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嘉靖二十八年（1549），海瑞赴省乡试，即以《治黎策》而中试，之后又陆续作《平黎疏》《平黎图说》《上兵部条议七事》等，在全面总结前人处理黎人事务实践的基础上，系统阐述了自己处理黎人事务的思路，给后人处理同类问题留下了可资借鉴并具体可行的建议方案，不仅在当时形成了空前的轰动性影响，而且对我们今天处理类似问题也有很高的参考指导意义。本文试就海瑞处理黎人事务的历史背景做一探究。
  一 《平黎疏》所谓征黎“三大举”
  嘉靖二十九年（1550）海瑞上《平黎疏》，云：
  弘治十四年征儋州昌化县黎，嘉靖二十年征陵水县崖州黎，嘉靖二十九年征感恩县崖州黎，凡三大举矣。①有明一代，黎人起事频仍，考诸史籍，《平黎疏》所谓“三大举”可谓空前。今人刘耀荃编《黎族历史纪年辑要》①引史料云：
  明孝宗弘治十四年辛酉（1501）夏，儋州七方峒黎符南蛇倡乱，环海州县峒黎皆应之，攻儋州、临高、昌化县，陷感恩县，琼州西路一千余里道路不通，撼动海外三千里地，海南几危。
  先成化（1465～1487）初，土舍王赋欲并七方，致符那南之乱，官军平后，其侄那月者，率南蛇父族定钦等诸黎皆告出州徭役，后王世伟恶其异己，且惧所部或效之。十四年七月丁未以官役频繁，困于征求，遂唆土官符南蛇等仇杀那月不获，贼因劫杀作乱，刻箭传递，三州十县诸黎峒各皆领箭，闻风响应。闰七月丙申拥众万余围儋州。八月丙辰围昌化。九月丙戌分寇临高。时镇、巡二司调动汉达官军二万员名，会临儋境，分五道捣其巢。第一道首临落窑境，黎首符那南率轻兵据险迎敌，官民兵死者三千余，而分守重臣亦与难焉，其四道闻风溃回。十二月庚子，省军抵儋州，都指挥何靖住札于州之保吉，孤营无备，甲辰为贼所劫，参议刘信遇害，死者不可胜计，自是贼势益炽，郡城惊动。
  至是征猺将军伏羌伯毛锐始以两广总兵统汉达官军及狼土兵十万至儋。时贼渠魁拥众十方，众号十万，地险兵锐，而三州外应，强党以倍。毛锐令参将马澄等分军进击，克新场海，破田头寨，破其中坚，南蛇独拥精锐出敌，而援党皆未及期，昌化军指挥周远当与战死。南蛇恃勇轻出，逼夺民女为妾，饮酒留连，官军踵其迹，轻骑赴之，谋渡水脱走，误投深涧，骑争逐之，中箭败走，赴水死。是日（丙寅）中军进据七方，擒贼妻孥，焚其庐，治其宫，搜戳其亲族党与噍类，不移日外应贼党以次削平。（《黄通志》。顾〓：《海槎余录》，王佐：《平黎记》及《湛钺平黎记》）
  又同年户部主事冯颙奏复土官，使各集土兵，听镇巡官节制，有能擒首恶符南蛇者复其祖职，诏从之。
  ——《明史·列传二百七》
  此次符南蛇起事，是海瑞所谓“三大举”之首之肇因，始于弘治十四年（1501）七月，终于弘治十五年十二月，历时一年有余，人数众多，范围广博，声势浩大，影响深远，诚如明王佐《平黎记》所言：
  弘治十四年夏，儋州七方峒黎符南蛇倡乱，环海州县峒黎皆应之，攻儋州、临高、昌化县，陷感恩县，抗拒官军，恣行劫掠，撼动海外三千里地。①
  以至于朝廷被迫先后两次调集海南本地及两广各类兵力前后达十二万余，耗银数十万，才平息下去。
