租土地时，须预先向业主交纳下一年的地租，租期1～3年不等，典价以货币或实物支付，其租率似较寻常田租稍低，业主以租金放高利贷盘剥贫苦农民。少数地区采用标租，业主将土地租给租额最高的佃户，剥削量超过80％。还有一种是转租，就是将地主的土地整批租来，再转租给佃农，佃农等于要交地主和转租户的双份地租。
  （二）典押
  贫困农民，因天灾人祸，迫于生计，借贷无门，只得将有限的土地典押给地主和富农。承典人付讫典款，办好手续后，就取得土地的使用权和收益权。典期一般1～10年。典期内承典人是土地的使用权人，但须纳税，典价都低于地价的40％～50％。出典人在典期满后，在法律上可按契价赎回土地，如果无钱赎回，则另办手续，延长承典期，或由承典人补足地价，另立契据买下土地，农民从而失去了土地。失地农民只有出卖自己的劳动力，从事雇工。
  雇工有长工、短工之分。地主直接雇佣长工耕种土地，少则二三人，多则十余人。民国后期全县有雇农3542户，长年累月为地主做工。长工年工资一般为稻谷10～20石，看牛（牧童）仅给少量工资，或仅供膳宿，不给工资，俗称“白吃饭”。女长工又称“伙头”，年工资只有男长工的20％左右。还有短工，又称“散工”，根据农忙需要雇用，日工资3～5升米不等。民国21年（1932）浙江省《中国实业志》载：宁海男工包饭每工五角，供膳二角五分，每月七元五角，一年九十元；女工包饭每工三角五分，供膳一角，每月一元五角，一年十八元。民国22年（1933)7月，县城雇工集会要求增加工资，后确定男工忙工日工资供膳三角五分，闲工日工资供膳二角八分。
  附：“二五”减租
  “二五”减租是实行减租的法律规定，即照原来租额减低百分之二十五，抗日战争时期各革命根据地曾实行此规定。
  中国民主主义革命时期实行的减租政策，在没有进行土地改革的地区，允许地主出租土地，但必须实行“二五”减租，即不论何种租佃形式，均按照原租额减去25％。减租后，各类地租的租额，一般不得超过收获量的30％，最大不得超过45％。第一次国内革命战争时期，在中国共产党的推动下，国民党中央于1926年曾将“二五”减租写入其政策纲领中。抗日战争爆发后，中日民族矛盾上升为主要矛盾，国内阶级矛盾下降为次要和从属地位。为了激发农民的生产积极性，为了团结国内一切可以团结的力量，建立广泛的抗日民族统一战线，反对日本军国主义的侵略，中国共产党把第二次国内革命战争时期没收封建地主的土地分配给贫困农民的政策改为“减租减息”政策，规定在抗日根据地实行“二五”减租，同时也对不同地区和不同地租形式作了某些变通的规定，从1939年冬起，各根据地相继开始实行减租减息。经过减租减息，一方面适当保证了佃权，另一方面适当改善了根据地人民的物质生活。不仅激起了人民群众的抗日热情，而且也使大批地主站到了抗日人民一边，抗日根据地蓬勃发展。同时，在农业生产提高的基础上，工业生产和各项经济事业也有了发展。第三次国内革命战争时期，新解放区在实行土地改革前，也曾实行“二五”减租。执行“二五”减租政策，虽然没能根本上解决土地问题，但在政治上动摇了封建统治，在经济上削弱了封建剥削，农民不仅得到了经济实惠，而且增强了自己的政治优势，大大提高了农业生产积极性。这是在民族战争的条件下兼顾农民和地主两方面利益，把坚持统一战线和解决农民问题恰当地结合起来的政策。
  宁海县推行“二五”减租，始于民国18年（1929）。由于地主富豪群谋抵制，地方调解租佃纠纷之机构又多为地主豪绅所把持，阻力重重，难以实施。农民要减租，地主反对减租，要撤佃，佃业矛盾尖锐，斗争激烈。民国31年（1942)9月15日，城关竹泉乡白鲤塘汪章庆租妙相寺田5石，住持僧华盛不准“二五”减租，仍要照旧约，每年交租谷4石，不得减少，如若不缴，撤田自耕。县政府于每年秋收前，令各乡镇公所召集当地乡农会常务理事、乡民代表主席、业主代表、佃农代表举行议租会议，按照“二五”减租标准，参照实际情况议决租额，报府备案。但各乡镇议租会议决租额大都超过“二五”减租标准。如民国33年（1944）香山乡众祀田及私有田租按整额减让四分，实收六分，校田减让三分，实收七分。黄汶乡议租会决议：本乡田亩虫、旱收成差，不论私人众家客租一律为四分五厘。官庄乡议租会决议：佃田每亩按整租额收四分三、让五分七。石应乡议租会决议：除特殊情况和学租外，其余祀众庵庙公产，业主佃户不分异乡客籍，每石整租均应一律实收燥谷四斗五升。民国34年（1945)9月20日，竹泉乡临时公务会议议决，整租每石七斗照收，农民群起反抗。民国36年（1947），儒雅乡岭峧村民30余人到力洋叶姓地主家要求减租。11月2日，湖青乡因大旱无粮民众推派代表5人，向县府请愿，要求减租减息，缓征田赋，赈济灾荒。民国34年（1945），抗日民主政权浙东行政公署制订《浙江行政区域减租交租及处理其他佃业关系暂行办法》。民国37年（1948）颁发《减租减息增资基本办法》，再次重申了“二五”减租的规定标准。但由于封建地主与豪绅以《中华民国土地法》为据，仗势抵制，使“二五”减租无法实现。
  民国期间佃业斗争遍及全县，部分通过法律由县佃业仲裁委员会调解。民国31～33年（1942～1944）有100余例，民国34年（1945)44例，民国36年（1947)82例。现将部分佃业斗争的例证列后。
  例证一：
  宁海县佃业仲裁委员会公函 佃 字 第三八号
  民国三十一年十一月二十日
