正宁县图书馆

1978年12月，中共十一届三中全会通过《关于加快农业发展若干问题的决定》，指出：人民公社各级经济组织必须认真执行各尽所能、按劳分配的原则，多劳多得，少劳少得，男女同工同酬，加强定额管理，按照劳动的数量和质量付给报酬。建立必要的奖惩制度，坚决纠正平均主义，可以按定额记工分，可以按时记工分加评议，也可以在生产队统一核算和分配的前提下，包干到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励。1979年，正宁县在坚持集体生产资料所有制，服从国家统一计划，由生产队集体领导的前提下，推行各种形式的联系产量计酬生产责任制。全县有260个生产队建立了713个包山组，包山组较上年相比，队队增产；有78个生产队建立了169个常年或临时季节性作业组；有118个生产队实行了按劳分配加照顾的分配政策。有231个生产队给10731户社员划拨荒山荒坡造林种草地34715亩，户均3.2亩。湫头公社张村大队8个生产队就有38个包山组，固定123名劳力，配备大家畜115头，承包耕地3598亩。当年包山组组组超产，队队增收，社员多分，极大地调动了群众的生产积极性。粮食总产达到263216斤，超产46400斤。根据年初超产全奖的规定，在夏收预分和年终分配中，对所有包山组的超产部分全部予以兑现。崖腰生产队刘发本两口子包了1个山庄，完成定产4334斤的任务，超产1470斤，全家5口人，人均超产兑现295斤。1980年7月，中共庆阳地委扩大会议通过的《关于在实行包产到户中应注意解决的几个问题的意见（讨论稿）》提出：“实行包产到户要坚持省委提出的原则和条件，必须是集体生产长期落后，群众生活十分困难，历史积累下许多困难问题短期内不能解决的社队，以及那些居住分散的山区社队。就全区讲，实行包产到户的农户约占总农户的百分之四十左右。由于各地自然条件和生产水平差别很大，我们意见，以塬区为主的正宁县，实行包产到户的农户可搞到总农户的百分之二十至三十。”根据这一决定精神，正宁县即着手在较大范围内进行农业经济体制的改革工作。7月21日，正宁县提出按3种不同类型推行生产责任制：第一，生产条件有显著改变，集体经济基础好，领导班子得力，群众生活有提高的生产队稳定不变，主要做好巩固、提高工作。这类生产队共199个，占总队数29.6％，9730户，占总户数31.5％，占总农业人口的31.4％。第二，生产条件比较优越，集体经济办得也不错，农业生产搞得比较好，社员生活有改善的生产队，主要搞各种形式的生产责任制或扩大自留地，个别生产队也可以搞包产到户。这类生产队共369个，占总队数54.9％，17296户，占总户数56.1％，占总农业人口的55.8％。第三，生产条件差，居住分散，集体经济薄弱，群众生活困难，主要搞包产到户和各种专业户，也可以扩大自留地。这类生产队共106个，占总队数15.7％，3810户，占总户数12.2％，占总农业人口的12.5％。起初，正宁县先在生产队中推行小段包工，以后又在山区和部分困难队实行包产到户。至年底，小段包工户、包产到户户分别占全县3.24万户的2.9％、64.7％。这一年，山河公社建立专业组19个，年终超产的有18个，超产折合现金2850元。西坡公社马儿沟生产队包产到户仅半年，全队新繁殖羊羔80只，加上原有的93只，至第二年，养羊总数达到281只，每人平均3.5只，养殖数量创历史最高水平。1981年4月20日，中共正宁县委作出《关于适当扩大自留地和大力发展紫花苜蓿的决定》，规定：全县可以把自留地由过去的占总耕地的5％～7％扩大到13％～15％。具体而言，山河、永和、湫头三公社可以扩大到14％左右；宫河、榆林子二公社可以扩大到13％左右，永正公社可以扩大到12％左右，月明、周家二公社可以扩大到11％，三嘉、五顷塬