  《明史》卷186《潘蕃传》载，“黎寇符南蛇乱海南，聚众数万。蕃令副使胡富调狼土兵讨斩之，平贼巢千二百余所。”《潘蕃传》所谓俍土兵，即前文刘耀荃所引史料中之“狼土兵”，俍兵是由当地壮族土司组建的地方武装，土兵则是湘西土家族土司组建的地方武装，“俍”“狼”之间为假借，此不赘述。
  前文中刘耀荃编《黎族历史纪年辑要》所引史料有“都指挥何靖住札于州之保吉，孤营无备，甲辰为贼所劫，参议刘信遇害”句，《明孝宗实录》卷189“弘治十五年七月乙酉”条亦载其事，云广东布政司参议刘信尝讨黎人，“死于锋镝”，考诸《明史》卷15《职官志四》，知“参议”为从四品，职“分司诸道”，据此，刘信可能是明代死于黎人起事的职级最高的官员。
  在前引史料中，土官、土舍屡见，成化初年黎人起事首领符那南、此次黎人起事首领符南蛇及王赋、那月、王世伟等，俱为土官、土舍，且其相互之间关系错综复杂，显示此次符南蛇起事与当时明朝在海南岛的制度、体制，尤其是土官、土舍体制密切相关。
  关于嘉靖二十年之“举”，刘耀荃编《黎族历史纪年辑要》引史料云：
  明世宗嘉靖十八年己亥……万州鹧鸪啼峒大抵村黎酋那红、那黄叔侄争田，叔不胜，乃投陵水军堡村庄千户万人傑为报怨，人傑率兵以捕猎为名，袭大抵村，尽夺其妻孥资产而有之，黎酋积愤，纠合黎停、岭脚二峒陈任（又称那任）等攻劫陵水县九十六村，掠夺殆尽，惟存附郭港玻一村，贼屡合攻，知州黎巽屡败之，后黎巽罹罪去，人傑亦服药而死，于是黎贼益猖獗。（《黄通志》）付使陈大珊令指挥张世延等进剿遇贼伏兵，并百户于溥、项桧俱力战死。
  《府志》
  嘉靖十九年庚子，总督蔡经以崖、万二州黎岐叛乱，攻逼城邑，请设参将一员驻札琼州分守。
  《明史·列传二百七》
  嘉靖二十年辛丑，都御史蔡经、总兵柳珣、参将程鉴等调田州向武等目兵十万二千分三大哨征崖、陵郎孟陈那任等叛黎。初督府适有事安南，未遑也，官军半月以前虚声攻讨北哨，至，既招又剿，既降又诛，诛又复招，威信不立，贼不复听，惟肆攻掠，海南卫指挥佥事张世延帅兵御之，战于干多崩河，兵败被杀，蔡经奏请讨命下，会师十万，九月，分兵为三哨，参将程鉴所部四万五千人为中哨，由昌化进剿德霞等地，参将董廷玉所部三万一千人为左哨，由万州进剿郎温、椰根，都指挥武銮（鸾）所部二万六千人为右哨，进剿黎亭、岭脚。中左哨先进，贼伪遁设伏，战颇不利，后邓岩大败之，贼溃，所破峒二百七十有奇，斩五千五百余级，登黎婺山巅而还，十二月凯旋，官军颇亦伤折，右哨颇完。捷闻，进经为兵部尚书，珣加太保。
  《黄通志》《古今图书集成·职方典》
  此次起事相较于弘治十四年符南蛇起事，持续时间更长，始于嘉靖十八年，终于嘉靖二十年，前后几达三年。
  与前一次符南蛇起事相似，朝廷为平息事态，也从广西征调了多达十余万的大军，且以目兵为主，据吴永章《黎族史》第338页注知，“目兵”即上文所谓“俍兵”；又据嘉庆《广西通志·土司列传》卷268载，田州土知州岑芝，“奉调从征，抵琼州督战，杀贼数十人，以外援不至而死，其土兵同时死者，亦数百人”，可见起事黎人战斗力之强悍与官军伤亡之惨重。
  此次起事同样也与黎人头领内部矛盾密切相关，与符南蛇起事不同，此次更有明朝地方军职官员千户万人杰参与其中而激变，其直接诱因更显复杂。
