陇南徽县图书馆

乡（镇）财政是我国五级财政中最基层的一级财政，是国家财政的重要组成部分，建国后，我国农村基层政权经历了乡政府——人民公社——乡（镇）人民政府的演变过程，与之相适应，我国的农村基层财政也经历了乡财政——人民公社财政——乡（镇）财政的演变过程。
  一、建国初的乡财政
  1950年，国家实行了财政经济统一，由于乡一级经济发展相对落后，基层政权组织还不够健全，设立乡一级财政尚不具备条件。为此，乡一级政府只设一名专职的财粮助理员，俗称财粮专干，我县也推行这个管理模式，在18个乡各配备专职财粮员一名，负责辖区内的农业税的征收和行政事业费的开支管理工作。
  二、人民公社财政
  1958年后，实行人民公社，乡政府被“政社合一”所代替。由于人民公社建立后实行体制下放，将乡内的全民所有制部分同集体所有制部分混为一体，财政体制也不得不随之改变，实行“财政包干”的管理办法。1960年9月，（徽县当时属天水地区管辖）天水地区发出通知，要求建立人民公社一级财政，县财政对人民公社实行“划分收入、以收抵支、超收分成、结余留用”管理办法，1970年后，成立财税所的乡（镇），将乡（镇）财粮员转为财税员，继续抓好农业税征收工作。1979年6月，根据甘肃省革命委员会甘革发（1979）55号文件及甘肃省财政局（1979）甘财农第024号文件通知精神，我县在18个乡中各聘请一名农财专管员，专职管理农村财务和农业税征收工作。
  三、乡（镇）财政
  党的十一届三中全会以来，以家庭联产承包责任为核心的农村经济改革，使农村的生产经营形式发生了根本性变化，并由此引起了农村收入分配制度的深刻变革，从而对农村基层组织建设也提出了新的要求。1982年修订的宪法明确规定：乡（镇）是我国政权体系中相对独立的一级政权组织。根据此精神，1983年10月12日，中共中央、国务院颁发的《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》（中发[1983]35号）指出：“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预决算制度”。1985年4月12日，财政部颁发了《乡（镇）财政管理实行办法》，对乡（镇）财政的工作任务、收支范围、管理体制和办法以及组织机构等作出明确的规定，从此，乡（镇）财政工作逐步走上了正常有序的轨道。
  徽县乡（镇）财政建设工作：
  （一）先行试点
  为了贯彻落实中央、省、地有关文件精神，1985年1月，徽县人民政府以徽政发（1985）10号文件批转县财政局《关于建立泥阳乡财政所的试点报告》。关于泥阳乡财政所的试点情况，原陇南地区行署专员王在鹏在他的调研报告《徽县泥阳建立乡财政试点情况的调研》中全面做了介绍，（该文刊发于[陇南经济情况]第56期）。内容如下：
  1.泥阳乡基本情况：徽县泥阳乡是一个历史悠久的小乡，全乡共有18个行政村，78个自然村，2761户，总人口13275人，其中农业人口12635人，耕地面积23000亩，有工商企业17户，其中国营2户，集体6户，乡（镇）企业7户，联办企业2户，个体工商户79户，有一个年成交额达100多万元的农贸市场。该乡土地肥沃、物产丰富、交通便利，经济发展潜力较大。
  2.泥阳乡财政所人员编制情况：财政所编制4人，所长由副乡长兼任，副所长由农财员担任，会计由一名懂业务的脱产干部兼任，还聘用了一名专职企财员。
  3.泥阳乡财政所预算执行情况