  事由 为检送王童氏前以佃种城隍庙土坐陶家山四石，因陈××系争田冬作工本币九十三元七角五分连同调解笔录函请查照办
  理由
  案查王童氏前以佃种城隍庙土坐陶家山四石，因陈××无故损害佃权，强行霸种，书请本会仲裁前来，据经传集两造，妥予调解成立。其和解条件为：（一）系争田四石仍由王童氏耕种；（二）王童氏贴还陈××麦子人工肥料饭本钱一百五十元嗣据王童氏书以系争田冬作陈××仅种二石，其余二石未种，工本方面只认缴半数计七十五元经派员到地查明系争田冬作确仅种二石五斗，未种者一石五斗，因着王童氏补缴十八元七角五分，速同前缴币七十五元，共九十五元七角五分，于本月十七日以佃字第三五号通知送达陈××具领，距该造竟拒不收受，依法应予强制执行，相应检送原缴币九十三元七角五分，连同调解笔录一份，函请查照办理为荷！
  此致
  宁海县政府
  常务委员×××
  委员×××
  ×××
  宁海县政府通知书 民字第九五号
  民国卅一年十一月二四日
  ……准此，自应照办，所有前项国币九十三元七角五分，仰该民于本月底以前来府县领，如逾期不领，即作放弃论解归国库，合行通知，仰勿自误！
  右通知本城大米巷住民陈××
  例证二：
  宁海县王爱乡佃业双方估计秋收成数会议记录
  地点：本乡乡公所 日期：民国三十一年九月二十八日下午一时
  出席：××× ××× ××× ×××
  业主代表：××× ××× ×××
  农会职员和佃户代表：××× ×××……
  列席：××× ×××
  主席：××× 记录：×××
  行礼如议 主席报告（略）
  讨论事项：
  甲 请估计本年秋季收获量以免佃业双方收缴租谷纠纷案
  决议：估计每石田全收获量二百市斤，本年收成估计为八成折算，每石田全收获量为一百六十市斤。
  乙 请确定本年佃业双方收缴租谷之标准案
  决议：遵照县政府本年九月十日《宁海战讯》所载县府布告照示交租佃业遵守要点第二点办理。以每一百市斤，业主得三十七斤半，佃农得六十二斤半收缴之（每石田如租额八分者缴谷六斗，如系十分者缴交七斗五升，余照此类推）。
  丙 如有全收获量每石不到一百六十斤者应如何处理案
  决议：佃业之一方认为受亏者，可请求乡公所指派当地保甲长到田监收后，遵照每百市斤（按）三十七斤半折算收缴。
  丁 请确定缴租期间案
  决议：自十月一日起至十一月三十日止，为逾限不遵缴者作抗租论，由业主自动呈请强制执行之。
  戊 散会
  主席：××× 记录：×××
  例证三：
  沙柳乡乡公所呈 沙民字第号
  民国三十二年一月三日
  事由 为具报陈××与周××缴租纠纷一案执行情形，仰祈核备由案奉钧府民字第三一一五号训令内开：
  准县佃仲会公函开：“案查沙柳乡流洋村业主陈××与同村佃农周××为缴租纠纷一案经本会以下列条件调解成立在案（一）陈××将拦去稻谷二百市斤全部送还周××（二）周××缴交陈××三十一年份租谷五十六市斤。兹据陈××书称周××拒不收受送还之稻谷，嗣复据周××称陈××不肯送还稻谷均请本会转函执行”等情相应函请查照核办等由，准此合行令仰该乡长遵照上项调解二点执行具报此令！等因；奉此遵将本案依照佃仲会调解成立各点执行，双方均甘歇息，不再滋争。奉令前因，理合备文呈报，仰祈钧核备查！谨呈
  县长×××
  中华民国三十二年一月十六日
  第二节 新中国成立后土地所有制
  新中国成立以后，农民的个体土地所有制向集体土地所有制转变，形成了农民集体土地所有制和国家全民土地所有制两种形式。
  一、农民个体土地所有制
  1950年6月，中央人民政府颁发《中华人民共和国土地改革法》。8月，政务院颁发《关于划分农村阶级成分的决定》。宁海在竹口、水车、茶院、香山等乡进行土地改革试点，并以竹口乡为基点。1951年，县成立土地改革指挥部，调集300多人组成土地改革工作队。经统一培训后，赴全县各乡镇全面开展土地改革。
  整个土地改革运动，始终贯彻“依靠贫农、雇农，团结中农，孤立富农，有步骤、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产”的工作路线。
  土地改革前，全县66086户，255832人。共有耕地483533亩，人均耕地1.89亩。其中地主2841户，13789人，分别占总户数和总人口的4.3％和5.39％，占有耕地133562亩，占总耕地的27.62％，人均占有9.69亩。富农1090户，5216人，分别占总户数和总人口的1.65％和2.04％，占有耕地24624亩，占总耕地的5.1％，人均占有4.72亩。雇农、贫农34094户，122595人，分别占总户数和总人口的51.6％和47.9％，仅有耕地43516亩，占总耕地的9％，人均0.35亩。中农21412户，93711人，分别占总户数和总人口的32.4％和36.6％，耕地126547亩，占总耕地的26.17％，人均1.35亩。从以上人均占有耕地面积情况看，地主比雇、贫农多26.7倍，比中农多6.18倍。
  经过土地改革、依法没收地主的土地、山林、耕畜、农具及多余的粮食和房屋，征收祠庙、寺院、学院、教堂、团体的土地和富农的部分土地，全县共没收征收土地243212亩，农具239988件，耕牛2053头，房屋13217间，家具241334件，粮食707.25吨。没收征收的土地和生产资料，除少部分按规定划归国家所有外，均由乡村农民协会接管，统一分配给无地少地的贫雇农，地主也同样分到一份土地，使其成为自食其力的劳动者。并颁发土地房产所有证，全县土地改革于1951年9月基本结束。