  此次起事平息后仅几年，至嘉靖二十五年，又有小规模的黎人起事，据《交黎剿平事略》卷3、刘耀荃编《黎族历史纪年辑要》引阮元《广东通志》记载，当年安南范子仪等因故作乱，寇扰广西钦州、廉州等地，之前曾抵海南岛活动，乱起之后即有海南黎人“贼寇琼崖，相犄角”，呈现明显的内外勾结相互配合之势，这是海南岛黎人起事的一个新特点。这次起事虽然影响不大，但持续时间不短，直到嘉靖二十九年才彻底平息。
  到嘉靖二十七年，就有了海瑞《平黎疏》所谓征黎“三大举”之第三“举”。刘耀荃编《黎族历史纪年辑要》引史料云：
  四月，崖州知州叶应时（一作邵浚）、判官黄本静奸贪科扰黎人，致纵赵坤文等乘机捉局，勒取牛财，止强、石讼黎酋那燕、那撁等聚众四千人为乱，阴结感恩、昌化古镇州峒黎符门钦等为助，攻毁感恩县治，几陷崖州，东至陵水，西至昌化，七百余里之路，阻绝不通，三州县之地遭其破残，一海南之境被其动摇。
  嘉靖二十八年己酉八月，诏发两广汉达土舍兵九千剿之，屡抚不下，巡按御史黄汝桂奏闻，巡抚欧阳必进移镇雷阳，调（广西）两江俍僮土官目兵及广东、海南汉达军兵八万七千余人，会镇守广西付总兵沈希仪偕参将武鸾、俞大猷等分三哨进讨，中哨入自感恩，至千家、多涧、德霞等村，左哨入自陵水，至止强，石讼、否浅等村，右哨入自昌化，抵峨乍、峨浅，刻期齐集，贼于险隘迳路竖立排栅，开掘濠堑，悬木垒石，预为准备，仍用强弓利矢，皮盔角甲聚集各山险岭，结阵以待。官军抵其巢穴，斩贼首那燕及其党五千三百八十级，俘一千四十九人，夺牛羊器械倍之，招降三千七百人。捷闻，嘉靖二十九年庚戌赐总兵官陈圭、总督欧阳必进禄米，荫袭有差，沈希仪进都督同知。
  《阮通志》《明史·列传二百七》《玄览堂丛书》第十二册
  此次黎人起事，“攻毁感恩县治，几陷崖州，东至陵水，西至昌化，七百余里之路，阻绝不通，三州县之地遭其破残，一海南之境被其动摇”，其范围之广大，影响之强烈，堪比弘治十四年符南蛇起事，初“诏发两广汉达土舍兵九千剿之，屡抚不下”，迫使朝廷再次调集来自两广等数省的俍、僮、汉、达军兵合计近十万，分三路进剿，才得以平息。
  此次那燕起事和弘治十四年符南蛇起事，在朝廷征调的外省官军中都有达军（兵），考诸《明太祖实录》《明史》及其他明臣疏策，知其为明开国初年归附的北方边地少数民族部族，时所谓“鞑靼军士”，明朝廷恩遇其甚厚，世为军户，平时不为编调，而专事机动应急，战斗力远高于明代以汉人为主的常备官军，海瑞等习称其“打手”，其一部后至广东，宗教信仰除喇嘛教外，多为伊斯兰教。到明中期后统编为忠顺军，对明可谓忠心耿耿，明末时曾有“教门三忠”力守广州至城破而死。
  此次起事之肇因，显为地方官吏之贪渎、腐败、苛榨，而旁涉黎人内部矛盾。所谓“崖州知州叶应时、判官黄本静奸贪科扰黎人，致纵赵坤文等乘机捉局，勒取牛财”，据《交黎剿平事略》卷4《走报地方紧急黎情疏》载：“嘉靖二十六年十二月初二日本州岛（按指崖州）判官差赵坤文，将盐土碗入止强村，每家派碗一个，取膳鸡一只，盐一碗，取芝麻五升，各黎遵从；初四日，赵坤文同王细恩捉拿黎人那燕绑缚，图赖先次盗伊马鞭，勒取牛三只或银三两赔还。”那燕盛怒之下，呼其侄那内、那乃杀死赵王二人，随即逃入罗活峒，“各黎惊惧迯散”；到嘉靖二十七年，“知州叶应时、判官黄本静，累差壮赖以学、雇民王仕广”等，“进小营黎村，外科马站并杂项银谷”；事件中的赵坤文即当地甲头，在这一过程中，显有倚仗官府，借势欺人，进而敲诈勒索之恶行。