  泥阳乡财政所实行“定收定支、收入上交、超收分成（乡六县四）支出下拨、结余留用，一年一定”的体制。根据县财政局深入企业市场反复核算，核定当年该乡预算内收入10.94万元，支出19.45万元，县财政定额补助8.5496万元，预算外收入1.5万元。其中农业税自筹1.2万元，预算支出一项2千元（广播员个人费用和线路维修），预算外收支全归乡财政，按收支范围由乡政府统一安排。泥阳乡当年财政收入比1984年有了大幅度的增长，预算内完成了14.4万元，超收21％，其中工商各税比上年增长47.2％，农业税全面完成任务，乡共得超收分成1.5万元，加上预算外收入1.4万元和上年结余1千元，乡上共掌握了3万元机动财力。
  4.泥阳乡财政所试点取得主要成效
  （1）调动了乡政府当家理财的积极性，促进了财政收入的增长。（2）有效地加强了支出管理，大大提高了资金使用效益。（3）在支持农村商品经济发展、治穷致富、广开财源方面，发挥了主要作用。（4）支持了农村文化教育和其他各项事业的发展。（5）加强了财政检查和监督工作。
  （二）全面建立乡（镇）财政所
  为了加快乡（镇）财政所建设，充分发挥乡（镇）政府聚财、理财、用财的积极性，巩固和促进农村经济体制改革和各项事业的发展，省政府（1986）166号文件批转省财政厅《关于加快乡财政建设的报告》中指出：各级政府要把建立乡（镇）财政所作为一项重要工作来抓，尽快在全省普遍建乡（镇）财政所。为了贯彻省政府的精神，徽县人民政府分别以徽政发字（1985）第176号，徽政发字（1986年）第157号，徽政发字（1987）第201号等文件，批转了徽县财政局关于建立伏家镇等财政所的报告，至此，全县十八个乡（镇）全部建立了财政所。截止1995年年底，18个财政所基本达到有机构，有人员、有办公条件，有金库的“四有”标准化财政所建设要求。
  四、乡（镇）财政所体制管理
  （一）乡（镇）财政管理体制：在乡（镇）财政所建立之初的几年时间里，由于乡（镇）经济基础比较薄弱和条件尚不成熟等诸多因素，根据我县的实际情况和已建立的乡财政经验，县财政按照各乡（镇）财政收入来源和支出范围，对经济条件较好的乡（镇），实行了“定收定支、收入上交、超收分成、支出下拨、结余留用、一年一定”的管理体制；对经济条件差的乡（镇），实行行政管理经费按人头核定基数，“预算包干，超支不补，结余留用”的管理体制。1994年，随着分税制的实施，为了把乡（镇）政府建成一个自求发展的政权实体，经过调查研究，反复测算，按照分税制的要求，推行了乡（镇）财政体制改革。
  1.在县乡分税制财政体制方面，做到“四个坚持”：即一是坚持乡（镇）事乡（镇）办，按照乡（镇）政府承担的职能，把应由乡（镇）管理支出划归乡（镇），二是坚持乡（镇）财乡（镇）理，把能够划归乡（镇）的财政收入，尽量划给乡（镇）。三是坚持放活乡（镇），把有利于乡（镇）收支平衡、有利于调动增收节支，有利于农村经济和社会事业发展作为处理县乡财政分配关系的依据，四是坚持相对稳定，对确定的分税制财政管理体制一定几年不变，保持政策的连续性和稳定性。
  2.明确划分县乡收支范围，推行“两扩大、一下放”。一是扩大乡（镇）事权，把乡（镇）农机站、农经站、农技站、蚕桑站、兽医站、林业站、水利水保站、计生站、果树站、蔬菜站等乡（镇）服务体系和辖区内的学区、乡（镇）卫生院经费划归乡（镇）财政供给，二是扩大乡（镇）财权，将乡属企业缴纳的增值税25％部分、营业税、乡（镇）企业所得税、个人所得税、车辆使用税、印花税、屠宰税、耕地占用税、土地增值税、房产税、土地使用税、契税、农业税、农业特产税等15个税种划为乡（镇）固定收入。三是将资金调度权全面下放给乡（镇），增强乡（镇）财政调控力度。经过科学测算，对收大于支的增收潜力大的柳林、江洛、城关三乡（镇）实行收入递增上解，对支大于收的银杏、伏镇、栗川等15个乡（镇）实行定额补贴，使乡（镇）政府自觉承担起了管好财政用好财力的责任。
