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土官制度是封建王朝在民族地区实行的一种行政管理制度。土官，就是封建中央王朝在少数民族居住区封赐的能独霸一方的世袭统治者或官员。土官制度是在唐羁縻州制度的基础上发展起来的，由中央政府认命民族首领为世袭官员，统治其所在的少数民族。清雍正年间实行的改土归流政策，终结了土官在本区域的独霸地位，加强了中央对少数民族的统治与实际控制。
  一 土官制度的基本情况
  北宋开宝年间“初平岭南”后，“命太子中允周仁浚知琼州”，同时也确立了“因其俗治之”的管理政策。在被征服地区实行羁縻政策，招抚黎族头人归降，并对归附之峒首授官封爵，正式拉开了海南黎族土官制度的序幕，以黎族峒首为基础组织起来的土官制度逐渐发展为定制。封建王朝在海南黎族地区实行的土官制度，对黎族社会传统秩序产生了深远影响，在将黎族传统习惯上升为国家确认的习惯法的过程中，土官发挥了重要的桥梁作用。
  虽然自宋代开始，中央政权就注重对海南黎族地区实行统一管理，但其羁縻政策并没有得到很好落实。海南黎族地区的土官制度，在宋代多为虚职，且品级低下，如：宣人，为县君之封，承信郎、承节郎、进义校尉等均为品级低下的散官衔。元代土官乃始为实职且拥有实权，官职品级也高，最高至正三品。元世祖至元二十八至三十一年（1291～1294年），海南岛统治当局对黎族人民进行大规模军事镇压，连续用兵3年，得峒600、户口23827户，之后，设立“黎兵万户府”和“屯田万户府”，黎兵屯田万户府与黎峒千百户的头目皆为黎族酋领担任，世袭为之，管辖当地军事和民政，官给土、牛、种、农器，免其差徭。黎族土官势力的壮大，使“以黎治黎”政策得到了有力的推行，中央政府在黎区的统治势力也因此得到了较大的加强。
  明代的黎族土官制度发展得相当成熟，达到其鼎盛时期。明代初年州县官不用土人，废除元朝所设黎兵万户府，曾有一部分黎族土官不愿出官附籍，甚至据峒抵抗和反叛。于是明朝便加强军事统治，在海南设军事卫、所，立屯田22处，每一处有田20顷以上，实行兵农合一。洪武五年（1372年）设1卫、11千户所、额设旗军15927名，马160匹。又在交通要道与通往黎区的路上设巡检司22处，从黎人中点签弓兵450名。另从民户（汉族为主）中抽选“机兵”（又称“机快”），民户30丁选“机兵”1名，共约2195名。
  明成祖永乐年间（1403～1424年）黎族地区实行“土官、土舍”制度，授以黎族峒首各种土官职衔。永乐二年（1404年）琼州府文昌县林彬招抚黎峒30余村，被授土官典史，可世袭；崖州监生潘隆自愿请求招黎归顺，被授予知县职名。有明一代，黎族地区的土官制度共有两种模式。
  1．“土舍、土官”制度
  明代从永乐年间起，在海南建立土舍制度，这是在卫所之下设立的地方武装，有土舍41所，辖黎兵2704名（后有变动）。土舍是由当地有势力的黎族峒首担任，专管黎兵。黎兵叫做“峒丁”，遇有调发随军出征，平常则派守各营地。但后来土舍的权力膨胀，土舍恃其掌握的黎兵武装，与州县官勾结，包揽征税和诉讼，鱼肉黎民，“征徭任其科算尽入私囊”，操纵了黎区基层实权。明朝还实行了“以峒管黎”的办法，凡遇公差、纳秋粮，有司俱凭峒首催办，官军征捕，亦凭峒首指引。永乐年间曾招谕许多黎族峒首“赴朝受职”，根据他们招抚“生黎”的户口数，明朝分别授给州同知、知县、县丞、主簿、巡检等土官。土官实行朝贡制度化，每三年峒首必须向朝廷进贡一次，以示对朝廷的忠诚。土官管政，土舍管军，军政分离，明朝的黎族土官制度取得了明显的效果。自设立土官至永乐十一年（1413年），归顺的“生黎”就有1670峒，3万余户。万历三十一年（1603年）琼州府又设置“抚黎”通判，专管黎事。但至明代后期，由于人民不断反抗土舍、土官的横征暴敛，以及“扶黎诸官夺州县权”等弊端，遂于正统五年（1440年）后相继革除土官制及“抚黎”流官，又逐渐限制土舍行令，更换土舍为粮长，对其所管黎人纳入编户，划归“甲首”管辖。
  2．“黎都黎图”制度
