三亚市图书馆

殡葬改革是保护资源和环境、节约土地、促进人与自然的和谐的重要举措。近年来，随着国际旅游岛建设的深入，三亚城市化步伐不断加快，重点项目规模日益扩大，与此同时，受“入土为安”传统丧葬观念的影响，我市土葬盛行，挤占了大量土地和森林资源，“死人”与活人争地问题日益突出。如何在充分尊重民间风俗习惯的前提下科学推进殡葬改革，达到集约利用土地，保护生态环境，破除封建迷信丧葬陋俗，提高社会文明的目的，成为关系三亚社会民生和经济发展的重大现实问题。2014年下半年，市政协社法委在我市及东方、乐东、昌江等市县，通过实地考察、召开座谈会、走访农户等方式进行殡葬改革专题调研，在此基础上形成了本调研报告。
  一、我市殡葬现状及存在问题
  我市现有城乡户籍人口约68万，以人口死亡率6‰计，每年死亡人数约3600人。受传统观念和生活方式的影响，选择火葬的人为数不多，群众对遗体普遍采用的处置方式为土葬，以每个墓穴平均占地10m²计算，每年占用的土地就达36000m²（约合54亩）。此外，土葬还消耗大量木材，按每个棺木消耗木材0.45立方米计算，每年消耗木材近1620立方米，不仅破坏自然和人居环境，而且加剧了生态环境的恶化。近年来，我市先后安排公墓园建设资金累计近10个亿，已建成投入使用公益性公墓园6座，经营性公墓园1座，另拟建公墓园5座，在一定程度上缓解了乡镇公墓园缺乏、乱埋乱葬的现象，但从调研了解的情况看，我市殡葬现状仍存在如下突出问题：
  （一）无序殡葬吞噬土地，加大城市开发成本。长期以来，农村零星乱葬滥埋、修大坟现象比较突出，坟墓散布在全市各规划区、田地内和公路两旁，不仅妨碍耕作和城市开发，而且经常引发邻里斗殴甚至群体性事件。由于缺乏统一殡葬区规划，坟墓的成片搬迁主要依据项目建设需要临时决定，几乎每征用一块项目建设用地都涉及坟墓搬迁，造成工作被动。更有甚者，部分村民在得知开发消息后大肆抢建假坟，许多地方一夜之间就出现了数百座“沙包坟”、“篮球坟（面积仅篮球大小）”，项目建设单位被迫把大量精力用于协商迁坟。部分墓主家属漫天要价，增加了企业补偿成本，造成工程延期，甚至项目搁置。以我省重点文化产业项目“三亚红塘湾剧院暨红塘湾国际文化名人会馆”为例，征地面积仅53.79亩，竟然有坟墓758座，整个搬迁安置费用1240多万元，好不容易迁完后，其用地红线外紧邻的海防林在短时间内又出现了300多座疑似假坟，项目业主疲于奔命，苦不堪言。
  （二）观念习俗有待转变，生态殡葬认可度不高。我市是海南省政府规定的火葬与土葬并举的地区。有关统计数据显示，2013年市逸仙园火葬场全年火化量为近700具，约占死亡居民数量的25％，远低于49.5％的全国水平，并且以农场和外来打工人员居多，三亚本地户籍亡者火化每年只有10至20具。在调研中，虽然部分乡镇代表提出了“自然深埋，不留坟头”的生态土葬建议，民政部门也在倡导树葬、草坪葬、海葬等环保殡葬方式，但从调研随机走访的情况看，大多数市民对绿色殡葬尚未认可，受传统观念影响和迫于社会舆论压力，亡者家属往往选择土葬。市内不时看到抬棺出殡的队伍招摇过市，沿途燃放鞭炮、抛撒冥纸冥钞，既干扰城区交通秩序，又污染生活环境。一些居民虽然采取火化方式处置了遗体，但又按旧习俗对骨灰“二次装棺”土葬。而且在补偿心理的驱动下，家属往往倾向于把坟墓修得更大，葬礼也更讲究排场。在部分边远地区，一些丧户因大办丧事而负债累累的现象屡见不鲜，完全违背了节约土地、保护生态和厚养薄葬的精神。
  （三）殡葬基础设施滞后，墓园环境亟须优化。目前，全市已投入使用的殡仪馆1家（逸仙园），公墓园7座，其中经营性公墓园1座（荔仙园公墓），其余均为区镇公益性公墓园，主要承担本辖区内的遗体安葬及土地开发坟墓搬迁任务。原河西区、育才镇、凤凰镇等辖区内仍没有经政府规划的公墓园，原天涯镇公墓目前仍处于征地阶段。多数已建成的公墓园仅能满足集中安葬的功能，人文关怀缺位，道路、停车场、焚烧池、陵园绿化等配套设施普遍不足。每逢“雨纷纷”的清明时节，前来祭奠的丧户来到墓前已是一身泥泞，再加上墓园管理无序，祭祀过后散乱一地的祭品、或明或暗的香火蜡烛、四处飘扬的纸钱，让人心中顿时笼罩着一种杂乱、压抑和阴暗的感觉，使公墓园沦为城市死角甚至视觉污染。