  通过土地改革，各阶层土地的占有比例发生了根本变化。贫农、雇农从土地改革前占有土地的9％上升到48.89％，中农占地从土地改革前的26.17％上升到36.58％，地主占地从土地改革前的27.62％下减到3.93％，富农占地从土地改革前的5.10％减到3.91％。从人均占有土地看，雇农从土地改革前0.21亩增加到1.87亩，贫农由0.36亩增加到1.93亩，中农从1.35亩增加到1.89亩，地主由9.69亩下降到1.40亩，富农从4.72亩下降到3.62亩。
  土地改革后农民占有的土地，为农民个人所有，确立了个体农民土地所有制。土地虽然仍属私有，但土地的权属情况发生了质的变化：一是土地变少数剥削者占有为大多数劳动人民所有，实现了私有制下土地所有者之间的转换和土地数量及人口之间的均衡；二是部分土地收归国家所有，这部分土地所有制得到了彻底改变。
  二、农民集体土地所有制
  土地改革后，农业生产得到了暂时发展。但在不久之后，农村又重新出现土地典押、出租、买卖和高利贷、雇工等现象。如黄坛乡半洋村64户人家，土地改革后不到一年时间，借债的有51户，占总户数的79.6％。为了避免农民再一次失地的可能，共产党和人民政府引导农民从个体土地所有制逐渐向集体土地所有制过渡。
  （一）互助合作
  互助合作是农民个体土地所有制向集体土地所有制过渡的阶段。其初始是调工，男工还给男工，女工还给女工。之后，根据农民“自愿互利、民主管理、等价交换”的原则组织常年性、临时性的农业生产互助组。1951年5月，久安乡店前王村王友水等5户农民首先成立“五一”互助组。1951年12月，中共中央颁发了《关于农业生产互助合作的决议（草案）》。1952年常年性的和临时性的互助组发展到3469个，21627户，占总农户的29.96％。1953年4月互助组增加到4346个，44363户，占总农户的48.1％。其中常年互助组886个，8063户。互助组的组织形式，不管是常年性的，还是临时、季节性的，它只是起到劳力互相交换的功能，其土地所有权、使用权和收益仍属农民个体所有。
  （二）初级农业生产合作社
  1952年春，仁合乡下田畈村洪孚海互助组试办第一个初级农业生产合作社。当时入社农户共9户，后发展到16户。1953年，又在牌门舒、大湖、力洋村试办了3个初级农业生产合作社。1953年12月16日，中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》，全县开展学习和贯彻。1954年8月，梅林、桥头胡两区进行扩社建社工作，年底，全县初级社增至316个，入社农户6862户，占总农户的9.5％。1955年4月，贯彻省委“全力巩固，坚决收缩”的方针，初级社从686个缩减为301个，部分合作社退回到互助组。
  1955年7月31日，毛泽东主席关于农业合作化问题的报告发表，又掀起了合作化的高潮。宁海总结推广了梅林区的紫文、凫溪和桥头胡区的黄墩、久安等四个乡农业合作化试点工作经验，制订全县农业合作化的规划。1956年春，全县初级社达到1009个，入社农户44756户，占总农户的61.4％。
  初级农业生产合作社是土地入股，大型农具私有公用，合理付给报酬，以按劳分配为主和土地分红相结合分配形式的农业生产合作组织。土地所有权仍属私有，使用权由初级社集体所有，土地参加分红，比例一般占40％左右，劳力分配部分在50％以上。由于初级社可以统一使用土地、劳力、农具和肥料等，可以因地制宜，成片种植，人尽其才，合理施肥，农业生产有所提高。初级社土地虽然仍属私有，它制约了土地的典当和买卖，提高了农民抵御自然灾害的能力；其分配方式，以按劳分配为主，个人土地由集体使用，但个人也有分红，因而它是个体土地所有制向集体过渡的阶段。
  （三）高级农业生产合作社
  1955年11月，仁合乡洪孚海等初级农业生产合作社，首先合并试办高级农业生产合作社。1956年春，城关镇相继建立了东方、华山、永福、五星高级社。同年8月，紫文乡搞全乡农业合作化试点。接着，全县全面开展初级社升级、并社和扩社工作。至11月，高级社发展到364个，入社农户67594户，初级社56个，入社农户2141户，两者合计入社农户占总农户的94％，全县基本上实现了农业合作化。
  高级农业生产合作社，土地归集体所有，取消土地分红，大型农具折价归社集体所有；实行“统一领导、统一计划、统一生产、统一核算”的管理体制。全部劳动收入，扣除成本，完成征购任务，留好公共积累和生产资金外，全部实行按劳分配。从此，彻底消灭了个体农民土地私有制，建立了新型的社会主义农民集体土地所有制。
  （四）人民公社
  1958年8月，中共中央公布《关于农村建立人民公社问题的决议》。10月，全县召开了万人大会，宣布高级社并升，建立“一大二公”、“政社合一”、“工农商学兵五位一体”的人民公社。全县共建立长街、力洋、胡陈、一市、旗门、桑洲、岔路、双峰、黄坛、深甽、西店、黄墩、宁海13个人民公社。入社农户69130户，占总农户的99.7％。下设57个管理区（相当于乡）和528个核算单位（相当于行政村）。人民公社建立后，对土地和生产资料等无偿调用，取消了自留地，限制社员从事家庭副业生产，统一指挥生产；采用军事编制，实行大兵团作战；分配上平均主义，农民的劳动积极性受挫，1960年全县粮食总产量降到9.37万吨，比1958年减14.9％，1961年又比1960年下降19.1％。
