正宁县图书馆

第一节土地管理历史与现状民国以前，正宁县由于地处偏僻，人口稀少，荒芜的土地较多，现有的耕地耕作较粗放。历代封建王朝除个别在定鼎天下后普查田亩外，在土地管理方面，乏善可陈，少有可圈可点之处。
  民国时期，正宁县境内绝大部分的土地被地主占有，广大农民只靠佃种维持生计，统治阶级按各户土地数量征粮派丁，没有建立起定期对土地进行登记、丈量的制度，更谈不上开发利用和管理。在土地革命战争时期，共产党领导的红军游击队在正宁县建立游击区，打土豪，分田地，贫雇农在分得的田地上自我管理，自由耕种，精耕细作，收入归己。
  抗日战争和解放战争时期，全县分为 “白区 ”（国民党占领区）和“红区 ”（共产党占领区）。在“白区 ”，国民党政府忙于限制解放区发展，对土地管理放任自流。在“红区”，在“一切为了抗战 ”的思想指导下，积极开展垦荒种地和大生产运动，土地面积逐年扩大，虽然边区政府向各县发出过土地登记实施办法等一系列政策指示，但由于经常处于战争环境之中，土地管理比较松懈。1949年10月新中国成立后，各级人民政府才将土地管理工作提到重要议事日程。但由于正宁县地处黄土高原残塬沟壑区，经济落后，滥牧滥伐现象比较严重；非农建设用地增加迅速，耕地面积日趋减少；地界划分不清，缺乏统一管理，滥用乱占土地现象严重；人口增长迅速，土地被占失控；乱垦现象突出，水土流失严重。1950年颁布的《土地改革法》规定：将没收和征收的土地，除规定归国家所有者外，按人口分给农民。这一时期土地管理的任务是进行土地改革，给农民分配土地，发给土地所有权证。全县土改从1950年11月开始，至1951年4月结束，全县共有15152名农民分得了土地。土改期间，各级政府广泛发动群众解决土地纠纷，采取自报公议、重点抽查的办法丈量土地，并颁发土地所有权证，承认农民自由经营、买卖及在特定条件下出租土地的权利。土地所有权证以户为单位发放，内容包括：户主姓名、全家人口、住址、共有人姓名（参加分得土地人员）、地段、种类（早、水、菜地）、亩数、四至等。
  在农业合作化初级阶段，土地以入股形式参加统一经营，保留农民对土地的私有权。对入社土地评定产量，据产得酬。1956年，初级社发展成为高级社，把农民的私有土地转为集体土地，但未办理任何土地权属变更登记手续，土地所有权未予更换，等于土地所有权自行失效。1958年，全县实现人民公社化，原合作社土地转为人民公社集体所有，一度出现了土地 “平调 ”现象。1962年，贯彻《农村人民公社化工作条例》精神，明确规定：生产队范围内的土地，都归生产队所有；生产队的土地，包括自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖，所有土地未经县人民政府批准，任何单位或个人都不得占用。
  长期以来，通过《工作条例》的贯彻实施，稳定了土地所有权，但在土地使用权上产生的纠纷比较多，尤其是在土地征用和划拨上表现得很突出。针对这一问题，县上根据上级要求，及时出台相关政策，规定在办理国家建设用地和乡镇、村企事业用地上，既要保证建设用地，又要节约用地。运用依法处理、行政命令、经济处罚3种手段，强化土地管理，对土地实行 “一家管、一支笔、一本账”的管理办法。做到严格审查，精确计算，把好 “五关 ”：一是征地是否合法；二是用地是否合理；三是手续是否完备；四是补偿是否符合规定；五是人员安置是否落实。在审批过程中，坚持“一个从严”、“两个及时”、“三个做到 ”，即对占用耕地从严掌握，及时审查，及时报批，做到坚持原则，依法办事，做到深入现场，实地查看，做到手续齐备，程序符合要求。使珍惜土地、合理用地、保护耕地的土地管理目标落到实处。1978年12月召开的中共十一届三中全会以后，特别是随着国家经济体制由计划经济体制转向市场经济体制，土地管理工作面临着用地主体趋向多元化、用地量逐年不断增加、管理手段亟待转变等许多前所未遇的新课题。为了使管理工作适应新形势的发展要求，向市场化迈进，县土地主管部门积极探索，使全县土地管理工作迈上了新台阶，变过去的土地无偿划拨为有偿划拨，低价转让为公开竞价，进一步繁荣了土地市场，使土地管理走上法制化、制度化、科学化、市场化的轨道。
  第二节地籍管理正宁地区古属雍州之地，土地调查自古即有。据记载：夏禹（前2，100一前1，600）时，全国划分为九州，各州均进行土地调查，并按土地土色、质地、水分等划土地为三等九级。《周礼 ·地官司徒第二》载：“（大司徒）掌建邦之土地之图与其人民之数，以佐王安扰邦国。以天下土地之图，周知九州之地域广轮之数，辨其山林、川泽、丘陵、坟衍、原隰之名物；而辨其邦国都鄙之数，制其畿疆而沟封之，设其社稷之壝，而树之田主。”但自夏以降，直至明代，历代王朝均未能完成全国土地清丈。
  《大政纪》及《广治平略》记载，明洪武年间（1368—1393），历时26载，终于完成全国范围的土地清丈。神宗万历六年（1678），为推行土地新税制“一条鞭法”，朝廷采用大学士张居正“夫天下田亩通行丈量，限三载竣事”之议，颁清丈天下“田亩”诏。其时，真宁县奉命对县域土地进行实地勘丈。
  清初，县域田赋多以明时土地勘丈数目为据计征。《大清会典》载，顺治三年（1646）有诏：“悉复明万历间之旧计。”顺治十五年（1658）复颁诏：“其地亩大小及丈量绳尺悉照旧规，不得任意盈缩..田土查明万历间《赋役全书》，与今《赋役全书》数符者，不必清丈。”据清《正宁县志 ·田赋志》载，乾隆二十八年（1763），正宁县有川、塬、坡地共计178，072.25亩。
  民国时期，国民党政府于民国30年（1941）颁布《非常时期地籍整理实施办法》，规定地籍整理包括土地测量、土地登记和规定地价3个环节。当年，正宁县耕地面积为240，840.64亩。民国38年（1949）10月，正宁县耕地面积为51.4万亩。
  一、土地资源调查建国后，县域内土地资源调查主要进行土壤普查、土地利用现状概查、土地利用现状详查和坡耕地调查。（一）土壤普查1958～1960年，全国开展第一次土壤普查。正宁县当时并入宁县，并于1959年3月形成《甘肃省宁县土壤志》。查出土壤九类二十三种，即黑土、垆土、黄土、胶土、沙土、盐碱土、黑坭土、水稻土、五花土九类，森林黑土、黑草皮土、黑色垆土、灰色垆土、褐色垆土、黄色垆土、黄壤土、黄绵土、黄疝土、白疝土、鸡粪土、红胶土、黄胶土、白胶土、黑胶土、油沙土、黄沙土、红沙土、石子地、黄胶土、硝土、青坭土、青土、杂土二十三种。这次普查从不同侧面总结群众认土、用土、改土的经验和做法，并进行推广，对当时的水土保持、科学种田乃至农业生产的发展起到一定作用。1982年11月，正宁县根据国务院国发（1979）111号文件《批转农业部〈关于全国土壤普查会议的报告〉和〈工作方案〉》精神，开展第二次土壤普查，历时3年，于1984年12月完成。整个普查工作是在县政府的领导下，在西北区、省、地土壤普查办公室及技术顾问组的帮助、指导下进行的。县政府成立县土壤普查领导小组，由副县长王会英任组长，县农牧局副局长杨宏禧任副组长，成员有县农林办公室、农牧局、林业局、水电局、农技站的负责同志彭秉玺、王德福、杨浩儒、顾颂尧、李明昭。并下设办公室，王德福任主任。参与全县土壤普查的主要为县农业局、林业局的干部，计23人，分别是：杨宏禧、王德福、王新长、李明昭、郭治山、张爱全、赵连印、刘建利（刘宗尧）、刘乾、秦西奎、曹培华、郭文昌、刘建洲、王孝儒、杨秉田、马建章、王怀西、宋宝庆、杨军、赵来运、张根生、王国瑞、雷会宁。先后普查1，319.5平方公里，挖土壤剖面2，856个（其中主要剖面1，843个，检查剖面1，022个），采集土壤纸盒标本样1，874个，分析化验农化样292个、剖面样326个、微量元素样55个。通过比土评土，选送庆阳地区分析剖面88个，计326个土样，分别进行 PH值、有机质、全氮、全磷、全钾、阳离子代换量、碳酸钙、速效磷、速效钾、机械组成、土壤持水量、总孔隙、容重及微量元素等数10多个项目的化验、测定，最终形成书面总结《甘肃省正宁县土壤志》。
  通过全面的土壤调查，基本弄清正宁县域土壤的类型、分布状况、理化性质、养分含量、障碍因素。全县土壤类型可以划分为5个土类、6个亚类、19个土属、28个土种。并作出科学论证，认为黑垆土是全县面积最大、肥力较高、产量稳定的旱作农业土壤，也属于黄土高原地区主要地带性土壤。全县黑垆土面积374405亩，占土壤总面积的18.9％。主要分布于宫河、永和、月明、三嘉4条的塬面。（二）土地利用现状概查1980年夏，全国第二次农业区划会议召开，国家农业区划委员会部署了全国土地利用概查和详查试点工作。1981年9月至1982年12月，为了合理开发利用农业资源，根据庆阳地区农业区划办公室的安排，按照省区划委员会制定的《县级农业资源调查和农业区划细则》要求，正宁县组织开展“土地利用现状及区划调查 ”工作。
  本次 “土地利用现状及区划调查”是农业区划工作中整个农业资源调查的重要内容，得到县委、县政府的重视和支持。县上抽调李明昭、李文虎、赵连印、赵博、徐效忠、刘建洲、赵来运、姚俊儒、王耕夫、李振忠、高治德、徐俊芳、杨志辉、范秉成、张太保、杨稳乾、阎文新、张浩年、赵世涛、彭建民、曹英、李宏涛、杨军、冯海进、邢锁存、穆宏儒、李维岳27人参与此项调查工作。调查人员分成5个工作组，深入基层，逐社、逐队测绘、调查土地面积，索取有关资料。通过测绘、量算、调查和分析汇总，取得各公社、生产大队、国营农（林）场的土地利用现状数据，并编写《正宁县土地利用现状及区划》报告。翔实记述县域内土地类型、利用分类、生产力分级、利用分区及今后土地利用的意见和建议等内容。
  此次土地利用现状概查结果表明：正宁县是年土地总面积为1，319.5平方公里（折合1，979，250亩，含外县飞地653亩），其中耕地面积505，069亩，人均土地面积12亩，人均耕地3亩。正宁县虽在人均占有土地、耕地数量上有着较大的优势，但由于土地质量较差，用地结构不尽合理，陡坡地垦荒种植，天然草地植被稀疏，水土流失严重，土地肥力衰退，土地利用率、土地生产率低下。1987年5月至1989年5月，正宁县作为重点县被列为 “黄土高原地区重点县综合治理与经济发展战略规划研究”对象。该规划研究课题由国家计委、中国科学院自然资源综合考察委员会下达，属国家重点科技项目。由甘肃省科学技术委员会委托省农业科学院主持，并与省遥感中心，中国科学院兰州冰川冻土研究所，省社会科学院，庆阳地区计委、科技处、气象局，黄河水利委员会西峰水土保持科学试验站，国营正宁林业总场，正宁县人民政府的有关业务部门联合组成课题组。经深入调查研究，形成《正宁县土地资源评价与开发利用》专题报告（共14项报告，此为其中之一）。报告分概况、土地利用现状、土地资源特点及存在问题、土地资源评价、土地资源合理开发与利用、土地利用分区、土地利用建议7部分。土地利用现状调查表明，正宁县是年人均占有土地10.7亩，人均占有耕地2.7亩，分别比上次土地概查时减少1.3亩、0.3亩。
  （三）土地利用现状详查1984年5月16日，国务院批转农牧渔业部、国家计委等部门《关于进一步开展土地资源调查工作的报告》，决定在全国开展土地利用现状调查工作（以下简称土地详查）。详查内容是查清土地利用类型、面积分布；查清县、乡、村和农、林、牧、渔场权界。根据省区划办和后来成立的省土地管理局的部署，庆阳地区各县（市）分梯次开展土地详查工作，安排正宁县于1990年开始。县委、县政府高度重视此项工作，决定提前进行。1988年，本县成立土地详查领导小组，确定土地详查以1984年国家区划委员会颁布的《土地利用现状调查技术规程》及相关技术资料为依据，由县土地管理局牵头组织进行。县土地详查领导小组组长为副县长马九堂，副组长为县土地管理局局长吕进轩，成员有县计委、水电局、农业局、林业局、畜牧局负责同志樊长合、彭树玉、樊立坤、赵文庚、郭掌权。领导小组下设办公室，吕进轩任主任。办公室成员有李国瑞、高治德、赵博、彭永庆、库博、王双宁。由于受技术力量和设备限制，正宁县土地利用现状的外业调查和内业量算、制图等，委托省地质矿产局测绘队承担完成。1988年8月，开始收集资料、准备器材、编写任务书。1989年3月，开展外业调绘。至9月，完成外业，转入内业。1991年1月，结束内业，完成全部调查任务，形成《甘肃省正宁县土地利用现状详查报告》。《报告》反映：是年，全县土地总面积为1，328.65平方公里（折合1，992，980.1亩），其中耕地总面积为618，160亩，占土地总面积的31.2％。比1983年概查时的1，978，597亩土地总面积增加14，383.1亩，比当年的耕地总面积505，069亩增加113，091亩。土地增加的主要原因是两次调查所用的基础图件精度不同而致。概查是用1956年出版的五万分之一地形图手工放大至万分之一，再实地调查标出境界。采用此法调查，图件陈旧，地形变化较大，放大精度较差。而且外业调查因采用目测和半仪器法确定点线位置，测定方法较粗糙，由此量算的面积就很难达到十分准确。而这次详查依据的是1980年出版的正规万分之一地形图和最新大比例尺航片调绘。且外业调查按像片影像勾绘界线，内业用精测仪器投影转绘和量算面积。因此，详查数据较概查数据精确度要高。详查耕地总面积较概查耕地总面积多，是综合因素影响的结果。其中主要原因是由于这两次调查所使用的图件资料精度不同，调查依据地类含义不尽相同，技术要求口径、作业方法、精细程度等不完全统一多因素造成的。从两者情况比较可看出，耕地面积增加与牧草地、灌木林、居民地以及未利用土地面积的减少情况密切相关，而且情况和数量基本相对应。涉及这些地类变化情况的，可在该地类面积增减原因中再予以详细分析。
