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清代光绪十二年（1886年），两广总督张之洞命广西提督冯子材统办全琼军务，负责在海南黎境开道及筹办开发海南岛事宜。自此，这位在广西镇南关抗击法军的民族英雄，军旅遍全琼，并曾驻扎崖州，谋划开发经略，并于光绪十三年，在崖州向朝廷提出《抚黎章程十二条》。
  在海南岛历史上，民族矛盾是影响民族融合和边疆安定的突出问题。朝廷虽然主张“安抚”，但大多以武力征讨。其间不乏“怀善”名宦，从维护民族团结、安定边陲和加强封建统治的角度上，提出过各种对策，如明代海南名人海瑞就提出过以“开通黎峒十字路”，促进海南岛上黎汉民族的交融和共同进步。崖州明代进士钟芳也有憾于对黎境的滥施征讨，提出了“善杀不如善怀”的仁政主张。冯子材在海南岛上的开发经略，可说是对海瑞、钟芳的主张兼收并蓄。
  冯子材（1818—1903），字萃亭。广东钦州（今属广西）人，行伍出身，累迁至提督，后退职。1885年法军占领广西镇南关后，经张之洞举荐，复起为广西关外军务帮办，率部在镇南关前击败法军主力，收复谅山，取得了震惊中外的镇南关大捷。后曾任云南提督、贵州提督。
  冯子材是清代著名爱国将领，不仅是军事家，而且是治理边疆的卓识政治家。受命统办全琼军务后，他总结历代海南岛上“治黎”教训，以独到的见解，在崖州向朝廷提出了《抚黎章程十二条》。
  《抚黎章程十二条》，虽然是为朝廷服务的对策，具有一定的政治局限性，但从其主张上，在当时是有着进步意义的。主要内容有：
  一是明确使命。即官军此举，“开通十字大路，以期黎汉永远相安，其良黎，丝毫无扰，毋庸畏惧。”
  二是申明目的。即“选择要地，设官抚治，”“略仿黔滇各省土司之例，不令吏胥索扰。”
  三是提出经略主张。即开通路后，黎族“有主之田，断不能强夺。”“开通田业，三年之内，不收赋税，三年之外，务从轻起微。”
  四是维护黎族利益。即“黎境有矿各山，由官商来采者，给钱租赁，绝不强行占踞，黎汉均享其利”；“汉民盐布百货与黎地牛、木、棉、药等物，在各峒设场集市，往来畅通，公平交易，严禁汉民讹赖盘驳，总令于黎人有益。”
  五是推行文明。即“每数村仿内地设一义学、延师塾师，学习汉语汉文，宜讲圣谕广训，此需经费就地筹办，令在籍崖州总兵林宜华等分遣能晓黎语团绅，经历各峒，剀切宜谕。”
  这一奏议获得清朝廷的赞许。自光绪十二年（1886年）至十三年（1887年），冯子材按其奏议所定的治理方略，在海南岛上进行了一系列的开发治理活动。在军事上，实施少镇压多抚慰政策，“收抚黎众十万人”（《清史稿·兵志八·边防》）；实施“开通十字大路”举措，推进了沿海平原向深山腹地道路的开通，促进了黎境的文明开化；通过实行减税、黎汉共享其利政策，鼓励开发黎区、垦荒造田和开挖矿山，利用黎境资源，发展黎族经济；通过设立义学馆等，延师教育黎族子弟，并实行优惠政策，开科时，黎族子弟到州府赴试，其卷皮上写“民童”二字，关照取录；设立招商局，在各峒口设集市，公平交易；在府及州设抚黎局，组建黎团，实行土司制度，由黎族上层首领充当总管等职，实行内部自治；在海口、崖州等地设电报局，及时互通情报，防患未然。为开化黎境，冯子材还将一部分从广西率入海南的士兵留在黎族地区，并引入一批内陆汉人进入黎境居住，使汉民族文化在黎族地区得到传播，促进了黎汉民族的交融。
  在清代一年多时间内，通过开道路、平叛乱、设墟市、促造田、兴教化……，冯子材将明代以来所筹划的海南岛黎境治理之策变为现实，成为了清代海南黎族地区全面筹划开发的志士仁人之一。
  冯子材提出的海南黎境治理开发措施，除他曾付诸实施之外，大多都因历史原因未能实行。他当年向朝廷所上的《抚黎章程十二条》体现了他对边疆治理的卓识远见，成为了海南岛早期开发建设的珍贵文献史料。
  冯子材一生军功累身，获清廷赏尚书衔。在中日甲午战争和帝国主义联军进犯津京时，年已76岁的冯子材爱国抗敌不减当年勇，多次奏请“为国出力”。光绪二十九年，逝于南宁军营中，享年86岁，谥勇毅。海南岛五指山地区，现仍留有冯子材当年手书的“手劈南荒”摩崖石刻，铭记下了他经略开发海南的功绩。