新疆维吾尔自治区图书馆

清朝政府治理新疆后，根据新疆地域辽阔和民族众多的状况，在以伊犁将军为首的各级驻扎大臣的节制下，“因俗而治”，对不同地区、不同民族实行不同的治理政策措施。从政治制度来说，主要有四种：即八旗制、郡县制、伯克制和札萨克制。
  对比较集中驻守在伊犁、乌鲁木齐地区的满、蒙古、锡伯、达斡尔等族军民，清朝政府按照八旗制度进行管理。18世纪中期清朝政府治理新疆后，为了巩固在这一地区的主政地位和加强中国西北边疆地区的防御力量，从中国东北和内地一些省区抽调部分满、蒙古及锡伯、索伦（达斡尔、鄂温克）等各族军民组成的八旗官兵，携带家眷到新疆长期驻守，主要集中驻扎在伊犁、乌鲁木齐两地。这些八旗官兵到新疆后，“其营制皆率由旧章”，①仍按内地驻防时实行的八旗制度进行管理。据有关文献记载统计，在新疆各地驻防的满、蒙古（察哈尔部、厄鲁特部）、锡伯、达斡尔（索伦营）等八旗官兵共有15000名以上。如果以每户一兵、每户五口人估算，那么新疆当时在八旗制度下生活的各族军民约在8万人左右（以后人口不断增加，而八旗人员又不能随意出旗，因此人口更多）。
  乌鲁木齐地区是清代新疆屯田的重点地区之一。开荒种地的农民群众众多，来自内地各省，尤以陕、甘两省的汉、回族居多，因此，清朝政府对这一地区实行与内地各省一致的郡县制统治，于乾隆三十八年（1773）设镇迪道，驻乌鲁木齐满城（巩宁城）。在镇迪道以下，设“镇西府一，暨宜禾、奇台县二；直隶迪化州一，暨昌吉、绥来、阜康县三；吐鲁番同知一；库尔喀喇乌苏、晶河、喀喇巴尔噶逊粮员三”。对此，《三州辑略》一书的编纂者、曾任乌鲁木齐都统的和瑛说：乌鲁木齐地区“置巡道、府、厅、州、县，无异直省，而以都统辖之，则是以治屯行军而兼膺民社也”。②
  在清代，南疆塔里木盆地边缘各绿洲的居民，绝大多数是从事农业生产为主、信仰伊斯兰教的维吾尔族。在这里，清朝政府则实行伯克制统治。“伯克”为维吾尔语音译，相当于汉语中的“大人”、“先生”之类，“回部旧制，凡官皆曰伯克，其职以号别之”。③据各书记载，各种名目的伯克多达40种左右，如总管一个地区事务的叫阿奇木伯克，协助阿奇木办事的叫伊沙罕伯克，负责查拿盗贼的叫帕察沙布伯克，管理租赋的叫商伯克，负责水利的叫讷克布伯克，等等。清朝政府治理新疆后，对维吾尔族中原有的伯克统治进行一系列重大改革，逐渐形成了一套新的较完整的伯克统治制度。嘉庆二十年（1815），清朝政府曾把伯克统治制度的条文编纂成《回疆则例》一书（道光十三年又重修过），颁发新疆各地执行。①清朝政府在南疆维吾尔地区实行的这种伯克制统治（由南疆各地迁到伊犁种地的维吾尔族也实行这种统治制度），除军事、外交等由清朝政府派驻的大臣全权管理外，对维吾尔族中的生产、赋税、诉讼等民事均由各种伯克管理。在这种统治制度下，在清朝治理新疆初期，对于安定新疆局势，发展新疆生产曾起过积极的促进作用。
  清朝政府治理新疆后，对蒙古、柯尔克孜（清代称为“布鲁特”）、哈萨克等以游牧为主的民族及归属清朝较早的新疆东部地区的哈密、吐鲁番两地的维吾尔族，则实行的是札萨克统治制度。“札萨克”为蒙古语音译，意为“封藩掌印”，即部落首领或执政官的意思。清朝政府对实行札萨克统治制度的民族或地区，把其首领根据地区大小、人口多少，或功劳高低区别地封为王、贝勒、公、台吉等爵位，让其全权统治所属人众，清朝政府不过问其内部事务，也不向其征收赋税。同时，这种爵位可以世袭，让其子孙永远享受这种特权。可见，清朝政府对实行札萨克统治的地区和民族，带有明显的优待性质。

　格琫额：《伊江汇览》，“营伍”。;　和瑛：《三州辑略》卷二，“官制”。;　《中国历史大辞典》（清史上），上海辞书出版社，1992年，第244页。;　详见齐清顺：《从〈回疆则例〉谈清代新疆的伯克制》，载《中国边疆史地论集》，黑龙江教育出版社，1991年。