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政府重视 社会支持 同心协力
扶持梅山革命老区加快发展
梅山革命老区指崖城镇的梅东、梅西、长山和梅联，前三者系农业村委会，第四者为渔业居委会，“四村”总人口7308人，耕地面积14054亩。这里说的发展，主要指以经济为主、相对较长时间内的发展。
一、梅山老区在中国革命史上的贡献
梅山革命根据地在琼崖革命斗争中起着不可或缺的作用，梅山老区人民为革命做出了巨大的贡献，付出了巨大的牺牲。早在1937年1月，中共梅东支部就成立并积极开展革命活动。1939年，日军侵崖，崖县县委西下创建梅山抗日根据地。梅山乡党组织组建了全县第一支抗日游击队梅山抗日游击队以及后来发展到100多人的民兵组织“常备队”，与日寇、汉奸、国民党反动派展开浴血奋战。1942年，梅西、梅联、长山都建立了党支部，在腥风血雨中梅山仅妇女就有30多人加入我们党；同年建立琼南第一个抗日民主政府梅山乡抗日民主政府。梅山成为崖县革命的大本营，在动员武装、筹款筹粮、配合琼崖纵队作战、锄奸肃反统战、侦察敌情传送情报等方面，光辉业绩彪炳史册。日军、国民党军多次对梅山进行残酷围剿，120多间民房化为灰烬，上百名群众惨遭杀害。为了创造今天的幸福生活，56名优秀的梅山儿女献出了宝贵的生命，刘胡兰式的年轻的女共产党员孙亚九被敌人砍头示众时尚未出嫁。梅山老区人民最可敬的是无私奉献，最可贵的是穷则思变，最可赞的是敢为人先，最期盼的是实现小康。
二、加快梅山老区发展的重大意义
梅山老区不容回避的现实。这些年来，梅山老区的面貌尽管发生了较大改变，但是跟我市发达地区还有很大差距。产业方面，3个农业村从事传统农业种植，生产条件差，科技含量低，产量有限，又缺乏附加值，群众增收不理想；梅联渔业村有船53艘，全是20吨以下的小船，近海捕捞作业，市里曾经实施的“造大船闯深海”没有顾及他们。农业基础设施方面，老区范围内水库主要有3宗，实际灌溉水田只占梅山老区水田的25％，石沟坝、岭落水库均属带病水库，三陵灌区支渠长5.1公里尚存3.7公里未做防渗，3个农业村三大田洋尚有两大田洋未获整治改造。村庄方面，村道村路硬板化缺位还多，没住上钢筋水泥结构房的占40％，且房屋杂乱无章，缺失规划。人均收入方面，2007年，“四村”人均收入4100元，比全市农村人均收入4376元还低276元。面对如此情况，我们怎样告慰革命先烈的在天之灵呢？！
我们党历来十分关心老区人民。党的十六大指出“要支持革命老区加快发展”。这里一是“支持”，二是“加快”，高度概括了党中央对加快革命老区发展的基本要求，体现了国家对革命老区的重视和关怀。党的十七大又强调了“一个加大、两个提高”，即“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度”，“提高扶贫开发水平”，“逐步提高扶贫标准”，提出了老区发展的新任务、新目标、新机遇，具有十分重要的指导意义。因此，加快梅山老区发展是深入贯彻党的十七大精神、全面落实科学发展观的内在要求，是尽快改善梅山老区人民生活的迫切需要。我们要怀着深厚的感情，关爱老区人民，造福老区人民，回报老区人民。
老区的发展与全市的发展休戚与共。梅山老区发展不起来，我市二元结构就存在，二元结构不消除，我市全面小康社会目标就无法实现，何况我市还要在全省“率先实现全面小康社会目标，领先消除城乡二元结构”！没有梅山老区的发展就没有三亚的发展，没有梅山老区的现代化就没有全市的现代化，没有梅山老区人民的富裕就没有全市人民的共同富裕。如果说，三亚是一只金凤凰，那么，海棠湾和包括梅山老区在内的崖城镇就是这只金凤凰的一对巨大的翅膀，两只翅膀同时煽动之时，便是三亚真正腾飞之日。
三、加快梅山老区发展的策略选择
（一）从长远考虑：走城市化发展道路
梅山老区作为城市的有机组成部分，位于市域最西部，当前市域西部地区正面临十分有利的发展机遇。在东部海棠湾定位为“国家海岸”，明确以旅游开发为主后，西部成为最后一块处女地，渔港和创意研发、高新技术制造业和物流仓储业只能布局在西部。西部地区从南山创意新城到梅山角头湾，海岸线长约22公里，南山创意新城已占用了宁远河以东的5公里海岸线，从宁远河口到角头湾约17公里的海岸线是最后待开发的空间，十分珍贵。综合各方面的情况看，目前最有可能进入宁远河口到角头湾一带的大项目和实现的产业结构调整目标有二：一是中心渔港项目。中心渔港项目需要重新选址建设，从目前的情况看，最有可能的选址是港门港和角头湾。如果渔港选址在角头湾，建设规模年渔货卸港量12万吨，加上水产品加工、服务生活配套、特色旅游开发和水、电、路等基础设施建设跟进，一座以海洋捕捞和加工业为主的小镇将拔地而起。二是高新技术制造基地。南山创意研发新城的开发已启动，未来几年内，随着这批研发企业的发展，为了延长产业链，需要在外围寻找生产制造基地，对于不污染环境、不破坏资源的高新技术制造生产项目，很可能最先落户在梅山城市规划中预留的工业用地内。
（二）从现实着手：奔新农村建设路经
优先发展现代农业。大隆水库的建成、总干渠工程的破土动工，给干旱的梅山老区送来了发展生产的良好机遇，3个农业村的水田基本连成岭落洋、大坡洋、面前洋三大片，水源充足之后可发展热带高效设施农业，经营高产、优质、高效的绿色产品。围绕中心渔港项目，可发展海产品加工业、仓储业、运输业等。当然，梅山老区大量的坡园地可种植热带水果等。
大力发展海洋产业。根据国家海岸带资源调查表明，梅山海域是我国最大的被称为“海水黄金”的白蝶贝繁殖生长区，是优质海洋生物品种龙虾、鲍鱼的产卵繁殖场所，是大型优质鱼马鲛鱼、红鱼、鲳鱼、带鱼的索饵和洄游必经的优良海区。这片海洋生物资源极为丰富的海域，适宜发展高经济价值品种的养殖业，尤其适宜养殖鲍鱼、龙虾、白蝶贝，以几个突出发展点带动全面产业化的发展，特别是应把白蝶贝养殖从现阶段的初步成功推向成熟发展，并经过一段时间的培育，形成梅山海洋养殖的品牌。
重视发展旅游业。梅山老区境内汇集了青山、溪流、田野、水库、树林、岬角、沙滩、海岛、民歌、史迹等丰富的旅游资源，经过梳理、打造、包装，可推出个性十足的“三色旅游”产品，参与我市旅游市场的分工，延伸我市西线旅游。其一叫“红色旅游”。应加强保护并充分利用梅山老区的红色资源，以诸如梅山革命烈士陵园、梅山革命史馆、崖县县委和琼崖特委驻崖办事处遗址遗迹等这些具有独特性的资源为中心开发相关项目，形成体系和规模，填补我市红色旅游的空白。其二叫“蓝色旅游”。梅山海岸线长约14公里，沙滩洁白，海水清澈，东锣西鼓岛尚保持原始状态，可开展“神秘探险、生命体验游”等，但应以开发高端休闲度假产品为主，着力打造“中医中药、养生益寿游”项目并形成品牌。其三叫“绿色旅游”。应保护好4000多亩海防林，并且坚决退果还林，绿化青岭山脉，重现风光如画的桃源境界与氛围，发展观光农业，开发乡村、渔家体验游等项目。将“三色”旅游结合起来，将发展旅游与发展现代农业结合起来，将发展旅游与新农村建设结合起来，把老区四村建成环境整洁、生态良好、村风文明的文化村、生态村、民俗村。
四、加快梅山老区发展的建议措施