  （四）执法力量薄弱，齐抓共管刻不容缓。受传统观念影响，殡葬仍是人们比较忌讳的话题。殡葬管理工作的难度和殡葬改革的阻力也比较大。相关工作在我市民政以外的其他部门尚未得到足够的重视，殡葬执法主要依靠民政部门单打独斗，许多部门存在畏难情绪，齐抓共管的局面有待形成。目前，我市尚未成立殡葬执法大队，一些单位总是认为殡葬就是民政部门的职责，要么推诿扯皮，要么回避搪塞，总怕这类“出力不讨好”的事情落到自己头上。由于无法协调诸多部门配合，致使殡葬执法工作面临着“进退两难”局面，民政部门面对殡葬违法行为不能“不作为”，但在单独履行职责的过程中又缺少执法力量，如若越位执法还可能引起不良反应，其尴尬可想而知。
  （五）政策激励成效有限，惠民力度有待加大。据调查，目前我市城乡居民土葬各项费用平均在5万元，火葬费用在5000元左右。2011年7月我市正式实施的《三亚市惠民殡葬补贴方案》，规定了符合条件的居民火葬最低补贴标准为3900元，在一定程度上减轻了群众的经济负担。但相关政策的激励效力有限：一是补贴标准偏低，虽然在理论上最高补贴可达8900元，但要领取这一补贴必须同时满足丧葬方式（火化）、去世年龄（百岁以上）、户口所在地（限原河东、河西居民）、重点优抚对象等一系列条件。二是宣传力度不足，民众对惠民政策知晓度不高。如原河西区近5年来过世采取火葬方式的有63起，其中申请惠民殡葬补贴的仅有18户，发放殡葬补贴70200元。三是给予补贴的丧葬方式限于火葬，尚未涵盖树葬、花坛葬、海葬等“绿色殡葬”。
  二、东方、乐东、昌江等地推进殡葬改革的主要经验
  2010年以来，我省殡葬改革经过试点和推广之后，进入集中整治阶段。作为先行试点的东方、乐东、昌江等地勇于破解历史遗留难题，大刀阔斧又积极稳妥地推进殡葬改革，既保护了生态环境，又打开了城市开发的新局面，并形成了新的文明风范，在全省引起了强烈反响。
  （一）强化工作组织领导。在调研过程中，各地普遍反映，殡葬改革与计划生育改革一样，是事关生死的两大“老大难”问题，遍地坟头成为市县经济社会快速发展的最大障碍。为有效推进殡葬改革试点工作，东方市成立了由主要领导任组长的市殡葬改革小组，并派出28个整治工作组116名工作人员，进驻3个试点乡镇调查“三沿五区”可视范围内的坟墓，为2.5万座坟墓拍照登记、建档造册。先后印发了《东方市殡葬管理实施办法》《东方市殡葬改革坟墓迁移工作方案》等，对殡葬改革涉及的行政执法、部门职责、管理服务、改革内容及时限等做了详细规定，提出凡涉及殡葬改革的工作要做到“三优先”，即经费优先拨付，工作人员优先调配，相关事宜优先处理，形成了“党政领导、民政牵头、社会参与”的工作机制，为改革的推进提供了坚实的组织保障。
  （二）强化党员干部带头作用。殡葬改革的发展历程表明，党员、干部带头是殡葬改革的重要先导和动力之源，是殡葬改革顺利推行并取得长足进步的优良传统和宝贵经验。乐东县在推行殡葬改革工作初期，向全县各级干部印发了《关于大力倡导移风易俗积极参与殡葬改革的倡议书》，要求各级干部充分发挥公职人员的带头作用，在操办直系亲属葬礼时坚持节俭简朴的原则，不大操大办，不参与封建迷信活动。东方市号召党员领导干部率先垂范，主动配合政府做好迁坟工作，从行动上为群众做出榜样，省人大常委会副主任张力夫、省政协人口资源环境委员会专职副主任黄坚、原省档案局局长黄峰、东方市政协副主席李琼生等东方籍省市领导先后主动带头将其祖坟迁入公墓，在他们的带动下，亲友邻里纷纷效仿，形成了“迁坟一座，带动一片”的良好局面。