  二公社可以扩大到10％，务必赶4月底5月初划拨下去。
  止1981年4月底，正宁县695个生产队中，已搞专业承包、联产计酬的生产队168个，占24％；搞包产到户、包干到户的生产队35个，占5％；搞包产到劳和口粮田的生产队各2个，分别占0.3％。此外，还有177个生产队建立了1265个包山户。1981年6月至10月，又新增加包产到户生产队157个。至此，正宁县推行各种生产责任制的生产队累计达到541个，占77.84％。到1982年10月，全县111个生产大队、695个生产队已全部实行了将土地按农户实有人口发包到户的家庭联产承包责任制（有36个生产队未留机动地）。1982年10月，中共正宁县委根据省委、地委文件要求，发出《关于完善农业生产责任制的意见（讨论稿）》，同年冬至1983年春，县委抽调大批干部，深入全县社队，协助社队进行生产责任制的完善工作。全县按人口承包土地的有665个生产队，按人、劳比例承包土地的有30个生产队，共承包耕地42.366万亩，生产队集体留用公用地2.3947万亩，留用地占耕地总面积的5.35％。1984年，全县在小范围内进行了土地小调整。
  全县推行家庭联产承包责任制的基本做法是：在土地国家和集体所有权不变的前提下，将生产队统一经营的土地，按照农村人口、劳力状况重新分配，并以合同形式承包给农户，由农户组织生产经营。对于国家任务和集体提留，全部摊算到户，公粮、征购粮均按地分摊，水利粮、照顾粮、干部补贴等均按地分摊，公益金及教育费等按人分摊。并规定承包地、饲料地、自留地和三荒地所有权都属集体，社员只有经营权，没有所有权。不准出租、买卖、转让和荒废。不准在承包地上私自建房、埋坟、起土。所有集体财产由集体统一管理和处理，做到了统分结合。
  家庭联产承包责任制的推行，极大地激发了广大农民发展商品生产的积极性，使全县土地综合开发利用出现了好的势头。主要表现在：一是坚持在毫不放松粮食生产的前提下，大力发展多种经营，坚持种草养畜、植树造林、扩大经济作物种植面积等，农业生产由单纯种植粮食逐渐转向农林牧副渔多种经营全面发展。二是广大农民跳出以土地为主的圈子，着眼于土地的综合开发，开始办企业，搞开发性经营，经营门店和加工、养殖、经贸等经济实体应运而生。土地利用由过去偏顾农业一头向农、工、商、贸综合利用转变。三是由于土地效益的提高，为增加土地投入积累了资金，土地的产出水平显著提高，农村经济由温饱型向致富型转化。宫河公社宫河九队社员王立孝，1982年承包烤烟5亩，选了2.5亩进行地膜覆盖栽种试验。经过辛勤努力，烤烟获得高产，亩产达到500斤，产量占到全队第一，质量也较好，收入现金2500元，人均收入500元。所以群众高兴地说：“生产责任制，治好了病人，挖出了闲人，卡住了滑人，限制了特殊人，我们十分满意。”但家庭联产承包责任制经十余年的推行，也暴露出不少矛盾和问题，主要是随着人口的不断增加，以及人口迁居的流动数量越来越多，人多地少及人少地多的人地矛盾比较突出，庄基规划落实困难。为此，1992年，正宁县结合农村社会主义思想教育活动的开展，进行土地小调整。调整中，坚持以 “大稳定，小调整”和实事求是，一切从实际出发为原则，要求从1992年12月1日开始，至1993年元月10日结束。共分为宣传政策、成立机构、调查摸底（10天）；制定方案、调整划拨土地（25天）；整章建制、总结验收（5天）3个阶段进行。