制定梅山老区经济社会总体发展规划。应把扶持梅山老区加快发展摆上重要的议事日程，纳入全市发展总体战略统筹考虑，组织各有关部门、有关专家编制总体规划，以及重点发展产业专项发展规划，使重点发展产业成为群众脱贫致富的支柱产业和主导产业。四村建设规划应预留足够的公共设施空间，家庭之间也应留有一定的空间。
完善梅山老区基础设施建设。应完善水利设施配套，切实提高农业灌溉能力，搞好农业综合开发。如果岭落水库等现有水库及其渠道以后还使用，那就应做好这些水库和渠道的防渗和加固。尽快将梅山老区列入大隆水库灌区，优先投入引水灌溉渠道建设，尽可能多地灌溉老区的耕地，真正解决老区用水难问题。应加强梅山老区交通道路建设，“四村”村道应硬化、绿化、美化、亮化。
拓宽资金投入渠道。必须不断开辟新的投入渠道，逐步形成政府持续加大投入、社会力量广泛参与、老区群众积极筹资投劳的多元化投入机制。近年来我市地财收入创新高，为市财政支出向梅山老区倾斜提供了可能。市内有实力的企业也应深明大义，关心并扶持老区加快发展。积极吸引外资也是加快梅山老区发展的重要手段。
大企业进入大项目带动。对于前来投资的企业应有所选择，提高准入门槛，争取上投资大效益好的高科技项目，上国际国内知名企业没有污染的项目，提高每平方公里土地的使用价值和贡献率，同时争取形成各产业的产业链，拉长并完善该产业链，做大梅山老区的经济蛋糕。
创建老区农民参股公司运作。梅山老区的新农村建设，应是城市化前景下的“四村”连片综合创建，宜采取“四村”与企业联营新模式进行，引进合适的合作企业与老区“四村”组建村企联营注册公司运作。市里应给予财税金融优惠等政策上的扶持和业务上的指导，把村企联营公司办成连片综合创建的重要带动力量。
大力弘扬老区精神，自力更生、艰苦奋斗。加强对梅山老区广大群众的教育，激发梅山老区群众的机遇意识、自立意识和苦干精神。当年面对敌人惨无人道的经济封锁和军事摧残，梅山老区人民从不胆怯，决不妥协，英勇顽强，始终高举胜利的旗帜。梅山老区精神就是“勇于拼搏、敢于胜利”的精神。今天有如此优越的政治、经济、社会条件，梅山老区人民难道还害怕那么一些暂时的困难吗？梅山老区人民一定会继续发扬梅山老区精神，积极配合梅山经济社会发展有关工作，用自己勤劳的双手和聪明的智慧建设老区美好的家园。
——于2008年2月在三亚市政协五届二次会议上使用本调研报告作重点发言，得到时任海南省委常委、三亚市委书记江泽林和时任三亚市委副书记、市长陆志远的批示，会后转为提案。获评2008年度三亚市政协优秀提案，载于中共三亚市委政策研究室编、海南出版社2009年12月出版的《中共三亚市委理论研讨会论文集》。2008年3月和4月，三亚市财政局、农业局、水务局、旅游局、教育局、交通局、海洋与渔业局分别给予回复。同年7月，市发改局牵头上述各局对本调研报告及市领导的批示进行了深入的研究，完成了有关意见报市政府，该意见经市政府常务会议审议通过，下发市各有关部门、各镇区贯彻执行。
关于加快推进我市殡葬改革工作的调研报告
殡葬改革是保护资源和环境、节约土地、促进人与自然的和谐的重要举措。近年来，随着国际旅游岛建设的深入，三亚城市化步伐不断加快，重点项目规模日益扩大，与此同时，受“入土为安”传统丧葬观念的影响，我市土葬盛行，挤占了大量土地和森林资源，“死人”与活人争地问题日益突出。如何在充分尊重民间风俗习惯的前提下科学推进殡葬改革，达到集约利用土地，保护生态环境，破除封建迷信丧葬陋俗，提高社会文明的目的，成为关系三亚社会民生和经济发展的重大现实问题。2014年下半年，市政协社法委在我市及东方、乐东、昌江等市县，通过实地考察、召开座谈会、走访农户等方式进行殡葬改革专题调研，在此基础上形成了本调研报告。
一、我市殡葬现状及存在问题
我市现有城乡户籍人口约68万，以人口死亡率6‰计，每年死亡人数约3600人。受传统观念和生活方式的影响，选择火葬的人为数不多，群众对遗体普遍采用的处置方式为土葬，以每个墓穴平均占地10m²计算，每年占用的土地就达36000m²（约合54亩）。此外，土葬还消耗大量木材，按每个棺木消耗木材0.45立方米计算，每年消耗木材近1620立方米，不仅破坏自然和人居环境，而且加剧了生态环境的恶化。近年来，我市先后安排公墓园建设资金累计近10个亿，已建成投入使用公益性公墓园6座，经营性公墓园1座，另拟建公墓园5座，在一定程度上缓解了乡镇公墓园缺乏、乱埋乱葬的现象，但从调研了解的情况看，我市殡葬现状仍存在如下突出问题：
（一）无序殡葬吞噬土地，加大城市开发成本。长期以来，农村零星乱葬滥埋、修大坟现象比较突出，坟墓散布在全市各规划区、田地内和公路两旁，不仅妨碍耕作和城市开发，而且经常引发邻里斗殴甚至群体性事件。由于缺乏统一殡葬区规划，坟墓的成片搬迁主要依据项目建设需要临时决定，几乎每征用一块项目建设用地都涉及坟墓搬迁，造成工作被动。更有甚者，部分村民在得知开发消息后大肆抢建假坟，许多地方一夜之间就出现了数百座“沙包坟”、“篮球坟（面积仅篮球大小）”，项目建设单位被迫把大量精力用于协商迁坟。部分墓主家属漫天要价，增加了企业补偿成本，造成工程延期，甚至项目搁置。以我省重点文化产业项目“三亚红塘湾剧院暨红塘湾国际文化名人会馆”为例，征地面积仅53.79亩，竟然有坟墓758座，整个搬迁安置费用1240多万元，好不容易迁完后，其用地红线外紧邻的海防林在短时间内又出现了300多座疑似假坟，项目业主疲于奔命，苦不堪言。
（二）观念习俗有待转变，生态殡葬认可度不高。我市是海南省政府规定的火葬与土葬并举的地区。有关统计数据显示，2013年市逸仙园火葬场全年火化量为近700具，约占死亡居民数量的25％，远低于49.5％的全国水平，并且以农场和外来打工人员居多，三亚本地户籍亡者火化每年只有10至20具。在调研中，虽然部分乡镇代表提出了“自然深埋，不留坟头”的生态土葬建议，民政部门也在倡导树葬、草坪葬、海葬等环保殡葬方式，但从调研随机走访的情况看，大多数市民对绿色殡葬尚未认可，受传统观念影响和迫于社会舆论压力，亡者家属往往选择土葬。市内不时看到抬棺出殡的队伍招摇过市，沿途燃放鞭炮、抛撒冥纸冥钞，既干扰城区交通秩序，又污染生活环境。一些居民虽然采取火化方式处置了遗体，但又按旧习俗对骨灰“二次装棺”土葬。而且在补偿心理的驱动下，家属往往倾向于把坟墓修得更大，葬礼也更讲究排场。在部分边远地区，一些丧户因大办丧事而负债累累的现象屡见不鲜，完全违背了节约土地、保护生态和厚养薄葬的精神。
（三）殡葬基础设施滞后，墓园环境亟须优化。目前，全市已投入使用的殡仪馆1家（逸仙园），公墓园7座，其中经营性公墓园1座（荔仙园公墓），其余均为区镇公益性公墓园，主要承担本辖区内的遗体安葬及土地开发坟墓搬迁任务。原河西区、育才镇、凤凰镇等辖区内仍没有经政府规划的公墓园，原天涯镇公墓目前仍处于征地阶段。多数已建成的公墓园仅能满足集中安葬的功能，人文关怀缺位，道路、停车场、焚烧池、陵园绿化等配套设施普遍不足。每逢“雨纷纷”的清明时节，前来祭奠的丧户来到墓前已是一身泥泞，再加上墓园管理无序，祭祀过后散乱一地的祭品、或明或暗的香火蜡烛、四处飘扬的纸钱，让人心中顿时笼罩着一种杂乱、压抑和阴暗的感觉，使公墓园沦为城市死角甚至视觉污染。