  （三）强化群众宣传教育。长期以来，群众受传统孝道文化和“入土为安”理念的影响，把土葬作为是尽孝的重要环节，有的甚至信仰“风水”、“生死轮回”，认为选个合适位置埋葬亲人后，能荫福后代，如不破除这些传统观念，就难以让人们在感情上接受新的殡葬方式。东方市将八所城区琼西路至马岭公墓园的10公里道路变成了殡葬改革宣传干线，大型广告牌、小型警示牌、路边标牌标语等宣传殡葬改革的文字图片无处不在。并抽调机关干部进村入户宣传殡葬改革政策，通过电视、广播、报纸、网络、宣传标语等多种形式，宣传文明殡葬、生态殡葬，设立了殡葬改革24小时服务热线，随时为群众答疑解难。由于宣传沟通到位，迁坟攻坚战并未出现群众大吵大闹，甚至引发群体性事件的情况。乐东县抽调县直单位干部等49人，组成6个沿海镇工作组进驻迁坟现场第一线，给村民发放殡葬改革宣传小册子，挨家挨户对村民宣讲政策，并把工作重点放在村里享有一定威望和影响的对象上。如莺歌海镇莺二社区71岁的符帝炳是乡间远近闻名的“风水先生”，在工作组耐心细致的说服下，他在全村第一个把祖坟搬到卧龙岭公墓园，村里人跟着他陆续搬迁了150座坟墓。
  （四）强化基础设施建设。破解历史难题需要改革的新思路。东方市、乐东县按照“疏堵结合”的思路，以公墓园建设为突破点，从严整治乱埋乱葬，牢牢牵住了殡葬改革的“牛鼻子”。乐东县在改革推行之前就加大了公墓园建设投入。计划总投资3.5亿元的卧龙岭公墓园，一期开发210亩，建成6000多个墓穴。很多群众是到现场看了公墓园，觉得墓区环境优美，才主动将自家祖坟迁入公墓园的。东方市为解决公墓园建设资金不足问题，大胆创新思路，一是主动邀开发商参与公墓园建设，建成后优先搬迁其开发用地范围内的坟墓。二是在完善相关手续的基础上，部分公墓园项目标段采取BT模式，由企业投资建设，建好后迁坟腾地出让，政府取得土地出让金后，再根据审计价格回购公墓园，仅用2000万元启动资金就办好了2亿元的殡葬改革民生大事。目前，东方全市共建有两个市级生态公墓园、两个乡镇级公墓园及两个村级公墓园。其中马岭公墓园改造一期搬迁坟墓近8000座，签订搬迁协议2000多份，完成“三沿五区”可视范围内坟墓搬迁任务的40％，超额完成省下达任务的20％。在公墓园的选址上，东方市坚持既尊重大多数人的意愿，又符合城市总体规划，陵园尽可能选在依山傍水、环境优美但又不适合农业生产的地块。在公墓园的命名上集思广益，注意选取既好听又吉利的名字，以激发群众的搬迁欲。在陵园建设上细分为道路、生态景观、自动喷灌、园林绿化四大工程，并配建了十二生肖焚烧池、停车场、休憩亭、长廊等，营造了郁郁葱葱、宁静肃穆的氛围，群众可以根据自己意愿在全市公墓园范围内选择安葬地，不受居住辖区的限制，极大地提升了群众迁坟入园的主动性和积极性，八所城区新死亡对象葬入公墓园达到100％。东方市整理后的12000多亩土地成为各地投资商的热土，城市土地价值得到了极大提升。
  （五）强化殡葬执法力量。殡改工作能否顺利推进，关键在执法力度的大小。东方市成立了副科级的殡葬管理中心，配备了6名专职人员，组建了30人的殡葬执法大队，落实了办公场地，在各乡镇、村选配一名殡葬协管员、信息联络员，并将殡葬改革工作经费列入当年财政预算，解决了殡葬工作长期无机构、无编制、无场所的“三无”局面，稳妥推进了殡改工作。东方市还成立了殡葬改革试点工作队，分派到八所、四更、东河三个试点乡镇住店工作，工作队员深入到群众中开展殡葬改革的政策宣传、思想动员、坟墓核查等工作，注重解答群众的疑难问题和了解反映群众的诉求，成为殡葬改革工作的“整治员”、“宣传员”、“调查员”和“服务员”。对表现突出、责任心强的工作队员，东方市大胆给予重用，先后提拔两名表现优秀的工作队员担任民政局副局长和乡镇副镇长，极大调动了全体工作人员的积极性。为减少工作阻力，东方市还把试点乡镇的外出干部、离退休干部组成外出干部迁坟工作队，形成了市、乡镇、村（居）、外出干部四级殡葬组织网络体系，构建了纵向到底、横向到边、上下联动的殡葬改革服务工作网络。