  附：1.正宁县土地详查与概查分类面积比较表（表8—1，2张，见本章末）2.正宁县土地详查与统计土地分类面积比较表（表8—2，见本章末）正宁县土地详查成果分数据、图件、文字报告3大项。数据成果有：土地利用现状分类及其含义，耕地坡度面积汇总表，土地详查与概查分类面积比较表，详查与统计土地分类面积比较表，土地利用分区基本情况统计表，土地利用分区分类面积统计表，各土地利用区域基本情况，土地利用现状分类面积表，各乡（镇）、村土地利用现状分类面积统计表，国有林场土地利用现状分类面积统计表，耕地坡度分乡（镇）汇总表，流域断面坡度分级系数表，国有、集体土地面积分类统计表。
  图件有：土地利用现状图，土地权属界线图，土地边界接合图。
  文字成果为：《正宁县土地利用现状调查报告》。1991年7月19日，《甘肃省正宁县土地利用现状详查报告》被省土地利用现状调查成果验收组验收通过。2007年6月起，开始第二轮土地利用现状详查。（四）土地变更调查1996年7月，为了贯彻落实国务院领导同志关于 “土地管理部门1996年必须全面开展变更调查，将土地详查的原始数据变更到1996年10月31日同一时点上”的指示精神和省、地土地管理局的安排，正宁县开展了土地变更调查工作，至10月底完成，历时3个多月时间。
  这次变更调查工作任务有三方面：一是以县级土地调查数据为基数，以调查分幅图件为变更工作底图，按照《日常地籍管理办法》（农村部分）规定的变更调查技术方法，查清土地详查外业结束到1996年10月31日的各类土地变化情况，填入详查外业结束到1996年10月31日《土地利用现状变更表》；二是在变更调查的基础上，逐级汇总《土地利用现状变更表》；三是在变更调查中，还要查清1995年11月1日到1996年10月31日地类变化情况，填入《1996年土地利用现状变更表》，并以此为依据，编制1996年土地统计年报。
  技术路线是：根据历年掌握的土地利用规划、建设用地审批、土地出让、土地统计、土地监察、土地开发等资料，结合我县实际，确定山河、永正、榆林子、宫河、周家、湫头、永和7个乡（镇）为重点调查区，其余5个乡为一般调查区。调查中，对城镇居民点和乡镇所在地周围经济建设较快、土地利用较大的地区，以耕地变化为重点进行全面调查，对土地利用变化较小的林区以及边远山区，可以已掌握的变化情况为线索，有重点地进行变更地类的调查核实，特别是要重点调查近年来的重点建设项目，包括交通、水利工程、土地开发复垦量、耕地建果园以及 “三荒地”等变化情况。
  具体结果：经接边调整、变更，1996年全县土地总面积1，313.5平方公里，折合1，970，264.6亩，比详查时减少15.15平方公里，折合22，715.5亩。耕地为602，203.2亩，绝对减少15，062.6亩；园地为45，451.4亩，绝对增加8，786.9亩；林地618，893.3亩，绝对增加2，804.5亩；牧草地439，129亩，绝对减少2，946.5亩；城镇及工矿用地101，364.4亩，绝对增加6，368.9亩；交通用地9，097.4亩，增加41亩。以后每年10月31日前，县、乡土地管理部门都按照《日常地籍管理办法》的要求和《土地利用现状技术规程》规定，对1年来的地类变化都进行变更登记。1997年，县土地管理局干部库博、王双宁被地区土地管理局授予 “全区土地详查数据变更工作先进个人 ”。2000年5月1日，《甘肃省土地利用现状变更调查工作若干规定》要求，从2000年起，全面实行 “月清季累，半年预报，年度统计”的土地变更调查工作制度。即将往年一次性集中变更方法改为随时发生、随时变更、随时登记、随时上图、每月清理、每月累计、半年预报、年度统计的动态变更调查方法。严格执行“实地、图件、数据”相一致的变更调查原则。1.月清。每月底，各乡镇土地管理所应组织土管员对本月发生变化的土地（包括新增建设用地、农业结构调整、土地开发、整理、复垦等）逐个进行实地调查核实，填写《土地变更调查记录表》，在调查图件上标绘清楚，有条件的可直接补测上图，为下一步工序做好准备。2.季累。每季度的最后一个月，各乡镇对本季度各月的土地变更图件和变更调查记录等资料进行一次整理汇总，报送县土地管理局，由县局统一对变更图进行量算登记，更新土地台账，并根据《土地变更调查记录表》整理出《土地变更调查一览表》和《土地变更季累表》，做好资料积累工作。3.半年预报。每年4月底，各县将上年度11月1日至4月30日前土地变更情况进行汇总后上报地区，地区土地管理处于5月份将上半年土地变更数据及土地变化趋向分析报告上报省土地管理局。4.年度统计。各县在月清季累的基础上，对本年度土地利用变化情况进行补充调查，对图件及变更登记表、统计表、平衡表进行全面的核查整理、统计汇总，形成本年度变更调查成果，于11月上旬上报省土地管理局。5.以实地变化为依据。凡实地土地利用地类发生变化的，都必须进行调查、变更；凡实地土地利用地类没有变化的，地类均不得变更，但已经依法办理了用地、开发及退耕还林（草）等批准手续的，应在图件上预先标明并设置专为台账记载，做为变更提示，待竣工或开发、退耕完成验收后再按变更程序进行变更。6.变更调查工作必须做到 “走到、看到、量到、绘到 ”。已变化的地块必须逐一绘到，没有影像图的应尽量利用航片配合地形图进行补测，对形状不规则和面积较大的图斑，应采用测量仪器补测上图，所有变更地块必须落实到图斑上，以确保实地与图件一致。7.未经实地调查或没有落实到具体对应图斑的地类面积，均不得作为变更调查数据统计汇总（不包括零星地类登记）。8.凡涉及耕地变化和土地开发的，除按正常变更调查程序进行外，还必须填报《耕地变化情况统计表》，并按《土地变更季累表》内容逐一填写和说明所在图幅、图斑号、变更原因、依据和批准文号、所属项目名称，并区别重点工程类别等情况，与变更调查成果一并上报。变更调查数据，从2000年起，采用国家统一规定的计算机软件进行汇总、上报。
  截止到2007年10月31日零时止，全县土地总面积1，970，264.6亩，按全国土地分类统计，农用地1，861，397.8亩，其中耕地面积537，128.8亩，园地48，787.6亩，林地686，988.7亩，牧草地437，604.7亩，其他农用地150，888.0亩；建设用地100，877.0亩，其中居民点及独立工矿用地95，974.6亩，交通运输用地4，327.8亩，水利设施用地575.1亩；未利用地7，989.8亩，其中未利用土地150.2亩，其他土地7，839.6亩。共变更斑17个，变更面积1，580.0亩。与2006年土地变更调查结果比较，农用地面积绝对增加929.0亩，建设用地绝对减少929.0亩，未利用土地无变化。在农用地变更中，耕地绝对增加431.6亩，其中相对增加1，005.8亩，相对减少574.2亩，林地绝对增加497.2亩，园地、牧草地和其他农用地无变化；建设用地变更绝对减少929.0亩，这是居民点及工矿用地相对减少1，005.8亩，相对增加76.8亩。交通运输用地、建设用地中的水利设施用地和未利用地无变化。
  （五）坡耕地调查
  1999年6月17日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席江泽民，在西安举行的西北五省区国有企业改革和发展座谈会上的讲话中，提出中西部大开发战略的构想。为了实施西部大开发战略，全面掌握县域坡耕地变化及耕地后备资源情况，2000年5月至11月，正宁县土地管理局按照国土资源部制定的《西部大开发土地资源调查评价项目技术规定》和《甘肃省土地资源调查评价项目实施方案》的要求，组织开展坡耕地调查评价工作。
  本次调查，坚持以详查数据为基础，实行总量控制的原则，对全县15～25度以及大于25度坡耕地的数量、质量、类型、分布、利用状况逐项进行调查评价，分析了生态退耕的可行性，同时对境内可开垦荒地单块面积大于3，000亩、可复垦土地单块面积大于1，000亩的后备土地资源的数量、类型、等级和分布状况也进行了调查分析，还运用计算机数字化技术绘出县级坡耕地分布图和后备资源分布评价图，撰写出坡耕地评价报告。据调查，全县有15～25°，大于25。坡耕地267680亩，其中15°～25。梯田34，162.6亩，15°～25。坡地为21，6008亩；大于25。梯田2265.6亩，大于25。坡地15，243亩。通过适宜性评价，确定15°～25。梯田为宜耕农田；15°～25。坡地，大于25。梯田，大于25。坡地为不宜耕农田，共计233，516.6亩。这一调查成果，为全县编制坡耕地的整治、退耕及生态建设规划，提供了现实的基础数据和图件资料。
  附：2000年正宁县坡耕地调查及相关人口、经济状况汇总表（表8—3，见本章末）（六）农用地分等定级与估价为国土资源大调查项目之一。2007年8月，国土资源局在山河镇解家川村、西坡乡石家湾子村、永和镇罗川村、永和镇房家河村、山河镇解家川村基本农田设置5块省级标准样地，在宫河镇代店村、湫头乡张村、山河镇解家川村、三嘉乡关家川村、五顷塬乡西头村、西坡乡石家湾子村、永和镇罗川村、永正乡南住村、榆林子镇小寺头村、周家乡大璋村基本农田设置10块县级标准样地。共拍摄标准样地图片60张，填写标准样地属性表两份40项，并绘出标准样地分布图，设置永久性标志牌15座。
  二、城镇地籍调查城镇地籍调查是为掌握城镇内每一宗土地的位置、权属、界线、数量和用途等基本情况，满足土地登记需要进行的土地权属调查和地籍勘丈。1991年，甘肃省土地管理局下发《关于在全省范围内开展城镇地籍调查的通知》，对全省城镇地籍调查工作进行统一部署。按通知规定，正宁县境内的3个建制镇山河、榆林子、宫河均属调查之列。1992年，地区土地管理局先进行试点，后于次年下达任务。1994年3月，正宁县政府成立县城镇地籍调查领导小组，并发布《关于开展城镇地籍调查工作的通告》°7月，地籍调查工作首先在县城范围内全面展开。至1995年
  1月，全面完成正宁县城区的地籍调查，并建立了完整的地籍档案。
  地籍调查的核心内容是对土地的权属即权源、所有者、使用者权属、地界和面积的调查。为此，县上在实施调查时，调查人员一般均到现场核实权属界址位置及其使用状况。对无争议界址线，由交界双方法定代表人或委派指界人签字盖章；对有争议界址线，先由调查人员进行调解，若调解无效，交县地籍领导小组或县土地管理局仲裁，使调查结果权源合法，界址明确，四至清楚。
  在实施地籍测量时，则严格按照《规程》所要求的 “从整体到局部，先控制后碎部”的程序进行。其中图根控制测量在高级控制点之间作了加密，以保证质量；碎部测量以各级控制点为依据，采用解析法、部分解析法实施勘丈作业，确定界址点及其他地籍要素位置，并把地物形状、大小按比例编绘在图纸上，制成地籍图。碎部测量仪器为全站仪、半站仪、大平板仪等。
  正宁县城区城籍调查共调查测量面积1.866平方公里，编绘千分之一地籍图17幅，宗地图163幅。1995年11月20日，此项成果通过省级验收，综合评分91.5分，达到良好标准。1998年，县土地管理局干部彭永庆被省土地管理局授予 “地籍管理先进个人 ”。1999年8月至11月，县局又对宫河镇城区地籍进行调查。12月，通过地区土地管理局组织的验收。2001年，县土地管理局委托地区规划室，对湫头乡、永和乡2个乡政府所在地的地籍进行调查。1.县城区地籍调查正宁县县城位于县域北部塬上的山河镇境内，城区为一东西长南北窄的狭长形状，街区内地势平坦，通视良好，沿街两边建筑物密集，多为商业门店，外围房屋稀疏，有零散的工厂、民房分布。城区周围与东关、西关、蔡峪村接连，在城乡结合部与街区相接处，国有土地与集体建设用地花插分布，其他地段大部分为耕地。城区有行政企事业单位111个，163宗地，规划面积5.7平方公里。
  县城地籍调查从1994年5月开始，1995年1月完成任务。测区基本控制覆盖面积约2.5平方公里，地籍图施测面积1.86平方公里。本测区控制测量委托地区土地管理局勘测规划室承担完成；权属调查和细部测量由县土地管理局及聘请的专业人员指导完成。主要成果有测区控制网图、地籍图分幅接合表、宗地图、地籍调查表等15项。
  县城测区总面积1，866，352.6平方米，其中宗地163宗，占地747，588.3平方米。土地分类面积为：①商业金融业用地150，426.8平方米，其中商业服务业用地135，485.5平方米，金融保险业用地14，941.3平方米；②工业仓储业用地159，248.1平方米，其中工业用地134，731.1平方米，仓储业用地24，517.0平方米；③市政用地53，029.7平方米，其中公用设施用地15，791.0平方米，绿化用地37，238.7平方米；④公共建筑用地362，091.6平方米，其中文体娱乐用地24，664.3平方米，机关宣传用地193，355.7平方米，科研设计用地3，056.5平方米，教育用地105，703.4平方米，医卫用地35，311.7平方米；⑤住宅用地401，154.4平方米；⑥交通用地202，142.6平方米；⑦特殊用地6，805.9平方米；⑧水域用地1，960.9平方米；⑨农用地450，402.4平方米，其中旱地406，680.9平方米，园地43，721.5平方米；⑩其他用地79，090.1平方米。2.榆林子镇区地籍调查榆林子镇地籍调查1997年9月开始，11月完成任务。镇区规划面积1平方公里，有行政企事业单位26个，37宗地。测区基本控制覆盖面积约1平方公里，地籍图施测面积0.48平方公里。