（四）执法力量薄弱，齐抓共管刻不容缓。受传统观念影响，殡葬仍是人们比较忌讳的话题。殡葬管理工作的难度和殡葬改革的阻力也比较大。相关工作在我市民政以外的其他部门尚未得到足够的重视，殡葬执法主要依靠民政部门单打独斗，许多部门存在畏难情绪，齐抓共管的局面有待形成。目前，我市尚未成立殡葬执法大队，一些单位总是认为殡葬就是民政部门的职责，要么推诿扯皮，要么回避搪塞，总怕这类“出力不讨好”的事情落到自己头上。由于无法协调诸多部门配合，致使殡葬执法工作面临着“进退两难”局面，民政部门面对殡葬违法行为不能“不作为”，但在单独履行职责的过程中又缺少执法力量，如若越位执法还可能引起不良反应，其尴尬可想而知。
（五）政策激励成效有限，惠民力度有待加大。据调查，目前我市城乡居民土葬各项费用平均在5万元，火葬费用在5000元左右。2011年7月我市正式实施的《三亚市惠民殡葬补贴方案》，规定了符合条件的居民火葬最低补贴标准为3900元，在一定程度上减轻了群众的经济负担。但相关政策的激励效力有限：一是补贴标准偏低，虽然在理论上最高补贴可达8900元，但要领取这一补贴必须同时满足丧葬方式（火化）、去世年龄（百岁以上）、户口所在地（限原河东、河西居民）、重点优抚对象等一系列条件。二是宣传力度不足，民众对惠民政策知晓度不高。如原河西区近5年来过世采取火葬方式的有63起，其中申请惠民殡葬补贴的仅有18户，发放殡葬补贴70200元。三是给予补贴的丧葬方式限于火葬，尚未涵盖树葬、花坛葬、海葬等“绿色殡葬”。
二、东方、乐东、昌江等地推进殡葬改革的主要经验
2010年以来，我省殡葬改革经过试点和推广之后，进入集中整治阶段。作为先行试点的东方、乐东、昌江等地勇于破解历史遗留难题，大刀阔斧又积极稳妥地推进殡葬改革，既保护了生态环境，又打开了城市开发的新局面，并形成了新的文明风范，在全省引起了强烈反响。
（一）强化工作组织领导。在调研过程中，各地普遍反映，殡葬改革与计划生育改革一样，是事关生死的两大“老大难”问题，遍地坟头成为市县经济社会快速发展的最大障碍。为有效推进殡葬改革试点工作，东方市成立了由主要领导任组长的市殡葬改革小组，并派出28个整治工作组116名工作人员，进驻3个试点乡镇调查“三沿五区”可视范围内的坟墓，为2.5万座坟墓拍照登记、建档造册。先后印发了《东方市殡葬管理实施办法》《东方市殡葬改革坟墓迁移工作方案》等，对殡葬改革涉及的行政执法、部门职责、管理服务、改革内容及时限等做了详细规定，提出凡涉及殡葬改革的工作要做到“三优先”，即经费优先拨付，工作人员优先调配，相关事宜优先处理，形成了“党政领导、民政牵头、社会参与”的工作机制，为改革的推进提供了坚实的组织保障。
（二）强化党员干部带头作用。殡葬改革的发展历程表明，党员、干部带头是殡葬改革的重要先导和动力之源，是殡葬改革顺利推行并取得长足进步的优良传统和宝贵经验。乐东县在推行殡葬改革工作初期，向全县各级干部印发了《关于大力倡导移风易俗积极参与殡葬改革的倡议书》，要求各级干部充分发挥公职人员的带头作用，在操办直系亲属葬礼时坚持节俭简朴的原则，不大操大办，不参与封建迷信活动。东方市号召党员领导干部率先垂范，主动配合政府做好迁坟工作，从行动上为群众做出榜样，省人大常委会副主任张力夫、省政协人口资源环境委员会专职副主任黄坚、原省档案局局长黄峰、东方市政协副主席李琼生等东方籍省市领导先后主动带头将其祖坟迁入公墓，在他们的带动下，亲友邻里纷纷效仿，形成了“迁坟一座，带动一片”的良好局面。
（三）强化群众宣传教育。长期以来，群众受传统孝道文化和“入土为安”理念的影响，把土葬作为是尽孝的重要环节，有的甚至信仰“风水”、“生死轮回”，认为选个合适位置埋葬亲人后，能荫福后代，如不破除这些传统观念，就难以让人们在感情上接受新的殡葬方式。东方市将八所城区琼西路至马岭公墓园的10公里道路变成了殡葬改革宣传干线，大型广告牌、小型警示牌、路边标牌标语等宣传殡葬改革的文字图片无处不在。并抽调机关干部进村入户宣传殡葬改革政策，通过电视、广播、报纸、网络、宣传标语等多种形式，宣传文明殡葬、生态殡葬，设立了殡葬改革24小时服务热线，随时为群众答疑解难。由于宣传沟通到位，迁坟攻坚战并未出现群众大吵大闹，甚至引发群体性事件的情况。乐东县抽调县直单位干部等49人，组成6个沿海镇工作组进驻迁坟现场第一线，给村民发放殡葬改革宣传小册子，挨家挨户对村民宣讲政策，并把工作重点放在村里享有一定威望和影响的对象上。如莺歌海镇莺二社区71岁的符帝炳是乡间远近闻名的“风水先生”，在工作组耐心细致的说服下，他在全村第一个把祖坟搬到卧龙岭公墓园，村里人跟着他陆续搬迁了150座坟墓。
（四）强化基础设施建设。破解历史难题需要改革的新思路。东方市、乐东县按照“疏堵结合”的思路，以公墓园建设为突破点，从严整治乱埋乱葬，牢牢牵住了殡葬改革的“牛鼻子”。乐东县在改革推行之前就加大了公墓园建设投入。计划总投资3.5亿元的卧龙岭公墓园，一期开发210亩，建成6000多个墓穴。很多群众是到现场看了公墓园，觉得墓区环境优美，才主动将自家祖坟迁入公墓园的。东方市为解决公墓园建设资金不足问题，大胆创新思路，一是主动邀开发商参与公墓园建设，建成后优先搬迁其开发用地范围内的坟墓。二是在完善相关手续的基础上，部分公墓园项目标段采取BT模式，由企业投资建设，建好后迁坟腾地出让，政府取得土地出让金后，再根据审计价格回购公墓园，仅用2000万元启动资金就办好了2亿元的殡葬改革民生大事。目前，东方全市共建有两个市级生态公墓园、两个乡镇级公墓园及两个村级公墓园。其中马岭公墓园改造一期搬迁坟墓近8000座，签订搬迁协议2000多份，完成“三沿五区”可视范围内坟墓搬迁任务的40％，超额完成省下达任务的20％。在公墓园的选址上，东方市坚持既尊重大多数人的意愿，又符合城市总体规划，陵园尽可能选在依山傍水、环境优美但又不适合农业生产的地块。在公墓园的命名上集思广益，注意选取既好听又吉利的名字，以激发群众的搬迁欲。在陵园建设上细分为道路、生态景观、自动喷灌、园林绿化四大工程，并配建了十二生肖焚烧池、停车场、休憩亭、长廊等，营造了郁郁葱葱、宁静肃穆的氛围，群众可以根据自己意愿在全市公墓园范围内选择安葬地，不受居住辖区的限制，极大地提升了群众迁坟入园的主动性和积极性，八所城区新死亡对象葬入公墓园达到100％。东方市整理后的12000多亩土地成为各地投资商的热土，城市土地价值得到了极大提升。
（五）强化殡葬执法力量。殡改工作能否顺利推进，关键在执法力度的大小。东方市成立了副科级的殡葬管理中心，配备了6名专职人员，组建了30人的殡葬执法大队，落实了办公场地，在各乡镇、村选配一名殡葬协管员、信息联络员，并将殡葬改革工作经费列入当年财政预算，解决了殡葬工作长期无机构、无编制、无场所的“三无”局面，稳妥推进了殡改工作。东方市还成立了殡葬改革试点工作队，分派到八所、四更、东河三个试点乡镇住店工作，工作队员深入到群众中开展殡葬改革的政策宣传、思想动员、坟墓核查等工作，注重解答群众的疑难问题和了解反映群众的诉求，成为殡葬改革工作的“整治员”、“宣传员”、“调查员”和“服务员”。对表现突出、责任心强的工作队员，东方市大胆给予重用，先后提拔两名表现优秀的工作队员担任民政局副局长和乡镇副镇长，极大调动了全体工作人员的积极性。为减少工作阻力，东方市还把试点乡镇的外出干部、离退休干部组成外出干部迁坟工作队，形成了市、乡镇、村（居）、外出干部四级殡葬组织网络体系，构建了纵向到底、横向到边、上下联动的殡葬改革服务工作网络。
