新疆维吾尔自治区图书馆

晚清光绪、宣统年间新疆的财政收入，主要仍为田赋、厘税、协饷及杂税几项。与同治朝以前相比，前三项收入都有所增加，特别是田赋和厘税的收入，由于光绪十年（1884）建省前后土地制度和赋税制度的改革，增长幅度更大。
  1.田赋收入。
  光绪四年（1878），即清军驱逐阿古柏侵略军不久，就新疆今后的田赋征收问题，左宗棠给刘锦棠写了一封信：
  “回疆田赋，按丁征派，不均之弊所由来久矣。高宗之于回疆，令各城阿奇木伯克总收总纳，未暇分地与丁，盖圣意在抚绥荒服，不欲纷更。而当时大臣之夙称耆硕者，均以开辟西疆为耗中事夷之举，不能无所疑议，求其洞知体要孜孜襄赞者，戛戛难之。迨后因仍不改，百弊丛生，小民备受阿奇木伯克掊削，呼诉无门。而丰镐旧家子弟西来者，多以阿奇木伯克为鱼肉，常赋之外，需索频仍，上征其十，下征其倍，而回民乃不胜其苦。此时议开郡县，原欲以内地之治治之，则一条鞭成法不可不讲。除按丁抽赋之苛，而问田取赋，庶征收有定，而贫富两得其平。加以平徭役、警游情，禁侵贫，民可使富也。回民不知以石数计粮，但用称子，每十称子为一石，计重一百二十五斤，合湘秤一百三十斤。愚意土地一亩收粮一石有余者，暂征一斗。尊论以为有合什一之制，拟每粮十一称子者，还租一称子，是以鄙见敛从其薄相符。……应饬善后局员加意查察，或收粮后发给收单，如内地所发粮券式样，其粮户姓名及完粮数目，均写回字，以便认识可也。种棉之地，亦照粮地征收本色，似不如折色为便，棉地必择上腴，若照粮地征粮，虑愚民惟利是图，多种棉而少种谷也，商之。回民驯顺，正赋外杂税颇多，弟意官民多一交涉，即多一层扰累。况现在办法，拟仿内地征收厘税，以平市价而浚饷源。所有应征各项杂税可裁汰删节者，似宜早为之。”②
  同时，左宗棠还就新疆田赋的征收问题写信给张曜说：“南疆按地征粮，应仿古什一之制，而从其宽，大约十分有余，始取其一。”①
  左宗棠的上述话，不但客观地分析指出了南疆维吾尔族地区旧的田赋制度形成的原因和存在的问题，而且提出了今后新疆田赋新的征收办法及征收原则，同时还根据南疆维吾尔族地区的实际情况，采取一些必要措施，以减轻广大农民群众的负担和防止官吏从中贪污取利。在光绪十年（1884）建省前的一段时间内，新疆田赋的征收基本就是按照左宗棠的上述意见进行的。对此光绪六年（1880）四月，左宗棠在奏折中称：“臣于刘锦棠、张曜、周崇傅函牍相商，仿古中制而更减之，按民间收粮实数，十一分而取其一。”②根据这一田赋征收办法，光绪四年（1878）新疆田赋征收情况列表5-1如下：
  对表5-1应说明的是：第一，镇迪道的乌鲁木齐地区因在同治年间的战乱中农业生产破坏严重，这时还没得到恢复，因此征粮较少；第二，这时伊犁地区仍处于俄国侵略军占领之下，塔城农业生产还没恢复，因此没有这两地的征粮数额；第三，哈密地区仍实行札萨克制统治，土地为“回王”所有，维吾尔族农民不向国家交粮，因此也无哈密地区的征粮数；第四，喀喇沙尔地区（包括库尔勒）当时农业生产因阿古柏匪军逃跑时破坏严重，尚未恢复，因此亦无粮可征（次年开征）。
  光绪五年（1878），新疆“统计南北两路征收粮食数折合京斗已二十六万一千九百余石”。①这个数字比上年征粮数略少，这是因为到左宗棠奏报时，新疆一些地区的征粮数还没统计上报的缘故。如果全部统计完毕，加上这年新增加的喀喇沙尔地区开征的6598石粮食，这年征粮总数应高于上年。
  光绪六年（1880），据刘锦棠奏报，全疆“共征各色京斗粮料三十四万七千二百余石，较之四、五两年多收入万余石”。②
  据《西域图志》和《回疆志》载，乾隆中期南疆地区每年共征田赋粮6万石左右，经过半个多世纪的发展，到道光中期时，南疆地区每年征田赋粮增加到11.63万石。③从前述可知，光绪四年（1878）时，南疆地区征粮已达25.5万余石。到光绪六年（1880）时，全疆征粮已达34.72万石。我们知道，这时北疆各地的农业生产还没有得到恢复，伊犁还处于俄军侵占之下，所征粮绝大部分来自南疆维吾尔地区。即使这样，在从道光中期到光绪初年的不到半个世纪中，虽然经过同治年间战乱的破坏，新疆田赋仍有成倍的增长，特别是南疆维吾尔族地区田赋增长的幅度更大。这种情况，说明了这时南疆维吾尔族地区农业生产的总体规模，即耕地面积有较大的增加；同时也说明了南疆维吾尔族地区农业生产中的单位面积产量有了提高；另外，还说明了由于同治年间的战乱，旧的伯克统治受到严重冲击，许多原依附于王公、伯克的农民获得土地后，已成为向国家缴纳田赋的在册农户，这时官府征收田赋的对象增多了。
  关于这一时期新疆实行的“什一之制”的田赋征收办法（具体实行中是十一份征一份，比“什一之制”更少），其实乾隆年间清朝政府治理新疆后，在南疆维吾尔族地区对农民私有土地田赋粮的征收就已经实行过。这种征收田赋的办法，如前所述，是从伊斯兰教的“哈拉吉制度”中来的。就这种征粮比较来说，农民的负担并不算重，左宗棠把过去的1/10征粮比例改为1/11的征粮比例，对农民所减征粮数也并不多。同治朝以前南疆维吾尔族农民群众之所以负担沉重，主要是人头税和官吏、伯克的额外摊派盘剥。左宗棠实行的新田赋征收办法，废除的正是后面两项。因此，光绪初年清朝政府重新治理新疆后，虽然田赋征收总额有大幅度增加，但广大农民群众，特别是南疆维吾尔族农民群众的负担却有明显的减轻。