  3.将“三保一挂”责任制引入乡（镇）。根据省政府甘政发（1997）45号和陇南行署陇署发（1997）第68号文件规定县政府跟乡镇签订“三保一挂”责任书。“三保一挂”就是保证财政收入稳定增长、保证职工工资按时发放，保证财政收支平衡，三项指标完成情况与奖惩政策挂钩，奖优罚劣，以奖代补。具体办法是：将原有上级财政提供的财源建设资金，发展农村特产资金，部分重点扶持资金和发放工资补助等，财政拨款先以财政借款形式下达，年终完成责任目标的，借款转为拨款，并给予奖励，完不成目标的，借款收回并加收利息，同时给予扣减财力的处罚。在推行县乡分税制财政管理体制期间，徽县每年都由县政府与乡（镇）府签订财政工作目标及“三保一挂”责任书，县财政局与各财政所签订财政收入任务责任书，年底进行全面考核，并实行以奖代补。
  4.建立乡（镇）金库。根据县乡分税制财政管理体制，1995年在全县18个乡（镇）建立了乡级金库，制定了《徽县乡（镇）国库管理办法》，真正做到了一乡一所（财政所），一所一库（乡（镇）金库）。2006年随着农业税的取消，乡（镇）金库随之取消了。
  （二）乡（镇）财务零户统管：是指对乡（镇）一级行政事业单位在保持单位资金使用权和财务自主权不变的情况下，取消单位银行账户，由乡（镇）财政所统一管理会计人员，资金结算和会计核算工作，融会计服务和监督管理为一体，原单位只根据情况设立报账员，定期向财政所报账的一种财务管理模式。徽县从1998年开始推行这种管理模式。
  徽县推行“零户统管”管理模式大体经历了5个步骤。
  第一步是进行业务培训。县财政局举行了培训班，对各乡（镇）分管财务的乡（镇）长，财政所干部和乡属事业单位财务人员进行了新《会计法》、新《行政事业单位会计制度》和“零户统管”业务运行及操作程序等政策法规和业务知识的培训。
  第二步是设立机构，确定岗位。全县18个乡（镇）均把会计核算业务归并于财政所，财政所在搞好本乡（镇）财政预算收支的情况下，全力抓好乡级财务统管工作，其内部设立了统管会计、出纳、票据专管员，这些岗位人员任职资格均经县财政局审查批准。
  第三步是建立工作制度，完善各项措施。在县财政局的统一指导下，各乡（镇）制定和完善了《乡（镇）零户统管财务管理制度》《乡（镇）会计档案管理办法》和各个岗位职责、票据管理、操作程序等7个管理制度和业务运行流程图。
  第四步是清理账户及资金冻结，实行账户归并。撤销了乡属站所原有银行账户及存折，开设了统一的银行账户，将分散的资金归并回笼，将固定资产逐站、逐所、逐项目登记建卡、作价入账。
  第五步是规范运行程序，加强监督管理。乡（镇）及站所的一切会计业务和资金收付统一归并到财政所统管会计处，设立总账、明细账、固定资产账等账簿，全乡各类支出由乡（镇）长按相关政策实行“一支笔”审批。
  徽县实行“零户统管”财务管理体制改革，共撤消单位银行账户196个，精简会计岗位92个。各乡（镇）财政所委派一名“统管会计”代理乡属单位财会核算，堵死了单位坐收坐支和白条报销的口子。
  五、乡（镇）财政所人员构成
  建所初期，由于财会人员匮乏，根据省市有关文件精神，我县于1979年至1991年，按照原甘肃省财政局甘财农[1979]第24号《关于设立农财专管员的通知》和徽县革命委员会徽革发[1979]78号《关于雇请农财专管员的通知》、甘政发[1986]166号文件、徽编发[1991]06号文件精神，陆续招聘了62名农财专管员，即农财员。充实到财政所，从事财政所业务工作。同时，部分乡（镇）人民政府为了加强农业税和农特税征收，于1989年—1996年间招聘了10名协助农税征收的工作人员，即农税助征员。随后，随着乡财政体制的不断完善，业务量进一步增加，财政所人员呈不断增长态势，由1乡1人，到建所初期的1-3人，增长到每所1-4人。
  随着财政改革的不断深化，乡（镇）财政职能也相应发生了变化，由过去的征收农业五税收入征管型转变到以发放惠农资金为主的服务型。
  （许吉荣：徽县财政局干部）