  1959年，贯彻了中共中央“郑州会议”精神后，恢复评工记分，按劳计酬。1961年4月，贯彻中共中央《农村人民公社工作条例（草案）》（简称60条），确定“三级所有，队为基础”，即人民公社、生产大队、生产队三级所有，以生产队为基本核算单位的经营体制。然后恢复区级行政机构，以乡建社，调整社队规模。年底，原13个公社划分为52个公社，1035个生产大队，4827个生产队。同时生产队实行了劳力、耕地、耕畜、农具“四固定”，恢复自留地，允许经营家庭副业，重新开放集市贸易，等等，农业生产得到了恢复和发展。
  据1992年土地详查资料，全县集体所有土地面积2220072亩，其分类情况如下表：
  2010年土地利用现状变更调查结果，全县集体所有土地面积2224060.20亩，占全县土地总面积的80.67％。集体所有土地中，耕地面积441614.25亩，占19.85％；园地面积140660.25亩，占6.30％；林地面积1328203.30亩，占59.72％；牧草地面积46039.35亩，占2.09％；城镇村及工矿用地112900.35亩，占5.08％；交通运输用地面积18604.80亩，占0.84％；水域及水利设施用地面积95360.10亩，占4.29％；其他土地面积40677.75亩，占1.83％。
  三、国家土地所有制
  新中国成立前，全民所有制土地甚少。民国政府的党、政、军机关及其所属的官办银行、车站、工厂等企业和公立学校、医院以及慈善机构等事业单位连同土地均属全民所有。
  新中国成立后，由人民政府接管的机关单位、全民企业和事业单位及其土地，按照国家制定的有关法律、法规，采用征用、没收收归国有的土地，包括土地改革时未分配给农民的土地；农民集体经济组织所辖人口全部转为非农业人口后剩余的集体土地，以及虽未确权发证，但系国家机关、事业单位所管理的土地等，均属国有土地，系全民所有制。1982年，经修改后颁布的《中华人民共和国宪法》第十条规定，城市的土地属于国家所有。1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。1991年颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条规定，土地属于全民所有即国家所有的土地包括：城市市区的土地；农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购、收归国有的土地；国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地。1998年颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，又规定“因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地”为国家所有。
  据1992年土地详查资料，全县国有土地面积673763亩，其分类情况如下表：
  2010年土地利用现状变更调查结果，全县国有土地面积为532732.50亩，占全县土地总面积的19.32％。国有土地面积中，耕地34115.55亩，占6.40％；园地4546.50亩，占0.85％；林地76659.30亩，占14.39％；牧草地2609.85亩，占0.49％；城镇、村及工矿用地53639.70亩，占10.07％；交通运输用地26723.85亩，占5.02％；水域及水利设施用地333847.35亩，占62.67％；其他土地590.40亩，占0.11％。
  第三节 新中国成立后土地使用制度
  一、农村集体土地使用制度
  （一）集体农用土地使用制度
  《中华人民共和国土地管理法》规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，国家实行农村土地承包经营制度。国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地经营权流转。上述条款规定的就是我国现在实行的农民集体土地所有制基础上的个体农民土地使用权制度，即家庭联产承包责任制。
  家庭联产承包责任制，其性质是：农村土地集体所有制不变，农民具有承包使用权。土地为集体所有，土地所有权和使用权分离。承包者向集体上交承包款后，农民就成为相对独立的商品生产者和经营者。这种“集体所有，家庭承包，双层经营，合作服务”的新经济体制是土地使用制度的一次重大变革。
  1979年，全县大田作物划分作业组，实行小段包工、定额计酬和田间管理责任到人的办法。1980年，中共中央发出《关于进一步加强和完善农业生产责任制几个问题的通知》，全县推行包产到组、联产计酬为主的责任制，极少数吃粮靠返销、用钱靠贷款、生活靠救济的贫困地区，实行包产包干到户。1981年，全面推行定产到劳、包干到户为主的责任制。农林水三场实行专业承包，联产计酬。1982年，进一步推行家庭联产承包责任制。1983年全县农村全面实行了家庭联产承包责任制。