  但是，清朝政府重新治理新疆后采取的按土地收获量一定比例的田赋征收办法，毕竟是一时的临时性措施，与同期内地按土地亩数和土地肥瘠征收田赋的办法相比，有较大的随意性，因为每户农民年收粮总数官府很难准确估算，所以内地在田赋征收中早已弃之不用。光绪十年（1884）新疆建省后，清朝政府立即对新疆的田赋征收办法进行了改革，按农民耕种土地的亩数和土地的好坏肥瘠分等征粮。
  要想准确地做到按土地亩数和肥瘠征粮，就必须对全疆农民耕种的土地进行清查和丈量。正如左宗棠所说：“量地即履亩之法，长短广狭非丈量不能明，肥腴瘠薄，非按册不能准。”①但这项工作要做起来，却并非易事，涉及天山南北的千家万户。光绪六年（1880）左宗棠就曾指示各级善后局对全疆土地进行清丈，如前所述，由于条件不成熟，“一时未能集事”。②一直到光绪十年（1884）建省前，全疆的土地清丈工作因种种原因也未能进行。
  光绪十年（1884）建省，在统治体制进行了重大改革以后，田赋征收制度的改革也势在必行。为此，巡抚刘锦棠命各地对土地进行了一次大规模的清查丈量。据光绪十三年（1887）三月刘锦棠奏报：“综计通省全疆南北两路三道属共查丈各等荒熟地一千一百四十八万一百九十四亩四分五厘。”③在这次清丈中，刘锦棠“相度地势，除去昔年民屯、兵屯、园租地亩旧制，以当时民垦各地斟酌升科”，④“共额征本色粮二十七万六千五十一石三斗一升四合一勺，额征本色草一千四百九十万二千七百一斤七两七分，额征粮草折色及地课银五万九千一百四十八两四钱一分一厘四毫四丝七忽”，其中，“现垦熟地每年应征本色粮二十万三千二十九石二斗三升八合二勺，应征本色草一千三百九十五万八千二百一十六斤一十两二钱八分，应征粮草折色及地课银五万七千九百五十三两一钱六厘二毫一丝七忽”。①这里的“垦熟地”，指开垦耕种后已经完全升科的土地，“荒地”则指可以耕种但还未开垦或已经开垦耕种但还未完全升科缴纳田赋的土地。
  光绪十年（1884）建省后新疆实行的新田赋征收办法，主要有以下内容：（1）在镇迪道属下的迪化（乌鲁木齐）、昌吉、阜康、绥来（玛纳斯）、奇台、吐鲁番、济木萨、呼图壁等地，“均按上、中、下地亩，分别升科，上地每亩科粮七升，中地四升，下地三升，照章概不征耗”；（2）在镇迪道所属的镇西（巴里坤）、哈密、库尔喀喇乌苏（乌苏）、精河等地，“仍照旧章科则办理”；（3）在南疆的阿克苏道和喀什噶尔道，改变过去多元的田赋征收办法，“从新厘定”，土地统一以亩为计量单位，“上地每亩科粮五升、四升不等，科草五斤，中地每亩科粮三升，科草三斤，下地每亩科粮一升五合、一升不等，科草二斤，耗草不另加征”；（4）对南疆维吾尔族地区一些特殊的土地和从事特殊生产的农民，根据具体情况，变通征收办法。例如，过去南疆存在一部分“额铜额金之地”，耕种这部分土地的农民，不管是否采铜掏金，一律折为铜、金向官府缴纳，“殊多不便”，现在规定，“凡旧日额征铜金地亩，一律改征粮石，”不再折交铜、金等物。又例如，对原归王公、伯克私有的养廉地，因建省后废除伯克制统治，这部分土地已收归国家，“招佃承租”，所以与一般土地一样，“额粮照例收纳”，同样征收粮、草。还例如，对一些暂时还未裁撤的伯克所拥有的土地，以及原供“义学坛庙香火各官地”，也“均科额粮，归入此次田赋案内”，与一般土地一样征收田赋。这里应补充说明的是，有清一代，在南疆维吾尔族地区的清真寺、麻扎（墓地）、经文学校等伊斯兰教活动场所，一直占有大量的土地，这部分土地又称“瓦合甫地”，土地上的收入主要供宗教人士日常生活及从事宗教活动的费用。②这里指“瓦合甫地”中的“官地”，即原有政府拨给的从事宗教活动的土地；（5）对南疆“距离城二百里以外”、比较僻远、交通不便的地方，农民可以不直接交粮草，而交“折色”银两，折算价是“每小麦一石折银一两，包谷一石折银六钱”，草“每百斤折银五分”；（6）由于这时南疆维吾尔族地区玉米种植已相当普遍，因此在征收田赋粮时，一般“以小麦六成、包谷四成”征收，个别地方也可以“塔征稻谷”。①
  建省后新疆实行的这套新的田赋征收办法（时称为“章程”），与乾隆年间清朝政府治理新疆后实行的田赋征收办法相比，有以下明显的特点：
  首先，新的田赋征收办法不但统一易行，而且比较合理。如前所述，清朝政府在乾隆中期治理新疆后实行的田赋征收办法，不同地区、不同民族之间有很大不同，不但比较复杂，而且负担也不合理，特别是在南疆维吾尔族地区，地多丁少的富户比地少丁多的穷户负担反而轻，更有占据众多土地的王公、伯克根本不缴田赋。建省后新的田赋征收办法，一律“按地科粮”，②使一些无地或少地的穷苦维吾尔族农民，可以不缴或少缴田赋，再加上免除了人丁税，负担要减轻不少。其实，这种“按地科粮”的田赋征收办法在内地早已实行，如左宗棠所说，明朝的“一条鞭法”，清朝的“摊丁入地”等都是如此。新疆一直到光绪十年（1884）建省后才在全疆普遍推行，已经比内地晚了数百年（与明朝万历时期实行的“一条鞭法”相比晚了300余年，与清朝康熙后期实行的“摊丁入地”法相比，晚了170余年）。