  这次作业主要依据国家土地管理局1993年6月颁布的《城镇地籍调查规程》，国家城乡建设环境保护部1987年颁布的《城市测量规范》等。完成的主要成果有地籍平面控制网图、宗地图、地籍图、技术设计书、面积汇总表等13项。
  测区总面积0.48平方公里，其中宗地37宗，占地144，185.8平方米。
  ①商业金融业用地44，275.8平方米，其中商业服务业用地36，063.9平方米，金融保险业用地8，211.9平方米；②工业仓储业用地20，396.0平方米，其中工业用地4，116.6平方米，仓储业用地16，279.4平方米；③市政用地3，176.2平方米；④公共建筑用地81，541.5平方米，其中文体娱乐用地7，875.8平方米，机关宣传用地32，794.3平方米，教育用地36，695.5平方米，卫生用地4，175.9平方米；⑤住宅用地14，955.7平方米；⑥交通用地36，934.0平方米；⑦农用地330，610.5平方米。3.宫河镇区地籍调查1999年8月至11月，进行宫河镇区地籍调查工作。宫河镇区规划面积1.2平方公里，有国有土地43宗，测区基本覆盖面积约1.3平方公里，地籍施测面积0.72平方公里。这次地籍调查完成的主要成果有地籍调查表、地籍图、宗地图、宗地面积汇总表等9项。测区面积0.72平方公里，其中宗地43宗，占地面积150，938.7平方米。
  ①商业金融业用地27，775.4平方米，其中商业服务业用地22，161.0平方米，金融保险业用地5，614.4平方米；②工业仓储业用地22，167.5平方米，其中工业用地9，154.5平方米，仓储业用地13，013.0平方米；③市政用地4，479.1平方米；④公共建筑用地858，814.0平方米，其中文体娱乐用地1，004.5平方米，机关宣传用地22，235.8平方米，教育用地53，258.8平方米，医卫用地9，382.3平方米；⑤住宅用地156，926.2平方米；⑥交通用地116，392.3平方米；⑦水域用地10，316.3平方米；⑧农用地296，151.8平方米。4.湫头乡区地籍调查2001年10月至2002年3月，聘请庆阳地区土地开发勘测规划室进行湫头乡政府所在地的地籍调查工作。共调查宗地38宗，布设界址224点个，其中解析界址点208个，解析率为92.8％；控制面积约1.5平方公里，测图面积为0.11平方公里。
  这次地籍调查完成的主要成果有地籍调查表、地籍图、宗地图、宗地面积汇总表等9项。测区面积110，188.6平方米。
  ①商业金融业用地30，139.6平方米；②工业用地12，864.1平方米；③市政用地5，555.3平方米；④公共建筑用地61，629.6平方米；5.永和乡区地籍调查2001年10月至2002年3月，聘请庆阳地区土地开发勘测规划室进行永和乡政府所在地的地籍调查工作。共调查宗地42宗，布设界址219点个，其中解析界址点207个，解析率为94.52％；控制面积约1.8平方公里，测图面积为0.143平方公里。
  这次地籍调查完成的主要成果有地籍调查表、地籍图、宗地图、宗地面积汇总表等9项。测区面积142，911.7平方米。
  ①商业金融业用地46，766.1平方米；②工业仓储业用地25，408.8平方米；③市政用地4，436.7平方米；④公共建筑用地62，978.4平方米；⑤住宅用地2，132.5平方米。三、土地登记发证土地登记是国家依照法律对土地的坐落、面积、用途、等级、权属关系在专门簿册上进行登记的一种制度，是国家用以确立或认可土地所有者或使用者拥有土地所有权或使用权的法律措施。正宁县域的土地登记，在清以前主要是为指定与封建土地占有制密切相关的税收、劳役和租赋而进行的农田所有权的登记。秦时，《册府元龟》载，秦始皇三十一年（前216），“使黔首自实田 ”，即令人民自己申报田产面积，官府进行登记。汉时，《文献通考》载，建武十五年（39），“帝（光武帝）以天下垦田多不以实自占，又户口年纪互相增减，乃下诏州郡检核 ”。唐德宗建中年间（780～783），为推行“两税法”，全国曾开展大规模的土地调查。郑樵《通志》载：“至建中初，分遣黜陟使，按比垦田亩数，都得百十余万顷。”宋仁宗时（1023～1064），王安石推行 “方田均税法 ”，规定东西南北千步为一方田。方田确定后，在方田的四角立土为峰，四周植树为界，并建立方帐、庄帐、甲贴、户贴等，进行土地登记，填发土地证书。凡分家、分产、土地典当、买卖、割移、发地契都以方田为准。“方田均税法”自宋仁宗天圣五年（1027）推行，历13年，后因 “帝知官吏扰民，诏罢之，天下方田见于籍者至是二百四十八万四千三百四十有顷 ”。
  明洪武二十年（1387），明太祖朱元璋命国子监等人员分赴各州县丈量天下田亩，编制《鱼鳞图册》。内容包括田主姓名、田亩面积、地形、土质等。陆世仪《论鱼鳞图册》载：“鱼鳞图册，以田为本，以人为子，凡分号数，稽四至，则用之。”民国二十一年（1932），国民政府颁布《土地法》，规定土地登记指土地及其定着物之权利登记，未经地籍测量之地，不得进行所有权登记。所有权经登记后，发给土地所有权状。
  民国三十二年（1943），甘肃省地政局为贯彻国民党政府颁布的《非常时期地籍整理实施办法》，把本区庆阳县的西峰镇和镇原县县城作为全省首批开展地籍整理的重点城镇，并由省通知城市测量分队负责办理此项工作。经一年时间，完成任务。
  陕甘宁边区时期，民国二十六年（1937）9月，边区政府颁布《土地所有权条例》。根据《条例》精神，关中分区即对本区经过土改的新正县农户颁发了土地所有权证。土地所有权证载明的内容有：①土地种类；②土地坐落；③土地面积；④土地四至界限；⑤每年平均收获量或收益（农地收获2以16两秤、30斤斗为标准计算，其他土地以收益计算）；⑥土地等级；⑦定着物情形；⑧所有权来历；⑨所有人之姓名、籍贯、住址、成份等。
  减租减息运动开始后，因地界变化，又对一部分农户土地进行重新登记，更换了证书。陕甘宁边区民政厅通令第1号称：这次更换证书，主要是因为“边区土地纠纷日增，土地起诉者日有数起。为彻底解决土地纠纷问题，拟重新进行土地登记，确定土地所有权，以安民生 ”。
  民国三十七年（1948）9月，陕甘宁边区政府颁发由主席林伯渠签署的《土地房窑证办法》，要求各区、县有步骤地完成此项工作。新正县据此向农民确定所有权，颁发证书。房窑证载明的内容有①现住；②房窑所在地；③房窑种类及孔或间数；④面积；⑤四至；⑥水道；⑦出路；⑧来历；⑨等级；⑩其他。
  中华人民共和国成立初期的1951年9月，陇东专员公署根据《中华人民共和国土地改革法》规定，安排以开展土地清丈、划界、定桩为主要内容的土地房产所有证登记工作。为了搞好这次土地登记发证，在全区各县填发土地证工作进入查实土地与填写阶段时，专署专门发出 “在填发土地证时应注意的几个问题”的指示，要求各地要加快进度，妥善解决工作中遇到的具体问题。1951年11月5日到1953年1月8日，正宁县分两批在全县7个区46个乡开展了查田定产和填发土地房产所有证工作。
  土地房产所有证载明的内容包括土地、房（窑）产两部分，具体为：①坐落；②种类；③地名（土地）、间（孔）数（房窑产）；④原田地单位数（土地）、原基地单位数（房窑产）；⑤折市亩数；⑥四至；⑦长宽尺度；⑧附属物；⑨备考。
  通过查田定产，核实全县实有农业人口8.69万人，耕地52.3万亩，确定粮食作物耕种面积45.69万亩，总产4，615万斤，每亩平均101斤，其中小麦93斤，夏杂粮100斤，玉米127斤，高粱119斤，糜子117斤，洋芋157斤，谷子120斤，大豆105斤，其他56.3斤。
  据《陇东报》刊载：此次登记发证，得到翻身农户的极大拥护，正宁县任家庄初小教员杨永恒在其编写的《唱颁发土地证》诗中热情赞道：“听说颁发土地证，农民心里真高兴，去年土改翻了身，今年政府发地证，农民有地又有权，劳动生产更有劲，登记土地用亩算，60方丈一亩整，土地亩数要报清，一点不能有瞒哄。首先交验旧契约，经过调查发地证，领取地证要交费，按类折收人民币，甲种水地宅基地，每亩征收麦5斤，乙种旱地川塬地，每亩征收2斤半，丙种山地收1斤，可耕山地收半斤。”1958年，实现人民公社化，进一步确定社会主义公有制，由于土地的分配问题已不再是急需解决的问题，而合理利用、充分发挥土地的生产力即土地利用问题被提到重要的地位。因此，在1988年成立土地管理部门前的近30年时间内，正宁县再未发放过土地证书。1988年4月，县土地管理部门成立。为了依法管理土地，保护土地所有者和使用者的合法权益，县内主要开展国有土地使用权、集体土地所有权和农村土地建设用地使用权3项土地登记。1988年初，甘肃省人民政府以（1988）127号文下发《关于开展城镇国有土地使用权申报登记工作的通知》。10月17日，地区土地管理局发文安排开展国有土地使用权申报登记工作。正宁县即在全县开展此项工作。这次申报登记和发证的范围是：县城和3镇9乡内的国有土地使用权，包括国营农、林、牧场的建设用地，即一切使用国有土地的单位和个人。县上成立了由主管副县长任组长，有计委、城建、税务、财政、司法、土管等部门领导人参加的申报工作领导小组。县政府办公室批转了县土地管理局《正宁县城镇国有土地使用权申报工作安排意见》，县土地管理局印制《城镇国有土地申报通知单》、《土地登记申请书》和《土地登记审批表》。县上召开动员会，印发《申报通告》，并利用广播、电视等新闻媒体广泛宣传。申报登记开始后，得到社会各界的重视支持，各用地单位及个人纷纷到申报站办理土地登记，提交用地权源材料和证明文件，并在工作人员指导下填写各种表格。各乡（镇）、各单位在申报中，注重搞清权属、界址，广泛开展调查。对确无权源依据的以土地补偿单据、知情人出具书面证明和召开知情人座谈会达成协议等办法，较为准确地确定了土地权属。到1989年6月，“一城三镇”申报登记工作完成。应申报167户，宗地234宗，面积1，166，489平方米；实际申报登记163户，230宗地，面积1，163，422平方米；实际申报登记户占应申报户的97.6％，宗地占98.3％，面积占99.7％。已收回土地勘丈费22，763元，占应收土地勘丈费31，853元的71.46％。到1990年10月，又完成其余9个乡及4个国营林场国有土地的申报登记工作，申报登记宗地321宗，面积850，803.56平方米。1998年8月，县土地管理局组织力量，通过实地丈量，查阅批准文件，核对面积，确定权属界线，对新增的国有建设用地补发证书。结合企业改制，换发证书。共颁发国有建设用地证书40本（宗），其中变更4宗，换发19宗，初始登记发证17宗。
  此次土地申报登记，为开征城镇国有土地税提供依据，初步摸清应缴纳城镇土地税面积。申报工作完成后，正宁县土地管理局即向土地使用者颁发《国有土地使用证》。1989年，庆阳地区安排开展农村集体土地建设用地使用权登记发证工作。9月15日，地区土地局在正宁县山河镇西关村举办《集体建设用地使用证》登记发证试点。地区土地局领导、各县市土地局局长、乡土地管理员共41人参加。试点紧紧围绕发证工作的4个关键环节，即权属来源的调查、四至界线的确定、面积的丈量计算和宗地草图的绘制，按照登记发证的规程和所需要的图、表、卡、证，集中进行业务辅导，使业务人员达到懂政策、懂业务、会确权、会丈量、会计算、会绘制宗地图的发证要求。试点还对历史遗留的农村土窑洞护庄地面积过大的问题，作出农村土窑洞护庄地最大不得超过12米的规定。9月27日试点结束后，试点领导小组在正宁县人民剧院召开全区第一批《集体土地建设用地使用证》发放大会，有700多人参加会议。县长姚清俊讲话，并代表正宁县人民政府向534户集体土地建设用地使用者颁发证书。之后，地区土地管理局及时进行总结，并发文对全区的集体建设用地使用证发放工作作具体部署。12月28日，正宁县根据试点经验，作出相应安排部署。由于各级重视、集中领导、集中时间、集中人力，全面铺开工作，仅用一年多时间，全面完成此项工作。
  在颁发集体土地建设用地使用证工作中，甘肃省土地管理局及时制定下发《颁发集体土地建设用地使用证细则》，对有关政策界限作出明确规定。主要有8项：1.1982年2月国务院公布《村镇建房用地管理条例》之前建房占用的宅基地，原则上按现有实际使用面积登记发证。2.1982年2月至1986年底期间建房占用宅基地，按清查非农业用地时的有关政策或地方人民政府的有关规定处理后的实际使用面积登记、发证。3.1982年2月以后的乡镇企业用地，可按照实际占用面积登记发证；1982年2月以后的乡镇企业占地未办理用地手续的，必须补办用地手续后方能登记发证。乡镇企业多占的闲置未用部分，应退还集体，不予登记发证。4.个体户、专业户的非农业用地，未办理用地手续的，必须补办用地手续，含在宅基地以内的非农业生产用地，按宅基地登记发证。在宅基地以外的不得计入宅基地面积。5.凡符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农户，其现有宅基地没有超过分户建房用地合计面积的，可按现有宅基地面积登记发证。6.一宗地由若干户共同使用的，共用面积由双方协议分摊；协商不通的，按建筑面积比例分摊。混合宗按一宗用地登记的，只发一证书；如各户都要求发证书，也可向每户发一证书，但填写内容和图件应当一致。7.用地面积计算，应包括建筑物、构筑物、地界物、的占地面积。用地面积的边线，一般以外墙脚为界。8.土地使用者委托代理人登记的，必须向土地管理部门提交委托书和双方的身份证明。土地证书发给委托者，并在证书和登记卡中加注说明。到1990年12月，正宁县按照上述规定精神，全县经登记，共计发放《集体土地建设用地使用证》36，041本，占应登记发证户的93.
