三亚市图书馆 内容
北宋开宝年间“初平岭南”后，“命太子中允周仁浚知琼州”，同时也确立了“因其俗治之”的管理政策。在被征服地区实行羁縻政策，招抚黎族头人归降，并对归附之峒首授官封爵，正式拉开了海南黎族土官制度的序幕，以黎族峒首为基础组织起来的土官制度逐渐发展为定制。封建王朝在海南黎族地区实行的土官制度，对黎族社会传统秩序产生了深远影响，在将黎族传统习惯上升为国家确认的习惯法的过程中，土官发挥了重要的桥梁作用。
虽然自宋代开始，中央政权就注重对海南黎族地区实行统一管理，但其羁縻政策并没有得到很好落实。海南黎族地区的土官制度，在宋代多为虚职，且品级低下，如：宣人，为县君之封，承信郎、承节郎、进义校尉等均为品级低下的散官衔。元代土官乃始为实职且拥有实权，官职品级也高，最高至正三品。元世祖至元二十八至三十一年（1291～1294年），海南岛统治当局对黎族人民进行大规模军事镇压，连续用兵3年，得峒600、户口23827户，之后，设立“黎兵万户府”和“屯田万户府”，黎兵屯田万户府与黎峒千百户的头目皆为黎族酋领担任，世袭为之，管辖当地军事和民政，官给土、牛、种、农器，免其差徭。黎族土官势力的壮大，使“以黎治黎”政策得到了有力的推行，中央政府在黎区的统治势力也因此得到了较大的加强。
明代的黎族土官制度发展得相当成熟，达到其鼎盛时期。明代初年州县官不用土人，废除元朝所设黎兵万户府，曾有一部分黎族土官不愿出官附籍，甚至据峒抵抗和反叛。于是明朝便加强军事统治，在海南设军事卫、所，立屯田22处，每一处有田20顷以上，实行兵农合一。洪武五年（1372年）设1卫、11千户所、额设旗军15927名，马160匹。又在交通要道与通往黎区的路上设巡检司22处，从黎人中点签弓兵450名。另从民户（汉族为主）中抽选“机兵”（又称“机快”），民户30丁选“机兵”1名，共约2195名。
明成祖永乐年间（1403～1424年）黎族地区实行“土官、土舍”制度，授以黎族峒首各种土官职衔。永乐二年（1404年）琼州府文昌县林彬招抚黎峒30余村，被授土官典史，可世袭；崖州监生潘隆自愿请求招黎归顺，被授予知县职名。有明一代，黎族地区的土官制度共有两种模式。
1．“土舍、土官”制度
明代从永乐年间起，在海南建立土舍制度，这是在卫所之下设立的地方武装，有土舍41所，辖黎兵2704名（后有变动）。土舍是由当地有势力的黎族峒首担任，专管黎兵。黎兵叫做“峒丁”，遇有调发随军出征，平常则派守各营地。但后来土舍的权力膨胀，土舍恃其掌握的黎兵武装，与州县官勾结，包揽征税和诉讼，鱼肉黎民，“征徭任其科算尽入私囊”，操纵了黎区基层实权。明朝还实行了“以峒管黎”的办法，凡遇公差、纳秋粮，有司俱凭峒首催办，官军征捕，亦凭峒首指引。永乐年间曾招谕许多黎族峒首“赴朝受职”，根据他们招抚“生黎”的户口数，明朝分别授给州同知、知县、县丞、主簿、巡检等土官。土官实行朝贡制度化，每三年峒首必须向朝廷进贡一次，以示对朝廷的忠诚。土官管政，土舍管军，军政分离，明朝的黎族土官制度取得了明显的效果。自设立土官至永乐十一年（1413年），归顺的“生黎”就有1670峒，3万余户。万历三十一年（1603年）琼州府又设置“抚黎”通判，专管黎事。但至明代后期，由于人民不断反抗土舍、土官的横征暴敛，以及“扶黎诸官夺州县权”等弊端，遂于正统五年（1440年）后相继革除土官制及“抚黎”流官，又逐渐限制土舍行令，更换土舍为粮长，对其所管黎人纳入编户，划归“甲首”管辖。
2．“黎都黎图”制度