（六）强化为民服务功能。调研中了解到，大多数群众虽然对革除丧葬陋习的改革表示欢迎，但同时又担忧改革后的殡葬成本会增加，虽然目前由政府免费提供墓位迁移，但群众担心若干年后，由陵园公司管理墓位会抬高价格、增设入园管理费用等，此外，许多现有的公墓园为实现集约用地的需求，往往选择在远离村庄的荒坡，也在一定程度上增加了祭拜的成本。为消除群众顾虑，各地政府在加大殡葬补贴力度的同时加快城乡建设步伐，将迁坟腾出的土地优先用于承载经济发展项目和民生项目。如乐东县黄流镇新荣村和铺村273座坟墓全部迁入公墓园后腾出成片土地，县里决定把成片的510亩土地用来建设黄流中学新校区，以缓解老校区面积小、孩子上学难的问题。东方市八所镇将迁坟腾出的空地用于兴建城市配套工程，开挖打造城市中心湖泊景观，作为居民休闲场所，使群众切实享受到了殡改带来的多种实惠，增强了参与积极性。
三、加快推进我市殡葬改革的意见和建议
殡葬从来就是敏感问题，如处理不当，极易引发种种矛盾。我们要做好打“持久战”的心理准备，始终按照有利于推进殡葬改革、有利于维护人民群众基本生活权益、有利于促进社会稳定和进步的“三个有利于”原则，正确处理改革、稳定与民生的关系。
（一）统筹规划安排，加强组织领导。未来50年，随着我国老龄化程度越来越高，将进入人口死亡的高峰时段，我们应结合三亚实际，尽早编制我市殡葬事业改革发展长远规划。要按照省民政厅的要求，依据我市土地利用整体规划、城乡总体规划和人口数量、年平均死亡率等数据，科学测算未来一定时期内我市的公墓园数量需求，合理安排土地和布局。做好相关土地征用、林地报批等前期工作，严格审批，分期建设。以国务院修订《殡葬管理条例》为契机，尽快出台与我市经济社会发展相适应、与国际旅游城建设相匹配的殡葬管理制度，使殡葬事业逐步进入依法、有序、健康、可持续发展的轨道。积极构建政府主导、民政牵头、部门协作、社会参与的殡葬管理长效机制和联动机制，完善殡葬管理网络，推进殡葬管理工作社会化。市、区两级政府都要成立殡葬改革工作领导小组，由主要领导任组长，民政、公安、工商、卫生、法制、国土资源、农业、林业、建设规划等部门领导为成员，切实加强对殡葬改革工作的领导。
（二）党员干部带头，发挥表率作用。革除传统陋习、树立殡葬新风非朝夕之功，只有党员干部带头做表率，才能把抽象的规定具体化。50多年前，毛泽东等151位老一辈党和国家领导人带头签订了火化倡议书，有力推动了中国殡葬改革的进程。在今天，党员、干部带头推动殡葬改革，既是移风易俗、发扬社会主义新风尚的应尽责任，也是推动文明节俭治丧，减轻群众丧葬负担的重要途径，更是加强党风政风建设，树立党和政府良好形象的必然要求。因此，推行殡葬改革必须充分发挥党员干部的带头作用，对于机关事业单位和国有企业汉族党员、干部、职工，可以通过签订“生态殡葬同意书”方式，对于死亡后未按规定安葬的，有关部门不得核发丧葬费、抚恤费和遗属困难补助，未按要求实施的单位，追究单位主要负责人的责任。同时建立举报奖励制度，公布殡葬行业行风监管热线，充分调动公众参与殡葬市场监管的积极性。加大非法殡葬行为处罚力度，通过对一些违法乱埋滥葬典型案件的处理和曝光，对群众进行警示教育，起到处理一人、教育一片的效果。
（三）抓好基础建设，完善公墓园管理。把已故至亲安葬在优美的环境中，是每一个生者所希望的。国内外经验表明，公墓园完全可以做到“陵园公园化，景观园林化”。如法国巴黎的拉雪兹神父公墓被誉为“杰出的露天丧葬艺术博物馆”。可以说，加强对城市公墓园规划建设的理论指导，确保每一位逝者都能够体面地、有尊严地走完人生的最后一程，以体现人性光辉，促进社会和谐，已经成为推进殡葬改革的重要环节。一是提高墓园文化品位。把殡葬文化与历史文化有机结合，建设符合现代殡改要求和大众认可的文化陵园，满足人民群众慎终追远的需求，如墓地可采用浮雕、半胸像等艺术方式，并迁入部分革命烈士、劳模、见义勇为献身者，使公墓成为净化心灵、提升素质、弘扬孝道的场所。二是强化墓园管理。要建立健全规范的内部管理制度，努力提高工作人员素质和殡仪服务质量，坚持以人为本和人与自然和谐的理念，切实搞好公墓园基础建设和公墓园的绿化、美化工作。要严格标准，不得随意扩大面积或超标准建墓，不得随意改变公墓园的公益属性。严禁公墓园建设单位擅自抬高收费标准或非法炒卖墓穴，所收费用应全部用于公墓园管理、维护和建设。在祭奠方式上，鼓励市民采取文明的敬献鲜花、植树绿化、踏青遥祭等方式缅怀故人，同时大力倡导社区公祭、集体共祭、网络祭扫等现代追思活动。
（四）优化工作方式，提升宣教水平。各地改革实践证明，殡葬改革作为社会习俗改革，必须长期坚持，强化宣传引导，转变群众传统观念，树立移风易俗新风尚，否则丧葬陋俗很容易死灰复燃，卷土重来。我市是海南省政府允许火葬土葬并举的地区，在推行殡葬改革方面具有一定的缓冲期。各相关部门要利用好这一不可多得的时机，深入开展“破除迷信、移风易俗、严格执法”为主要内容的宣传教育活动，努力提高广大群众对殡葬法规政策的知晓率，引导群众自觉实行殡葬改革。在工作方式上，要坚持人性化的原则，坚决杜绝侮辱尸体的违法现象发生。如有人去世，殡葬管理工作人员可根据当地民俗，向家属送上花圈和慰问金后，再进行政策宣传。
（五）加大投入力度，创新殡葬方式。公墓园建设应以政府投入为主导，以体现公益福利性的原则。公益性墓园作为民生工程由地方财政预算承担建设、管理运行费用，群众入园殡葬不收取管理费用，通过政策引导吸引群众入园殡葬。要积极推行殡葬救助保障制度等殡葬惠民政策，按照保基本、广覆盖、可持续的原则，从重点救助对象起步，逐步扩展到向全市居民提供减免费用的基本殡葬服务，从主要鼓励火葬，向鼓励深埋不留坟头、海葬、树葬等生态殡葬方式延伸。在农村试行以追悼会等文明、节俭、健康的现代殡葬形式代替旧的发丧送葬，让老百姓发自内心地体会到丧葬改革的好处，自然会理解、支持并参与政府倡导的殡葬改革，成为农村精神文明建设的主力军。
（六）强化队伍建设，规范市场管理。要进一步建立健全殡葬管理机构，尽快成立市殡葬管理中心，切实落实人员编制、办公场所和工作经费，解决好无人管、无力管的问题。组织建立一支由民政、公安、工商、林业、综合执法、国土等有关部门协同参与的专门殡葬执法队伍和建立相应的联动机制。同时充分发挥基层群众、基层组织和“红白理事会”在殡葬改革、移风易俗中的作用，进一步加强自我管理、自我教育、自我服务的职能，形成市殡葬管理所、区镇专管员、村（居）协管员、基层群众自我服务组织“四位一体”的殡葬管理网络。切实做好殡葬改革的宣传发动、调查摸底、清理整治和监督检查工作，确保殡改法规政策和各项惠民措施的有效落实。要进一步加强对殡葬服务行业的监管，严禁私自制造、销售封建迷信用品及提供许可范围外的其他服务，规范各个环节收费，从重打击谋取暴利的不法中介。