  其次，各族农民群众的负担普遍有所减轻。如前所述，清朝政府治理新疆前期，乌鲁木齐、伊犁地区的屯田民户一般是户认垦地30亩，亩征“细粮八升”，合“京石粮九升六合三勺”。③建省后，新的田赋征收办法为上地亩征粮7升，中地4升，下地3升，平均亩征粮不到5升。即使以上地亩征粮7升进行比较，也有大幅度减少。在南疆维吾尔族地区，如前所述，乾隆时期，官府对拥有土地的维吾尔族农民一般按收获量的1/10征粮（官地5/10征粮），而当时喀什噶尔、叶尔羌地区的亩产量只有约60—70斤左右（小麦），那么平均亩交粮6—7斤，约合5升左右（以每石120斤折算）。道光中期，清朝政府组织汉、回农民在喀什噶尔之喀拉赫依和叶尔羌之巴尔楚克屯田，一般每户种地40—60亩不等，亩征粮3升（小麦）。建省后，南疆维吾尔地区平均亩征粮3升左右，但由于其中四成为玉米，而玉米的亩产量大大高于小麦，因此这时农民实际亩征粮数有所减少是没有疑问的。这时在田赋征收中，虽然还附有草，但平均亩征草仅3斤左右，并不算多，加上这时在维吾尔族地区废除了原来较为沉重的人丁税，因此，建省后南疆维吾尔族农民群众的负担也有明显的减轻。
  再次，北疆地区亩征粮数仍普遍高于南疆地区亩征粮数，但二者的差距有所减少。如前所述，同治朝以前，北疆地区亩征粮一般为9升以上，南疆地区亩征粮一般为5升左右，相差近一倍，多达近5升（这里仅就按地征粮而言，不包括南疆维吾尔族农民的其他负担）。建省后按新的办法征粮，北疆地区平均亩征粮4.7升，南疆地区平均亩征粮2.9升，差距缩小为1.8升。这种差距的缩小，是这时全疆推行统一田赋征收办法的结果，但同时也反映了这时南疆由于玉米大面积种植，单位面积产量有了较大提高，南北疆农业生产的差距也越来越小。
  还有，在南疆维吾尔族地区，玉米不但作为赋粮正式被征收，而且所占比例高达四成，成为仅次于小麦的农作物品种，这种情况，在同治朝以前是没有的，说明玉米这一高产农作物品种，这时在南疆维吾尔族地区已大面积地种植和推广。新的田赋征收办法规定，在征收折色时，“每小麦一石折银一两，包谷一石折银六钱”，如前所述，在南疆喀什噶尔地区，玉米的单位面积产量高出小麦的单位面积产量一倍以上，因此大面积地种植玉米，不但可以解决贫穷维吾尔族农民群众的吃粮问题，而且作为赋粮向官府缴纳也比较合算，这样反过来又促进一些维吾尔族农民更注意玉米的种植。
  另外，在南疆维吾尔族地区的田赋征收中，增加了草一项。刘锦棠对此说：官府“草束需用较少，折色较多，每百斤折银五分，统于此项一次核定，作为永额”。①按规定，征草办法是上地5斤，中地3斤，下地2斤，平均亩征草3.3斤，折合银0.165分，即1厘6丝5忽，约可折粮0.15升，即1合5勺（以每石值银1两计），只占南疆平均亩征粮2.9升的约1/20。可见增加征草一项对南疆维吾尔族农民群众的负担并没有多大的影响。②
  上述分析表明，建省后新疆实行的新田赋征收办法，比清朝政府治理新疆前期实行的田赋征收办法，确实是一种进步，也可以说是新疆在田赋征收中的一次重大改革，既增加了国家的田赋收入，又相对减轻了各族农民群众的负担，对于建省后新疆农业生产乃至整个经济的发展，都起了积极的促进作用。
  但是，到光绪末年，随着全国和新疆经济状况的逐步恶化，特别是由于协饷不足而造成的新疆财政状况的恶化，这一新的田赋征收办法并没能认真地执行到底。
  光绪二十三年（1897）以后，新疆的协饷收入逐渐出现较大的欠额，财政赤字也越积越多。到光绪二十八年（1902），新疆不但协饷仍供应不足，而且还要分摊《辛丑条约》中对外赔款40万两。巡抚饶应祺无款可筹，便奏准清朝政府，在原来正额田赋外，“加征耗羡，不分粮色本折，每石随粮征银壹钱五分”。①“耗羡”，又称羡余，清代附加税之一，以补偿田赋征收过程中所耗用的手续费、保管费、运输费等为名加征的钱银，为清朝政府长期存在的主要陋规之一。由于各级官吏利用“耗羡”名义贪污中饱私囊，清朝政府曾屡下令禁止，但收效不大。雍正时期以增加官员养廉银为前提，实行“耗羡归公”，把这部分多征的钱粮收归各地国库，逐渐成为地方重要的钱粮收入之一。新疆建省后实行新的田赋办法时，刘锦棠特意规定除征收正额田赋外，“照章概不加耗”、“耗草不另加征”。但是，这时饶应祺在财政困难、无款可筹的情况下，也顾不上刘锦棠原来的规定了。如前所述，这时官定田赋折色是小麦1石折银1两，玉米1石折银6钱。按饶应祺所定，每石粮加征耗羡银1钱5分，那么，以征小麦为主的北疆地区，农民负担平均增加了15%，以征小麦、玉米为主的南疆地区，农民负担平均增加了15%以上。如果考虑到新疆粮价长期偏低的状况，那么全疆农民群众的负担平均增加幅度大大高于15%。
  光绪二十九年（1903），巡抚潘效苏因协饷不继，财政困难，又大幅度提高“耗羡”的征收比例，“粮草本色一石，连耗准收粮一石五斗五升，折色一石，连耗准收银二两三钱”。②照此折算，与刘锦棠原定的田赋征收额相比，这时的本色粮草额增加了55%，粮草折色额增加了130%。田赋额大幅度的增加，对广大农民群众来说，无疑是一沉重的负担。
  不仅如此，重新征收“耗羡”的坏例一开，各地不肖官吏趁机“相率浮征，变本加厉，有加收至数十倍者”，③农民群众实际增加的负担远远超出官定的数额。据巡抚吴引孙后来参奏，当时的巡抚潘效苏本人就有“侵挪冒销各款”的重大贪污行为。①潘效苏任新疆布政使两年，任新疆巡抚三年，在其影响下，新疆吏治空前腐败，“官吏以钻营为能，以狡诈为才，长官用人，以属员逢迎之工拙为衡，其时任迪化首县者无不亏空巨款”。②在吏治如此腐败的情况下，加重“耗羡”征收，使许多贫穷的农民群众不堪重负，严重地影响着新疆经济的发展。