  具体政策是：.1.全县土地小调整人口统计截止时间统一定为1992年7月1日零时。2.正常减少人口包括婚出、死亡、迁出、“农转非 ”（农业户口转为非农业户口）、现役军人提干或转志愿兵、合同工及民办教师转正、大中专学生毕业分配工作、职工子女顶替的农村人口。正常新增人口，指符合计划生育政策的新生、婚入和符合有关政策规定迁入的农村人口。上门女婿、在娘家落户的妇女及其子女的权益应依法得到保护。3.凡私自流入本县的人口，不能划拨承包地。4.凡无正当理由而未落实计划生育措施者，夫妇双方暂不划拨承包地。5.凡计划外生育二胎，已在当地医院落实绝育手术，进行了处罚，征收了超生子女费者，不再扣罚夫妇双方承包地，所生二胎子女计入分地人口；凡已落实了绝育措施，无特殊理由又抱养他人子女者，所抱养子女按计划外生育人口对待；因绝育手术失败又继续生育的子女按计划外生育人口对待；对1984年以后无论何种原因出生的三胎和三胎以上人口，一律不能划拨承包地。6.凡私婚、早婚者，迁入一方及其婚后子女均按计划外人口对待。7.凡农村户口迁出迁入者，均以签证机关办理的正式户口迁转手续为准。8.确已落实绝育措施的独生子女户和两女户，原政策规定的优惠待遇不变，可继续享受。9.凡逃避计划生育外流者，律收回承包地，留作公用地。待其返回后再视其具体情节，按有关政策规定作出恰当处理。10.对粗放经营造成地力严重下降的，或无人耕种、荒芜的承包地，原则上可收回作为公用地。11.自留地一律以1984年土地小调整时的人口、面积为准，以后新增人口，这次不再划拨自留地。12.1988年县政府《关于农民建宅用地管理办法》颁布以来，经批准新建住宅的农户，凡缴回旧宅基地的，新宅基地不占承包地面积；无正当理由，拒不缴回旧宅基地的，以旧宅基地面积抵顶承包地面积；凡无旧宅基地而新宅基地又占承包地面积者，由村、组按有关政策规定一次性收取土地使用费，新宅基地不再占承包地面积。13.农户在承包地建的果园、桑园，办的企业，超出应划拨承包地面积部分，可按承包公用地的办法对待。对因 “农转非”或其他原因，若应全部缴回的承包地中建有果园、桑园的土地，可采取折价收归集体或由其租赁经营的办法处理。14.公用地留取比例一般为本组耕地面积的5％～7％。公用地必须调整在规划的区域内，今后一定要按规划划拨建宅、起土、埋坟用地，坚决禁止乱占滥用耕地。各村组要建立严格的公用地管理制度，面积、地块要向群众公布清楚，对暂时未划拨出去的公用地这次调整中，要实行公开招标承包，一次承包到户，严禁干部仗权承包和徇私舞弊。15.各村组要通过土地小调整，对原划给农户的“三荒地”进行一次清理检查，凡未造林种草、长期未发挥效益的，可收回重新发包或由集体兴办绿色企业。16.收回的承包地按所在组原人均承包地标准不够补时，可在留足公用地后，按应分地人口平均计算补地标准，进行补地；按原人均承包地标准补过以后，长余的耕地可留作公用地。17.对以前一次性作价出售给农户的原集体果园、林场等占用耕地面积的应一律负担集体提留、土地使用费、公购任务。调整办法为：收回因减少人口而多出的承包地，留出公用地，然后核准新增承包地面积及应承包地人口，按各组原来人均承包地标准，以户计算，人口不增不减不动地，增加1口人不补地，增加2口人只补1口人的地，增加3口人只补2口人的地。从而使绝大多数农户的承包地稳定不变。承包地从农户中调出调入过程，要按照土地等级折合成标准亩进行计算。调整中要坚持动小块，留大块，尽量就近连片，避免划成绺绺田，以方便群众经营管理。在公用地较多的村民小组，可用部分公用地进行长退短补；在土地比较宽裕的村民小组，也可采取增减公购任务和集体提留的办法，不动土地进行调整。调整划拨后，地块仍比较零碎的，还可放手让群众自由兑换，户与户之间自找对象，以地换地，私下调整，然后集体予以核准登记。
  这次调整试点中，按政策核收149户301人的承包地，收回耕地632.1亩，留公用地148.7亩，加上原有的共297.4亩，其中宅基地80亩，埋坟地16亩，起土地4亩，其他地197.4亩。人口不增不减不动地和增一不补的农户284户、2156人，稳定不变面积3810.2亩，核定实补地农户133户、385人，补地483.4亩。收回旧宅基124院，折合186亩。建立土地档案1132份，完善承包合同566份。
