新疆维吾尔自治区图书馆

18世纪中期清朝政府治理新疆时，正处于国力强盛、财政充足的鼎盛时期，对新疆每年200余万两的协饷，都能按时拨解供应。①到嘉庆、道光朝时期，清朝政府财政虽然逐步恶化，但由于新疆的特殊情况，对协饷仍能尽力维持。对此，嘉庆皇帝在一次上谕中说：“从前新疆经费，系由内地拨解备用，岁以为常，原难一时裁减。”②因此，到新疆进入近代社会的道光朝后期，新疆协饷都没有出现大的欠额，新疆的财政也能基本上保持收支上的平衡。
  但是，咸丰元年（1851）以后，内地太平天国等农民起义相继爆发，清朝政府的军费开支猛增，各省受战争影响赋税收入也大幅度减少，对新疆的协饷供应不仅不能按时拨解，而且出现越来越多的欠额。咸丰四年（1854），清朝政府对新疆说：“现在内地军务未竣，度支告匮，所有新疆各城经费及协甘兵饷，几至无从指拨，若非设法变通，断难持久。”③从此，新疆协饷拖欠的时间越来越久，数额也越来越大。仅伊犁地区，到咸丰十年（1860）时，已欠三成俸饷银“不下百万之多”。④如果以原来官兵的十成俸饷计算，伊犁地区这时已欠协饷300多万两。塔城地区更为严重，“咸丰六、七、八、九、十等年至十一年经费”均无着落。⑤
  到同治元年（1862）时，陕甘回民起义爆发，通往新疆的饷道受阻。清朝政府通知新疆说：“现在陕西军务方殷，甘省防堵吃紧，本省需用浩繁，（协饷）恐未能拨解前往。”⑥从此，新疆协饷完全中断。不久，新疆各地群众暴动，清朝在新疆的治理机构很快瓦解，新疆协饷的欠额也随之不了了之。
  如前所述，在新疆每年200余万两白银的财政收入中，新疆本地的赋税收入很少，只有约10万两左右，绝大部分均来自内地的“协饷”收入。新疆正是依靠协饷的收入，才能维持各级治理机构的正常运转，才能保证各地驻军及其家眷的基本生活。清代新疆对协饷的严重依赖，使新疆政治、经济、军事形势的好坏直接与协饷的多少和有无联系在一起，它不仅关系到清朝政府统治在新疆的存亡，关系到我国西北边疆的安全，更直接关系到新疆经济的发展。
  清朝政府治理新疆初期，内部就有人认为治理新疆是“长驾远驭，不无多耗内地物力”，①在财政上是一种负担。清朝政府治理新疆中期，内部认为治理新疆是“取之虽不劳，而守之或太费”的思想进一步有所抬头。②不久，即发展为道光时期以长龄、武隆阿为代表的一部分人，在治理新疆是“以国家有用之经费，用之于无益之荒陬”③的理由下，正式向清朝政府提出放弃南疆西四城（和阗、喀什噶尔、叶尔羌、英吉沙尔）的主张。而较为严重的是，道光皇帝对这种荒谬的主张也一度表示赞同。④当时，由于保卫中国西北边疆安全为清朝政府内部大部分人所坚持，所以放弃新疆治理的错误主张并没成为事实。但是，严峻的历史事实告诉我们，新疆财政不能自立和对协饷的严重依赖，必将使自己的政治前途受到影响。
  新疆对协饷的严重依赖，首先制约着自己的经济发展。清朝政府治理新疆初期，源源不断的协饷供应，为新疆大批军民的调遣安置、大片荒地的开垦种植、一系列城堡官署的建筑修理，提供了可靠的财力保证，使新疆的各项生产很快得以恢复和发展。但是，到了咸丰朝以后，由于协饷欠额逐年增多，使新疆财政发生严重困难，不但使本来依靠俸饷过日子的广大官兵及其家属的生活立即陷入困境，而且使新疆的白银数量减少，造成物价飞涨，广大农民、商人均遭受严重损失。同治朝初年协饷中断后，新疆的财政和经济也就到了无法维持的地步，“贫民”、“饥民”、“无业回子”充满新疆的城镇农村，⑤终于导致了同治三年（1864）新疆各地爆发各族群众的武装反抗斗争和清朝在新疆治理机构的瓦解。