殡葬改革是一项功在当代、利在千秋的移风易俗变革，更是一项复杂的社会系统工程，其解决的不仅仅是人们的殡葬行为，更涉及人们的殡葬观念、意识的改革，工作对象广泛、任务艰巨、过程复杂。改革就会有阻力，特别是各种落后丧葬观念和行为对群众的影响，需要积极引导、广泛宣传、建章立制、加大监管，大力倡导养老敬老、厚养薄葬的社会风尚，探索新的丧事祭祀的方式。在巩固成果的同时防止反弹，确保殡葬改革步入良性循环轨道，成为群众的自觉行动，打造国际旅游岛精神文明建设中亮丽的绿色风景线。
——得到海南省委常委、三亚市委书记张琦的批示，获得2014年海南省政协优秀调研报告一等奖、三亚市政协2014年度优秀调研报告奖。与冼国剑同志合作。
像爱护眼睛那样爱护三亚环境像抓经济建设那样抓生态建设
三亚是一座以美丽的旅游景观为品牌、以优质的人居环境为魅力、以巨大的创业潜力为后盾的城市，生态环境是不争的发展生命线，要实现可持续发展，三亚就必须保护和建设好这条生命线！备受全国人民关注的三亚，需要在保护和建设生态环境、增强可持续发展能力方面做出示范，走出一条经济、社会与环境协调发展的新路子，一条人类与自然环境和谐相处的新路子，一条不仅为本代人的繁荣而且让世世代代长期持续发展的新路子。
打造生态环境的内涵非常丰富，譬如绿地营造、噪音监管、废气烟尘控制、污水垃圾处理、河畔水岸保护整治等等都是题中应有之义，这些都暂时省略，这里主要从红树林湿地、林业生态、海洋环境和农业面源污染层面，提出打造三亚生态环境的意见和建议。
一、必须保护和恢复红树林湿地
红树林是我市湿地生态系统的重要构成部分，颇负“海岸卫士”盛誉。时至今日，我市湿地保护与开发建设的矛盾日益突出，湿地尤其是红树林湿地面临着生存挑战和威胁。围垦造地使我市湿地锐减。无节制的农业垦荒和截水灌溉使一些河道断流干涸。由于红树林等野生植被惨遭破筏，导致湿地功能严重衰退，造成海浪、潮流、台风等不断对海岸和农田的侵蚀。特别需要指出的是，榆林河红沙网枝村段的湿地，面积数百亩，原是一片郁郁葱葱、密集茂盛、鸟类栖身的百年红树林，20世纪70年代初，有关方面进行围海造盐田，用炸药把密集茂盛的红树林炸毁，致使大面积的红树林湿地中的生物物种被毁灭。由于违反自然规律，开垦的盐田因常受海水侵蚀而荒废。
务必从如下方面搞好以保护、恢复和拓展红树林为主的湿地生态建设。
完善保护管理机构编制。我市已相继建立了三亚河、铁炉港、青梅港三个红树林保护区，还应顺势将我市红树林及湿地保护与建设经费纳入市财政预算，同时增加专业技术人员编制，引进专业人才，建设高水平管理队伍，有效促进红树林湿地的保护、生态恢复和资源的可持续利用。
做好保护区土地确权工作。由于原红树林保护区规划范围与包括亚龙湾控规在内的城市建设规划有冲突，市里一直没有重新调整其界线范围。应下定决心，力排干扰，组织测量三个红树林保护区的坐标、面积，明确保护区界线，设立界桩，解决长期存在的土地权属问题，以推动我市红树林湿地的长远建设。
恢复红树林生态系统。努力把我市红树林湿地纳入国家湿地保护项目计划，争取国家项目资金。对红树林资源进行全面的调查摸底，准确掌握全市红树林的分布、群落以及其他野生植物、动物和水生物的情况，建立资源数据库。按自然环境特点，将各保护区划分为核心区、缓冲区、过渡区三个功能区，实行分区管理。致力于恢复各保护区的生态系统，并且扩大珍稀红树林树种面积。实行封山育林、退耕还林、退塘还林、加固干堤、疏浚河塘等综合治理措施，做好退化红树林湿地的恢复与发展示范工作。利用红树林的生态资源，设计、规划和开发以“生态、环保”为主题的红树林旅游项目，促进我市旅游业和经济的可持续发展。积极开展红树林生态系统的科学研究。
建立榆林河红树林湿地保护区。先设立省级保护区，包括榆红地区面积248.5公顷范围，核心区以榆林河道为主，列入三亚市红树林保护区统一管理，时机成熟则将该保护区提升为国家级保护区。地处城乡接合部的榆林河红沙网枝村段的红树林，原先已被毁坏，希望能复种，恢复红树林生态系统，这对调节城市自然生态功能将发挥极为重要的作用。
二、必须严格控制农业面源污染
农业面源污染是指由沉积物、农药、废料、致病菌等分散污染源引起的对水环境、土壤环境和大气环境的污染。随着我市城镇建设步伐和农业产业化进程的加快，农业面源污染日益严重，极大地影响了农业生产和农民生活。如何控制农业面源污染、改善农村人居环境？发展生态农业，可以使农业生产中的能量和物质流动实现良性循环，实现经济和生态环境协调发展。对农业废弃物实行综合利用，实现资源化处理，可以使其对环境的不良影响减少到最低限度。此外还应做如下方面努力。
制定法规，科学生产。制定相关法律法规，加强管理，控制农药、化肥中对环境有长期影响的有害物质的含量，控制养殖畜禽粪便的排放。引导农民科学种田、科学施肥、科学用药、科学养殖。尽量减少由于农事活动的不科学而造成的资源浪费和环境中残余污染物的增加。建立健全面源污染的普查、检测、研究机制，为更有效的防治提供科学的理论依据。
推广测土配方施肥，科学施肥。重点抓以下几个环节：化肥的施肥方法、数量，要根据天气情况、土地干湿情况、农作物生长期及农作物的特异性等决定，实现高效低耗、物尽其用。把农家肥和化肥混合使用，可提高肥效，增加农作物产量，同时又能改良土壤，节本增效。
提倡病虫害综合防治。这主要包括利用耕作、栽培、育种等农事措施来防治农作物病虫害；利用生物技术和基因技术防治农业有害生物；应用光、电、微波、超声波、辐射等物理措施来控制病虫害。要引导和鼓励农民使用生物农药或高效、低毒、低残留农药，禁止使用高剧毒、高残留农药，用完后的农药玻璃瓶和包装袋不要随意丢弃，应掩埋或焚烧处理，防止二次污染；推广病虫害综合防治、生物防治和精准施药等技术。
开展“一池三改”沼气建设。最大限度地将畜禽粪便等有机肥料用于农业生产，并实现以沼气为纽带的畜禽粪便的多样化综合利用。对规模化养殖业提倡“清污分流，粪尿分离”的处理方法，在粪便利用和污染治理以前，采取各种措施，削减污染物的排放总量。
三、必须加强林业生态建设
我市森林资源保护管理形势依然严峻。还存在非法毁林开垦、开发建房以及盗伐砍柴、非法收购木材行为；个别村委会非法发包国有林地的现象时有发生；属地责任落实不够，各级监管部门检查监督有时不到位，打击破坏森林资源行为的力度有待加强。务必采取得力措施，切实推进我市林业生态建设。
加强森林资源保护。全市天然林面积108万亩，主要分布在我市北部及东北部山区和沿海丘陵地带，务必严加保护。应坚决贯彻“严打”方针，采取强硬措施，狠狠打击毁林开垦、非法占用林地搞建设、捕杀贩卖野生动物特别是乱捕滥猎候鸟等行为，这就必须努力提高林业执法队伍整体素质和执法能力。应强化森林防火宣传教育，把森林防火宣传教育深入到学校和防火责任单位，促进全社会共同预防森林火灾。
推进海防林建设。应坚持执行我市三年海防林建设实施方案。该方案要求建设海防林16503亩，其中荒山荒地造林1618亩，退塘还林2107亩，林分改造2998亩，一般林补植4103亩，景观林补植5677亩，有关部门应不折不扣地完成任务。每年海防林都因自然灾害与人为的牲畜的破坏造成不小的损失，并且海防林的建设计划虽然是3年，但后期的管护工作尤为重要，务必把海防林的建设做为一项长期的工作抓紧抓好。
四、必须确保海洋环境质量