  1984年，继续稳定和完善家庭联产承包责任制，延长土地承包期。全县4742个生产队，当年确定延长承包期的有4650个队，占总队数的98.1％，其中承包期15年以上的有4618个队，占99.3％，并同承包户签订了承包合同。农民积极性大增，全县粮食耕地287100亩，总产量突破20万吨；棉花亩产89.5千克，总产量8124吨，均为新中国成立以来最高纪录。
  家庭联产承包责任制，在山林上同样有它的生命力。早在20世纪70年代中期，岔路区（即今岔路、前童、桑洲三镇）就有“清山权、明山界”的举措，不论是土地改革遗留问题，还是合作化遗留问题，解决一大批山权归属，确定了山林的所有权和经营权。不但减少了当时山林纠纷问题，安定了社会，也为家庭联产承包责任制铺平了道路。
  农村家庭联产承包责任制的推行，使农村面貌发生翻天覆地的变化。但随着农村改革的进一步深入，这种分散经营的生产格局，阻碍了生产力的进一步发展，制约了农业机械化和现代农业的推广应用，农民收入难以大幅度提高。发展到后来，相当部分农民仅满足于种点口粮田而已，出现了粗放经营，甚至抛荒现象。在此情况下，适度规模经营（即承包土地简单流转）应运而生，使这一难题在农村经济发展中得到了初步破解。农民开始自行转包土地，户与户之间出现大量转包、租用，土地适度向种田能手集中。20世纪80年代末，宁海县同其他地区一样，实施了“稳制活田、三权分离”土地流转政策，坚持责任制形式长期不变，土地所有权、承包权、经营权适当分离，使土地经营权能在农民之间合理流动。
  为解决国家粮食定购任务与农村劳动力向二、三产转移后出现的新矛盾，1993年春，宁海县开展“两田制”试点。“两田制”，即把原来的承包田划分为口粮田和任务田（国家粮食定购任务），口粮田按人口承包，任务田由大户、专业户统一经营。至1995年底，全县有167个村实行了“两田制”。1999年开始第二轮土地承包，“两田制”模式逐步终止。
  土地经营权的流转促进了各业的发展。至1995年6月，全县发展粮棉、经济特产、海涂养殖大户6734户，经营面积12.38万亩。当年8月和11月，县委、县政府下发《关于进一步推进粮田适度规模经营的意见》和《关于稳定发展粮田适度规模经营的若干扶持政策的意见》，推动了全县各业适度规模经营的发展。全县累计形成10亩以上种粮大户891户，面积21908亩。全县有16家计16083亩面积的股份合作组织得到了巩固。新发展各业股份合作组织15家计1601亩。新形成“一优两高”农业规模经营面积1135亩。
  农村土地二轮承包后，宁海县在二、三产业比较发达和农村劳动力转移比例较高的地区，在坚持稳定家庭联产承包责任制的前提下，探索建立土地经营权流转机制，推进土地适度规模经营，发展现代农业。县有关部门于2002年在长街镇进行土地流转试点工作。在取得成功经验后，逐步向全县推广。截至2010年底，全县共流转土地面积达到56.93万亩。其中耕地22.83万亩，占流转土地面积的40.1％；林地34.10万亩，占59.9％。随着土地流转机制的建立和完善，在农村经济发展的新形势下，催生了农民专业合作社这一新型的规模经营组织形式。金龙浦专业合作社于2002年1月9日经工商登记注册，成为宁海县首家农民专业合作社。2004年11月《浙江省农民专业合作社条例》发布，2005年10月省政府提出进一步加快发展农民专业合作社的意见和十条扶持措施，县人民政府也出台了相关政策，安排专项资金，加大对农民专业合作社的扶持力度。此后数年内，专业合作社发展迅速，初步形成规模。到2008年12月，全县已注册成立农民专业合作社195家，合作社社员3445人，经营土地面积6.50万亩。
  （二）集体土地建设用地使用制度
  集体土地建设用地使用制度是新中国成立后经过长期探索逐渐明晰和确立起来的。集体土地建设用地主要是指乡（镇）企事业用地和农村村民住宅用地。新中国成立前，土地属私有，个人建房使用自有土地，或向他人购买。农业合作社时期和人民公社化时期，农村土地的私人所有制向集体所有制转变，但农民仍拥有宅基地的使用权。从农村土地集体所有制确立到20世纪80年代末，农民使用宅基地，在经过一定程序后，一律无偿无期限使用。据县民政部门统计，1953年至1963年4月，审批农村社员建筑房屋用地115件，使用集体耕地21.76亩，自留地4.51亩，宅基地6.46亩。土地使用制度改革前，全县乡（镇）村办企业批准使用集体土地的，均为无偿使用。
  1986年，县农业局报经县政府批准，对乡镇企业、事业单位和农村私人建房用地曾征收过造地费和土地管理费。
  为了控制农村过盛的住房兴建，宁海县曾开展过农村宅基地有偿使用试点。20世纪80年代后期，农村经济有了很大发展。随着农民收入的增加、生活水平的提高，农民占地建房越来越多，乱占滥用耕地十分普遍。根据国务院关于加强农村宅基地管理工作和浙江省人民政府关于开展农村宅基地有偿使用试点工作的通知，县土地管理局于1992年3月在深甽镇滨溪村开展宅基地有偿使用试点工作。滨溪村有农户363户，按建房用地标准：在法定面积内，每年每平方米收费0.05～0.10元；超法定面积100平方米以内的，每年每平方米收费0.20～0.40元；超法定面积101～200平方米的，每年每平方米收费1.50～5.00元。据此，该村应收非农业建设用地使用费13898.44元，实收11718.84元，占应收的84.31％。同年8月，县土地管理局向县政府请示，提出在全县开展农村宅基地有偿使用工作，计划到1993年完成土地使用户有偿使用费的收取工作。1993年国家为减轻农民负担，终止宅基地有偿使用的做法。目前，农村居民住宅用地和村集体公益事业类用地仍实行批准使用制度。