  4％。2000年，对1990年发证以后新增的集体土地建设用地使用者登记发证，到年底，完成山河、西坡两乡镇发证任务，登记发证1，120户。1992年1月，国家土地管理局下发《农村日常地籍管理办法》。1993年，国家土地管理局颁布《变更土地登记若干规定》，要求在初始土地登记后，凡土地所有权、使用权及其他权利发生转移、分割、合并、终止的，都应及时办理变更登记。根据这一要求，县内在对国有土地权属实施变更登记时，所遵循的程序是：一般先由使用者申请变更登记，再由登记人员调查核实，填写土地登记变更原始记录表和土地证变更面积，更改地籍图（附图）等。对农村集体土地凡属权属变更的，则结合土地征用、划拨等法律程序一并予以办理。属地类变更的，因面广量大，多为野外作业，通常为每年或每两年变更一次。1995年，正宁县开展农村土地变更登记工作；1997年，通过地区土地管理处验收。自1995年以后，省土地管理局对土地变更调查工作列入目标考核内容，促使此项工作转入正常业务工作范围，从而为科学、准确掌握各地土地利用变化情况奠定了基础。1999年6月，为进一步规范土地登记工作，整顿土地市场管理秩序，正宁县土地管理局根据国土资源部和省、地土地管理局（处）《关于开展土地证书年检工作的通知》精神，及时组织在县内开展国有土地证书核检和查验工作。
  此次证书年检，查验的内容涉及4大项：一是查验本辖区内使用土地单位和个人是否办理了登记；二是查验土地登记内容是否完整、准确、规范，土地使用权转让、出租、抵押等交易行为或改变用途是否依法办理变更登记手续；三是查处土地证书年检范围内的违法批地、违法用地行为；四是查处无证用地。正宁县土地管理局按照公告、提交证书、核对证书、实地勘察、在土地证书记事栏内加盖土地证书年检专用章、案件移交、成果汇总7个检测环节，共年检国有土地证书346本，通过年检的335宗，未通过年检的11宗。在通过年检的335宗中，属初始登记62本，变更38本，补发23本，无问题的212本。在未通过年检的11宗中，属违法用地8宗，权属纠纷3宗。
  年检工作结束后的2001年，正宁县土地管理局和局干部彭永庆分别受到省土地管理局的表彰奖励。2000年3月，按照上级安排，正宁县又开展集体土地建设用地使用证年检工作。至年底，完成山河、西坡两乡镇年检任务，年检证书3200本。2004年起，开始城镇住房用地分割登记发证工作，至2007年底，累计登记发证1，832户。2007年，开展农宅清理登记，清理5，600户，登记发证1，371户，年检证书1，532本。
  四、土地统计土地统计是从数量方面反映和分析土地自然条件和经济状况及其变化的结果，是土地管理的基础工作。正宁县土地统计工作，从建国初到1982年，先后由统计、民政、生产指挥部、计委负责。每年通过各基层单位逐月统计全县的土地数、分布和利用情况。1982年，交由县城建局负责统计全县的土地利用、分布和开发情况。1988年县土地管理局成立后，根据《土地管理法》和《中华人民共和国统计法》的有关规定，正宁县实现了以行政区域为统计单位的城乡土地统一统计的管理制度。县土地管理局设有专职土地统计员，乡（镇）设兼职土地统计员。从1988年开始，每年都召开专门的土地统计会议，除系统讲解土地统计的方法及各种表格的填写要求外，并下达任务，限时限期进行全面汇总，按法定程序上报地区土地管理部门。1992年国家制定的土地统计报表制度规定，现行土地统计共有年综表13种，定综表1种。正宁县土地利用现状分类面积1995年以前一直用概查数，从1995年起采用详查数。1996年前，县上未进行变更调查，自1996年起，同时进行变更调查统计，数据更加精确（详见第七章《土地利用现状各表》）。
  五、地籍档案管理正宁县土地管理局成立之前，没有专门的地籍档案库室。1988年4月县土地管理局成立后，加强了地籍档案室建设。1990年4月，初步建成砖混结构平房档案室2间，建筑面积50平方米，木门钢窗，装有防盗栏，并购置档案专柜14个，配有灭火器、干湿温度计等设备，达到 “八防 ”要求。1993年，县土地管理局地籍档案室被评定验收为二级档案室。1995年6月，省土地管理局授予正宁县土地管理局 “全省土地档案管理先进单位 ”称号；9月，庆阳地委、行署授予县土地管理局“全区档案工作先进单位”称号；12月，省档案局委托地区档案处评定验收县土地管理局档案室为一级档案室。止1994年，有文书档案71卷，地籍档案32，693卷（宗），其中国有土地456卷（宗），集体建设用地（主要是农民宅基地）32，192宗；土地详查资料45卷，图幅75张；会计档案50卷。还有照相机、图筒、灭火器、录音机、干湿温度计等设备，配备专职档案管理人员。止1999年，有文书档案152卷，其中永久卷66卷，长期卷37卷，短期卷35卷，备考卷14卷。以后，随着档案的不断增多，档案管理设备也随之更新换代。2003年，县国土资源局档案室搬上干净整洁的楼房，建筑面积为25平方米。室内置金属档案柜50节（套）、图柜2栋，配置电钻、编码机、摄像机等设备。为规范管理，制定了各项规章制度，并装框上墙。档案室建立至2004年底，向省、地、县党政机关，农牧、林业、水务等部门累计借阅资料和图件200多人（次），为领导决策和经济计划的制定提供了科学依据。如县局利用土地档案，编制出《正宁县土地利用总体规划》；同时，依法对县农机厂与粮油公司、公路段与糖酒公司之间的土地权属纠纷进行公正处理。县农业局利用土地档案资料，绘制全县中低产田改良分布图、规划图，节省了大量的人力、财力。2005年，完成城镇地籍信息库建设，并通过省国土资源厅组织的验收。从当年开始，推行地籍档案电子化管理，当年完成山河镇东关、西关村1，132宗农宅档案电子数据录入。2007年，制定《正宁县 “金土 ”工程实施方案》，至年底累计完成山河镇6个村3，623宗农宅档案电子数据录人。
  六、调处土地权属纠纷县内土地权属纠纷调处，在明代以前，无资料可供查考。清代，据清乾隆年间曾任礼部尚书的纪晓岚的《阅微草堂笔记》卷十七《姑妄听之三 ·三十一》记载：“门人折生遇兰，官安定（应为正宁，因折遇兰在庆阳府属各县中只任过正宁县知县。作“安定”，疑正宁、安定均为庆阳府属地，而安定汉代有名人王符，以《潜夫论》知名全国，以彼安定地望代此正宁）日，有两家争一坟山，讼四五十年，阅两世矣。其地广阔不盈亩，中有二冢，两家各以为祖茔。问邻证，则万山之中，裹粮挈水乃能至，四无居人。问契券，则皆称前明兵燹已不存。问地粮串票，则两造具在。”双方各执一词，“竟无以折服，又无均分理，无入官理，亦莫能判定。大抵每祭必斗，每斗必讼官。惟就斗论斗，更不问其所因矣。”民国二十七年（1938）元月，罗川区第四保史秉正因为土地权属纠纷向区长、巡官状告路仙护，其诉状全文及格式为：禀具禀人：史秉正，年六十岁，本区第四保人，住史家头村。为偷卖地亩事。缘：同治年间，民父当给金姓庄窑一院，窑口三只，原地二段十五亩，价钱未知多寡。光绪年间，该金姓系客民，归籍时转当路贡耕种，至今数十年，丁粮由民名下完纳。路贡在世时，民备价取赎，伊知当价甚微，昧约不出，民未赎回，致延于今。讵料路贡之子仙护一言未发，现今将民地亩偷卖于姚长丰为业，价钱未知多寡。况至今丁粮由民名下交纳。偷卖民庄窑、地亩，未知据何根由。民老成懦弱，无知伊何，只得恳乞区长巡官大人作主施行。
  被禀：路仙护民国二十七年元月第批路仙护之母路周氏同时状告史秉正、史保仓，其诉状全文为：禀具禀人：路周氏，年五十三岁，本区第九保人，住旧县（城）东街。为抗偿租粮、反赎地亩事。缘：氏祖质当金姓原地十五亩，有约为凭。自当之后，金姓佃种数十年，拖欠租粮甚巨，并揭纹银数十两，有约、账为凭。该金姓归籍时，将原地十五亩给氏耕种，至今数十年。氏夫在世，并无异言，氏紧迫，又将此地当给姚姓，今已数载。候金姓清还账目，并史姓归赎地亩。并未前来。该史姓知金姓欠氏租粮并借债甚巨，未敢深究。氏紧迫，实不得已，将此地出卖于姚姓为业。讵料史秉正并史保仓，从中阻挠。伊既深究金姓当给氏地亩，理应归还金姓欠氏租粮并借银，岂有氏钱、地两空之理？只得恳乞区长巡官大人作主施行。
  被禀：史秉正史保仓民国二十七年一月区长朱第三区巡官张批元月二十四日，第三区巡官张次乾批（盖印）日：“今路周氏交史秉正大洋十元，以作了事。”民国二十七年（1938）6月15日，陕甘宁边区政府作出《关于边区土地、房屋、森林、农具、牲畜和债务纠纷问题处理的决定》。民国三十年（1941）4月4日，关中分区行政督察专员公署颁布《关中分区调整土地纠纷暂行办法》，分别就确定土地所有权问题区分不同情况作出具体规定。
  解放后，土地归全民和集体所有，土地权属纠纷相对减少。土地权属争议一般由各级人民政府视具体情况作调解处理，少数则由人民法院作为民事案件处理。1979年初，山河公社解家川队西队和永正公社南住大队五队为岳家沟梁80亩土地发生纠纷，县农林办公室派工作组进行调查，提出处理意见。3月27日，正宁县革命委员会批转此报告，称原籍永正南住的杨金楷，于1949年以27石小麦当入解家川岳家沟梁解克宽的80亩土地，后随带加入合作社。今本人分为两家，且迁回原籍，但根据“就近入社 ”、“户口迁移不得再带土地及股金 ”的原则，岳家沟梁80亩土地归解家川大队管理、耕种，南住大队五队应撤出人和牲口。1981年2月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅转发《中共甘肃省委常委和兰州军区常委联席会议纪要的通知》，对解决草场纠纷、边界纠纷和土地、山林等纠纷提出处理意见。同年5月30日，国务院发布《行政区域边界争议处理办法》。1988年4月，县土地管理局成立后，由地籍股负责承办土地权属争议业务。这时，土地权属争议调处工作从管辖范围、处理原则、文书整理等方面都有明确规定和要求。
  （一）土地权属争议管辖范围按《土地管理法》规定，全民所有制单位之间，集体所有制单位之间，全民所有制和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间，个人与全民所有制或集体所有制单位之间的土地使用权争议，由土地所在的乡（镇）人民政府或县级人民政府处理。跨县（市、区）或比较重大的土地权属争议，由地区行署、市、州人民政府处理。
  （二）土地权属争议处理原则及依据土地权属争议处理原则是：坚持从实际出发，尊重历史，面对现实，有利团结，有利发展，以法律、法规为准绳。依据为：国家在不同时期制定的土地管理方面的法律、法规及有关政策文件，具体有《中华人民共和国土地管理法》、国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》等。
  （三）土地权属争议处理程序当事人在申请处理土地权属争议时，一般先向土地管理机关提交书面申请书，申请书须载明当事人基本情况、请求事项、事实和理由、有关证明资料及证据。证据资料包括：人民政府颁发的确定土地权属的凭证，人民政府或主管部门批准征用、划拨或出让土地的文件，争议双方依法达成的书面协议，人民政府或司法机关处理争议的文件或者附图，证人证言及其他依据。
  土地管理部门在受理土地权属争议案件后，按照自愿、合法的原则，在查清事实、分清责任的前提下，先行调解，调解达成协议的，制作调解书，由双方当事人签名或盖章，并加盖土地管理部门印章。对调解未达成协议的，则提出处理意见，报同级人民政府作出处理决定，并由人民政府下达裁定文书。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可在接到通知之日起30日内，向人民法院起诉。逾期不起诉又不执行的，由作出处理决定的机关申请人民法院强制执行。自1988年到2007年，全县共受理各种土地权属争议40起，已处理40起，处理率每年均达到100％1994年，周家乡政府与周家村第二、八村民小组因街道土坑权属发生争议，经县土地管理局调查证实：1994年，原周家公社在二队土坑内修建简易篮球场时，经三级主要领导协商同意，决定给该队减公粮任务1，500斤，当时曾作过公布。为此，根据国家土地管理局（1989）国地（籍）字第73号令《关于确定土地权属问题的若干意见》，确定该土坑权属属于周家乡农民集体所有，由乡政府继续管理使用。消除了矛盾，维护了土地所有者和使用者的合法权益。
  附：一、民国时期正宁县土地纠纷诉状 “具禀：告状人王心甲，年六十岁，正宁县经堂里九甲民，住居移风村，距县六十里。为诡混年粮、吞谋基业事：缘小的置王近仁原地五十三亩，王士公置原地五十九亩半，二家共置伊地内中与，小的不明此事，向前论理，伊满口胡赖，不吐真言，将小的责斥一顿。小的心想皇粮乃万年藏弊，况且伊与小的遗粮四十四亩，此粮伊种地，小的纳税，一在何尽？休奈小无奈，只得禀明仁明大老爷案下，提案查验执究，则小甲鸿思矣！被禀人：王士公原禀人：王心甲 ”注：据文内反映情况分析，该诉状写于县城未迁的民国19年（1930）前。
  二、案例选登1.案例选登一正宁县土地管理局土地权属争议案件调解书正土调字（2001）第01号申请人：正宁县建筑公司（东街）法定代表人：薛正兴（经理）对方当事人：正宁县广播电视局（东街）法定代表人：梁坤拴（局长）正宁县建筑公司与正宁县广播电视局因界墙发生纠纷，申请人与对方当事人就建筑公司东墙与广播电视局西墙土地权属问题调解协议为：、县建筑公司与县广播电视局界墙权属以南端建筑公司建材门市东山墙北端240墙中心线取点，向北取直延伸至现有北端界墙中心线为界。其中砌起界墙为双方共有，则界墙为中心线。
  砌界墙时，南端点向西距七号商品楼底圈梁标记点为6.7米，向东距广播电视局陈有印住户南墙标记点为0.98米；北端点为现有北240界墙中心线为点。申请人：正宁县建筑公司（盖章）薛正兴杨超英（签字）对方当事人：正宁县广播电视局（盖章）梁坤拴杨超英（签字）承办人：正宁县土地管理局（盖章）库博吉晓峰（签字）2001年8月10日2.案例选登二正宁县人民政府土地权属争议案件行政决定书正政土行决字（2004）第1号申请人：正宁县永和镇琴宅村委会法定代表人：范某，现年38岁，琴宅村委会主任对方当事人：永和镇琴宅村三组法定代表人：赵某，现年55岁，琴宅村三组组长争议事由：正宁县琴宅村委会与琴宅村三组土地所有权纠纷。