我市三大著名旅游海湾亚龙湾、大东海和三亚湾，已经出现海洋生态破坏和海洋环境污染问题，而以三亚湾的海岸侵蚀和沙质污染最为突出。今年亚洲博鳌论坛召开前夕，亚龙湾就出现绿藻现象，虽经有关单位组织10天苦战，确保绿藻没有对海洋环境构成大的污染，却给我们亮出了海洋环境质量警示。可从几方面入手保护好我市海洋生态环境。
监测与管理并重。建立覆盖全市海域的监测网络，进行全年常规监测，及时掌握海水水质状况。开展以海水、海洋沉积物、海洋生物和赤潮监视等为主要内容的海洋环境监测，为海洋生态环境保驾护航。关注中油深海网箱养殖海域、新建渔港海域的海洋环境情况，并定期进行水质监测工作。加强对三亚渔港、红沙港和铁炉港的规范管理，加快推进南山货运港、港门渔港的建设，早日实现三亚“三港”分离，尽快恢复三亚港的美丽环境。
治理与保护同行。建立海域与岸滩保洁机制，经常清理各海湾油污和沙滩垃圾；进一步治理红沙内港等渔排餐饮排档以及铁炉港养殖污染问题；坚决整治违法占用港口水域的暂养渔排和住人的废弃船；委托中国科学院南海海洋研究所编制的《三亚亚龙湾及邻近海域大型海藻污染海滩机理及其防治对策研究》应一以贯之，彻底整治亚龙湾及邻近海域海藻污染，确保河港及各海湾海洋生态环境质量。
狠抓生态环境专项整治。推进防治三亚湾海岸侵蚀的人工消浪海洋工程项目建设。为保护三亚湾岸滩，宜及早实施人工恢复与保护三亚湾岸滩工程，该工程由南京水利科学院承担，今年5月，市里已听取了南京水利科学院就工程方案的执行所做的汇报，市政府应尽快审批、划拨编制该工程设计方案工作经费，推进此项工程建设。
五、统一领导，制定规划，加强宣教、执法和投入
对生态环境的保护与建设，必须提高认识，更新观念，狠下功夫，求真务实，像爱护眼睛那样去爱护三亚的环境，像抓经济建设那样去抓生态建设。为此：
第一，建立一个强有力的领导、管理、协调机制。生态环境建设是一项全局性、战略性、基础性的复杂的系统工程，牵涉面广，应破除部门壁垒，改变各自为政、单干独奏状况，可将“三亚生态市建设工作领导小组”及其办公室化虚为实，强化权力和职能，统领发改、规建、国环资、农业、水务、海洋、林业、园林等相关部门和各乡镇开展工作，密切各部门之间的横向协作。
第二，制定并推出系列生态建设指导性计划和行动纲领。应编制《三亚生态市建设总体规划》以及《三亚市湿地保护规划纲要》《三亚市红树林保护与发展规划》；应完善并出台《大隆水库饮用水源地保护规划》《三亚市饮用水源地环境保护规划》《三亚市海洋环境保护规划》《三亚市海洋渔业养殖规划》等。这些规划既要科学制定，又要认真实施，不能束之高阁。
第三，加大生态保护宣传教育力度。生态环境的保护和建设，需要各职能部门通力协作、广大群众积极参与，因此，务必改变生态宣教滞后于经济发展和资源保护形势要求的状况，把生态宣教工作推向新的广度和深度，讲究内容形式的灵活多样，加大力度，持之以恒，由此普及湿地、森林、海洋等方面知识，提高市民的生态环境保护意识，尤其要提高业主对建设项目环境影响评价的认识，弘扬生态文化，推进生态文明。
第四，加大生态保护建设执法力度。有法必依，违法必究，执法必严，对各种违法乱纪行为决不心慈手软。
第五，加大生态保护建设经费投入，为生态环境保护建设提供保障。
——本调研报告于2008年8月6日在南山文化区召开的三亚市政协五届八次常委会上作重点发言，得到时任三亚市委副书记、市长陆志远当场批示，要求市相关职能部门加强对海防林、红树林、海岸带等的保护与恢复工作，保护好我市的生态环境。
关于我市失地农民问题及应对策略的调研报告
农民失地是我国城市化进程中的普遍现象，也是关系到社会稳定和经济发展的重大现实问题。近年来，随着国际旅游岛建设的不断深入，我市经济发展和城市化进程不断加快，重点项目规模日益扩大，大量农村集体土地被征用，农民失地问题比较突出。为实现被征地农民的可持续发展，促进我市经济社会和谐，2012年6月下旬，市政协社法委先后前往我市海棠湾镇及临高县、澄迈县等地进行失地农民专题调研，现就有关情况报告如下。
一、我市失地农民基本情况及存在问题
目前，我市户籍人口581441人，其中农业人员288721人，占49.7％。全市土地面积1918.37平方公里，农村人均耕地面积0.65亩。2011年全市生产总值283.75亿元，地方财政一般预算收入50亿元，农村居民人均纯收入7580元。从收入构成看，农民家庭经营性收入主要依赖第一产业，占纯收入六成以上，而在第一产业收入中，种植业比重在40％至50％之间，接着为牧业、林业和渔业，这三大产业比重约25％，这说明，土地种养收益仍然是我市农民的主要收入来源。而随着经济发展和城乡一体化进程的加快，大量农民土地被征用，特别是市区或周边旅游资源较为发达的农村，农民失地问题更为突出。以我市海棠湾镇为例，该镇重点项目密集，共涉及9个村委会20多个自然村，需要整体搬迁人口达2.5万人，征地拆迁和建设任务繁重。按照市第六次党代会提出的目标，到2016年，全市生产总值将突破500亿元，全口径财政收入将超过160亿元。预计在不久的将来，三亚城市化水平将超过70％，城市建成区面积扩大到55平方公里以上。可见未来几年内，相当一部分农业人口仍将面临失地的问题。从调研了解的情况看，目前我市失地农民生存与发展主要存在如下突出问题：
（一）失地农民所获取的土地赔偿有限。近几年，尤其是国际旅游岛建设进入实施阶段以来，三亚市区房价和消费水平一直保持在较高位置，但失地农民所获补偿却比较有限。虽然根据我市2011年10月出台的《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》，土地补偿费及安置补助费合计每亩可达145600元，青苗补偿费也比以往有了大幅提高，但在补偿费计算方式上仍沿用传统的“产值倍数法”，对地区自然条件和经济发展水平不同而导致的地价差异缺乏充分考虑。对于失地农民来说，一个合理的补偿标准应该充分考虑到土地的级差地租、机会成本等，同时还应包括失地农民转产转业、学习新技能的费用，以及失地农民医疗、子女接受教育的费用等。将这些因素排除在外，仅依靠土地农作物年产值倍数进行补偿是不够科学的。
（二）征地补偿款发放欠缺透明。目前，我市征地补偿费中的土地补偿费、安置补助费支付给农村集体经济组织，仅附着物补偿费和青苗补偿费才直接支付给农民。失地农民与国家实际上不能直接面对面的问题，造成征地补偿款发放不透明、集体经济组织截留征地补偿款特别是地上物补偿款的问题层出不穷，矛盾较为突出，因此引起的诉讼和信访事件更是时有发生，直接影响了基层社会的稳定。
（三）失地农民进城务工难。三亚是旅游大市，旅游企业的就业岗位较多，但由于失地农民普遍存在知识和技能不足的问题，满足不了旅游市场的用人需求，因此旅游企业7成的岗位被外来工占据。同时，目前三亚城镇化和农业产业化水平还不高，农民就业结构不合理，非农就业门路不宽，仍有近80％的农村劳动力集中在第一产业。
（四）失地农民生活来源不稳定。在三亚，有部分失地农民利用其掌握的农业生产技能，以从事运输业、种养业、海洋捕捞业作为生活来源，或从事农作物销售、营运等，有庭院空地的农民根据实际情况发展养殖业，还有一部分靠近市区的失地农民则以出租房屋为主要经济来源。由于这些失地农民以分散经营，自谋生计为主，无法形成规模化的产业链，在很大程度上属于“靠天吃饭”，经济收入不稳定，生活保障性不高。