  （六）强化为民服务功能。调研中了解到，大多数群众虽然对革除丧葬陋习的改革表示欢迎，但同时又担忧改革后的殡葬成本会增加，虽然目前由政府免费提供墓位迁移，但群众担心若干年后，由陵园公司管理墓位会抬高价格、增设入园管理费用等，此外，许多现有的公墓园为实现集约用地的需求，往往选择在远离村庄的荒坡，也在一定程度上增加了祭拜的成本。为消除群众顾虑，各地政府在加大殡葬补贴力度的同时加快城乡建设步伐，将迁坟腾出的土地优先用于承载经济发展项目和民生项目。如乐东县黄流镇新荣村和铺村273座坟墓全部迁入公墓园后腾出成片土地，县里决定把成片的510亩土地用来建设黄流中学新校区，以缓解老校区面积小、孩子上学难的问题。东方市八所镇将迁坟腾出的空地用于兴建城市配套工程，开挖打造城市中心湖泊景观，作为居民休闲场所，使群众切实享受到了殡改带来的多种实惠，增强了参与积极性。
  三、加快推进我市殡葬改革的意见和建议
  殡葬从来就是敏感问题，如处理不当，极易引发种种矛盾。我们要做好打“持久战”的心理准备，始终按照有利于推进殡葬改革、有利于维护人民群众基本生活权益、有利于促进社会稳定和进步的“三个有利于”原则，正确处理改革、稳定与民生的关系。
  （一）统筹规划安排，加强组织领导。未来50年，随着我国老龄化程度越来越高，将进入人口死亡的高峰时段，我们应结合三亚实际，尽早编制我市殡葬事业改革发展长远规划。要按照省民政厅的要求，依据我市土地利用整体规划、城乡总体规划和人口数量、年平均死亡率等数据，科学测算未来一定时期内我市的公墓园数量需求，合理安排土地和布局。做好相关土地征用、林地报批等前期工作，严格审批，分期建设。以国务院修订《殡葬管理条例》为契机，尽快出台与我市经济社会发展相适应、与国际旅游城建设相匹配的殡葬管理制度，使殡葬事业逐步进入依法、有序、健康、可持续发展的轨道。积极构建政府主导、民政牵头、部门协作、社会参与的殡葬管理长效机制和联动机制，完善殡葬管理网络，推进殡葬管理工作社会化。市、区两级政府都要成立殡葬改革工作领导小组，由主要领导任组长，民政、公安、工商、卫生、法制、国土资源、农业、林业、建设规划等部门领导为成员，切实加强对殡葬改革工作的领导。
  （二）党员干部带头，发挥表率作用。革除传统陋习、树立殡葬新风非朝夕之功，只有党员干部带头做表率，才能把抽象的规定具体化。50多年前，毛泽东等151位老一辈党和国家领导人带头签订了火化倡议书，有力推动了中国殡葬改革的进程。在今天，党员、干部带头推动殡葬改革，既是移风易俗、发扬社会主义新风尚的应尽责任，也是推动文明节俭治丧，减轻群众丧葬负担的重要途径，更是加强党风政风建设，树立党和政府良好形象的必然要求。因此，推行殡葬改革必须充分发挥党员干部的带头作用，对于机关事业单位和国有企业汉族党员、干部、职工，可以通过签订“生态殡葬同意书”方式，对于死亡后未按规定安葬的，有关部门不得核发丧葬费、抚恤费和遗属困难补助，未按要求实施的单位，追究单位主要负责人的责任。同时建立举报奖励制度，公布殡葬行业行风监管热线，充分调动公众参与殡葬市场监管的积极性。加大非法殡葬行为处罚力度，通过对一些违法乱埋滥葬典型案件的处理和曝光，对群众进行警示教育，起到处理一人、教育一片的效果。