  后来，继任新疆巡抚吴引孙、联魁等人整顿吏治，清查各地的乱收滥征，“使浮收之数和盘托出，明定羡余”，虽然各地乱收滥征粮银的状况暂时有所好转，但由于财政严重困难，他们并未取消羡余粮银的征收，并重新规定：“自光绪三十四年（1908）起，折、本均于正粮一石，耗余银一钱五分。外加收耗粮二斗五升，为地方官办公之用。一切地脚、验粮、淋尖、踢斛诸名目禁革净尽。折色以每年市价定折价，凡市价高于旧章、折色例价者所赢悉数归公。额草本色百斤加羡五十斤，折色百斤正羡统收银卫钱，核以例价，百斤银五分，所赢以一半归公，一半作地方津贴。”③这个新的田赋征收办法，以每石粮仍折银1两计，多征的“耗余银”和“耗粮”两项加起来，与刘锦棠原征田赋粮相比，在原来的基础上，增加了40%；以每100斤草仍折银5分计，多征的本色草和折色草两项平均估算，与刘锦棠原征田赋草相比，在原来基础上增加了50%以上。
  从表面上看，吴引孙、联魁实行的田赋征收办法比潘效苏实行的田赋征收办法有所减轻，但仍需看到，这只是相对而言，与刘锦棠原定田赋额相比，仍有大幅度增加。况且新的田赋征收办法，允许各地官府从多征的“羡耗”粮银中提成留用，作为“地方官办公之用”，又为各地官吏贪污多征提供了可能。因此，所谓革除“一切浮苛摊派名目”的话，便不可能认真执行。另外，规定中的所谓“市价”、“例价”之间的差价留成问题，也为贪官污吏从中舞弊留下了漏洞，这时农民群众的负担仍十分沉重。
  根据联魁等奏定的田赋征收办法，到宣统三年（1911）清朝灭亡时，新疆共有“熟地一千五十五万四千七百五亩五分五厘，发征京斗粮三十万二千四百七石五斗六升，草二千八百二十七万二千三十九斤，粮草折色库平银九万四百九十余两”。④这是清代新疆田赋征收额最后一次较准确的统计数字，也是有清一代新疆田赋额最高的统计数字。与建省时相比，田赋中本色粮增加了50%左右，本色草增加了100%左右，粮草折色银增加了90%左右。这一方面反映了经过近30年各族农民群众的劳动，新疆的农业生产有了较大的发展（垦熟地亩数有较大增长，即是主要标志之一），另一方面也反映了这一时期农民群众的负担有日益加重的趋势。
  不过，据《新疆图志》卷三十中说：“新疆垦熟之地，不及十分之一二，旷土荒田，所在皆是，民益加多而赋不见增。至豪强兼併者流，往往有数十户冒为一户者。”①可见，新疆仍有发展农业生产的巨大潜力，只要管理得当，经营得法，努力垦种，新疆的田赋收入还可以有大的增加。同时也说明，新疆由于地域辽阔、情况复杂，各地已垦种的土地中，偷漏田赋的现象也比较严重。另外，各民族中的地主、乡绅利用权势，霸占着大量土地，剥削掠夺，使政府田赋收入受到影响，但更主要的则是各族劳动农民群众，终日劳作而仍不得温饱的主要是他们。
  2.厘税收入。
  厘税，近代又称“厘金”或“厘捐”，一种以货物通税为主的商品税。清代内地始征于咸丰三年（1853）。清朝政府在镇压太平天国农民起义中为筹集军饷，由地方官吏临时征集，后普遍推行全国各省，成为全国性的一种税收项目。初期一般税率为1%，后有逐渐提高，达5%之多，不但加重了广大农民群众的负担，也一定程度地阻碍了中国工商业的发展。
  如前所述，18世纪中期清朝政府治理新疆后，新疆由于经济发展比较落后，商品经济不发达，每年的商税只有少数的房租税、牲畜交易税等。咸丰朝以后，为了解决财政困难，一些地方临时增加税收，除有茶税、盐税外，还有过境税、落地税等。但这些税的征收时间不长，带有很大的临时性，各地也不统一，到同治初年时由于清朝政府在新疆治理机构的瓦解而停止了。
  光绪初年，在清朝收复新疆过程中，新疆境内大兵云集，百物昂贵，许多物质由内地购买办运。内地一些商人见有利可图，便从内地贩运各种货物进入新疆，利用差价，从中大获其利。光绪四年（1878），左宗棠因协饷不足，为筹集饷银，命新疆各地善后局征收厘税。据他在光绪六年（1880）四月称：“自四年秋冬至五年夏，不足一年，已收银十八万有奇。”对此，左宗棠大受鼓舞，认为“如伊犁事定，商货畅行，则厘务自有起色，故勿论也。”①18万两银的厘税收入，对于内地一些商品经济较为发达的省份来说，虽然算不了什么，但对于新疆来说，在不到一年的时间就征收到如此之多的税银，却是在此之前所未有的。
  但是，这毕竟是左宗棠为筹饷而采取的一时权宜之计。光绪七年（1881），《中俄伊犁条约》签订，俄国商人获得“在伊犁、塔尔巴哈台、喀什噶尔、乌鲁木齐及关外天山南北两路各城贸易，暂不纳税”的特权。②而同时，中国商人在新疆贸易却要征税。为此，清朝政府在光绪八年（1882）五月的上谕中说：“新疆地方，设卡征厘，藉资军食。现在俄民运货往来，暂不纳税，而各部落人及内地华商，仍令照章完纳，未免苦乐不均，且恐弊窦丛生，于厘金亦有名无实。至沿边人众，尤宜广其谋生之路，以示招来。所有进出卡伦货物，往来新疆各城贸易者，著概行暂免厘税。”时钦差大臣、督办新疆军务的刘锦棠遂遵旨“将原设各局卡概行裁撤”，通知各地，免征厘税。不过，刘锦棠认为，清朝政府上谕中说的“所有进出卡伦货物，往来新疆各城贸易者”，是“专指中外往来行商而言，至本地土产，如金、铜、牲畜等项”所征收的税银，“不得概予豁免，仍饬户民赴各厅州县衙门及各善后局照常交纳”。③也就是说，只对外来新疆贸易的商人货物进行免税，而新疆境内贸易的商人货物则仍要征税。但是，由于新疆商品生产比较落后，可供贸易的货物不多，因此刘锦棠说：“此项课银所入无几”，④对新疆的财政收入并无大的帮助。这样，新疆每年的财政收入中一下子就少了银20余万两。