这是熟黎地区的基层行政组织。明朝将归附已久，所谓“熟黎”的黎峒统一编入行政区划，即在基层设“黎图”，若干个“黎图”为“黎都”，若干个“黎都”为一乡，乡为流官隶属州县。采取直接统治的方式，使“熟黎”与编户的汉人一样编入都、图，载进鱼鳞册、黄册，要纳粮录差。综合地方文献，海南岛“熟黎”被编入黎都黎图者凡28都、75图，包括155峒，它们以岛的北部与沿海地带居多，岛的南部及山区较少。如琼山县有5都9图，包括9峒；澄迈县有5都60图，包括137个村峒；定安县有3都4图，包括7个峒；陵水县不设都，有2图；儋县有5都，不设图，“黎居良民五分之一”；感恩黎“附版籍者什九，不附者什一”；唯南部“崖州黎其地多于州境，其人十倍之”。至明末清初的发展趋势则是，“则古之书村峒者，今皆为都为图矣”。黎都黎图制的推广，促进了“熟黎”封建化的完成，使“黎地渐归豪民，黎人归化最久，与齐民等”。特别是在岛的北部与东部，如定安、会同建制以来，黎峒大都入籍，琼山县南歧峒等黎、文昌县斩脚峒等黎，悉输赋听役，与“省地”百姓无异。①
清朝沿袭明朝的行政建置，琼州府下辖3州、10县，除文昌、会同2县之外，其余8县皆有黎族人。“清王朝在沿袭明代黎族土官制基础上，进一步削弱了黎族土官的权力，州、县一级官府已不设黎族土官的职位。清代建立的黎族土官制，主要是在黎族峒的组织基础上建立起来的，‘峒’下设峒首、黎总、哨管等职，‘村’则设黎甲或黎首，黎族土官的主要职责是管理所属村峒的日常事务，和遇黎人造反时，承担协助清军作战与招降之责。”②雍正九年（1731年）起，便在黎族地区推行“总管”制度，即在州县之下各黎峒上层首领被委为“总管”（辖一峒或数峒）、“哨官”（辖一村或数村）、“头家”（每村一名）等土官。有的地区（如陵水、保亭）称村峒为“弓”，每五“弓”设一“总管”。各峒还有“峒长”（亦称“总头”），是从氏族的“奥雅”（长老）中产生的，“峒长”协助总管处理行政事务，总管因事外出峒长可代理其职务。总管与哨官皆是世袭的，但要报封建官府委派，赐以印牌及官服。“凡小事听哨官处断，大事则报总管，总管不能处始出报告州县。”③如在黎族众多的崖州分东西两界，东路黎族村峒独多，广袤300余里，向设总管6人、哨官13人、峒长6人进行管理；西路村峒纵横200余里，向设峒长6人，总管3人。
而在“熟黎”与汉族杂居区，则将“黎都黎图制”逐步改为“里甲制”。如澄迈县虽有黎都之名而无黎人之实。据统计，自明嘉靖到清道光不到三百年时间里黎村峒减少了30％，清代统治力量深入到黎族大部分地区。
民国初年，海南岛的行政建置仍沿袭清制，置琼崖道，共辖13县。民国十年（1921年）废道制，由粤军旅长兼领琼崖善后处处长，掌军民两政。民国十五年（1926年）在广东省政府辖下设琼崖行政委员会，并从琼山县划出海口市。民国二十一年（1932年）“抚黎局”为“抚黎专员公署”，并改“总管”为“团董”，加强对黎族地区的统治。接着又于民国二十四年（1935年），在黎、苗聚居的五指山区新设白沙、保亭、乐东县，推行乡、保、甲长制，至此，基层官员已完全纳入中央统一的行政管理体制之中，土官之概念逐渐模糊淡化。
海瑞《上兵部条议七事》第七条称：“黎岐归化，当编其峒首村首为里长，所属之黎为甲首，出入不许仍持弓矢，原耕田地听从其便。其山林可开垦者并绝黎田地，宜招方外无业民耕作，结为里社，与黎岐错居。”
参将黎国耀《条议二事》建议道：“一编保甲。琼州等县原设有牌门乡盟兵，择其豪者为乡勇、哨官或保长以领之。村落大至百余人，小亦不下数十人，闻警息即听有司调集，协同营兵防御，以故寇多不敢犯。近因宦家买置庄田，名曰‘宦庄’，一切佃丁、乡盟人等概获优免，既有警叫调不应。甚者又有豪奴悍佃，窝匿逃亡奸盗，莫可究诘。而各宦庄亦瓜分，势寡不能自卫，遂至束手无措。顷者定安光螺岭上下之事可鉴已。夫前事不忘，后事之师也。今督抚令抚黎官亲履各地方，核其户口，稽其生业，无论势宦，一概佃丁、厮役、乡邻，尽籍其壮者为兵。其中有行能者佥为乡勇、哨官，次为保长，分领其众。除农隙讲武外，无事不许辄行差遣。遇有黎岐出没，集众防守，悉听有司营官调发。”①