  明代海南黎人起事迭次频发，其中规模声势浩大者，除海瑞疏所言“三大举”外，还有万历二十五年定安马矢起事和万历四十一年崖州抱由、罗活峒起事。从弘治十四年（1501）算起，到万历四十一年（1613）为止，前后不过112年，撼动海南全岛、波及两广数省、影响全明上下的大规模起事竟然发生了5次，平均20余年就有一次，尤其是嘉靖十八年那红起事与嘉靖二十七年那燕起事，相隔不到10年，万历二十五年马矢起事与万历四十一年崖州抱由、罗活峒起事，相隔仅16年；此外，在这前后还有其余若干次规模较大的黎人起事，例如洪熙元年（1425）定安王观苟起事和宣德二年（1427）澄迈王观珠起事，几乎是前后继起，前人曾有过统计，如此大规模的起事，明代共发生过14次。
  这可以看作明代黎人起事的两大特点，即规模浩大与频次密集。
  二 土官、土舍与黎人起事
  宋淳熙年间周去非有《岭外代答》，其卷2《外国门上·海外黎蛮》条云：
  海南有黎母山，内为生黎，去州县远，不供赋役；外为熟黎，耕省地，供赋役，而各以所迩隶于四军州，生黎质直犷悍，不受欺触，本不为人患。熟黎多湖广、福建之奸民也，狡悍祸贼，外虽供赋于官，而阴结生黎以侵省地，邀掠行旅、居民，官吏经由村峒，多舍其家。①
  周去非所云“黎母山”，《寰宇通志》卷106《黎母山》条，谓其为“五指山”，两相参核，周去非所谓“黎母山”，当为包括现今五指山、黎婺山在内的海南岛内陆中、南部山区，而周去非所云“四军州”，即当时之琼州、万安军、吉阳军和昌化军，皆处环海平原地带。从周去非的记述看，当时黎人成分复杂，有所谓生、熟之别，尤其所谓熟黎，既有“耕省地，供赋役”而王化归附者，也有“湖广、福建之奸民”，这反映出当时在生黎、熟黎与非黎人之间存在非常突出的人口流动和身份、族属反复变动的情况，这种情况在历史上始终存在，是黎人起事很重要的诱因之一。
  海南岛土官之设始于宋，周去非继前引段后又云：
  峒中有王二娘者，黎之酋也，夫之名不闻。家饶于财，善用其众，力能制服群黎，朝廷赐封宜人，琼管有令于黎峒，必下王宜人，无不帖然。二娘死，女亦能继其业。②
  考诸徐松辑《宋会要辑稿·蕃夷五·黎峒》，可知王二娘其“宜人”封号承袭于其母黄氏，而其母黄氏在绍兴二十年（1150）“琼山百姓许益结集作过”，依照“黎法”分发黎箭，发动生黎峒首图谋作乱时，曾“亲往诸洞说谕，化外黎人各皆安静，莫肯同徒”，至乾道七年（1171）五月皇帝敕谕，封其为宜人；而在王二娘呈递给琼管司的状中，言“祖本化外，昨于皇祐、熙宁间归顺王化……氏三代受朝廷告命，及至母黄氏承袭”云云，由此推算，至王二娘之后，女“继其业”时，已累世达五代；之后，朝廷又下诏，补王二娘之侄黄弼为承信郎，“差专一弹压本界黎峒”。
  综合《岭外代答》与徐松辑《宋会要辑稿·蕃夷五·黎峒》，王二娘家族颇有梁陈隋唐时代冯冼氏家族的风采，既是当时声威显赫且忠心耿耿的黎人头领，也有朝廷颁赐的“宜人”封号，即所谓诰命夫人，“琼管有令于黎峒，必下王宜人，无不帖然”。
  这样的行政管辖方式，具有非常明显的分区分级管理特征，即军州系统管辖环海四州军，以王二娘等为代表的黎人头领管辖黎人、黎区，朝廷对黎人、黎区的管辖，则假军州系统通过黎人头领来实施；这种管辖体制有利有弊，其弊端在于如果生黎、熟黎与非黎人之间的人口流动和身份、族属等发生变动，影响到黎人头领之间及其与朝廷军州体系之间的权力、利益分配格局，就很容易演变、激化成表现为黎人起事的社会动荡。这一点在明代中后期表现得尤为突出。