  到光绪十一年（1885），就任新疆巡抚的刘锦棠为了解决协饷不足、财政困难的问题，“仍不能不就地力筹”，乃于哈密、古城设立税局，重新抽收进入新疆贸易的“百货入税”。“哈密一局专收东路货税，古城一局专收北路货税”，两局“每岁收银二万余两”。为保证税收正常进行，刘锦棠特制定了“哈密古城税则九条”，主要内容为：大宗货物每折银1两，征税银3分，即按货物价值的百分之三征税，零星货物免征税；在哈密、古城征过税的入境货物，不管运往新疆境内各处售销，再不征税；偷漏税款者一经查出，货物全部没收，并罚款3倍，所罚款一半充公，一半赏给有功人员，所收税款，交省银库；古城、哈密税局均由镇迪道辖属。①
  光绪十三年（1887），刘锦棠为扩大税源，增加厘税收入，又在玛纳斯、吐鲁番分设税局，抽收新疆西路和南路货税，并在乌鲁木齐设立税务总局，总理全疆的厘税工作，每年收税银在“三万两之谱”。②玛纳斯、吐鲁番税局的征税对象与古城、哈密税局的征税对象有很大不同，前两局主要是新疆本地的商人和货物，后两局则主要是内地的商人和货物。因此，玛纳斯、吐鲁番两局的设立，大大扩大了新疆征税的范围和对象。因此，刘锦棠在设立玛纳斯、吐鲁番两税局后对清朝政府说：由于俄国商人在新疆贸易有不纳税的特权，“一切土货牲畜，任意贩卖，每有俄商入境，勾引中国商民，百计诪张，肆行包庇，或将原领旧票卖于商民，或引商民车辆同行，希图蒙混。一经分局查明，照章收税，俄商即称不守条约，捏报俄官，纷纷照会查办”。各地偷漏税情况十分严重，各税局对此也很难稽查。据刘锦棠调查说：喀什噶尔道每年货物出入贸易总额达银120万两，阿克苏道每年货物出入贸易总额也不少于银20万两以上，伊、塔两地的进出贸易额更多，③可是新疆每年只收税银数万两，造成新疆“销货多而收税少”的状况。④
  光绪十四年（1888），北京户部曾对新疆扩大对华商征税的做法提出疑问：“所征货税，是否往来商税，抑系落地税？银税则按值百抽税若干？局费应费若干？”刘锦棠不得不对此作进一步说明：古城、哈密两税局因收税对象主要是内地运往新疆的货物，因此“均征百货入税，一税之后，不复重收”，只征入境税；玛纳斯、吐鲁番两税局因收税对象主要是新疆本地出产运输的货物，因此只“征收落税”，即落地税。两则比较，内地“陕甘山西归化包头等处商民贩运内地各货为数较少”，新疆“本地汉、回商贩一切土货为数较多”。“税则均值百两税银三两”，即3%抽税，这个税率比同期内地一般5%略低。各税局经费从所收税款中支付，但不得超过该局所收税额的20%（同期内地一般为10%，新疆物价高，故提留较多）。刘锦棠在回答上述问题时，再次指出俄商在新疆免税贸易对新疆经济发展及税收带来的严重影响，“若欲税务畅兴，仍非开办洋税不可”，①必须废除俄商免税在新疆贸易的特权。
  光绪十九年（1893），新任巡抚陶模因新疆厘税征收中的问题较多，便奏准停止向华商征税的工作。陶模在“请暂停华商货税折”中说：
  总之，在俄国经济侵略日益深入、越来越严重的情况下，新疆厘税的征收工作便无法正常进行。至于停止征税后新疆每年少收入的数万两白银，陶模也知道这时清朝政府财政困难，不可能另拨款进行补偿，便提出新疆自己“遇事节省，极力弥补”，②从日常开支中尽量节省以求弥补。这样，建省后进行了8年左右的厘税征收工作暂时停止了。
  但是，到光绪二十八年（1902）时，巡抚饶应祺又重新对新疆境内的华商货物开始征收厘税。这时，内地各省因经济发展停滞，财政困难，对新疆的协饷供应多拖欠不解，致使新疆的财政难以维持，“无米之炊，巧妇果能做乎”？更有甚者，这时清朝政府还要新疆分摊《辛丑条约》中向外国赔款银40万两，更使新疆财政雪上加霜。饶应祺无奈之际，只得上奏在新疆重新向华商货物征收厘税，以求缓解财政困难。北京户部因中俄关于废除俄商在新疆免税贸易的交涉没有结果，担心重征华商华税，会与过去一样有名无实，“利少弊多，于筹款难期实济”，但又无银给新疆解决财政困难，只得同意饶应祺的奏请。
  饶应祺为此制定了《征收华商货税章程》，共20条，内容比刘锦棠原制定的“哈密古城税则九条”不仅详细具体，而且涉及面也多。主要内容为：在省城乌鲁木齐设税务总局，在哈密、古城、绥来、吐鲁番、阿克苏、玛喇巴什（巴楚）设6个税务分局。两年后，又添设喀什噶尔局、莎车局和伊塔局，同时撤裁玛喇巴什局和绥来局。这样全疆共有1个税务总局和7个税务分局；征税率仍按过去的3%征收；对华商货物均按起、落两次在新疆征税，即凡是在新疆境内贸易的货物，不管来自内地，还是新疆土产，均先征起程税，到销售地方时，再征落地税；对“烧酒”加重征税，“每百斤酒收税银四钱”；新疆茶叶均来自内地，又为新疆各族群众必需品，因此对进疆的茶叶只征起程税，不征落地税，征税办法是按每票、即4000斤收税银100两；为便于查验，各税票一律采用编号四联一次填写，商人所过税局验收后还要加盖印章；各地商会推选“商总”一名，以便办理具体事务。据统计，光绪二十八年（1902）新疆实行这一新的厘税征收办法后，年收税银“九万八百七十六两”，①比以前增加不少。