  经查实：琴宅村小学始建于1977年，修建时按各组人口多少由四个组共同出地、出资修建，其中琴宅一、二组各出地1.5亩，三组出地3亩，新庄子组出地1亩，共计7亩。1992年，三组群众因排水、走路等问题占用了学校部分土地，而后在坳心给学校补耕地1.2亩。2001年琴宅小学撤并至逸夫小学（永和中心小学）后，村委会召开各组干部会，决定将其土地使用权出租，收取租金修建村庄道路，但三组群众认为原村学用地为三组一家所有，对土地使用权出租持异议，进行阻挡，为此发生纠纷；2002年5月20日，永和镇政府对此事进行协调处理，三组部分群众认为镇政府处理不妥（三组四户群众抢种了部分校园），于2004年5月20日向县委信访室上访：7月9日，琴宅村委会向县国土资源局提出了确权申请。
  经县国土资源局调查核实，现原校址实占地面积为4.95亩。依据《中华人民共和国土地管理法》第16条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日原国家土地管理局发布）第21条之规定，对其土地所有权争议作出如下处理决定：琴宅小学属村农民集体所办，并且连续使用24年，其土地所有权归属琴宅村委会集体所有，任何组织和个人不得侵占。如不服本处理决定，可在接到处理决定之日起，60日内提交复议申请及副本两份，向庆阳市人民政府申请复议，也可直接向正宁县人民法院起诉。
  正宁县人民政府（盖章）二00四年七月十四日主体资格证号：860024执罚人：彭永庆杨占龙鲁旭吉晓峰执法证号：860699860483860485860484本决定书一式四份第三节土地利用计划管理根据国家土地管理局公布的《县级土地利用总体规划编制规程》和《正宁县国民经济和社会发展 “八五 ”计划及2000年规划》、《正宁县国民经济和社会发展 “九五 ”计划及2010年规划》，1991年3月，正宁县作为全省的试点县，开始编制本县土地利用总体规划，至年底完成。1997年底，又对前期规划进行了修编。1998年，《规划》通过了由省、地土地管理局组织进行的验收评审，经行署1999年6月5日行政会议讨论审查后上报省政府。1999年10月，省政府以甘政（1999）97号函批准正宁县土地利用总体规划付诸实施。
  正宁县土地利用总体规划基期为1997年，规划期为2010年，并展望到2030年。具体内容为：正宁县土地总面积1，970，265公顷，规划基期（1997年）有耕地602，203公顷，园地45，451公顷，林地618，893公顷，牧草地439，129公顷，交通用地9，098公顷，城镇村及公矿用地101，365公顷，水域9，152公顷，未利用土地144，974公顷。规划至2010年，控制耕地面积1，970，265公顷，园地105，451公顷，林地673，893公顷，牧草地348，532公顷，交通用地9，948公顷，城镇村及公矿用地95，565公顷，水域9，202公顷，未利用土地125，674公顷。详见《正宁县土地利用结构调整表》、《正宁县土地利用总体规划表》。
  附：1.正宁县土地利用结构调整表（表8—4，见本章末）2.正宁县土地利用总体规划表（表8—5，见本章末）1994年2月，由高治德、王双宁、张俊信等人完成的《正宁县土地利用总体规划》获国家土地管理局 “1993年度土地利用优秀成果二等奖 ”。
  第四节建设用地管理
  一、国家建设用地（一）审批权限正宁县域以内的国家建设用地审批事宜，在土地管理部门成立前，先后分别由县民政（科）局、生产指挥部、计委、城建局负责经办。1988年4月后，由县土地管理局代表县政府负责办理。
  国家建设用地的审批权限，国家、省、地在各个历史时期都有明确规定。1953年政务院颁布的《国家建设征用土地办法》第四条规定，地方性建设事业用地在5000亩以上或迁移居民300户以上者，由大行政区委员会批准；用地不足5000亩而在1000亩以上者或迁移居民不足300户而在50户以上者，由省人民政府批准；用地不足1000亩，或迁移居民不足50户者，由县人民政府批准。1960年，宁县（正宁县并入其内）共计征用土地292.68亩。其中厂矿企业方面57亩，公路交通方面79.68亩，文教卫生方面87亩，畜牧方面59亩，市镇建设方面10亩。并对两个系统早征未用的36亩荒芜土地，结合开展 “百斤运动 ”使其得到合理利用。1962年10月，县民政科对全县国家建设征用土地情况进行的，检查表明：自1958年至1962年9月末，全县征用土地（耕地）832亩，其中工业项目用地44亩，交通运输业项目用地211亩，水利业项目用地481亩，文教项目用地50亩，永和、榆林子、三嘉3个公社征用46亩。已用于基本建设的624亩，尚未用于基本建设的162亩。1964年，甘肃省人民委员会以甘民（1964）421号文转发《国务院关于国家建设征用土地审批权限适当下放的通知》规定，征用土地在10亩以下5亩以上的和涉及迁移居民在5户以下的及征用土地不足5亩，但因属于专区、县所在地的城郊土地或农村中的高产、稳产田，均由专员公署审批。1971年，庆阳地区革委会（1971）16号文《关于严格贯彻国家和农村社、队建设征用土地审批权限的通知》规定，征用土地在5亩以上和涉及迁移居民问题的以及征用土地虽不足5亩，但因属于地、县所在地的城郊土地或农村中的高产、稳产田，均由地区或省革命委员会审批；征用土地在5亩以下，且不属于地、县所在地的城郊土地，不属于农村中的高产、稳产田，也不涉及迁移居民的，由县革命委员会审批。据正宁县革委会计划委员会1979年文件称：1970年至1979年5月，全县基本建设征用土地362亩，其中：县城（包括山河公社农村）基建征用山河公社土地（便信39张）、166.4亩，公用征地兑换45.9亩；其他9个人民公社基建征用耕地122.7亩，占用公用27亩。1982年《国家建设征用土地条例》第八条规定，征用耕地、园地1000亩以上，其他土地10000亩以上，由国务院批准；征用直辖市郊区的土地，由直辖市人民政府批准；征用50万人口以上城市郊区的土地，由所在市人民政府审查，报省、自治区人民政府批准；征用其他地区耕地、园地3亩以上，林地、草地10亩以上，其他土地20亩以上，由所在县、市人民政府审查，报省、自治区人民政府批准。在上述限额以下的，由县、市人民政府批准。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区实际情况，适当放宽或缩小县、市人民政府审批征地数额的权限。一个建设项目所需土地，应当根据总体设计一次报批，不得化整为零。分期建设的工程应当分期征地，不得早征迟用。铁路、公路干线所需土地，可以分段报批和办理征地手续。1984年，庆阳地区行署（1984）107号文《关于国家建设用地补充规定的通知》规定，征用菜地、果园3亩以上，耕地、林地、草地10亩以上，其他土地20亩以上，由县人民政府先报行署审查后再报省人民政府审批；征用菜地、果园3亩以下，耕地、林地、草地10亩以下，其他土地20亩以下的，由县人民政府审查后报行署审批。1987年《中华人民共和国土地管理法》颁布实施后，《甘肃省实施土地管理法办法》规定，征用耕地3亩以下（含3亩）、非耕地10亩以下（含10亩），由县级人民政府审批；征用耕地10亩以下（含10亩）、非耕地10亩以下，由地区行署批准。超出上列标准的，均报上级政府审批。1999年1月1日，新修订的《中华人民共和国土地管理法办法》实施后，国家将建设用地征用耕地审批权限上收到省级。《甘肃省实施土地管理法办法》规定：①国务院批准的建设项目和省人民政府批准的道路管线工程、大型基础设施建设项目占用土地，涉及农地转用的，报国务院批准。此条规定以外的建设用地涉及农地转用的，由省人民政府批准。在乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地、涉及农地转用的，由州、市人民政府（地区行署）批准。
  ②征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷，其他土地超过70公顷的，报国务院批准。征用此项规定数额以下的土地，由省人民政府批准，报国务院备案。③征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。国务院批准的建设项目和省人民政府批准的道路、管线工程、大型基础设施建设项目征用土地，由省人民政府统一组织实施。
  （二）审批程序1953年政务院第192次政务会议通过的《关于国家建设征用土地办法》规定：征用土地均应由用地单位本着节约用地的原则，提出征用土地的计划书，送请上级批核时，均应详细说明用地的属境、位置（附图标明）和数量，用地所涉及的户数和人口数，用地上的附着物和农作物以及对土地被征用者的补偿安置计划，并连同用地所在的地方政府意见一并报核。按业务系统报经其上级领导机关批准后，依据批准权限规定，分别转请中央人民政府政务院或大行政区行政委员会或省、市、县人民政府核准公布征用。1957年，国务院修订《国家建设征用土地办法》，规定用地单位申请核拨用地时，须送交征用土地申请书（详细说明土地的属境、位置和经批准的数量），并附对被征用土地者的补偿、安置计划，以及经批准的建设工程初步设计文件（附平面布置图）、施工时间文件和土地所在地的县级或者乡、镇人民委员会的书面意见。但申请核拨铁路、公路路线用地和国防工程用地，送交上述某种附件确有困难的，经审批机关同意，可以免交或者以后补交。1982年5月14日，国务院公布实施了《国家建设征用土地条例》，庆阳地区行政公署根据《条例》制定了《庆阳地区国家建设征用土地补充规定》，要求建设单位征地应上报主管部门审查，由主管部门报送土地管理部门审批。用地单位须持建设项目设计任务书或计划部门批准文件，向所在地的地、县土地管理部门申报，经审查同意后，由建设单位主管部门组织土地管理、城市规划、环境保护等部门参加选址并核定用地面积和范围，并由当地土地管理部门组织用地单位和被征地乡（镇）村共同商定补偿、安置方案，草签协议。同时，征用土地要向地、县土地管理部门报送标明四邻现状的地形图、总平面布置图、征地协议书和征地报告。征用菜地、果园3亩以上，耕地、林地、草地10亩以上的，分别报送一式两份，以下各报一份。征地报告经批准后，由所在地土地管理部门组织用地单位和被征地单位一次或分期划拨土地，并督促被征地单位按时移交。1987年《中华人民共和国土地管理法》颁布实施，国家进一步严格建设用地审批程序。甘肃省土地管理局（1988）甘土发字第36号文件将“三项”建设用地审批程序规定为：1.建设单位必须持国务院主管部门或县级以上人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或其他批准文件，向征拨土地所在地县级以上人民政府土地管理部门提出申请报告，经同意后进行选址。对大、中型项目、城市开发区建设项目必须有省级有关主管部门和省、地（州、市）土地管理部门参加联合选址，并参与可行性论证和初步设计的审查。在城市、乡（镇）规划范围内进行建设的，向土地规划部门提出选址申请报告，规划管理部门确定用地的设计位置及范围，发给附有用地界线的建设用地规划许可证。2.建设地址选定后，建设单位持初步设计批准文件和正规的用地范围图、地形位置图和加盖设计单位公章和年度基本建设计划（包括资金的落实），向所在地的县级土地管理部门正式申请用地，核定面积。3.县级土地管理部门核定面积后，组织用地单位和被征地单位及有关单位商定补偿、安置方案，签订征地协议书，按权限逐级上报政府审批。4.建设单位交纳各种费用后，由土地管理部门下发土地划拨文件，向城乡建设管理部门领取修建许可证后方可施工。同时规定建设用地审批应附的文件材料有：1.建设单位用地申请文件。2.建设项目设计任务书或其他批准文件。3.建设项目初步设计批准文件及文字说明。4.建设项目总平面布置图、经测量的地形用地范围图和地理位置图。5.建设项目资金落实证明材料。6.建设资金落实证明材料。7.城市规划部门提供的规划图。8.土地补偿安置方案或征地费用包干协议。9.建设用地征询意见或有关部门说明材料。10.土地管理部门审查意见和人民政府审查或批准文件。1999年1月1日，国家发布实施的新的《土地管理法》规定：征用土地应当由县、市人民政府拟订征用土地方案，经省级以上人民政府土地行政主管部门审查后，报省级以上人民政府批准。报批时，需有建设单位的用地申请或城市建设用地开发方案、有关部门批准文件、土地利用总体规划、土地利用年度计划指标等，征用耕地的，还应有耕地补充方案。具备了申请征用土地条件，并按规定的程序呈报，有批准的人民政府方可批准。征用土地批准后，县级以上地方人民政府还应将征用土地方案予以公告，并组织实施。