  二、城镇国有土地使用制度
  通过划拨向社会提供国有土地使用权，是新中国成立后计划经济体制下政府采取的唯一土地供应方式。20世纪50年代至80年代末，宁海县一直实行单一的、以行政手段为主的土地使用权划拨制度。随着改革的不断深化，土地使用权的划拨制度与有偿出让转让制度均为法律所确认，二者并存。
  宁海县开始实行国有土地有偿使用制度改革后，有偿出让土地范围逐步扩大。但下列建设用地，经县人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：党政机关、全额财政拨款的事业单位、军事及市政公共设施等非营利性用地和福利性的住房用地。1992年制定的《宁海县土地有偿使用暂行办法》第六款还明确规定未列入出让范围的镇（乡）、村办企业用地，暂实行有偿有限期划拨的方式提供土地，即确定土地使用年限，每年定期收取土地使用费。
  对无偿取得的划拨土地使用权，政府根据城市建设发展的需要和城市规划的要求，可以无偿收回。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，政府应当根据实际情况给予适当补偿。
  宁海县土地有偿出让的用地制度改革始于1991年。1992年10月23日，县政府印发《关于加快宁海县土地使用制度改革的通知》。为加强对土地使用制度改革的领导，建立县土地使用制度改革领导小组，下设办公室。是年11月21日，县政府又制定《宁海县国有土地使用权出让和转让试行办法》和《宁海县土地有偿使用暂行办法》。两个《办法》的制定和实施，标志着宁海县国有土地有偿使用制度步伐加快。
  按照土地所有权和使用权分离的原则，县政府对全县国有土地使用权实行有偿有限期出让和转让制度。土地使用权出让涉及集体所有土地的，经依法征用为国有土地后，方可出让和转让。土地使用权出让，由县政府负责。县土地管理局与土地使用者签订土地使用权出让合同。在出让合同规定的期限内，土地使用者缴纳全部土地使用权出让金，依法申请土地登记，领取国有土地使用证，取得土地使用权。土地使用权的出让年限以土地使用权出让合同签订期限为准，最高年限按用途确定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或其他用地50年。
  1995年4月，县政府《关于划拨土地改变用途和转让使用权补缴出让金的通知》中明确规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应报县土地管理部门审批，准予转让的，由受让方办理土地使用权出让手续，并依照有关规定缴纳土地使用权出让金。不改变土地用途的，根据标定地价，补缴土地出让金。比例为：工业类用地25％，住宅类用地10％，商业类用地20％。改变土地用途的，经县土地管理部门、城建规划部门同意后，补缴土地出让金。比例为：工业类用地25％，住宅类用地40％，商业类用地40％～50％。
  2000年，土地使用制度改革继续朝着公开、公平、公正和有序的方向发展。华山花园88亩土地，在报纸上刊登广告，向全省公开招标拍卖，成交额7540万元，当时为单幅地块拍卖国有土地使用权面积和成交额历史最高。
  2003年，土地使用权公开出让方式在招标、拍卖的基础上，增加了挂牌出让方式。对经营性用地县人民政府专门发文作出规定：商品住宅、商住综合、写字楼开发等用地，要以拍卖方式出让；商业、娱乐、餐饮服务等综合性用地，要以招标、拍卖或挂牌方式出让；金融、保险、商业性办公、旅游和非财政性资金投入的卫生设施、教育设施、社会福利设施等用地要以挂牌方式出让。
  2005年，县人民政府对划拨土地使用权转为出让土地使用权补缴土地出让金进行了调整：不改变土地用途的，按照标定地价补缴土地使用权出让金，比例为，工业用地50％，住宅用地60％，经营性用地80％；经依法批准改变土地用途的，按改变土地用途后的土地使用权标定地价扣除原用途的土地使用权取得成本全额补缴土地使用权出让金。
  2006年9月26日，县政府印发《关于实施工业用地评估出让的通知》，决定对全县工业用地实行评估出让，规范协议出让国有土地使用权行为。
  2006年12月15日，根据浙江省政府办公厅转发省国土资源厅《关于全面实行工业用地招标拍卖挂牌出让实施意见（试行）的通知》，宁海县于当年启动工业用地招标拍卖挂牌出让。2007年，工业用地招标拍卖挂牌出让全面推开。
  到2008年，随着城区及镇乡土地级别基准地价的大幅提升，县人民政府对行政划拨住宅用地补缴土地出让金比例进行了调整，从原按标定地价的60％比例补缴土地出让金调整为按标定地价的50％比例补缴土地出让金。其他用途的行政划拨土地补缴土地出让金比例保持不变。