  《征收华商货税章程》实行的结果，虽然使新疆的厘税收入有明显增多，但其存在的问题也是不容忽视的，而且随着时间的推移，其带来的不良后果更为严重。在新疆境内，一种货物要先后两次征税（起税和落税），本身就使华商的负担超出原来一次征税的一倍。货物两次收税，使货物成本增高，必将造成物价上涨，最终吃亏的还是购买货物的广大群众。不仅如此，实行这个征税办法，往往会出现重复征税。例如一种货物从内地运往乌鲁木齐售卖，在哈密先交起程税，货物运抵乌鲁木齐后，再交落地税。但此种货物如果在乌鲁木齐没有销路，商人想把货物再运到伊犁售卖，则必须在乌鲁木齐再交一次起程税，运到伊犁后再交一次落地税。这样，此种货物在新疆就交了4次税。对此，巡抚潘效苏说：“甚至一货入境，征税至四、五次不等，……商民之叫苦已数载也”，②建议新疆仿效内地一些省实行的“统捐”，即一次性的征税办法。
  光绪三十四年（1908），巡抚联魁在新疆正式实行新的“统捐”办法征税，为此又制定了《百货统捐章程》十九条。此章程的中心内容就是改过去的两次征税甚至多次征税为一次征税，“百货自首局起落收捐一道以后，运往何处销售，概不重征”。为了防止厘税的重征，章程规定：货物在首局交过税后，凭发票通行，“沿途经过卡局，只盖年月日，查验戮记，立即放行”，即使货物再次转运，也不再征税。章程又规定，货物“以二百四十斤为一担”，所用秤由税局颁发，用“库平”斤两计算。①章程还把各种货物分门别类，以便进行估价征税，大致分为：绸缎类、洋绸货类、洋货类、布疋类、细杂货类、粗杂货类、山杂货类、土杂货类、细海菜类、粗海菜类、棉花类、估衣类、瓷器类、纸张类、药材类、布衣类、水芊类、茶叶类、皮货类、帽类、铜铁锡铅类、木料木器类，等等。另外，对税收机构作了部分调整，乌鲁木齐仍设总局外，“哈密、古城、塔城、伊犁、喀什噶尔、莎车等处各设大局，吐鲁番、库车、温宿、巴楚、和阗、西湖（乌苏）等处各设分局，大局、分局各不相辖”，②加强了对厘税的征收和监督。
  联魁所订的《百货统捐章程》，是清代新疆最后一个厘税征收章程。光绪三十三年（1907），即实行这个章程前一年，新疆厘税收款为“七万七千三百一十四两五钱”。实行这个章程后，《新疆图志》说：“虽不尽同，而大数亦不相远”，约仍在8万两左右。这个数字，虽然与建省初期每年收税款3万两左右相比有大的增加，仍有较大差距。应该说，建省后随着农业生产及整个经济的恢复和发展，新疆的商业贸易也有了较大的发展，据统计，清朝灭亡前夕，仅中俄之间的贸易总额“就要超过二千万万卢布”③，折合中国白银1000余万两，如果再加上新疆的内部贸易，每年总贸易额有一千数百万两。中外贸易额大幅度增加而新疆厘税却反而比建省前减少，究其原因，固然如《中国经营西域史》一书所说，有各级官吏“舞弊中饱”的原因，但更主要的还是由于俄国对新疆疯狂的经济侵略所造成的。对此，前述中已经提及，这里不妨再引一段当时新疆当局写的一份“外交报告表”中的一段话：
  光绪七年改约第十二条内载：准俄人在伊犁等处及天山南北路各城贸易暂不纳税等语。俄人于商务上竭力经营，不遗余力，其于税务、经济、商业各方面上，受其影响极大。……俄商仍持前约，抗不纳税，以致华商迟疑观望，百弊丛生。……其为洋货犹可，甚至土货亦然，其为真正俄商犹可，甚至久在新疆之安集延、哈萨克亦然。真伪混淆，巧诈百出，此所以运货极多而收税不旺也。④
  3.协饷收入。
  在清朝晚期的新疆财政收入中，协饷乃占有重要位置，其数额大大多于上述田赋和厘税收入的总和。
  关于新疆的协饷供应问题，光绪初年原由陕甘总督、督办新疆军务的左宗棠一手经理。光绪六年（1880），左宗棠奉调进京，陕甘总督由杨昌浚接任，刘锦棠任钦差大臣督办新疆军务。为此，左宗棠在离开新疆之前，特就新疆的协饷供应问题上奏：
  臣以陕甘总督督办新疆军务，合关内关外饷事通筹挹注。兹刘锦棠、杨昌浚一护督篆，一督办新疆军务，方域攸分，若不酌拨划分，则款目淆混，无所据依。关外各营饷项暨应需各款，岁共需银三百七十余万两。关内各营饷项及各项经费，岁共需银二百一十余万两。按照前奏，每岁各省关协解五百万两，相其缓急，节缩牵补，虽出款不敷至八十余万两之多，尚可设法挪移，以免贻误。谨拟嗣后协款，由杨昌浚主持，以六成拨解新疆，以四成划留甘肃，庶大局得以兼顾，可无此壅彼缺之虑。①
  左宗棠的这番话告诉我们：晚清时期新疆的协饷，与同治朝以前一样，仍由陕甘总督在各省关协济西北的银款中拨解；光绪初年，新疆岁需协饷370余万两，这笔款项，除新疆军队军费外，还包括其他一些开支；从光绪六年（1880）以后，按甘、新协饷分成比例，新疆巡抚每年约得协饷银约300万两。如果加上后来伊犁将军及塔尔巴哈台参赞大臣所属需要的饷银约61万两（对他们的协饷由陕甘总督另拨，不属新疆巡抚管理）。那么，新疆每年共得协饷约360余万两，与左宗棠所说的370万余基本相符。前后比较，新疆当时入不敷出年约20万两，如果加上左宗棠当时每年可征厘税20万两左右，则新疆每年财政支出大致平衡。