（五）征地赔偿使用效率低。由于文化教育底子薄弱，整体素质不高，传统观念落后，很多失地农民手中虽然拿到了土地赔偿金，但缺乏长远打算，不能对赔偿金进行合理规划。不少人主要将其用于家庭的日常开支、子女婚嫁、偿还债务等方面，有的用于改善生活条件，如购置汽车、家电等，很少考虑日后谋生创业，导致坐吃山空，生活陷入困境。还有少部分农民甚至相互攀比，盲目消费，挥霍享乐，最后生活无着落，沦落为新的困难群体，带来社会隐患。
二、我市海棠湾镇、澄迈老城开发区、临高县解决失地农民问题的主要做法
近年来，我省各市县纷纷加强了失地农民相关工作，结合本地实际不断创新征地补偿安置模式。在调研中了解到，我市的海棠湾镇、澄迈的老城开发区和临高县解决失地农民问题的主要做法有：
（一）规范补偿安置工作。为保障群众知情权，提高征地补偿工作的透明度，海棠湾制定了《海棠湾征地拆迁管理暂行办法》《海棠湾征地拆迁档案管理暂行办法》，规定每个征地项目必须具备12项资料，包括征地调查通知、用地规划指标函及用地红线图、征地拆迁补偿协议书、土地丈量记录和房屋、青苗及其他地面附着物清点丈量记录、现场拍照资料等。只有上述12项资料齐全后，才能制表、拨付征地补偿款。这种管理办法为海棠湾征地拆迁管理设置了一道坚实的“防火墙”，为征地拆迁管理工作提供了制度保障。
（二）创新安置方式。妥善安置失地农民，解决其长远生计问题，是征地拆迁中的关键。在这方面，被调研地区从增加农民财产性收入着手，积极探索变一次性补偿为长远保障安置的新路子。海棠湾的做法是，借助国际旅游度假区的品牌效应，推行“特色风情小镇＋公寓楼”模式。除按照实际面积分配安置房外，每户另奖励20平方米铺面。为实现“户户有产业，人人有就业”的目标，该镇还规划建设10个具有本土特色的风情小镇，配套建设餐饮、酒吧、家庭旅馆、花卉等旅游服务设施，引导农民发展民俗风情旅游产业，与区域内高端酒店形成差异化经营，体现了居民安置与特色旅游开发相结合的特点。澄迈老城开发区除采取货币安置、农业生产安置、重新择业安置等方式外，还积极为被征地群众配建市场、商铺等经营性资产，建好后供村民出租或经营使用。以因海口综合保税区西移项目需要整体搬迁的孟乐新村为例，从一开始，老城开发区就对新村的路网、供水、供电等基础设施和学校、医院、市场等配套设施进行了科学、长远的规划，两年间累计投入860多万元，完成了基础设施建设，并建起了两万平方米的商业街，租金收入归村民所有，同时将安置房前的空地作为商铺统一规划、统一设计、统一建设，让村民们拥有了价值更高的出租房、铺面，也积累了发展集体经济的资金。
（三）加大就业扶助力度。在这方面，三个地区都有类似的做法。一是有针对性地开展就业技能培训。临高县主动与省人劳厅对接，积极开展以劳务输出、劳动预备制和技能提升培训为主要内容的技能培训，并建立了职业技能鉴定制度，由劳动部门对培训成绩合格人员鉴定后发给相应的职业资格证书，避免了无效培训和重复培训。澄迈县联合省劳动就业部门、省高级技工学校和有关用人企业，对失地农民免费开展汽车修理、足底按摩、美容美发等实用技能的“订单式”培训，有效解决了农民就业竞争力弱，转移就业稳定率低的问题。二是加快完善就业服务指导体系。澄迈老城开发区于2009年底设立了劳动就业保障部（现更名为社会事务局），为失地农民再就业及区内企业劳务用工提供专门服务，通过建立就业信息数据库，及时掌握开发区企业劳动用工的动态信息，定期举办招聘会，或向有用工需要的企业进行定向推荐，为区内被征地农民提供更多的直接、自主择业的机会。海棠湾通过开发公益性岗位等措施，先后向本地区失地农民推出了公安协警、保洁员、行政执法协管员、卫生监督员等1500多个岗位。三是多举措增强企业招聘本地员工积极性。如海棠湾要求各入驻酒店必须从本地失地农民中招录10％的员工，并出台了《关于海棠湾规划区内企业招用海棠湾籍员工的实施意见》，对全年招用本地工比例达到企业用工人数30％以上的，授予“海棠湾就业先进企业”荣誉称号，奖励企业班子5万元；达到50％以上的，授予“就业突出贡献企业”荣誉称号，奖励企业班子10万元。企业参加镇政府举办的农民工专场招聘会，根据每场招用本地工规模给予用人单位1—2万元的补贴。招用临时安置区的本地村民并签订1年以上书面劳动合同的，按每人每月200元的标准给予企业补贴。四是大力开展转移就业和劳务输出。如临高县出台了《开展就业再就业，大力推进农村富余劳动力跨地区转移就业的意见》等文件，作为开展农村富余劳动力转移工作的指导性意见，并积极组织招聘会和开展劳务输出。澄迈农民具有外出打工的传统，该县因势利导，采取政府牵线搭桥，与用工单位签订长期劳务合作合同的方式，投入资金近100万元，向省内各市县以及广州、深圳、东莞等地组织劳力输出，先后运送了10多批农民赴珠三角地区务工，县政府还派员到输出地长期驻扎，跟踪服务，动态管理，打造了澄迈保安、服务员和保姆三个享有良好声誉的“打工品牌”。
（四）积极壮大集体经济。海棠湾通过加大扶持力度，积极培育服务于开发建设和旅游产业的集体经济组织，以形成与旅游度假区配套的服务体系。如将总征地面积5％的土地留给村集体作为经济发展用地，并采用政府出资的形式，为每个村小组注资50万元作为注册资本组建村民股份公司，将开发带来的商业机会让给村民股份公司。该镇还积极探索农村金融支农新路子，利用政府专项支农资金300万元设立了村级生产资金，通过“投入—回笼—再投入—再回笼”的滚动循环模式扶持农民生产发展，取得了初步成效，激发了农民的发展积极性。
（五）强化社会公共服务。海棠湾镇认真落实各项惠民政策，加大政府资金投入，积极发展教育文体、医疗卫生、交通安全、社会保障等社会民生事业，让开发建设的成果惠及百姓。如一次性为被征地农民缴纳30年的新型合作医疗基金，50％的其他社会保障资金，被企业招聘的征地农民的基本养老保险费和城乡居民基本医疗保险费由海棠湾镇政府出资缴纳，其工伤、生育和失业保险另根据市有关规定执行，确保失地农民无后顾之忧。澄迈县加大对农村教育、医疗卫生、社会保障、文化教育、电力通讯等硬件建设投入，逐步形成了城乡公共服务均等化“8+2”工程，取得了良好的经济、社会效益。为解决征地历史遗留问题，妥善安置被征地单位群众的生产和生活，老城开发区先后筹资2300多万元付清了拖欠农民的征地补偿款，并认真做好失地农民就业培训和社保工作，扩大城乡低保覆盖面，提高农村最低生活保障金。目前该县还在积极筹备实施《老城镇被征地人员老年生活补贴暂行规定》，拟向60周岁以上的被征地老年人发放每月500元的生活补贴，解决其养老问题。
三、被考察地区经验对我市的重要启示暨解决失地农民问题的应对策略
在调研中感觉到，海棠湾等地在推动失地农民充分就业、充分安居、充分保障，确保农民长远收益和可持续发展等方面，有很多值得借鉴推广之处。总的启示是，只要政府从失地农民切身利益出发，将农民权益纳入城市化进程中考虑，解决就业“出路”和社会保障“退路”问题，就能得到农民的积极配合与支持。