  （三）抓好基础建设，完善公墓园管理。把已故至亲安葬在优美的环境中，是每一个生者所希望的。国内外经验表明，公墓园完全可以做到“陵园公园化，景观园林化”。如法国巴黎的拉雪兹神父公墓被誉为“杰出的露天丧葬艺术博物馆”。可以说，加强对城市公墓园规划建设的理论指导，确保每一位逝者都能够体面地、有尊严地走完人生的最后一程，以体现人性光辉，促进社会和谐，已经成为推进殡葬改革的重要环节。一是提高墓园文化品位。把殡葬文化与历史文化有机结合，建设符合现代殡改要求和大众认可的文化陵园，满足人民群众慎终追远的需求，如墓地可采用浮雕、半胸像等艺术方式，并迁入部分革命烈士、劳模、见义勇为献身者，使公墓成为净化心灵、提升素质、弘扬孝道的场所。二是强化墓园管理。要建立健全规范的内部管理制度，努力提高工作人员素质和殡仪服务质量，坚持以人为本和人与自然和谐的理念，切实搞好公墓园基础建设和公墓园的绿化、美化工作。要严格标准，不得随意扩大面积或超标准建墓，不得随意改变公墓园的公益属性。严禁公墓园建设单位擅自抬高收费标准或非法炒卖墓穴，所收费用应全部用于公墓园管理、维护和建设。在祭奠方式上，鼓励市民采取文明的敬献鲜花、植树绿化、踏青遥祭等方式缅怀故人，同时大力倡导社区公祭、集体共祭、网络祭扫等现代追思活动。
  （四）优化工作方式，提升宣教水平。各地改革实践证明，殡葬改革作为社会习俗改革，必须长期坚持，强化宣传引导，转变群众传统观念，树立移风易俗新风尚，否则丧葬陋俗很容易死灰复燃，卷土重来。我市是海南省政府允许火葬土葬并举的地区，在推行殡葬改革方面具有一定的缓冲期。各相关部门要利用好这一不可多得的时机，深入开展“破除迷信、移风易俗、严格执法”为主要内容的宣传教育活动，努力提高广大群众对殡葬法规政策的知晓率，引导群众自觉实行殡葬改革。在工作方式上，要坚持人性化的原则，坚决杜绝侮辱尸体的违法现象发生。如有人去世，殡葬管理工作人员可根据当地民俗，向家属送上花圈和慰问金后，再进行政策宣传。
  （五）加大投入力度，创新殡葬方式。公墓园建设应以政府投入为主导，以体现公益福利性的原则。公益性墓园作为民生工程由地方财政预算承担建设、管理运行费用，群众入园殡葬不收取管理费用，通过政策引导吸引群众入园殡葬。要积极推行殡葬救助保障制度等殡葬惠民政策，按照保基本、广覆盖、可持续的原则，从重点救助对象起步，逐步扩展到向全市居民提供减免费用的基本殡葬服务，从主要鼓励火葬，向鼓励深埋不留坟头、海葬、树葬等生态殡葬方式延伸。在农村试行以追悼会等文明、节俭、健康的现代殡葬形式代替旧的发丧送葬，让老百姓发自内心地体会到丧葬改革的好处，自然会理解、支持并参与政府倡导的殡葬改革，成为农村精神文明建设的主力军。
  （六）强化队伍建设，规范市场管理。要进一步建立健全殡葬管理机构，尽快成立市殡葬管理中心，切实落实人员编制、办公场所和工作经费，解决好无人管、无力管的问题。组织建立一支由民政、公安、工商、林业、综合执法、国土等有关部门协同参与的专门殡葬执法队伍和建立相应的联动机制。同时充分发挥基层群众、基层组织和“红白理事会”在殡葬改革、移风易俗中的作用，进一步加强自我管理、自我教育、自我服务的职能，形成市殡葬管理所、区镇专管员、村（居）协管员、基层群众自我服务组织“四位一体”的殡葬管理网络。切实做好殡葬改革的宣传发动、调查摸底、清理整治和监督检查工作，确保殡改法规政策和各项惠民措施的有效落实。要进一步加强对殡葬服务行业的监管，严禁私自制造、销售封建迷信用品及提供许可范围外的其他服务，规范各个环节收费，从重打击谋取暴利的不法中介。
  殡葬改革是一项功在当代、利在千秋的移风易俗变革，更是一项复杂的社会系统工程，其解决的不仅仅是人们的殡葬行为，更涉及人们的殡葬观念、意识的改革，工作对象广泛、任务艰巨、过程复杂。改革就会有阻力，特别是各种落后丧葬观念和行为对群众的影响，需要积极引导、广泛宣传、建章立制、加大监管，大力倡导养老敬老、厚养薄葬的社会风尚，探索新的丧事祭祀的方式。在巩固成果的同时防止反弹，确保殡葬改革步入良性循环轨道，成为群众的自觉行动，打造国际旅游岛精神文明建设中亮丽的绿色风景线。
  ——得到海南省委常委、三亚市委书记张琦的批示，获得2014年海南省政协优秀调研报告一等奖、三亚市政协2014年度优秀调研报告奖。与冼国剑同志合作。