虽然自宋代开始，中央政权就注重对海南黎族地区实行统一管理，但其羁縻政策并没有得到很好落实。海南黎族地区的土官制度，在宋代多为虚职，且品级低下，如：宣人，为县君之封，承信郎、承节郎、进义校尉等均为品级低下的散官衔。元代土官乃始为实职且拥有实权，官职品级也高，最高至正三品。元世祖至元二十八至三十一年（1291～1294年），海南岛统治当局对黎族人民进行大规模军事镇压，连续用兵3年，得峒600、户口23827户，之后，设立“黎兵万户府”和“屯田万户府”，黎兵屯田万户府与黎峒千百户的头目皆为黎族酋领担任，世袭为之，管辖当地军事和民政，官给土、牛、种、农器，免其差徭。黎族土官势力的壮大，使“以黎治黎”政策得到了有力的推行，中央政府在黎区的统治势力也因此得到了较大的加强。
明代的黎族土官制度发展得相当成熟，达到其鼎盛时期。明代初年州县官不用土人，废除元朝所设黎兵万户府，曾有一部分黎族土官不愿出官附籍，甚至据峒抵抗和反叛。于是明朝便加强军事统治，在海南设军事卫、所，立屯田22处，每一处有田20顷以上，实行兵农合一。洪武五年（1372年）设1卫、11千户所、额设旗军15927名，马160匹。又在交通要道与通往黎区的路上设巡检司22处，从黎人中点签弓兵450名。另从民户（汉族为主）中抽选“机兵”（又称“机快”），民户30丁选“机兵”1名，共约2195名。
明成祖永乐年间（1403～1424年）黎族地区实行“土官、土舍”制度，授以黎族峒首各种土官职衔。永乐二年（1404年）琼州府文昌县林彬招抚黎峒30余村，被授土官典史，可世袭；崖州监生潘隆自愿请求招黎归顺，被授予知县职名。有明一代，黎族地区的土官制度共有两种模式。
1．“土舍、土官”制度
明代从永乐年间起，在海南建立土舍制度，这是在卫所之下设立的地方武装，有土舍41所，辖黎兵2704名（后有变动）。土舍是由当地有势力的黎族峒首担任，专管黎兵。黎兵叫做“峒丁”，遇有调发随军出征，平常则派守各营地。但后来土舍的权力膨胀，土舍恃其掌握的黎兵武装，与州县官勾结，包揽征税和诉讼，鱼肉黎民，“征徭任其科算尽入私囊”，操纵了黎区基层实权。明朝还实行了“以峒管黎”的办法，凡遇公差、纳秋粮，有司俱凭峒首催办，官军征捕，亦凭峒首指引。永乐年间曾招谕许多黎族峒首“赴朝受职”，根据他们招抚“生黎”的户口数，明朝分别授给州同知、知县、县丞、主簿、巡检等土官。土官实行朝贡制度化，每三年峒首必须向朝廷进贡一次，以示对朝廷的忠诚。土官管政，土舍管军，军政分离，明朝的黎族土官制度取得了明显的效果。自设立土官至永乐十一年（1413年），归顺的“生黎”就有1670峒，3万余户。万历三十一年（1603年）琼州府又设置“抚黎”通判，专管黎事。但至明代后期，由于人民不断反抗土舍、土官的横征暴敛，以及“扶黎诸官夺州县权”等弊端，遂于正统五年（1440年）后相继革除土官制及“抚黎”流官，又逐渐限制土舍行令，更换土舍为粮长，对其所管黎人纳入编户，划归“甲首”管辖。
2．“黎都黎图”制度
这是熟黎地区的基层行政组织。明朝将归附已久，所谓“熟黎”的黎峒统一编入行政区划，即在基层设“黎图”，若干个“黎图”为“黎都”，若干个“黎都”为一乡，乡为流官隶属州县。采取直接统治的方式，使“熟黎”与编户的汉人一样编入都、图，载进鱼鳞册、黄册，要纳粮录差。综合地方文献，海南岛“熟黎”被编入黎都黎图者凡28都、75图，包括155峒，它们以岛的北部与沿海地带居多，岛的南部及山区较少。如琼山县有5都9图，包括9峒；澄迈县有5都60图，包括137个村峒；定安县有3都4图，包括7个峒；陵水县不设都，有2图；儋县有5都，不设图，“黎居良民五分之一”；感恩黎“附版籍者什九，不附者什一”；唯南部“崖州黎其地多于州境，其人十倍之”。至明末清初的发展趋势则是，“则古之书村峒者，今皆为都为图矣”。黎都黎图制的推广，促进了“熟黎”封建化的完成，使“黎地渐归豪民，黎人归化最久，与齐民等”。特别是在岛的北部与东部，如定安、会同建制以来，黎峒大都入籍，琼山县南歧峒等黎、文昌县斩脚峒等黎，悉输赋听役，与“省地”百姓无异。①