  明朝前期，在海南岛的流官序列中，既有专事抚黎的抚黎知府，直接管辖黎区土官和黎人，也有常规的府州县系统职官，但随着时代发展，其弊端日见。正德二年（1507），王佐作《朱崖录》，表进于朝，对此有详细分析。明朝廷鉴于这种专设抚黎职官的做法弊端日深，在宣德四年（1429）革除抚黎职官，处理黎人事务的工作由府州县系统直接承担。在设立抚黎职官的同时，黎区的土官由于历史与传统的原因而继续存在，革除抚黎职官后，黎人土官即与府州县系统发生了直接关系，而黎人土官为了自己的权力、利益，既常借官衙苛压黎众，又常借黎众要挟官府，激变时有发生，所以黎峒土官曾两度被废止，但黎峒黎人首领的地位、权力和影响，实际上并未削弱。
  《万历儋州志》地集《黎岐志·乡人陈策平黎策》对弘治十四年符南蛇起事有所分析：
  弘治初，土舍符节黎人各投里长陈遇春等带引，出州粮差。符节嗔怒，背从昌化县知县陈斌，捏申本州抱驿都五图黎户附昌化县，愿拨。州同何佑受嘱，径呈准拨。时钟英新任州事，寻究其由，知必基祸，直示通都贴民。王旺等赴奏奉勘合，时未蒙拨回。后钟英卒，同知陈珉接掌州事，深文巧计，指鹿为马，谓秦无人。昌化节申符南蛇逃役，不以为害，反以为利。批文急于星火，更甲猛于虎狼，南蛇之恶，于是萌矣。①
  陈策这一段记述，指出了符南蛇起事与当地土舍及州县官员之间错综复杂的因果关系。符节是当地世袭土舍，陈遇春是州县之下最基层的吏员里长，两人之间的矛盾在于，符节统辖下的黎人开始由里长陈遇春带领，脱离符节的黎峒体系，投向了儋州而成为向化附籍乡民，这大大损害了土舍符节的权威和利益；符节的应对是勾结昌化县时任知县陈斌、儋州同知何佑，使自己统辖的黎峒“抱驿都五图黎户”脱离儋州，而转属于昌化县，目的是制止下属黎峒黎人“投奔里甲”“出州粮差”，以维护自己的权威和利益，而由此造成的儋州方面的“州粮差”损失，则转嫁给一向与官府不睦的符南蛇，其间虽有波折，而最终竟成其事，以致酿成弘治十四年符南蛇起事。符南蛇起事，号曰官役频繁，详审陈策《平黎策》，知其言之有据。
  黄佐嘉靖《广东通志》亦曾述符南蛇起事：
  成化初，土舍王赋欲并七方，致符那南之乱。官军平后，其侄符那月者，率南蛇父族。定钦等诸黎皆告出州，供摇役。吞并者裔恶其异己，且惧所部或效之。十四年七月丁未，以官役频繁事，唆南蛇等仇杀那月，不获，贼因劫杀作耗，刻箭传递，诸州县黎峒闻风响应。②
  成化五年，土舍王赋与符那南不睦构乱，激成符那南起事，事平之后，符那南辖下的七方峒由符那南侄符那月统辖，而符那南其他后裔则“恶其异己”，其时又有符定钦等附籍向化，投向儋州，一如陈策《平黎策》所云：“七方村符那日不服符那月，而服里长吴环乌；落窑峒之符侬蛮不服王世伟，而服里长李继坚，”愈使其忧惧所部效法，于是唆使符南蛇攻杀符那月，以致激变。在黄佐的这段叙述中，可以看到附籍向化与反附籍向化的尖锐对立，其本质是土官、土舍为了维护自己的权势、利益，挟黎众以邀官府，符南蛇起事虽有“官役频繁”的名号，但黎人土舍之间的矛盾冲突则是更为本质的缘由，而进一步分析，则可以看到黎峒黎人头领与官府之间的尖锐对立与冲突。