  新疆协饷由于绝大部分用来支领驻军官兵俸饷，因此协饷的有无和多少，对军队的影响最大。清朝政府治理新疆初期，协饷充足，驻军官兵至少每年可以拿到8个月的现银，生活较有保障。嘉庆朝中期以后，为了节饷，清朝政府以粮代银给部分官兵发放俸饷。咸丰元年（1851）以后，由于协饷出现较多欠额，清朝政府在全疆推行这一办法，而且以粮或实物代银发放俸饷的比例越来越高。但是以上办法只能解决一时燃眉之急，随着协饷欠额的逐年增多，新疆也没有那么多实物可以发放，只得把官兵的俸饷“减半发给”①或“按三成发给”②。同治朝初年协饷完全中断后，新疆当局手中无钱，只得发行纸币代饷或干脆拖延不发。广大官兵在糊口无资、养家无望的情况下，不可能进行认真的训练，战斗力必大受影响。乌鲁木齐都统平瑞对此描述说：“兵丁习练弓马，官一与讲求，即先聚众乞饷，以致兵丁骄悍不驯，因之营弁不能严为约束，各营员弁亦难期振作。”③“兵丁借口无饷，妄滋事端，无事之时，尚虞哗溃，一旦有事，安望其折冲御侮？营伍废弛，实因由于饷需支绌。”④新疆驻军的以上情况，对我国西北边防的巩固和新疆的社会稳定，都带来严重后果。
  同治元年（1862），陕甘回民起义爆发，新疆协饷供应完全断绝，财政破产，拿不到饷银的广大官兵无以为生，遭受各种额外负担的各族群众衣食无着，造成新疆“贫回”、“流民”、“饥民”随处可见，兵变事件不断发生，社会出现严重危机。到19世纪60年代初时，新疆财政危机越来越深，乃至完全破产，是影响这时新疆社会稳定和经济发展极其重要的一个因素。

　有清一代，新疆财政始终不能自立，支出几乎全靠中央政府和内地各省协济拨款。由于这笔钱主要用于新疆军队的俸饷发放，因此史称这些银两为“协饷”。;　《清仁宗实录》卷280，嘉庆十八年十二月戊戌。;　《清文宗实录》卷131，咸丰四年五月甲子。;　《清文宗实录》卷310，咸丰十年三月丙子。;　《清文宗实录》卷351，咸丰十一年五月戊子。;　《清穆宗实录》卷43，同治元年九月庚申。;　《清高宗实录》卷649，乾隆二十六年十一月甲子。;　魏源：《圣武记》卷四。;　《清宣宗实录》卷178，道光十年十月。;　清朝政府治理新疆后期，内部更是有人把财政困难归结到新疆协饷身上。例如，甘肃布政使张集馨在咸丰七年（1857）就对陕甘总督乐斌说：新疆“每年饷需数百万……通计已耕散帑金不下千万亿两，而日久月长，其费不已”，主张放弃在新疆的统治，对此，乐斌也“以此说为然”。到光绪初年，在清朝政府内部终于发展成是否放弃新疆统治、听由外来侵略者侵占的关于海、塞防之间的公开论战。主张放弃新疆统治的代表人物李鸿章所持的主要理由就是：“新疆各城……无论开辟之难，既无事时，岁费尚三百余万两，徒收数千里之旷地，而增千百年之漏卮。”;　新疆社会科学院民族研究所《：新疆简史》（第二册），新疆人民出版社，1980年，第90—101页。;　《清文宗实录》卷195，咸丰六年四月乙未。;　《清文宗实录》卷200，咸丰六年六月辛卯。;　《清穆宗实录》卷50，同治元年十一月甲戌。;　奕等：《平定陕西甘肃新疆回匪方略》卷三十七。