  至1998年8月，全县在落实家庭联产承包责任制的过程中，又积累暴露出许多问题。主要有：一是耕地减少，人口增加，部分农户人地矛盾突出。据调查，全县耕地面积比包产到户初减少了2.5万亩，减少5.92％，农业人口增加了3.6万人，增长21.3％，人均占有耕地2.08亩。农业人口中有承包地的占77％，没有承包地的占23％。二是土地零碎，分散程度严重，耕作不便，影响生产。80％的农户耕地大都分布在3.5块，甚至更多。三是农户在承包地里修庄、修路、埋坟、取土，滥占耕地现象比较普遍。四是第一轮土地承包合同的内容不规范，合同管理机构不健全，档案遗失严重。五是专业承包未纳入合同管理，纠纷增多，集体资产流失严重。为有效解决这些问题，1998年8月8日，根据中央办公厅（1997）16号和省委（1997）55号文件《关于稳定和完善农村土地承包关系的通知》精神，以及地委、行署《关于做好稳定和完善全区农村土地承包关系工作的安排意见》的要求，正宁县委、县政府出台《关于做好稳定和完善全县农村土地承包关系工作的安排意见》；11月19日，又出台《关于做好全县延长农村土地承包期工作的安排意见》，决定进行第二轮土地承包工作。1999年5月，第二轮土地承包工作结束。
  第二轮土地承包的具体政策是：1.对土地承包期再延长30年的政策，必须不折不扣地落实，并将具体年限写入合同书和土地经营权证书，以法律文书的形式确定下来。正宁县土地承包期从1996年初延长到2025年底。合同执行时间为1999年元月1日。2.坚持 “大稳定，小调整 ”政策。这次延长土地承包期工作，是在第一轮土地承包的基础上进行的，绝大多数农户原有土地承包关系要继续保持稳定，不能将原来的承包地打乱重新发包。对原土地承包办法基本合理，群众基本满意的，原则上保持原承包关系不变，直接延长承包期，办理合同换签、续签手续；对人地矛盾比较突出，或耕地被征用、水毁、坍塌等原因造成耕地严重不均，群众意见较大的，经村民大会讨论同意，作小调整后再延长承包期。进行土地小调整遵循以下几条原则：一是小调整只限于人地矛盾突出的少数农户，不能对所有农户的承包地进行普遍调整，且土地调整仅限于承包地，其他如自留地、造林地、饲料地、三荒地不纳入调整范围；二是不得利用小调整提高土地承包费，增加农民负担；三是对已建成的果园、建办的企业以及雨水集流等有较长时效的附属物的承包地，一般不进行调整，确需退地的农户，其退出的土地应按公留地对待，采取承包、转让的办法，优先承包、转让给原户主；四是小调整的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并由乡（镇）人民政府将辖区内各村调整方案认真审查后，报县人民政府审批同意后实施；五是严禁强行改变土地权属关系，不得将属于组级集体经济组织所有的收归村有，不得在全村范围内平均承包。3.出现下列情况之一的，应收回土地承包权，作为进行小调整的土地来源。一是因婚、丧已转销户籍的；二是 “农转非”人口，包括志愿兵、大中专毕业生并已安排工作的（不含自费生）；三是举家外迁并落户的；四是原公留地及复垦等新增加的土地；五是自愿交回承包权的土地。对于原来因计划生育临时收回承包地的，这次可仍留作公留地，不作为调整的土地来源。4.对正常婚入、迁入和符合计划生育政策的新增人口，应增补承包地，每口入增补的土地面积应根据土地资源情况确定。5.对第一轮土地承包期间新分家的农户，原户内的土地分配关系予以承认，并与新户主续签合同。6.在新一轮土地承包中，各乡（镇）要解决乱修乱建乱占耕地的问题。留取不得超过总耕地面积5％的公留地（含原有公留地）作为公益事业用地。