  在黎峒头人与官府矛盾尖锐对立的背景下，土舍符节何以有那么大的能量，勾结儋州、昌化县两地官吏，使自己统辖的黎峒“抱驿都五图黎户”脱离儋州而转隶于昌化县呢？
  出身海南琼山的明代名儒、鼎臣丘濬曾作《世引堂记》，文见清康熙十八年丘氏可继堂重刻本《丘海二公文集合编》（十六卷）之《丘文庄公集》卷5，该记即因符节之求堂名而作，言其家世云：
  古儋大姓符氏，世居其乡之大里，里环其居。数十里间，皆山菁溪峒，其中居民咸依焉以居。符氏之先，系根紫贝，在胜国时曾授符印，为守土官。国朝永乐初，符添庆者，率其人朝阙庭，文皇帝嘉其功，授宜伦县令，以抚其人，世袭其职。及宗孙符节，应世其官……节将归，谒予而言曰：“节自幼有志世用，潜心经史而专门于《春秋》。初志固欲出，一奋以光大我宗访也。但以祖父来世官乡土，节忝为宗子，当嗣其职，而为一方人所附。土俗，非其宗不属也。不得已舍己之所业，以缔先世之所基。恒念自先考无恙时，为屋数楹。中有黄堂，为祖宗栖托之地。旁有列馆，为会友读书之所……伏请大人先生赐以一名……”予于节之大父元春有一面之雅，知其家世为详，乃名其堂曰“世引”。①在此之前，符节先入昌化县学，继以贡生入京应试，中选得入太学，但他却选择不入太学而请归故里，归乡前即谒见丘濬而请赐堂名，这是丘濬《世引堂记》之由来。
  在前引《世引堂记》文中，可以看到符节家世之概要。符家为当地世居大户，其先在明代之前即“授符印，为守土官”，永乐二年，崖州监生潘隆本请招黎人，得授知县，奉敕抚黎，次年即率土人进京陛见，其中就有符节先辈符添庆。丘濬《世引堂记》言其“率其人朝阙庭，文皇帝嘉其功，授宜伦县令，以抚其人，世袭其职”，据《万历儋州志》地集《黎岐志》载，符添庆“以招主受土官主簿”，之后符节祖父符元春、叔祖符应干亦曾入朝贡献，其事分别见于黄佐嘉靖《广东通志》卷68《外志五》、《万历儋州志》地集《黎岐志》、《明英宗实录》卷78“正统六年四月壬午”条、卷142“正统十一年六月丁未”条、卷239“景泰五年三月丙寅”条和卷291“天顺二年五月辛亥”条，故丘濬云“于节之大父元春有一面之雅，知其家世为详”，至符节本人，承继祖业则为顺势而成。这是符节身份的一个方面，即具有根深叶茂之家世背景的世袭土官。
  《世引堂记》又记符节谒见时自述：
  节自幼有志世用，潜心经史而专门于《春秋》。初志固欲出，一奋以光大我宗祊也。但以祖父来世官乡土，节忝为宗子，当嗣其职，而为一方人所附。土俗，非其宗不属也。不得已舍己之所业，以缔先世之所基。
  丘濬时为名儒、鼎臣，而符节则敢自言其“自幼有志世用，潜心经史而专门于《春秋》”，且“初志固欲出”，但“忝为宗子，当嗣其职”，“不得已舍己之所业，以缔先世之所基”，可见其于儒学经史及儒家价值观念等确有心得，并力图身体而力行之，又为中选而入太学之太学生，由此可见符节身份的另一方面，即深受儒学熏陶，深明儒家价值观的读书人、士大夫。
  由此，可以解答前面关于符节何以有那么大的能量的问题了，一则为家世深厚的世袭土官，二则为精通儒学经史的读书人太学生，三则世交于名儒、鼎臣丘濬并深得其赞赏的士大夫，三者合一，面对昌化县令、儋州同知等，其交游运作，自然是水到渠成、游刃有余。