  不过，左宗棠所说的新疆年需协饷370余万两，是指新疆建省前的情况。光绪十年（1884）新疆建省后，随着收复新疆战事的结束和社会的逐步稳定，特别是由于建省后新疆军制改革的完成，新疆驻军的数额有大幅度减少，由原来的5万余人减至3.1万余人，新疆对协饷的需求也逐渐有所减少。
  光绪十七年（1891），巡抚陶模在奏折中说：“查新疆开设行省，幅员辽阔，额定旗绿兵丁共三万一千名。……现在新疆岁拨协饷三百三十六万两，名为兵饷，而一切例支地方善后旗营经费等项，皆在其中。”①这个数额比左宗棠原说的370余万两少了30万两以上。
  光绪二十一年（1895），陶模说，当年新疆巡抚所属共收到内地协饷银“二百五十二万两”。②如果加上同期伊犁将军所属的协饷银45万两和塔尔巴哈台参赞大臣所属的协饷银16万两，那么新疆这年共收到协饷银313万两。这个数额比左宗棠原说的370余万两更减少了50万两以上。
  光绪二十二年（1896），陶模为节省协饷，请拨协饷“二百四十二万两”，比上年少10万余。陶模对此说：这242万两协饷中，抚提镇协各标俸饷、旗营经费、司库例支不敷、并塔城驿站经费，共银二百一十八万六千两，是必不可少的，无从节省，“其余制办军器械、地方例支杂差、车脚口分、并善后经费等项银二十三万四千两，拟酌减银十万两”。③也就是说，光绪二十二年（1896）的10万两协饷银，是从后项开支中节省下来的。如果加上同期伊、塔两地的协饷数，这时新疆协饷供应额有约303万两，比左宗棠原说的370余万两减少60万两以上。
  据巡抚潘效苏说，在光绪二十三年（1897）以前，对新疆的协饷供应，“各省均能扫数解清”，④没有出现大的欠额。因此，新疆的协饷收入虽然逐年有所减少，但基本保证了新疆财政支出的需要。但是，在这以后，特别是光绪二十五年（1899）以后，内地对新疆的协饷供应不但逐年仍有减少，例如伊犁将军所属协饷供应额由建省初年的年银45万两，逐渐减少到年银40万两、34万两不等，而且出现越来越多的欠额，使新疆这项主要的财政收入发生严重危机。
  光绪二十三年（1897），清朝政府在一次上谕中说：“国初取民有制，既无厘金，又无杂税，而未尝患财不多，兵不强。今有厘税、洋药、土药等课，每年增入三千余万之多，而财转不敷用者，盖因广取滥用，漫无限制故也。”⑤清朝政府虽然找到了财政困难的原因，却无法根治这种长期困扰自己的顽症。内地各省在本身财政日益困难的情况下，对新疆的协饷供应更是拖延不解。潘效苏说：“自庚子以后，……各省关欠饷积至四百万两之谱”，①即是说，到光绪二十六年（1900）前后，内地欠解新疆协饷总数已超过新疆一年所需协饷数。
  光绪二十七年（1901）正月，巡抚饶应祺在新春伊始，即上奏说：“新疆库储支绌，请饬催各省接济协饷”，②可见上年内地给新疆的协饷中有较多的欠额。即使如此，清朝政府还要新疆分摊《辛丑条约》的对外赔款银40万两。新疆无银可筹，只得奏准，在内地给新疆拨解的协饷中扣除40万两，直接由内地应给新疆协饷的省份代赔（其实有些就是一些省份欠解新疆的协饷）。同时，饶应祺在新疆境内一方面“复办华商货税”，③一方面增加田赋收入，以弥补因协饷欠额而造成的新疆财政出现的大量赤字。
  光绪二十九年（1903）以后，新疆协饷供应不足的问题更为突出。这年，清朝政府向各省叫苦说：“现在国步艰虞，百废待举，而库储一空如洗，无米何能为炊？如不设法经营，将大局日危，上下交困，后患何堪设想。”④清朝政府为了筹款，向各省摊派，连财政无法自立的新疆也分摊烟酒税银10万两。光绪三十一年（1905），陕甘总督菘蕃奏称：“新疆饷源短绌，垦饬部分催各省关，将历年欠饷，先行补解三成，以资接济。”⑤这时，内地欠解新疆的协饷，拨解3/10都不太可能，那么另外欠解的7/10就更得不到了。
  宣统三年（1910），巡抚袁大化奏：仅新疆巡抚每年应得“协饷二百四十万两，去岁实解到新省一百四十八万余两”，⑥即少收到协饷近百万两，如果加上伊犁、塔城两地欠解的协饷，总数达百万两以上。当年，袁大化称，“新疆库存银仅十余万两，本年各省协饷未到”，⑦内地对新疆的协饷供应已经断绝。辛亥革命随后爆发，清代新疆的协饷供应也随之而告结束。
  4.杂税收入。
  晚清新疆财政收入中除以上三项外，还有少量的杂税收入。对此，刘锦棠于光绪十三年（1887）八月在谈到新疆的赋税收入时说：“此外，杂税如磨课、房租税、契牲税等项，并无定额，每岁约征银三万六七千两。”①可见，晚清新疆建省后的杂税，基本上就是同治朝以前新疆各地征收的商税，主要是官办水磨、房租、牲畜交易等税。
  据前述可知，在乾隆中期清朝政府治理新疆后，全疆每年这些杂税收入约有银5万两左右，其中税收较多的乌鲁木齐地区不到3万两，伊犁地区不到2万两。其他地区这项税收数额很少，多则数百两，少则数十两，因此对当时新疆的财政影响很小。据刘锦棠前奏，这时杂税收入也仅有银“三万六七千两”，还没有同治朝以前多，对新疆的财政收入也不可能有大的作用。