  2008年12月31日，《宁海县工业用地使用权招标拍卖挂牌出让暂行办法》出台。工业用地指工业厂房、工业仓储、工业研发及必备的办公和生活辅助设施用地等。工业用地使用权应符合国家产业政策和城市发展规划。两种例外的情形，可采用协议方式办理土地出让手续：一是原经依法批准使用集体所有土地的企业，因镇乡（街道）村办企业改制等不符合集体土地使用条件的，经集体经济组织同意，依法办理征收手续后；二是土地使用者原以划拨方式取得的工业用地，因申请补办出让手续或企业改制、转让等不符合《划拨用地目录》的，出让价格应市场评估确定，不得低于国家、省、市规定的工业用地出让最低价标准。其余的情形，工业用地使用权必须采取招标、拍卖或挂牌方式出让。
  三、改制企业土地资产管理
  为加强国有、县属集体企业和乡镇、村办企业改制中土地资产管理，促进国有、县属集体企业和乡镇、村办企业的改革和发展，加快建立现代企业制度的步伐，宁海县于1993年开始，对国有、县属集体企业和乡镇、村办企业改制中土地资产处置作出专门规定。土地资产的处置，根据企业的具体情况，分别采取出让、租赁和入股三种方式。
  出让 对使用划拨土地的，可在企业补办出让手续、补交出让金后，将土地使用权出让给企业。对涉及使用集体土地的须先将土地征为国有，由企业补办出让手续，补交出让金后，方可将土地使用权出让给企业。
  租赁 行政划拨使用权租赁给企业，由县土地管理局与承租企业签订土地使用权租赁合同，租金标准以评估的土地资产价格为依据，根据租赁年限和市场正常的土地收益率确定（年租金一般控制在2～10元／平方米，黄金地段还可以高些）。租金由县土地管理局向承租企业一次性收取或分年收取，对确有困难，可给予适当比例的返还。土地租赁期限，最长不得超过10年。租金一般应3年调整一次，租赁期限届满，租赁土地即恢复土地性质和土地权属关系。
  入股 国家可将在转制企业补交的土地出让金中，部分或全部投资入股。国家以土地出让金入股的股权，作为国家股。国家股的股权，由政府授权有关部门或机构代表国家持有。国家持有的土地资产股股权和企业的其他股权享有同等的权利，承担同等的责任。以土地出让金入股的土地使用权，作为企业法人财产，企业可以按规定进行转让、出租和抵押。
  但在实际运作过程中，宁海县改制企业都选择了出让方式：
  （1）国有企业改制，划拨土地使用权协议出让的，企业补交的出让金额一般不得低于评估地价的40％，其中20％上交县，对确有困难的企业，经县政府同意，可以返还一定的比例，另外20％返还主管部门，对原企业确有困难的，经该企业主管部门同意，也可以直接返还给企业。改制企业的土地资产必须由具备土地评估资格的机构进行评估，经县土地管理局确认后，方可作为转制时处置土地资产的依据。改制企业也可直接委托县土地评估中心进行评估。
  （2）县属集体企业改制，涉及土地使用权有偿转让的，必须办理土地使用权出让手续，并按出让价的20％向县政府补交出让金。考虑到县属集体企业的现状，经县政府批准后，可将部分或全部出让金返回给主管部门用于职工安置、债务偿还和发展生产。改制时土地资产已按评估价计入转让资产的企业和个别特困企业，经县政府批准，在办理出让手续时可免交出让金。改制企业的土地资产，在1995年11月底前经主管部门或县评估机构评定的土地使用权价格，由县土地管理部门原则上给予确认，1995年11月底后土地使用权价格由县土地管理局评定。县供销合作社下属集体企业土地使用权价格由县供销合作社评定，县土地管理局确认。
  （3）乡镇、村办企业改制，涉及土地使用权有偿转让的，必须办理土地使用权出让手续。土地资产已按评估价格计入改制前企业资产总额进行转让的企业，可视作已向乡镇政府补缴出让金。改制企业的土地资产，乡镇企业在1995年底前（村办企业在1999年底前）实行改制并办理好土地转让手续的，土地管理部门对乡镇政府评定的土地使用权价格，原则上给予确认。超过上述期限仍未办理转让手续的企业，其土地使用权的价格必须由县土地管理局评定。乡镇、村办企业评定土地使用权价格（转制时土地的转让价格）达不到生地基准地价，以后经批准再一次转让，应补交生地基准地价与改制时土地的转让价格之差。
  全县企业改制工作至2000年基本结束，共办理土地使用权变更登记手续的国有、县属集体企业有245家，土地面积821亩；乡镇、村办企业267家，土地面积1467亩。
  第四节 土地市场
  一、土地出让市场
  土地出让市场，是指政府有偿、有期限地出让土地使用权的市场。政府垄断的土地出让市场的形成，宁海县在浙江全省相对来说还是比较早的。1991年3月，宁海县人民政府首次成功地将1720平方米国有土地使用权以协议形式有偿出让给台商。1992年11月22日，《宁海县国有土地使用权出让和转让试行办法》出台。1993年4月，县政府尝试对桃源北路14号原城关派出所地块的国有土地使用权公开拍卖成功，商住用地面积515平方米，拍卖金额118万元，每平方米地价2291元，开创了宁海县土地公开出让的先河。翌年8月和11月，又以招标方式出让商住用地3宗计5.50亩，出让成片土地11.50亩，共收取土地出让金699.6万元。1994年，全县有偿出让土地项目194个，面积771.20亩，出让土地占各类非农业建设用地总量的43.20％，超过全省30％的平均水平。1992～1995年，全县共出让国有土地使用权639宗，面积2538.40亩，出让金纯收入14580万元。其中，涉外用地13宗，面积66.30亩，分别占出让总数的2.03％和2.61％。出让用地中，工业用地388宗，面积1417.60亩，分别占出让总数的60.72％和55.84％；住宅用地59宗，面积320.50亩，分别占出让总数的9.23％和12.63％；商业用地192宗，面积800.30亩，分别占出让总数的30.05％和31.53％。从上述各类用地所占比例来看，出让土地的使用结构趋向合理。