  （三）土地补偿费和安置费1953年政务院第192次政务会议通过的《关于国家建设征用土地办法》规定，征用农村土地由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原使用人推出代表评议商定之。一般土地以其最近3年至5年产量的总值为标准，特殊土地酌情处理。征用公有土地及城市郊区国有土地时，对耕种该土地农民亦应依其生活情况适当予以补助，地主在市区内出租的土地无偿征用，但对租种土地的农民，按规定予以补偿。征用农民在市区内自耕的农地时，予以补偿。对被征地农民的安置规定为：农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决其继续生产所需之土地或协助其转业，不得使其流离失所。用地单位亦应协同政府劳动部门和工会在条件许可的范围内，尽可能吸收其参加工作。1956年，甘肃省人民委员会《关于执行国家建设征用土地办法中若干问题的暂行规定》定为：征用一般耕地，以其最近3年通产量的总值为标准，进行评议补偿。特殊土地如果园、药材地以及主要依靠种植瓜菜为生的土地补偿费参酌其投资收益情况，适当高于一般耕地。其他如芦苇地、荒地、坟地等酌情补偿。农村属屋基地、庄园、场地等按相邻的头等土地补偿标准，予以补偿。1971年，庆阳地区革委会（1971）16号文件规定：征用一般土地按最近2年至4年的定产量的总值为标准进行补偿；果园、苇塘、鱼塘等特殊土地，根据具体情况变通办理。1981年8月19日，正宁县人民政府发出《关于县城单位基建服从统一规划要求的通知》，称：“经批准征用的土地，要按国家统购价格，并适当加成计算，付给生产队补偿费。其补偿时间最多不能超过4年，因工程急需毁坏青苗的，应增付1年赔产价值。坚决禁止私自增加补偿以及请客送礼等错误做法。”1984年10月28日，庆阳地区行署印发的《关于〈庆阳地区国家建设征用土地补充规定〉的通知》（1984年107号文件）规定：庆阳地区各县（市）征用菜地、果园和水浇地，按该地年产值的6倍补偿；征用旱地、宅基地按该地年产值的5倍补偿；征用轮歇地、闯田、弃耕地，可参照附近其他作物年产值的3倍补偿；征用未耕种过、无收益的土地不予补偿。征用集体林地：幼苗林每亩按年投资的2至5倍补偿；乔灌混合林每亩按年收益的1至3倍补偿；成材林按国营林场地方材价格计量计算，补偿4至6倍；针叶林按质论价。征用集体牧场、草原（场地）按该地年产值的1倍补偿。安置补助费为征用耕地按每亩年产值的4倍付给；征用集体林地或林业专业户承包的林地，按每亩年产值的1至2倍付给；征用牧场、草场按每亩年产值的1倍付给；征用宅基地，不付给安置补助费。1987年，庆阳地区城乡建设处拟定出区内土地补偿和安置费补偿标准。时区内每亩征地款总额一般最低耕地不低于4，048元人民币，最高（菜地）不超过16，000元人民币。补偿标准为：征用县城规划范围内的土地补偿费除菜地按年产值（800元）的5倍补偿外，其他土地均按年产值（242～492元）的6倍予以补偿。安置费人均土地1亩以下按年产值的10倍发给，人均2亩以下按9倍发给。当时，正宁县城规划区每亩征地款总额一般最低（山地）不低于3146元，最高（菜地）不超过12，000元；征用乡镇规划范围内的土地按年产值（一般为231～445元）的5倍予以补偿。安置费人均土地1亩以下按年产值的5倍发给，人均土地2亩以下按年产值的4倍发给，当时，各乡镇规划范围内一般征地款额最低（山地）不低于2，000元，最高（水地）不超过5，000元。1989年，庆阳地区土地管理局根据国家粮油价格调整和物价上涨等因素，对征地补偿费和安置费补助标准作了适当调整。区内最高区域（西峰市）每亩征地费不超过37，500元人民币，最低区域（乡镇山耕地）每亩不低于3，656元人民币。1992年，庆阳地区土地管理局上报行署批准，区内征地费和安置费补助标准，在1989年所定指导价的基础上分别按一定比例作了上调（详见第六章《庆阳地区各县（市）国家建设征用土地补偿费安置补助费标准统计表》）。1995年，庆阳地区土地管理局根据物价上涨及土地增值因素，经上报行署同意，又对1992年《全区国家建设征用土地补偿费及安置费标准》作了调整（详见第六章《庆阳地区各县（市）国家建设征用土地补偿费安置补助费标准统计表》）。后因长庆石油勘探局对此提出异议，经省土地局协调，指示土地征用补偿费应依法测算，以实际测算标准确定。因此，此次所定补偿标准未能彻底落实。1999年，《土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。征用耕地的安置费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍，但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过土地被征用前3年平均年产值的15倍。征用土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。《甘肃省实施土地管理法办法》规定，征用乡镇企业、乡村公共设施、公益事业用地的，土地补偿费按被征用土地所在村同一地域耕地前3年平均年产值的2至4倍补偿。征用村民住宅用地按3至5倍补偿，征用荒地、废弃地和连续4年以上10年以下弃耕地等按2倍补偿。安置补助费按需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数按被征用的土地数量除以征用前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该土地所在村同一地域耕地前3年平均年产值的2至3倍。但是，每公顷被征用土地的安置补助费，最高不得超过所在村同一地域耕地前3年平均年产值的7倍。征用弃耕地、荒地、废弃地等不予补助。青苗补助费按当茬作物产值补偿，无青苗的，按当季实际投入补偿。
  从1992年开始，为了简化审批手续，节约建设投资，根据《甘肃省统一征地费包干办法》，正宁县对国家建设用地实行统一征地费用大包干的办法。具体内容是：县土地管理部门通过对所占土地及地面附着物进行综合评价，依据各种补偿标准计算出总的征地费用，并与征地单位订立协议。在用地单位包干费用一次或几次拨交土地管理部门后，由土管部门向被征地单位统一支付各种征地费用。实行这种征地办法，初步改变过去征地手续在土地管理部门办理，而征地各种补偿费用由征地单位和被征地单位直接协商的方式，堵住了哄抬地价等种种漏洞。同时，土地管理部门也克服过去只审查图纸，很少下现场的盲目批地做法，普遍采取现场填表、座谈研究、组织协商、定地划拨等办法，对一些使用不合理的用地能及早发现，及时予以纠正，真正发挥了代表政府统一管理城乡地政的作用。考虑到可能出现的漏项和价格浮动的影响，土地管理部门在实行统征包干时，一般向征地单位收取一定比例的不可预见费。不可预见费取费标准为地价的3％～4％。
  （四）地面附着物补偿费正宁县地面附着物补偿，在1984年前，没有作过具体规定，一般由当地政府、用地单位及土地原所有人推出代表，共同勘查评定，按公平合理的价格予以补偿。1984年，庆阳地区行署在下发的《国家建设征用土地补充规定的通知》中，对西峰、庆城地区的地面附着物补偿费标准作出了明确规定，并要求其他县参照执行。具体内容有：征用居民或社员住房属土木结构安架房，每平方米补偿60元，砖木安架房每平方米40至70元。窑洞每平方米15至20元。搬迁居民或社员住房补助属土木结构安架房每平方米30至40元；砖木结构安架房每平方米40至60元；土木结构厦房每平方米26至
  33元；砖木结构厦房每平方米26至46元。其他附着物补偿，属土木结构大门楼每个50至100元，砖木结构大门楼每个80至150元；鸡狗舍每个10至20元；蜂窝每个5元；猪圈每个30至40元；柴煤棚每平方米10至15元；水窖每口100至150元；水井（包括井房）每口100至250元；简易厕所每个30至80元；土围墙每平方丈12元；砖围墙每立方米50至80元；黄花菜每米1至1.5元。有收益的经济树木每株30至100元，无收益的每株10至20元；用材树木直径1至8公分的每棵1至3元，直径9至12公分的每棵4至6元，直径13公分以上的按国营林场木材价格计算。1992年，庆阳地区土地管理局下发《关于土地征用地面附着物补偿标准的通知》，对各类附着物价格作了统一规定（详见第六章《土地征用地面附着物价格表》）。1999年1月实施的新《土地管理法》第47条规定，地面附着物补偿属建筑物、构筑物的，按市置价结合成新作价补偿。征用土地上零星的未到产果期的果树，未成材的用材树，按营造同种树木费用的4倍补偿；产果期的果树按该果树，未成材的用材树，按营造同种树木费用的4倍补偿；产果期的果树按该果树前三年平均年产值的4至6倍补偿；成材的用材树按当地木材价补偿。
  正宁县国家建设用地大量使用始于1978年后。据统计，至2004年12月，26年间全县国家建设使用土地28，670亩，其中占用耕地20，245亩，平均每年占用耕地779亩。国家建设用地增大的主要原因是：自1978年国家实行改革开放政策后，随着经济的迅速发展，城镇建设规模和外延不断扩大，县域内各行各业用地，特别是各类市场建设都普遍有所增加。据统计，1982年，县城建成区面积为2.485平方公里。至2005年底，县城建成区面积由2000年的4.3平方公里扩大到8.4平方公里，乡镇建成区面积由2000年的3.96平方公里扩大到6.8平方公里。
  二、村镇建设用地正宁县村镇建设用地与国家建设用地的管理部门、审批权限和程序大体一致。但随着改革开放和经济的发展，也有一些新的规定。
  审批权限。在1963年，中共庆阳地委批转地委农村社会主义教育运动办公室《关于巩固农村人民公社集体经济若干具体问题的处理意见》规定：凡占用耕地的，均由县人民委员会批准。1968年6月21日，正宁县革委会发出《关于批修庄基、办理婚姻手续的权限下放公社的通知》，提出 “今后社员申请修建庄基，一律由生产大队、生产队审查，公社革命委员会审批”。并要求：1.严格控制占用集体耕地面积；2.坳心原则上不能修建庄基，以免影响机耕；3.生产队划拨庄基时，既要注意因地划拨，也要注意统一规划，从长远打算出发，考虑社会主义新农村；4.在批修建庄基时，一定要深入群众，调查研究，克服以往工作中浮而不深所造成的问题。1968年11月5日，省革委会生产指挥部《关于民勤县革委会生产指挥部请示公社建设校舍及大队修建办公用房占用土地问题的批复》称：凡今后公社和公社以下居民点规划占地均由县革委会审查批准，不必再报省审批。1981年6月11日，县人民政府发出《关于制止农村建房侵占耕地的通知》称，国家机关、学校征用土地，一律由县政府按审批权限审批：社队企业用地经公社审查报县审批；社员住宅用地，每院占塬地不超过半亩，山地不超过1亩，在这个限额以内，由社员个人申请，社员大会讨论同意，大队审查，报公社批准，在统一规划的地方修建，不能自行其是。山河公社东、西关大队社员修庄建房及县直单位的房屋建设，必须服从县城统一规划，经县计委批准后方能动工修建。同年8月19日，县人民政府发出《关于县城单位基建服从统一规划要求的通知》称，基建单位征用土地，要写出申请报告，经县计委审查后提交县政府常务会议研究决定。1982年5月18日，县人民政府印发《关于农村社员修庄建房有关问题的具体规定》称，国家机关，企业、事业单位，学校基建用地，由本单位申请，报县政府按审批权限审批。社队企业、事业单位，要从严控制，经公社审查同意后，报县政府批准。农村社员、回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，无房居住，需要建房占地，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，大队审查同意，报公社管委会批准，批准后，发给宅基地使用证明。山河、永正、榆林子、宫河、周家、罗川、永和、湫头8个公社社员建房每户宅基地不得超过5分，月明、西坡、五顷、三嘉4个公社社员建房每户宅基地不得超过6分。出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地；原有宅基地每人平均在70平方米以上者，不得批拨宅基地；社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用。1982年，国家《村镇建房用地管理条例》规定，农村社队企业、事业单位申请建设用地，经社员代表大会讨论通过后，报县级以上人民政府批准。农村社员、回乡落户的离休、退休、退职职工和军人、回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确需占用耕地、园地的，报经县级人民政府批准。1989年，庆阳地区行署制定下发了《加强建设用地管理试行规定》，将乡、镇（村）建设用地审批权限和程序定为：1.凡乡镇办企业用地，领办单位和个人须持县（市）乡镇企业管理局批准的建设文件和县（市）城乡建设环境保护局对企业的选址意见，由乡（镇）人民政府提出用地申请，报县（市）土地管理局审查，提交县（市）人民政府审批。2.村民小组、联营体、个体户兴办企业用地，须持乡（镇）经委批准文件，由乡（镇）人民政府提出用地申请，报县（市）土地管理局审查后，提交县（市）人民政府审批。3.公共设施（如道路、桥梁等），公益事业（如学校、卫生所、幼儿园、文化室、敬老院等）需要使用集体土地的，由乡（镇）人民政府按照规划提出用地申请，报县（市）人民政府审批。4.乡（镇）村兴办砖瓦厂不得占用耕地。严禁在平原坳心建厂。确需占用少量耕地的，须按国务院《土地复垦规定》办理。5.农村审批宅基地，应按当地人均耕地指标、用地定额和居住规划，经群众大会讨论，行政村和乡（镇）政府审查，填报《农村居民宅基地审批表》一式四份，报县（市）人民政府批准。6.修庄建房用地，由乡（镇）土地管理员会同村干部凭批件按规划划拨，土地管理员要 “三到现场 ”，即审批前调查情况，批准后划拨土地，建成后查验占地。1999年，《甘肃省实施土地管理法办法》规定，农村集体经济组织兴办企业、乡村公共设施、公益事业，在符合乡镇土地利用总体规划和年度计划的前提下，具体建设项目用地审批权限分为：①乡镇企业用地1公顷以下，乡村公共设施、公益事业用地1.5公顷以下，由县级人民政府批准；②乡镇企业用地1公顷以上2公顷以下，乡村公共设施、公益事业用地1.5公顷以上3公顷以下，由州、市人民政府（地区行署）批准；③乡镇企业用地2公顷以上，乡村公共设施、公益事业用地3公顷以上，由省人民政府批准。
  用地限额在建国初期，一般没有严格的限制。1982年国务院《村镇建房用地管理条例》颁布后，各级政府加强了对村镇建设用地的管理。1984年，庆阳地区行署颁发了《村镇建设用地限额和审批权限的规定》定为：社员建房用地凡人均耕地面积在1亩以内者，宅基地每户不得超过0.3亩。人均耕地面积1亩至2亩者，宅基地每户不得超过0.4亩，人均耕地面积在2亩以上者，宅基地每户不得超过0.5亩。山区人均耕地面积在4亩以上者，宅基地每户不得超过0.6亩。对于 “两户 ”和在山坡、荒地建房者，其宅基地可适当放宽。对实行计划生育、终身只生一个子女的农户，宅基地规定标准是3分的，可增加1分。超计划生育的建房户，宅基地规定标准是4分以上的减少1分；乡镇企业生产用地，年产值500万块砖的砖瓦厂，占地不得超过10亩。粮油及农副产品加工厂、饲料加工厂、农机厂、轻纺工业等，占地不得超过3亩；村镇公用设施占地，中学每所占地面积在7至10亩以内，小学每所3至5亩，乡文化站包括图书室、阅览室、游艺室、体育场等，合占面积不得超过5亩，村民委员会文化室合占面积不得超过1亩。1990年，庆阳地区行署下发《关于加强农村村民建房用地管理的通告》，再次对农宅建设用地作出严格限制。规定人均耕地1亩以下的，每户宅基地2至3分；人均耕地1至2亩的，每户宅基地3至4分；人均耕地2亩以上的每户宅基地4至5分；山区占用非耕地修庄建房的，宅基地可适当放宽。1982年以前划定的宅基地，超过规定标准的，可按每户最高不超过6分的标准从宽认定。
  正宁县村镇建设大量用地始于20世纪80年代后期。据1988年全县非农业建设用地清理统计，1982年至1988年，全县批准修建农宅11313院，已修建10554院，占地7411.48亩；而违法修建的农宅就达5513院。村镇建设用地增大的主要原因是：历史上，正宁县塬区的农户多数是沿沟边或塬面挖窑居住（民间称地坑庄或崖庄）。改革开放以后，随着农村经济的持续发展和人民生活水平的普遍提高，农村兴起了 “建房热”，农民一改过去传统的居住习惯，普遍弃掉土窑洞，盖起了新瓦房，客观上造成村镇建设占用耕地规模的增大。同时，由于各级政府认识滞后，统一规划和管理没有跟上去，多数村组未留宅基规划用地，农民承包土地一般都难以调整，使许多建房户无处修建，只有在各自的承包地里任意修建，一度出现乱建住宅、滥占和浪费耕地的现象。据1999年10月编制的《正宁县土地利用总体规划》反映：正宁县农村居民点用地户均2.1亩，面积过大，布局松散，有些甚至是无规划区，随意乱修乱建。