  这是熟黎地区的基层行政组织。明朝将归附已久，所谓“熟黎”的黎峒统一编入行政区划，即在基层设“黎图”，若干个“黎图”为“黎都”，若干个“黎都”为一乡，乡为流官隶属州县。采取直接统治的方式，使“熟黎”与编户的汉人一样编入都、图，载进鱼鳞册、黄册，要纳粮录差。综合地方文献，海南岛“熟黎”被编入黎都黎图者凡28都、75图，包括155峒，它们以岛的北部与沿海地带居多，岛的南部及山区较少。如琼山县有5都9图，包括9峒；澄迈县有5都60图，包括137个村峒；定安县有3都4图，包括7个峒；陵水县不设都，有2图；儋县有5都，不设图，“黎居良民五分之一”；感恩黎“附版籍者什九，不附者什一”；唯南部“崖州黎其地多于州境，其人十倍之”。至明末清初的发展趋势则是，“则古之书村峒者，今皆为都为图矣”。黎都黎图制的推广，促进了“熟黎”封建化的完成，使“黎地渐归豪民，黎人归化最久，与齐民等”。特别是在岛的北部与东部，如定安、会同建制以来，黎峒大都入籍，琼山县南歧峒等黎、文昌县斩脚峒等黎，悉输赋听役，与“省地”百姓无异。①
  清朝沿袭明朝的行政建置，琼州府下辖3州、10县，除文昌、会同2县之外，其余8县皆有黎族人。“清王朝在沿袭明代黎族土官制基础上，进一步削弱了黎族土官的权力，州、县一级官府已不设黎族土官的职位。清代建立的黎族土官制，主要是在黎族峒的组织基础上建立起来的，‘峒’下设峒首、黎总、哨管等职，‘村’则设黎甲或黎首，黎族土官的主要职责是管理所属村峒的日常事务，和遇黎人造反时，承担协助清军作战与招降之责。”②雍正九年（1731年）起，便在黎族地区推行“总管”制度，即在州县之下各黎峒上层首领被委为“总管”（辖一峒或数峒）、“哨官”（辖一村或数村）、“头家”（每村一名）等土官。有的地区（如陵水、保亭）称村峒为“弓”，每五“弓”设一“总管”。各峒还有“峒长”（亦称“总头”），是从氏族的“奥雅”（长老）中产生的，“峒长”协助总管处理行政事务，总管因事外出峒长可代理其职务。总管与哨官皆是世袭的，但要报封建官府委派，赐以印牌及官服。“凡小事听哨官处断，大事则报总管，总管不能处始出报告州县。”③如在黎族众多的崖州分东西两界，东路黎族村峒独多，广袤300余里，向设总管6人、哨官13人、峒长6人进行管理；西路村峒纵横200余里，向设峒长6人，总管3人。
  而在“熟黎”与汉族杂居区，则将“黎都黎图制”逐步改为“里甲制”。如澄迈县虽有黎都之名而无黎人之实。据统计，自明嘉靖到清道光不到三百年时间里黎村峒减少了30％，清代统治力量深入到黎族大部分地区。
  民国初年，海南岛的行政建置仍沿袭清制，置琼崖道，共辖13县。民国十年（1921年）废道制，由粤军旅长兼领琼崖善后处处长，掌军民两政。民国十五年（1926年）在广东省政府辖下设琼崖行政委员会，并从琼山县划出海口市。民国二十一年（1932年）“抚黎局”为“抚黎专员公署”，并改“总管”为“团董”，加强对黎族地区的统治。接着又于民国二十四年（1935年），在黎、苗聚居的五指山区新设白沙、保亭、乐东县，推行乡、保、甲长制，至此，基层官员已完全纳入中央统一的行政管理体制之中，土官之概念逐渐模糊淡化。
  海瑞《上兵部条议七事》第七条称：“黎岐归化，当编其峒首村首为里长，所属之黎为甲首，出入不许仍持弓矢，原耕田地听从其便。其山林可开垦者并绝黎田地，宜招方外无业民耕作，结为里社，与黎岐错居。”
  参将黎国耀《条议二事》建议道：“一编保甲。琼州等县原设有牌门乡盟兵，择其豪者为乡勇、哨官或保长以领之。村落大至百余人，小亦不下数十人，闻警息即听有司调集，协同营兵防御，以故寇多不敢犯。近因宦家买置庄田，名曰‘宦庄’，一切佃丁、乡盟人等概获优免，既有警叫调不应。甚者又有豪奴悍佃，窝匿逃亡奸盗，莫可究诘。而各宦庄亦瓜分，势寡不能自卫，遂至束手无措。顷者定安光螺岭上下之事可鉴已。夫前事不忘，后事之师也。今督抚令抚黎官亲履各地方，核其户口，稽其生业，无论势宦，一概佃丁、厮役、乡邻，尽籍其壮者为兵。其中有行能者佥为乡勇、哨官，次为保长，分领其众。除农隙讲武外，无事不许辄行差遣。遇有黎岐出没，集众防守，悉听有司营官调发。”①
  二 土官权威的变化
  峒的组织是黎族社会独具特色的一种社会组织，在封建王朝中央政权统治之前，它是维持黎族社会内部正常秩序和推动黎族社会发展的社会政治自治组织，其峒首是黎之头领，“以先入者为峒首，同入共力者为头目”。“大抵父死子代，世世相传，或间有无子而妻代之及弟代之者，为众心所归而公立之也。”①熟黎，“以先入者为峒首，同入共力者为头目。今仅择豪强者充之”。②村头、黎首乃由原始血缘氏族长老演变而来。原始血缘氏族的长老，通常都是本氏族辈分最高、经验最丰富、威望最高的人。他们能说会道，办事能力强，有威信，明事理，讲公道。在黎族社会，这些人通常都是老人，被称为奥雅。鉴于他们的权威与能力，以及氏族成员的血缘关系，黎族长老们被推选为本村峒的管理者或头人。