  光绪十年（1884）新疆建省后，清朝政府内部有人一再提出要新疆增加杂税收入，以补充财政不足。但这些人并不了解新疆的实际情况，大多是空谈。例如盐税。在内地许多省份中，盐税是重要的税款来源之一。但新疆却一直没有正式征收过盐税，对此，刘锦棠在回答内地一些人的建议时说：新疆各族群众“多就地取鹻（碱），侵以为盐，饮食所需，咄嗟立办，到处有鹻，即到处皆盐，色味不佳，而本地习食已惯，不烦购买，应用有余。……现在南北两路，实无从招商领票，酌定捐输”。又例如茶税。新疆各族群众虽喜欢饮茶，但新疆本地并不种茶，所需茶叶皆从内地运输。过去运往新疆的茶叶，由官府垄断，归“甘肃照章征收”税款。②新疆建省后，在哈密、古城设局抽税，但这种税收已属“厘税”，即过境税，不属“杂税”。至于其他税收，如洋药税、关税等，新疆也因种种原因无款可征。
  因此，晚清新疆的杂税收入，由于种种原因，数额一直很有限。

　左宗棠：《左文襄公全集·书牍》卷二十一。;　左宗棠：《左文襄公全集·书牍》卷二十一。;　左宗棠：《左文襄公全集·奏稿》卷五十六。;　左宗棠：《左文襄公全集·奏稿》卷五十六。;　刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷三。;　参阅〔日〕佐口透著、凌颂纯译：《18—19世纪新疆社会史研究》（中译本），新疆人民出版社，1983年，第270—271页。;　左宗棠：《左文襄公全集·奏稿》卷五十六。;　左宗棠：《左文襄公全集·奏稿》卷五十六。;　刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷十二。时伊塔道未设，故没计算在内。;　袁大化等：《新疆图志》卷三十。;　刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷十二。;　详见李进新：《新疆南部维吾尔族地区的瓦合甫制度问题》，载《西域研究》1994年第2期。;　刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷十二。;　刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷十二。;　和瑛：《三州辑略》卷三。;　刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷十二。;　同期，甘肃等省在征草时，按每草百斤折银一钱征收，比新疆高一倍。;　袁大化等：《新疆图志》卷三十。;　袁大化等：《新疆图志》卷三十。;　袁大化等：《新疆图志》卷三十。;　《清德宗实录》卷554，光绪三十二年正月丁酉。;　曾问吾：《中国经营西域史》第三章第二节，新疆地方志总编室横排铅印本。;　袁大化等：《新疆图志》卷三十。;　袁大化等：《新疆图志》卷三十。;　袁大化等：《新疆图志》卷三十。;　袁大化等：《新疆图志》卷三十。;　《中俄边界条约集》，商务印书馆，1973年。其实，一直到清朝灭亡，俄商在新疆贸易一直未纳税。;　刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷四。;　袁大化等：《新疆图志》卷三十一。;　袁大化等：《新疆图志》卷三十一。;　刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷十三。;　据厉声：《新疆对苏（俄）贸易史》一书载，光绪十二年（1886）时俄国对伊犁地区的输出额达170万卢布，对塔城地区的输出额达110万卢布（时银一两折1.8卢布）。;　刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷十二。;　刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷十四。;　陶模：《陶勤肃公奏议遗稿》卷一。;　袁大化等：《新疆图志》卷三十一。;　袁大化等：《新疆图志》卷三十一。;　清代各地衡器很不统一，户部有自己的衡器，称“库平”，一库平两等于37.301克。;　袁大化等《：新疆图志》卷三十一。;　〔俄〕鲍戈亚夫连斯基《：长城外的中国西部地区》（中译本），商务印书馆，1980年，第203页。;　新疆外交研究所《：新疆外交报告表》，1910年。;　罗正钧：《左宗棠年谱》，岳麓书社，1983年，第387—388页。;　陶模：《陶勤肃公奏议遗稿》卷二。;　陶模：《陶勤肃公奏议遗稿》卷四。;　陶模：《陶勤肃公奏议遗稿》卷四。;　袁大化等：《新疆图志》卷一〇五。;　《清德宗实录》卷413，光绪二十三年十一月庚戌。;　袁大化等：《新疆图志》卷一〇五。;　《清德宗实录》卷478，光绪二十七年正月乙亥。;　《清德宗实录》卷484，光绪二十七年六月丁巳。真正征税是从次年开始。;　《清德宗实录》卷523，光绪二十九年十一月丙戌。;　《清德宗实录》卷545，光绪三十一年五月甲戌。;　袁大化等：《新疆图志》卷一〇六。;　《宣统政纪》卷57，宣统三年闰六月辛丑。;　刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷十三。;　刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷十。