清朝沿袭明朝的行政建置，琼州府下辖3州、10县，除文昌、会同2县之外，其余8县皆有黎族人。“清王朝在沿袭明代黎族土官制基础上，进一步削弱了黎族土官的权力，州、县一级官府已不设黎族土官的职位。清代建立的黎族土官制，主要是在黎族峒的组织基础上建立起来的，‘峒’下设峒首、黎总、哨管等职，‘村’则设黎甲或黎首，黎族土官的主要职责是管理所属村峒的日常事务，和遇黎人造反时，承担协助清军作战与招降之责。”②雍正九年（1731年）起，便在黎族地区推行“总管”制度，即在州县之下各黎峒上层首领被委为“总管”（辖一峒或数峒）、“哨官”（辖一村或数村）、“头家”（每村一名）等土官。有的地区（如陵水、保亭）称村峒为“弓”，每五“弓”设一“总管”。各峒还有“峒长”（亦称“总头”），是从氏族的“奥雅”（长老）中产生的，“峒长”协助总管处理行政事务，总管因事外出峒长可代理其职务。总管与哨官皆是世袭的，但要报封建官府委派，赐以印牌及官服。“凡小事听哨官处断，大事则报总管，总管不能处始出报告州县。”③如在黎族众多的崖州分东西两界，东路黎族村峒独多，广袤300余里，向设总管6人、哨官13人、峒长6人进行管理；西路村峒纵横200余里，向设峒长6人，总管3人。
而在“熟黎”与汉族杂居区，则将“黎都黎图制”逐步改为“里甲制”。如澄迈县虽有黎都之名而无黎人之实。据统计，自明嘉靖到清道光不到三百年时间里黎村峒减少了30％，清代统治力量深入到黎族大部分地区。
民国初年，海南岛的行政建置仍沿袭清制，置琼崖道，共辖13县。民国十年（1921年）废道制，由粤军旅长兼领琼崖善后处处长，掌军民两政。民国十五年（1926年）在广东省政府辖下设琼崖行政委员会，并从琼山县划出海口市。民国二十一年（1932年）“抚黎局”为“抚黎专员公署”，并改“总管”为“团董”，加强对黎族地区的统治。接着又于民国二十四年（1935年），在黎、苗聚居的五指山区新设白沙、保亭、乐东县，推行乡、保、甲长制，至此，基层官员已完全纳入中央统一的行政管理体制之中，土官之概念逐渐模糊淡化。
海瑞《上兵部条议七事》第七条称：“黎岐归化，当编其峒首村首为里长，所属之黎为甲首，出入不许仍持弓矢，原耕田地听从其便。其山林可开垦者并绝黎田地，宜招方外无业民耕作，结为里社，与黎岐错居。”
参将黎国耀《条议二事》建议道：“一编保甲。琼州等县原设有牌门乡盟兵，择其豪者为乡勇、哨官或保长以领之。村落大至百余人，小亦不下数十人，闻警息即听有司调集，协同营兵防御，以故寇多不敢犯。近因宦家买置庄田，名曰‘宦庄’，一切佃丁、乡盟人等概获优免，既有警叫调不应。甚者又有豪奴悍佃，窝匿逃亡奸盗，莫可究诘。而各宦庄亦瓜分，势寡不能自卫，遂至束手无措。顷者定安光螺岭上下之事可鉴已。夫前事不忘，后事之师也。今督抚令抚黎官亲履各地方，核其户口，稽其生业，无论势宦，一概佃丁、厮役、乡邻，尽籍其壮者为兵。其中有行能者佥为乡勇、哨官，次为保长，分领其众。除农隙讲武外，无事不许辄行差遣。遇有黎岐出没，集众防守，悉听有司营官调发。”①
附注
① 参见苏英博、韦经照、梁定基、符泽辉、邢植朝主编《中国黎族大辞典》，中山大学出版社，1994，第428页。
② 高和曦：《黎族峒的组织及其历史作用》，载海南省民族研究所编《海南民族研究（二）——越过山顶的铜锣声》，云南民族出版社，2006，第121～122页。
③ （清）张庆长编著《黎岐纪闻》，光绪三年刻本。
①周文海重修，卢宗堂、唐之莹纂修《民国感恩县志》，海南地方文献丛书编纂委员会汇纂《海南地方志丛刊》，海南出版社，2004，第295、297、298页。