  总结上文，若深究弘治十四年符南蛇起事缘由，身为世袭土官而又饱读经史的符节当难辞其咎，不止如此，在其他几乎所有明代黎人起事中，几乎都有土官从中作祟，原因无外乎土官、地方官吏、官府之间的权力、利益冲突，这些冲突并不能简单归结为统治、压迫与被统治、被压迫的结果，更不能归结为民族矛盾、压迫与冲突，而应该从社会、文化、历史的发展和文明演进的高度去分析认识，那就不是本文所要做的了。
  三 开道立邑
  从弘治十四年到嘉靖二十七年，不到50年间，竟发生了三次撼动海南全岛的大规模黎人起事，每次都要从两广调动数以十万计的军队，耗费数以十万计的银两，死伤数以万计的人员，损失不计其数的资财，论以生灵涂炭、家破人亡、生死两难不为过，这对海瑞产生了极大的震撼和刺激，海瑞在《平黎疏》中自云“饫闻黎患，痛琼民岁月罹害”，故嘉靖二十八年，海瑞赴省乡试，即以《治黎策》而中式，之后又作《平黎疏》《平黎图说》《上兵部条议七事》等，系统阐述了他处理黎人事务的思路，其核心为两条，即开道、立邑。
  开道，即开通十字道路，依海瑞《上兵部条议七事》，分别是琼州至崖州、万州至昌化县的两条纵横交叉于五指山区黎峒腹地的道路。这一举措的核心价值，是基本消除了黎峒腹地与环海平原地区的自然地理障碍，在军事上破除了黎人起事可借为屏障的高山丛林的阻碍作用，平时则可以借此沟通黎峒与汉区之间的文化、物资、人员往来，一旦有事即可以应急机动，及时平息事态，可谓处理黎人事务的根本。
  详考海瑞疏策和历史，这一根本性的措施在海瑞之前，就不断有人提出，例如海瑞疏策中提到的林如楚、俞虚江等，而最早提出这一建议的应该是定安莫宣宝，时间在洪武八年。宣统《定安县志》卷6《列传志一·莫宣宝》条载：
  （洪武）八年，永嘉侯朱亮祖重其名，召取征五指山。宣宝建议开五指十字大路。方鸠工营凿，会黎贼突出，宣宝奋臂敌之，中流矢，卒。朱侯曰：“无此人，事不可为矣！”遂班师，命殡殓成礼，遣官祭葬。上其事于朝，太祖嘉之曰“义士”。①到目前为止，这可能是有关开通十字大路的记载中提议时间最早的。
  立邑，即在黎峒腹地设立州城、县治，直接统辖当地黎人。这一举措，开始较早，据宋王象之《舆地纪胜》载，在唐懿宗咸通五年（864），曾于定安西南黎婺山附近设置忠州，但七年后即废止，之后在元至元二十八年至至元三十年，曾有元军深入五指山腹地，刻石立记，随后在当地设立寨学，立屯田府，其后还有几次类似尝试，但都未能成功，原因很显然，道路不通，山林阻隔，内外沟通无由，故而难以久驻。
  虽然开道立邑之议非起于海瑞，但一经海瑞疏奏，立刻轰动朝野，获得了空前的影响，之后凡议治黎者，无不奉为圭臬，直到清代后期张之洞、冯子材处理黎人事务，仍然以开通十字大路为要，并最终完成了这一宏大工程，奠定了现代海南岛的陆路交通框架结构。
  以上概略叙述了海瑞治黎策疏的历史背景，从中我们可以看到海南岛历史发展在明代的主要脉络之一，即黎族社会与王朝体系之间错综复杂的关系与相互作用和影响；海瑞是当时历史现场亲历者中之佼佼者，其治黎策疏作为思想家和政治家的智慧结晶，具有超越时代与历史的意义与价值，在当今时代仍然具有深刻的现实意义和具体的指导参考作用，我们今天在相关领域所做的一切，几乎没有超出海瑞策疏范畴的，所以，十分有必要对海瑞治黎思想进行更为深入的分析与研究。