  中央政府在黎区实行土官制以后，过去村峒的黎首被任命为朝廷命官，成为地方的一级行政官吏。基于其原本的黎头身份，这些土官仍拥有在本村本峒的权威和势力，成为兼具黎头和基层行政官员的双重身份和职能。后一种身份对他们来说，更具吸引力，渐渐地完全成为中央政府在黎区的行政管理者、法律政策的执行者、地方治安的维护者、赋役税收的征办者。
  在中央政府的统一法秩序之下，黎族土官发生了变化：首先是身份变化。由原来村峒内部的选举形成和世袭，变成了由中央政府委任与授权，成为政府官员，代表中央政府管理黎族地区，为政府办事，土官开始步入封建统治集团的行列。其次是权力来源的变化。虽然是由黎头演变而来，但其权力来源却已不再是基于氏族长老权威，或是氏族成员的推举，而是中央政府的授予，其背后是国家强制力的支持与保障。再次是，权力范围扩大。虽然宋时黎族土官仅仅是个虚职，但其所拥有的官职与官衔，已足以让其在黎族百姓中拥有更大的权威。元朝的黎族土官集军政大权于一身，其权威已发展到顶峰。明朝虽将土官的军权与政权拆分，但并未影响到土官所拥有的统治权。有了政权或军权，成为封建政府在册官员，土官较之原本的纯粹黎族头人，其权力范围得到了极大地扩张。最后权力变化产生了人格变化。在取得中央政府授予的权力以后，黎族土官逐渐脱离了原本平等的黎族血缘团体，开始享受各种特权，依据自身在黎区的威信和手中的政府权力，开始豪夺巧取黎民财物，强行占有村峒的共有土地、山林，成为剥削阶级，盘剥百姓，欺骗国家。正是由于土官身份能带来好处，招来了一些汉人冒充黎头充任土官，如《道光琼州府志》记载：崖州东西二路黎村，“熟黎向归里长管辖，生黎及生熟各半黎旧设有峒长、哨官等名，由黎人自行保充。后有不肖绅民假名混保，快其所私，以致黎众不服，因而滋事，今已革除”。①
  部分黎族土官在黎族地区的欺上瞒下、挟乱自重，造成了新的社会问题，引起黎族人民反抗，因此，至清末土官制度逐渐被削弱，有的甚至被革除。如崖州东黎境内，过去共设有峒长、总管各六人，哨长十三人，到光绪年间，则只剩下总管之职，而且还没有定额，各村则由自己设立头目一人。实行保甲以后，黎族土官制完全被保甲制所取代，黎头之身份在保甲制之下不再得以体现或享有特权。
  黎族土官及其权威的变化，究其原因，一是中央权威在黎族地区发生了效力，中央政权的进入，统一法律秩序的建立，打破了黎族传统的血缘氏族结构，直接导致了黎族社会的分化；二是黎人思想变化的结果，在与汉人相处后，黎族人民的思想发生了变化，汉族官员所享有的特权与待遇，令黎族土官向往与羡慕；三是经济发展的结果，随着黎族地区生产力的提高，与外界民商事交往的频繁，黎族人民的财产私有观念得以加强，随之而来的是对物质财富的追求，黎族土官为了满足自己的物质欲望，仗势敛财乃成为必然。当然在这些诸多原因中，最根本的原因应该是：中央政权的进入，导致了黎族社会发生根本性的变化。中央政府发展经济的举措，导致了黎族土官财富观念的变化，中央政府将中原汉族先进文化的输入与推广，引起了黎族人民思想的变化。

① 参见苏英博、韦经照、梁定基、符泽辉、邢植朝主编《中国黎族大辞典》，中山大学出版社，1994，第428页。 ② 高和曦：《黎族峒的组织及其历史作用》，载海南省民族研究所编《海南民族研究（二）——越过山顶的铜锣声》，云南民族出版社，2006，第121～122页。 ③ （清）张庆长编著《黎岐纪闻》，光绪三年刻本。 ①周文海重修，卢宗堂、唐之莹纂修《民国感恩县志》，海南地方文献丛书编纂委员会汇纂《海南地方志丛刊》，海南出版社，2004，第295、297、298页。 ① （清）张庆长编著《黎岐纪闻》，光绪三年刻本。 ②（清）钟元棣创修《光绪崖州志》（外一种）（上），海南地方文献丛书编纂委员会汇纂《海南地方志丛刊》，海南出版社，2006，第329页。 ① （清）明谊修，张岳松纂《道光琼州府志》，海南地方文献丛书编纂委员会汇纂《海南地方志丛刊》，海南出版社，2006，第862页。