  在市场的助推作用下，到1998年，商业住宅用地公开出让价格开始攀升。当年5月15日，原宁海中学地块沿街商住用地分割拍卖，竞价每平方米高达1.10万元，创商住用地拍卖价格新高，轰动一时。2001年2月5日，中山东路北侧地块住宅用地分割公开出让，最高竞价每平方米3100元。
  有偿出让土地使用权的方式，在这一时期有协议、招标、拍卖三种，普遍采用的是协议方式出让，占98.40％。之后，土地公开出让范围不断扩大。到2003年，县政府对经营性项目用地均采取招标、拍卖、挂牌方式供应。2006年9月始，将招标、拍卖、挂牌范围扩大到工业用地。当年，首次推出宁东区块44.50亩工业用地挂牌出让，收取出让金710万元。2007年挂牌出让工业用地面积198亩，占工业用地出让面积的36.40％。到2008年，全县工业用地出让土地中，挂牌比例占到99％以上。而且土地出让价格稳中有升。据统计，1999～2010年，全县招、拍、挂和协议出让土地20567.18亩，其中，商业服务业用地117宗，面积1322.89亩；住宅用地168宗，面积2949.92亩；工业用地1250宗，面积16294.37亩。住宅用地中，2000～2010年招、拍、挂公开出让62宗，面积2313亩，成交金额85.86亿元，先后开发了一批中高档住宅楼。
  二、土地转让、抵押市场
  宁海县在清理整顿土地自发交易行为的基础上，加强了土地资产管理，并采取建立正常的土地使用权流转制度，促使土地使用权转让、出租、抵押活动走上依法运行轨道。
  （一）转让
  1995年2月，县政府批准县土地管理局增设地产交易管理办公室，负责全县土地市场的统一管理工作。6月30日，县土地管理局和县物价局发文，决定收取土地转让手续管理费，同时明确收取土地转让手续费后，原土地转让的变更注册登记费终止收取。当年办理单位、个人转让土地使用权117宗，面积35.23亩，收取出让金101万元。1996年7月，土地市场管理科建立，撤销地产交易管理办公室。全年共办理单位、个人转让土地使用权66宗，面积30.72亩，收取出让金99万余元。2001年以来，进入市场流转的土地大幅度增加。尤其是2005年，房地产交易市场空前活跃，商业、工业、住宅和公共设施类共流转土地5760宗，面积798亩，交易金额3.63亿元。2009年，交易金额达5.06亿元。据统计，1995～2010年，二级市场土地使用权流转累计达30376宗，面积5958.78亩，收取出让金1.40亿元。自2006年以来，全县办理划拨土地使用权转出让手续和撤村建居办理集体土地转为国有并补办出让手续2157宗，面积359.71亩，补收土地出让金7547万元。土地流转市场的不断发展，加速了宁海县土地市场体系的形成和完善。
  （二）抵押
  土地使用权抵押，是指土地使用者把土地使用权作为资产进行抵押的行为。据统计，至2000年，全县累计共有298家企业抵押土地使用权320宗，面积2191.15亩，抵押金额24642万元。1995～2000年，个人商住、住宅用地使用权抵押131宗，面积23.72亩，抵押金额1303万元。进入2000年，工业经济快速发展，资金需求量增加，融资规模不断扩大，土地资产日益显现。2001～2010年，全县累计办理企业抵押土地使用权2689宗，面积63717.98亩，金额306.50亿元。
  三、整顿隐形土地市场
  隐形土地市场，是指通过非法渠道进行的买卖房产、出租场地、土地入股等转移土地使用权的私下交易行为。隐形土地市场主要表现在：一是大量的划拨土地使用权，未办理出让手续就入市进行转让、出租和抵押，造成国有土地严重流失；二是农村集体土地尤其是城乡结合部的集体土地大量非法入市交易，严重冲击土地市场的正常秩序。据统计，1991年前后，宁海县个体房屋出租经营2077户，集体单位出租经营308户，房屋买卖1454户。城关镇土地经营收益流失约600万元左右。
  为把划拨土地使用权转让、出租纳入依法管理轨道，根据国务院55号令和省政府第19号令的规定，1993年9月，县政府决定开展隐形土地市场清理整顿，下发《关于清理整顿土地隐形市场工作的实施意见》。整顿的目的是将划拨土地使用权的自发交易引入到依法管理的轨道，抑制炒买炒卖土地行为，培育土地二级市场，促进土地依法流转，提高土地利用率。对擅自转让出租划拨土地使用权的，按有关法律规定依法作出处理。同年10月，县土地管理局对城关镇的隐形土地市场进行全面清理整顿。清理的时间界限是1990年5月19日以来；清理的对象是房地产转让，包括土地使用者单独出售、交换、赠与土地使用权，和随同地上建筑物、其他附着物出售、交换、赠与转移土地使用权；清理的政策是按标定地价的20％一次性补交土地出让金，重新核定使用年限，依法办理各项登记手续。在城关镇清理整顿取得了成效后，全县各建制镇建成区也陆续开展。1994年，全县划拨的土地使用权补办出让手续512宗，面积59626平方米，补收土地出让金160余万元。1995年，对全县乡镇的隐形土地市场进行了全面清理和整顿。截至当年年底，全县共依法补办土地使用权出让手续1049宗，面积181.6亩，补交土地出让金314万元。