要按照地委发（1997）31号《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的决定》办理，调整出村镇建设规划区内的土地。村镇规划按照有利于基本农田保护，有利于方便群众，有利于集中连片的原则，纠正和解决庄基上存在的各种问题。此外，要解决乡村道路的蚕食和侵占问题，已经侵占的要坚决收回，保证乡村道路畅通无阻。各村组都要建立公墓和集体取土处，禁止乱埋坟、乱取土。对于新调整出来的土地，优先考虑公益事业用地，然后再调整给新增人口，公留地暂时闲置不用的，要采取公开招标的办法承包给农户暂时耕种。要珍惜和保护耕地，保护生态环境，各种非农业用地能利用荒地的，不得占用耕地，能利用劣地的，不得占用好地。坚决制止在坳心地、公路两边搞计划外建设。要实行批新庄还旧庄，鼓励复垦利用旧庄基地。7.加强土地承包费的管理。农户承包集体耕地的承包费包括农业税和“三提五统”资金。各乡镇不得借用新一轮土地承包随意提高承包费，变相加重农民负担。公留地的承包费必须纳入 “三提五统 ”的范围。8.建立土地承包经营权流转机制。农村土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延续和发展。在新一轮土地承包期间，要纳入农业承包合同管理范围，在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包的土地依法进行转包、转让、互换、人股，其合法权益受法律保护：但严禁擅自将农耕地转为非农业用地。要支持和鼓励农户之间本着有利生产、方便耕作的原则互换承包地，并逐渐解决土地零碎不便耕作的问题。土地承包经营权流转的形式及经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案，在合同书上作变更记录。提倡和鼓励土地向种田能手集中，发展适度规模经营，但不能搞强迫命令。9.土地新一轮承包人口的变更时间为1998年7月1日零时为止。
  通过开展第二轮土地承包工作，全县签订土地承包合同4.6万份，占应签数的99％。完善和续签专业承包合同1715份，发放土地经营权证3.42万份，占总农户的74％。对全县96个行政村土地进行小调整，解决了人地矛盾突出问题。全县共调整出17802口人的土地30207.06亩，调补给39567口人的土地24566.55亩，调整面占农村总人口的27％。共留出公留地1.7万亩，占总耕地面积的3.8％，并按照庄基地集中连片，公墓地、取土地沟边塬畔的布局要求，合理规划，解决了群众的实际困难。在全县12个乡镇成立了合同管理委员会和合同仲裁委员会，选配了专职负责人，使农村土地承包合同管理工作按照 “四化六统一 ”标准，向法制化迈进了一步。
  通过进行土地小调整和进行延包工作，基本解决了农村在土地利用中存在的人地矛盾突出和部分农户无地或耕地减少问题，调动了农民的生产积极性，确保了党在农村政策的连续性和稳定性。同时，通过小调整，绝大多数村庄都预留出了公用地，有效解决了农民乱修庄、乱埋坟、乱起土等问题，并为农村规划建设奠定了基础。1999年1月1日，新颁布实施的《土地管理法》第14条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，土地承包经营期限为30年，发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员，或三分之二以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”这样，随着新《土地管理法》的贯彻落实，家庭联产承包责任制这种农村集体所有制经济的基本形式，被依法确定下来，并受到法律保护。