  三、农业建设用地农业建设用地是指直接为农业服务的农田水利、打麦场、农机站等生产用地。正宁县是一个以农业为主的县份。建国后，各级政府非常重视农业建设，各项水利工程及农田基本建设都有很大发展，1991年，国家将农业建设用地作为 “四项建设用地”计划之一，纳入指标管理，规范了农业建设用地行为。全县从1991年至2004年，农业建设共占用土地19，200亩，主要用于乡镇企业、水利工程、农宅建设、田间道路、农田防护林等服务配套用地。
  第五节土地监察
  一、监察机构及其职能正宁县在土地管理部门成立之前，没有专门的土地监察机构。1988年4月，县土地管理局成立后，设有监察股，配备5名工作人员。1994年3月，经县政府批准，又成立土地监察执法大队，为副科级事业单位，编制2人，专门负责土地违法案件的查处工作。1991年3月后，12个乡镇相继成立7个土地管理所，配有专兼职土地管理员，111个行政村设有兼职土地监察信息员。形成了县、乡（镇）、村3级土地监察网络。所选配的10余名土地监察员均持有国家统一印制的《中华人民共和国土地监察证》，持证上岗，依法履行职责。
  土地监察职责，在1988年至1998年具体为：1.监督检查本辖区内土地法律、法规执行情况；2.受理对土地违法行为的检举、控告；3.调查处理土地违法案件；4.对下级人民政府土地管理部门履行土地管理职责的情况进行监督检查；5.指导下级土地监察工作。1999年，甘肃省九届人大常委会第八次会议通过《甘肃省土地监察条例》，规定土地行政主管部门监督检查的职责是：1.对土地利用总体规划和年度计划执行情况进行监督检查；2.对农用地转用、土地征用、土地资产处置，土地使用权流转行为进行监督检查；3.对耕地保护和土地开发、利用、复垦进行监督检查；4.对农村集体经济组织兴办企业或者其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式使用土地进行监督检查；5.对土地初始登记、变更登记进行监督检查；6.对有关土地费用的收缴、使用情况进行监督检查；7.受理土地违法行为的检举、控告及土地行政复议；8.依法应监督检查的行为。
  二、土地清查民国三十五年（1946），陕甘宁边区政府在减租查租斗争中，为巩固土地改革成果，确保农民的既得利益不受侵犯，曾委派工作组，对地主来历不明的土地进行了重点清查。
  民国三十七年（1948）6月至8月，国民党正宁县政府为“查挤隐匿，以利地赋详实”起见，抽调6人分3组，会同当地保、甲长，对所属6个乡镇进行“土地复查更正、统计户地粮赋 ”工作。1950至1952年，正宁县人民政府在县内组织开展大规模的查田定产工作。核实全县耕地面积为517，326.66亩，并确定常年定量为41.24公斤。1981年，庆阳地区行政公署下发《关于纠正和制止农村建房乱占耕地的紧急通知》，要求各县、社要做到：1.广泛深入宣传国务院、省政府的紧急通知，正确处理个人与国家、眼前与长远利益的关系，牢固树立珍惜土地，节约用地的思想。2.要对1980年以来修庄盖房、占用耕地的情况进行一次全面清查，分类排队，区别情况，实事求是地处理各种具体问题，3.农房建设贯彻“全面规划、正确引导、依靠群众、自力更生、因地制宜、逐步建设”的方针，十分注重节约用地。庄基面积城郊每户不得超过4分；山塬区每户不得超过6分；社员修庄盖房必须坚持个人申请，生产队社员大会讨论，大队审查，公社批准，报县备案的制度。社队企业单位占用耕地，应报经县政府批准。修新庄、交旧庄、个人不许据庄种地，更不得转手出卖；4.要指定1名负责同志，分管此项工作，有关部门应积极为其提供规划、设计、技术、材料，解决存在的实际问题。1986年4月，庆阳地委农村工作调查组，对正宁县宫河镇、宁县早胜镇土地管理使用情况进行调查，针对存在的乱修庄基、乱占耕地、农转非未交承包地和自留地以及一些地方承包未作小调整、公用地耕作粗放等问题向地委提交书面报告。是年冬，地区建设处根据地委、行署（1986）24号文件《关于加强土地管理、制止乱占滥用耕地的通知》精神，及时组织开展大清查。据1987年4月2日《正宁县整党工作总结报告》称：正宁县 “组织力量，对1981年以来的土地使用管理情况、庄基修建审批情况进行全面检查清理。通过清理，（1）解决了干部、职工家属“农转非”后未交承包地的问题。全县共有干部、职工家属 “农转非 ”后未交承包地28户、耕地181.2亩，现已全部收回承包地。（2）刹住了抢修、扩大庄基、蚕蚀道路的歪风。全县共清理出抢修庄基65处、占地26.8亩，扩大庄基1，601处、占地335.7亩，蚕蚀道路84处、面积96.9亩。对此，我们分别情况进行彻底处理。共没收抢修的庄基22处、10.6亩，扣回与扩大地基相应的承包地351.9亩。收回罚金320元”。1987年，甘肃省人民政府《关于认真开展清理和控制非农业用地工作的通知》发出后，庆阳地区行署及时下发《关于认真开展清理和控制非农业用地工作的安排意见》，要求各级党委、政府，组织力量对1982年以来违反规定的各项非农业建设用地进行一次全面清查，重点放在人口密集、人均占有耕地较少的川塬地区。同时，要求各用地单位不论目前正在动工占用和准备占用以及占而未用的都要一律停止使用，限期申报接受审查；对清查出的违反规定的非农业用地，要按照国家有关规定进行严格处理。根据地区的统一部署，正宁县成立了非农用地清查领导小组，对清查的范围、界限、内容、方法步骤、验收标准等都作了具体安排，并在农村选一个行政村开展试点工作。在这次清查工作中，正宁县多次召开专门会议研究部署。全县对1982以来修建的庄基挨门逐户摸底，对清查出的问题造册建卡，分类排队，张榜公布，做到了不重不漏，底子清楚，处理公正。全县共清查出1982年以来违法修建住宅的5，513户，处理5，178户，占违法修建户的94％，其中罚款4731户、319，809.22元；破墙退地207户、退地140.53亩；扣回承包地933户、318.22亩；拆除违法建宅12户、房12间，退回耕地7.9亩。全县收回1982年前老宅基1，628院，调剂给居住困难户469院。由于清查彻底，正宁县被国家土地管理局评为非农用地清理工作先进县，受到表彰奖励。
  非农用地问题短期内比较严重的原因是：1.落实生产责任制以来，农民有了钱，首先想到的是拆旧房、建新房、早建房、建大房，加之统一规划和管理没有跟上去，出现了违法违章乱建住宅、滥占耕地的现象。2.当时受经济过热、超前消费的影响，不论是国家、集体还是个人，在办厂、修住宅选址上，普遍倾向弃村靠路，造成大块良田被分割，道路严重不畅，群众很有意见。3.执法不力，清理不严，处理偏宽。对非法强修的庄基除个别户被拆除外，绝大多数只作了罚款处理，变违法为合法，带来不良后果。4.个别乡镇干部法制观念淡薄，以权代法、以言代法、弄虚作假、自作主张、乱开口子，造成宅基地使用不均衡，引起村民互相攀比，竞相占地建房。5.一些群众对土地权属问题缺乏明确认识，误认为包产到户后土地成为私有，规划区难进去，承包地更方便，从而乱占乱修。6.《土地管理法》第三十八条规定，“农村居民修建住宅占用原有宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，可以由乡人民政府批准。”对此，有些乡镇把关不严，是空闲地的批，是耕地的也以此为借口乱批。7.包产到户后有多数村、组没有留下宅基规划用地，修庄户不是不进规划区，而是无规划区可进，只能在自己的承包地里修建住宅，所谓 “八五 ”规划也就成了一纸空文。8.个别乡镇认为违法建宅已经既成事实，处理难度大，得罪人多，得过且过，采取推、拖、靠等办法，使违法占地歪风屡禁不止。为此，必须采取落实村镇规划、收回乡级空闲地审批权等措施，依法加强对非农业建设用地的管理。1991年11月，正宁县政府根据群众反映和县上有关部门的调查，决定对1988年11月至1991年11月全县范围内出现的各类违法占地问题进行一次全面、认真、扎实的大清理。1992年2月，县委、县政府出台了针对各类违法占地问题的具体处理意见。至1992年3月底，全县共清理出各类违法占地698户，依法处理632户，拆除13户房屋37间，破墙退地145户，收回土地32.5亩，收回土地补偿费474户，48万元。随着市场经济的不断发展，土地作为一种特殊的商品伴随着房地产市场的兴起进入流通领域，土地市场已经形成，对于土地资源的优化配置，调整土地余缺，促进城市建设起到了积极作用。但是一些单位和个人无视国家法律、法规，擅自转让、出租、抵押原属行政划拨的国有土地使用权，侵犯国家利益，造成国有资产大量流失。为此，1992年，正宁县土地管理局根据地区土地管理局的统一部署，及时组织对城镇国有土地隐形市场进行清理整顿。全县在清理范围之列的为 “一城（县城）三镇（山河、榆林子、宫河）”。经1年多时间的清理，查明全县城镇国有土地隐形交易的形式主要有三种：一是出租房屋连同土地使用权一起出租，房租中隐含地租，这是最普遍的一种形式；二是买卖房屋的同时买卖土地使用权，地价隐藏在房价中；三是以土地为资本，联建分成，转让土地使用权。这次清理县城土地隐形市场，涉及有40个单位，出租转让给131个用户，面积4，883平方米，交易额32.18万元，补交出让金3.67万元。清理 “三镇 ”土地隐形市场，涉及有72个单位（户），面积10，457.49平方米，交易额12.81万元，补交出让金2.81万元。1994年，完成其余9个乡镇的清理整顿工作，共清理出土地隐形交易125宗地，面积10.2万平方米，交易额4.96万元，补交出让金4.96万元。1996年，为了贯彻落实全国耕地保护工作会议精神，行署决定在全区开展以清查农民建房用地、乡镇企业用地和城镇国有土地非法交易为主要内容的 “三项清理”工作。是年3月，行署召开县（市）政府分管县（市）长、土地管理局长参加的全区土地管理工作会议，对此项工作作了专题安排。会后，正宁县积极行动，组建由分管领导挂帅的清理机构，抽调专门力量，专事此项工作。清理工作开始不久，地委书记黄续祖利用在正宁县下乡调研之机，专门听取县上的 “三项清理”工作汇报，并指示县政府要把土地管理工作放在重要位置，对非农业建设用地要严格审批，严格控制。他还讲：“过去‘财东’家修庄都不占川地、塬地，多在沟边修建。现在我们的土地很少，群众修庄为什么要占坳心的好地，关键是个认识问题，观念问题。认为土地是集体的，占了是自己的，不占白不占。所以政府和土地管理部门一定要有危机感和责任感。在这个问题上，认识得越早越好，措施越果断越好。”11月，地区土地管理局再度召开“三项清理”专题会议，汇报交流上半年的清理情况，安排下一步清理工作。行署副专员李铁成到会并讲话，他要求各级政府要利用春节前的三个月时间，集中力量，加强领导，精心组织，深入检查清理，彻底处理问题，对农村各类违法用地的处理要坚持：①以1992年元月为界，以前的适当从宽，以后的坚决从严；②在规划区内的适当从宽，规划区外的一定从严，决不能姑息迁就；③按规定经批准但超占面积的可适当从宽，未经批准的要坚决从严；④占用山地、弃耕地的从宽，占川、塬、水地的从严。对城镇国有土地乱转让及乱出租问题的处理，以1995年元月为界，以前的适当从宽，以后的坚决从严。1996年4月上旬，县上在榆林子镇召开“三项清理”专题会议，进行动员安排。在“三项清理”中，全县共清理出土地违法案件1，284件，面积256.8亩，处理912件，处理面积164.3亩，收回罚款7.34万元，收回土地37.5亩，拆房7户16间，面积2.8亩，破墙98户1，470米，面积21.2亩。处理挖坑取土68户、面积13.5亩。清理出城镇国有土地隐形市场交易案件178件、面积8亩，其中单位46件，个人132件，处理160件、面积7.2亩，收回土地出让金1.74万元，收回土地管理费6，804元。清理出乡镇企业违法用地23户、面积32.5亩，处理16户、面积20.2亩。1997年4月，中共中央发出《关于冻结非农业建设占用耕地的通知》和《关于加强土地管理，切实保护耕地的通知》（统称11号文件），甘肃省人民政府亦发出《关于全面开展各类建设用地清查工作的通知》。为此，庆阳地委、行署决定在1996年土地“三项清理”的基础上，对全区1992年以来各类建设用地再次进行全面清查。经清查，全县1992年1月至1997年4月，共有各类建设用地9，737宗，占地4，402.7亩，其中，国家建设用地644宗，317.7亩；集体建设用地68宗，250.12亩；个人建房用地9，025宗，3，834.88亩。清查出各类建设用地中违法用地2，374宗，总面积436.6亩，其中国家建设违法用地582宗，109.2亩（批少占多1宗，50亩；划拨用地非法交易3宗，9.5亩；划拨用地非法出租578宗，49.7亩）；集体建设非法用地17宗，面积78.12亩（未批用地1宗，面积2.4亩；批少占多16宗，75.72亩）；个人建房违法用地1，775宗，面积249.28亩（未批用地133宗，面积46.12亩；非法批地192宗，面积84.2亩；批少占多1，450宗，118.96亩）。已处理各类违法用地2，290宗，面积410.32亩，占违法用地总数的96.5％，其中国家建设用地579宗，99.7亩，占应处理的99.5％（包括处理隐形交易案件578宗，面积49.7亩）；集体建设用地16宗，72.52亩，占应处理的94.1％；个人建房用地1，695宗，238.1亩，占应处理的95.5％。收回土地73宗，14.6亩；拆除建筑物58间，面积10.8亩；报省土地局补办用地手续1宗，面积50亩；收回罚款36.6万元，其中国家建设16.6万元，集体建设9.6万元，个人建房10.1万元。
  正宁县在全区各类建设用地大清查工作中，达到清查标准，获二等奖，领奖金800元，受到庆阳地委、行署的表彰奖励。2000年6月至7月，正宁县在全县分四个阶段开展 “农宅建设管理整治活动 ”。清理出1997年4月15日土地冻结以来违法用地户506户，面积5.16万平方米。其中抢修24户，面积0.6万平方米；超占416户，面积2.76万平方米；越权审批20户，面积0.
  53万平方米；不在规划区内38户，面积1.02万平方米；依法处理432户，面积4.4万平方米，处理率85.3％；拆除房屋23间，退地0.76万平方米，收回罚款23.8万元。2007年，正宁县开展对 “以租代征 ”、改变土地用途、非法交易土地使用权、闲置和浪费土地、利用集体土地搞房地产开发“五项清理”活动，清理出违规用地问题15宗、42.0亩，其中 “以租代征 ”2宗、3.53亩，闲置和浪费土地3宗、17.02亩，改变土地用途8宗、18.15亩，非法交易土地2宗、3.3亩，依法依规处理15宗，处理率100％，收回各种费用49.5811万元。三、土地违法案件查处土地违法案件的调查处理工作，是动用各种调查措施和手段，依法追究违法者法律责任的一项专门工作。其主要任务是调查处理一切机关、团体、单位和个人违反土地管理法律、法规的行为，以严肃法纪，改善和加强土地行政管理，保证土地管理法律、法规的全面实施和土地管理目标的实现。1988年甘肃省土地管理局和省高级人民法院《关于土地纠纷案件管辖范围的通知》规定，土地管理部门受理的土地违法案件主要有：1.侵犯土地所有权或者使用权而引起的案件（不包括相邻省、地、县之间的边界纠纷）。2.全民所有制单位、城市集体所有制单位未经批准或者采取欺骗手段骗取批准、非法占用土地的案件。3.乡镇企业未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的案件。4.国家工作人员、城镇居民、农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的案件。5.买卖或者以其他形式非法转让土地的案件。6.无权批准征用、使用土地的单位或者个人，非法批准占用土地案件。7.上级单位或者其他单位非法占用被征地单位的补偿费和安置补助费的案件。8.依照《土地管理法》第19条、第23条规定的土地使用权被收回、拒不交出土地和临时使用土地期满不归还的案件。9.破坏耕地或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的案件。1997年《刑法》规定：土地违法行为的法律责任有：①以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额5％以上20％以下罚金；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额5％以上20％以下罚金。②违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。③国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益受到特别重大损失的，处3年以上7年以下有期徒刑。
  从1999年1月1日起，按新修改的《土地管理法》规定，土地违法责任有：1.买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收非法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。2.违反新《土地管理法》，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。3.违反土地管理法规定，拒不履行土地管理复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以并处罚款。4.未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。对违反土地利用总体规划擅自将农用改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。5.农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。6.无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究形式责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。7.侵占、挪用被征用土地的单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。8.依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。9.擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收非法所得，并处罚款。10.土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
  土地违法案件查处工作的程序和要求，按国家土地管理局《土地监察暂行规定》和《土地违法案件查处办法》规定，一般分为立案、查证、处理、制止继续违法、执行、结果等程序。土地违法案件经调查属实，主要依据《中华人民共和国土地管理法》、《甘肃省实施土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《刑法》等法律、法规追究法律责任。据统计，1989年至2007年19年间，正宁县土地管理（国土资源）部门依据法律规定，共查处各类土地违法案件340起，查结率为94.7％。
  附：1.《正宁县历年查处土地违法案件统计表》（表8—6，见本章末）2.案例选登一正宁县土地管理局土地违法案件行政处罚决定书正土监字（2001）第03号被处罚人：苏，男，汉族，现年34岁，正宁县山河镇西关村五组人。
  案由：未经审批，非法占用耕地修建水泥预制品代销点。
  经查实：山河镇西关村五组村民苏未经审批，于2001年7月初开始动工，非法占用自家承包地修建水泥预制品代销点，经现场勘测，现建成砖混结构厦房二间，占地28平方米。其行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十九条和第六十条的规定。
  为此，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定作如下处罚：1.限二日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复耕地原貌。2.对非法占用的28平方米耕地，每平方米处以20元罚款，共计伍佰陆拾元整 （560.00元）。限十五日内交于我局。
  如不服本处罚决定，可以在接到处罚决定之日起15日以内，提交复议申请及副本两份，向庆阳地区土地管理处申请复议，也可直接向正宁县人民法院起诉，期满既不申请复议，又不起诉，也不履行的，我局将申请正宁县人民法院强制执行。
  正宁县土地管理局（盖章）二00一年八月十四日主体资格证号：250031执罚人：彭永庆鲁旭吉晓峰高向阳执法证号：251002250282250285250284本决定书一式四份3.案例选登二正宁县国土资源局土地违法案件行政处罚决定书正土监字（2003）第04号被处罚人：张，男，汉族，现年35周岁，现有农业人口5人，正宁县榆林子镇习仵村
  四组村民。案由：骗取批准，不按规划修建。经查实：张于2000年12月20日申请审批宅基地一院，面积0.4亩，2001年2月，占用个人承包地头动工修建成坐东面西厦房两间，并在其东南角搭成柴棚一间。2002年11月8日土地调整时村组将其承包地南端调整给本组3户村民耕种，并与张之父张签有拆迁协议，要求该户于2003年古历3月15日前将其修建的厦房拆除。但该户既没拆除，反而又于2003年3月动工在村组调整给本村3户村民的承包地头强行修建成烟楼及简易厦房2间，致使他人耕种道路不通，造成耕地荒芜。张之父于1983年修建宅基一院，建成房屋8间，占地782平方米，并于1990年5月取得了《集体土地建设用地使用证》。
  调查认为，该户并不需重新申请审批宅基指标，完全可以在此旧宅基地上修建，此行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十二条、第七十六条的规定。
  为此，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第二款，第七十六条的规定，决定处罚如下：1.对
  2000年张所申请庄基指标予以作废。2.对骗取批准，不按规划自行修建的房屋，限期15日内自行拆除，恢复耕地原状。如不服本处罚决定，可以在接到处罚决定之日起六十日内，提交复议申请及副本两份，向庆阳市国土资源局申请复议，也可以直接向正宁县人民法院起诉，期满既不申请复议，又不起诉，也不履行的，我局将申请正宁县人民法院强制执行。
  正宁县国土资源局（盖章）二00三年八月五日主体资格证号：250031执罚人：彭永庆鲁旭吉晓峰杨占龙执法证号：251002250282250285250283本决定一式四份4.案例选登三正宁县国土资源局土地违法案件行政处罚决定书正土监字（2004）第06号案由：阻挠国家建设征用土地。被处罚人：路，男，汉族，现年36岁，正宁县山河镇西关村六组村民。经查实：2003年6月，县城建设将县总工会六户职工家属独院拆除，2003年8月，县总工会开始实施筹建家属楼和再就业综合楼项目。2003年8月20日，庆阳市发展计划委员会以庆市计发（2003）323号文件对此项目进行了立项，同意修建住宅楼和再就业综合楼，同月，甘肃省国土资源厅以甘国土发（2003）50号文件批复同意该项目征地2亩。同时，县城建局根据县城总体规划，对此项目也签发了《选址意见书》，认为该项目符合城市规划。随后，工会付清了有关征地费用，地上附着物补偿费按甘肃华信会计师事务所评估标准已算清，但路借占用自家承包地之机，向县总工会提出了多项非分要求，被拒绝，因而路拒不交出土地使用权。山河镇镇、村、组多次协调，未果，致使该工程不能按时动工修建，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款的规定。
  为此，依据《中华人民共和国实施土地管理法条例》第四十五条的规定，经我局研究决定作出如下处罚：限五日以内领取地上附着物补偿费，交出土地使用权。
  如不服本处罚决定，可在接到处罚决定之日起，六十日内提交复议申请及副本两份，向庆阳市国土资源局申请复议，也可直接向正宁县人民法院起诉，期满既不申请复议又不起诉，也不履行的，我局将申请正宁县人民法院强制执行。
  正宁县国土资源局（盖章）二00四年四月三十日主体资格证号：860024执罚人：彭永庆鲁旭杨占龙执法证号：860699860485860483本决定书一式四份
  四、创建 “三无 ”乡镇活动自1992年开始，为了加强土地管理，强化土地执法，预防土地违法行为，降低发案率，根据甘肃省、庆阳地区土地管理局的统一要求，正宁县土地管理局组织进行了以乡镇为单位的积极开展争创“三无”乡镇活动。所谓“三无”，即无违法批地，无违法管地，无违法用地。按照这一要求，全县当年有月明、三嘉2个乡镇达到了 “三无”标准。在创建 “三无 ”乡镇工作中，县、乡坚持层层签订目标责任书，做到了年初有安排，半年有检查，年终总结验收。1994年底，地区土地管理局按照国家土地管理局《关于评选土地管理 “三无 ”乡镇活动先进单位的通知》精神，对全区 “三无 ”活动开展情况进行了检查评比。当时对检查验收的内容和方法作了6条规定：1.审验各县（市）土地管理局当年土地违法案件立案现状，了解政府信访部门当年土地信访情况；2.从各县（市）自验达标的 “三无 ”乡镇中按一定比例进行抽查。3.听取抽验乡镇政府当年开展 “三无”乡镇活动情况汇报；4.查阅当年建设用地台账；5.根据建设用地台账抽查并实地勘验1～2个建设用地现场；6.根据抽验结果，按照 “三无”标准进行评分，并作出复核验收结论。经严格评选，山河镇人民政府受到行署的表彰奖励。1996年2月，地区土地管理局贯彻全省土地管理监察会议精神，转发省土地管理局《关于进一步加强土地监察工作的意见》，要求进一步加强领导，采取措施，巩固成果，扩大范围，使“三无 ”乡镇活动再上一个新台阶。到997年，“三无 ”乡镇发展到10个，占12个乡镇的83％附：1.原罗川乡佛堂村肖水村民小组加强土地管理典型材料2.永和乡加强土地管理典型材料儿十年如一日，淤河增地强化管理措施，入增地增罗川乡佛堂村肖水村民小组，十分重视土地管理，像爱护家珍一样爱护土地。他们开源节流两手抓，在筑坝改水、压沙造田的同时，对现有土地严抓严管，修庄建房从不占用粮田。几十年过去了，在人口急剧增长的情况下，耕地面积有增无减。在人口和耕地反向发展的今天，给我县土地管理战线上树立起了一面旗帜。
  一、坚持改河治水，筑坝淤地，开发土地资源，稳步扩大耕地面积。长期以来，这个村由于洪水泛滥，大片宝贵的耕地被洪水冲毁，成熟的庄稼也被淹没，年年有种无收，给群众生活造成困难。在这种严峻的形势下，为了保护宝贵的农田，保住群众的吃饭碗，村组干部反复研究后，组织群众艰苦奋斗，顽强奋战，在南山脚下挖出了一条一千多米长的新河道，将河水引入了新修的河道，在水电局的支持下，在河北岸筑起了护岸面土坝，从而治服了洪水。与此同时，他们又发动群众移土压沙造田，在昔日的沙石滩上造田204亩，仅去冬今春就造田60亩，创出了一条前无古人的奇迹。
  二、坚持原则，严格把关，加强管理，珍惜土地。近几年来，社会上刮起了乱占耕地抢修房屋的歪风，部分群众看到邻村社员在川台地上盖了一排排新瓦房，也要求在川地上修庄。可是村干部路积堂从不动摇，顶得硬，管得严，坚持原则，秉公办事，不管什么人，后台有多硬，都不能占用粮田修建房屋。从1982年到1989年，群众申请的13院庄基全部划拨到荒坡地、边角道旁及集体和群众废弃的旧宅基地上。1982年后群众新修的瓦房26间，厦子17间，窑洞117孔都建在山上，从没有因修建庄基占用过一分耕地，保护了大量宝贵农田。
  几十年过去了，全村人口由1964年的250入增加到现在的320口人，而耕地不但
  一分未减，反而有所增加，由原来的人均2.2亩增加到2.3亩。辛勤的汗水换来了丰硕的成果，经过全村群众的多年奋战，使这个过去贫穷的小村子，一跃成为全乡产粮最高的村，走上了富裕的道路。
  注：此件系1990年第8期正宁县《土地管理》简报开源节流并举管好管住土地正宁县永和乡政府永和乡共有9个行政村、69个村民小组、19，500人，有耕地40，083亩，其中塬地24，703亩、川地558亩、山地15，722亩，人均耕地2.1亩，是一个人多地少、土地后备资源近于空白的贫困乡。随着人口不断增加，非农业用地逐年增长，全乡耕地面积急剧减少，人地矛盾已成为发展农业生产的一大制约因素。为了管好管住土地，他们坚持开源节流的方针，严肃执法，从宣传教育，提高认识入手，把土地管理工作推向新的局面。刹住了乱占滥用耕地的歪风，制止了浪费土地、破坏耕地的现象。组织开展了旧宅还田，为增加耕地开辟了新途径。同时，在各村组建立了公墓区，完善了公墓制度，节约了耕地。
  一、健全体制，加强领导为了加强领导，乡党委、政府把土地管理列入重要议事日程，成立了乡土地管理领导小组，由副乡长张元同志担任组长，主管土地管理工作，并配备了一名专职土管员。9个行政村也相继成立了土地管理小组。由村党支部书记或村委会主任担任组长，村民小组组长及在群众中有一定威望，办事公道的同志担任组员。乡村组三级土地管理网络的建立，从组织上保证了土地管理工作的顺利开展。在具体工作中，主要抓了三点：一是定期召开党委、政政府会议，讨论研究土地管理工作中的重大问题，安排部署工作，定计划、定措施，定目标；二是实行土地管理责任制，把任务落实到村、组和干部，并作为考核干部的重要依据，年终评比，奖优罚劣，使每个干部肩上有担子，责任明确；三是随时检查土地管理有关法规及措施的实施情况，总结经验教训，堵塞漏洞，纠正失误，并随时向业务部门反映情况，争取各方面的配合和支持。二、广泛深入地宣传，提高认识为了在全乡范围内形成一种珍惜土地、依法用地的良好社会风气，把抵制违法占地变成群众的自觉行动，我们乡始终把宣传教育放在首位。乡上对学习宣传土地管理法规文件进行过多次部署，除抓好平时一般性的宣传学习外，每年利用农闲季节，至少搞三次大规模的宣传活动，不搞形式，不搞一阵风，全面扎实，务求实效。在形式上，主要是召开多层次、多形式的干部会、群众会、党团会，联系实际，进行学习讨论，加深对土地管理法规条文的理解；办专栏板报，张贴标语和利用逢集、看电影等群众聚会的时机反复宣讲，提高人们对土地管理的认识，同时运用反面典型事例，教育干部群众，增强法制观念。一有机会，领导讲，土管员讲，一般干部讲，逢会必讲，通过宣传，全乡受教育面达到80％以上。三年来，乡上共召开土地管理专题会28次、专题学习班12期，参加1，180人次，办专栏板报25期，张贴大幅标语1，800多条。这些宣传教育活动的开展，使法规政策逐步深入人心，在全乡形成了人人关心土地管理工作的新局面。
  三、严肃清查，狠刹歪风1988年，我们按照县上的统一部署，集中时间和力量，对全乡1982年以来的非农业用地进行了全面彻底的清理，全乡收回土地87亩，拆除房屋13间，收回各类违法占地罚款13，700多元，收回36户、129人“农转非”土地241.3亩。通过清理，基本解决了长期以来遗留的土地乱占滥用问题。在清理中，我们把重点放在乱占滥用耕地问题上，从影响坏、群众反映大的违法建房问题入手，乡上领导亲自动手，狠抓典型，动真的，来硬的，给村组干部和群众做出了榜样。安兴村群众张永志、丁孝弟两户，在未经审批的情况下，各自在承包地抢修庄基一院，经村委会、工作组、乡政府多次出面劝阻，张丁两户置若罔闻，继续修建。乡党委书记杨静仁顶着压力，带领全体领导及干部，排除干扰，召开现场会，对张永志新建的5间、丁孝弟新建的3间房屋依法强行拆除。这一案例在全乡震动很大，反响良好，起到了处理一件教育一片的目的。实践证明，党委、政府领导带头抓，发现问题及时抓，发动群众全民抓，坚持不懈经常抓，就没有攻不下的堡垒，也没有刹不住的歪风。由于清查工作扎实认真，处理彻底，三年来，全乡再没有出现一户违法抢修庄基。
  四、健全各项规章制度，管好建设用地我们结合本乡实际，建立和完善了乡、村两级土地管理、公墓管理、农民建宅用地呈报审批、违法占地处理及村规民约等制度，使土地管理工作逐步规范化。
  农民建宅用地是当前农村建设用地的一个热点问题，我们抓住这个关键，坚持“三公开 ”、“三到现场制度 ”，即指标公开，呈报对象公开，审批结果公开，并张榜公布，接受群众监督；一到现场了解该户是否真正缺房；二到现场坚持规划，定线划界；三到现场检查验收是否超占面积。这一做法大大抑制了乱修乱建，多修超占现象的发生。
  另外，我们还健全了公墓管理，要求村村、组组建立公墓区坚持统一规划，统一管理，统一使用，任何人不准到承包地乱埋坟。去年四月，寺村村委会湫寺沟一组女社员代绒萄的丈夫去世，她不在村上统一规划的公墓区埋坟，私自在承包地打墓，村组干部制止无效，乡党委、政府几名主要领导亲到现场，向该人讲明乱埋坟的坏处，宣讲土地管理政策，并严肃指出，如果不听劝阻，将强制执行，并处以100～200元的罚款，通过这样耐心的说服教育后，代绒萄将丈夫的坟址迁到了本村的公墓区，并平毁了在承包地挖的墓穴。目前全乡村组都有公墓区，基杜绝了乱埋坟的现象。
  五、加强土地开发，增加耕地我们坚持开源节流并举的方针，从本乡的实际出发，树立长远的眼光，把合理开发土地资源作为土地管理工作的一项重要内容，结合农田基本建设，多方挖掘土地潜力，开发土地资源，增加耕地面积。
  近几年来，随着农村经济的发展，大部分群众离开昔日居住的窑洞，住进宽敞明亮的新瓦房，原有的旧庄基绝大部分闲置着，而且占地面积相当大。为此，我们把开发的主攻点放在废旧庄基的利用上。方案确定之后，我们首先召开各种会议，摆现状，算土地危机帐、找出路，讲开发土地的前景。通过深入细致的宣传教育，群众提高了认识，干部有了决心，复垦旧宅还田工作进展顺利。1990年7月，我们利用夏季农田基本建设的有利时机，选择琴宅村和上南村两个开发区，采取因地制宜，分层规划，层层平整，全面治理，典型引路，逐步推开的办法，动员1，730多名劳力，大干一个月，平毁旧庄基67院，窑洞164只，平整面积120多亩，把过去的塌窑旧庄子改造成一层层水平梯田，去年已种上麦子，长势良好。1991年3月25日注：此件系1991年土地管理先进典型经验交流材料《正宁县土地详查与概查分类面积比较表》（表8—1—1）《正宁县土地详查与概查分类面积比较表》（表8—1—2）《正宁县土地详查与统计土地分类面积比较表》（表8—2）正宁县2000年坡耕地调查及相关人口、经济状况汇总表（表8—3）单位：亩、斤说明：农业人口、粮食产量为上年统计数。
  正宁县土地利用结构调整表（表8—4单位：公顷正宁县土地利用总体规划表（表8—5）单位：公顷正宁县历年查处土地违法案件统计表（表8—6