（一）完善集体土地征用补偿机制是解决失地农民问题的基本前提。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费为该土地被征前3年平均产值的6至10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。这种测算办法让农民难以接受。一是以产值作为征地补偿标准不尽合理，土地征用价格不能反映被征用土地的综合价值。二是征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价飙升。因此，要探讨研究科学的征地补偿标准办法，建立合理的征地补偿和利益分享机制。如在城镇规划区内，凡国家建设需要征用农村集体所有土地的，可根据不同地段、地类、人均耕地和经济发展水平等情况，划定区片，统一制定分片的征地综合补偿。要把为公益性项目用地与经营性项目用地严格分开，缩小土地征用范围，优化土地资源配置，提高土地利用率。工商企业用地应当由企业在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，向农民集体购买、租赁等方式取得，价格由市场决定，真正赋予农民作为所有者而应该具有的平等交易地位。要建立健全土地补偿分配、监管制度，保证村集体留用部分明确合理使用，专款专用，同时制定约束机制，及时把征地政策要求、征地方案和补偿安置方案向农民公开，并将土地补偿费的数额、分配等一并公开，防止征地补偿款被村集体滥用。
（二）变货币安置为“终生安置”是保障失地农民长远生计的重要手段。货币补偿虽然具有时间短、见效快、易为群众接受的优点，但由于失地农民缺乏长远发展规划，一旦补偿费用罄，将形成新的不稳定因素。因此，要改变一次性现金发放的做法，切实解决失地农民的长远生计和“养老防老”问题：一是加大宣传力度，向失地农民灌输先进、合理的理财观念，学会规划和合理使用征地补偿金。二是变货币式补偿为“开发式”补偿。除将一部分安置费直接发放至农民手中，保障当前生活需要外，另一部分作为社保专项资金。结合我市实际情况，可考虑提取50％以上的土地补偿费和全部的安置补助费用于为失地农民参加农村养老保险，保障对象为被征地时的在册农业人口，保障的重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员。征地时未达到劳动年龄段的人员，按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费，达到就业年龄后，作为城镇新生劳动力参加相关社保。对征地时的劳动适龄人员，可区别年龄分档缴纳养老保险费用。用于缴纳养老保险费的土地补偿费及安置补助费不足部分，采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”的方式补足。对超过劳动年龄段的老年人，可为其一次性缴足农村养老保险费。
（三）加快城乡公共服务均等化是推动失地农民市民化的必要保障。按照“先安置、后拆迁”的原则，在充分尊重村民意愿的基础上，按照城市小区的标准建设安置区并配备完善的基础设施。在有关费用上采取区镇财政、社区集体适当补贴的方式，最大限度地降低失地农民生活成本。为解决安置区后续管理问题，可选聘经验丰富的物业管理服务公司进驻小区，协助村民办理相关手续，确保顺利入住，并适时宣传物业管理知识，引导村民树立“花钱买服务”的物业管理消费意识，公司在招聘保洁、绿化、维修、保安等物业管理人员时优先招收本小区的失地农民，让失地农民在参与社区自我管理中享受优质的公共服务。
（四）强化就业帮扶是增强失地农民谋生能力的关键措施。要以政府为主导，各社会组织配合，突出重点，因地制宜，多途并进，强化就业帮扶服务，增强失地农民的谋生创业和市场竞争能力。结合国际旅游岛建设和我市以旅游服务业为主导产业的实际，把组织失地农民向旅游服务业转移就业作为重点，让其无须依赖土地也能实现长期发展。一是要求用地企业在征地时就要与被征地村签订劳动用工合同，采取订单培训、定向输送的方式组织就业，最大限度地优先安置被征地农民。二是充分发挥劳动、旅游部门职能，组织举办失地农民专场招聘会，为他们提供双向选择、竞争就业的机会，同时积极开发公益性岗位。三是通过招商引资引进用工密集型企业，优先吸纳本区镇的失地农民工。四是因地制宜，根据各自优势组织转移。如海棠镇种养业发达，河东、河西区的海鲜排档、家庭旅馆较发达，可组织本区失地农民工向这些行业转移就业。五是拓展输出区域，动员和组织各类职介机构开展市外、省外劳务输出，发展打工经济，打造我市的劳务品牌。
（五）发展集体经济是增加失地农民收入的有效途径。要通过壮大集体经济实力，实现农民从单纯依靠土地种植收入向租金保底、务工获薪和入股分红等多元化增收转变。一是建立健全集体征地留用地制度，将部分征地留给村集体，由村集体利用征地补偿款，或以集体建设用地使用权向金融机构抵押贷款解决建设资金问题，部分用于解决集中居住房屋的修建和补偿，部分用于前期土地整理、项目运作和未来发展，同时加强指导，通过统一规划，建造标准厂房、商业用房、市场、旅馆饭店等用于租赁、经营。二是按集体资产的多少进行分类改革，分别采取股份制、资产托管等方式，量化到人。如由农民个人与集体合股组成“集体资产经营管理公司”，以公司股东的身份，按合股章程的规定分享土地出让收益，使农户和集体经济组织成为主动、平等的土地出让方，而不仅仅是被征地的对象。三是政府应强化对集体经济组织的指导，通过市场调查、项目论证和风险评估，引导和鼓励其筛选和确定经营项目。
（六）强化“以城带乡”能力是解决失地农民问题的有力支撑。以城带乡，实质就是妥善处理城乡关系，借力城市因素，盘活农村资源，发展乡镇特色经济和产业集群，逐步改变城乡二元结构。目前，三亚城市综合实力日益增强，但产业基础相对薄弱，带动农村发展的能力还亟待提高。要通过创办农业展示、花卉观赏、生产体验、海洋牧场、野外运动等乡村特色项目，推动旅游等优势产业向农村地区延伸，让更多的失地农民就业创业。充分发挥城市金融“蓄水池”功能，加大金融支农力度。通过设立参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织，对于有投资项目却资金短缺的失地农民给予贴息或无息小额自主创业贷款；对解决失地农民就业有贡献的企业，可给予优惠贷款，通过贷款扶持农业龙头企业，延长农业产业链，形成农村劳动力在农产品生产、加工、销售和服务等多渠道就业的空间。
——得到时任海南省委常委、三亚市委书记姜斯宪的批示，获得2012年海南省政协优秀调研报告二等奖、三亚市政协2012年度优秀调研报告奖。与冼国剑同志合作。
联合打击 堵源截流 全员收戒：坚决遏制毒害
——我市禁毒工作的成就、问题与建议
毒品的危害已是无争的事实。我市要打造良好的旅游环境和投资环境，维护社会的和谐稳定，就必须把禁毒工作做好。市政协社会法制委员会在2007年国际禁毒日前夕，对我市的禁毒工作进行了调研，总的看法是：成绩确实显著，存在问题不少，建议通力合作，不断扩大战果。
一、成绩与创新
在市委、市政府的领导和在各区镇、各部门的支持配合下，市公安机关不辱使命，坚决打击毒品犯罪，加强禁吸戒毒工作，减少治安祸患，不断取得新的成绩。2006年，我市禁毒四项指标即破获毒品犯罪案件数、抓获毒品犯罪嫌疑人员数、强制吸毒人员数、劳动教养复吸人员数均排名全省第二，获得省禁毒委的表彰和重奖。
（一）缉毒。多警种联合打击毒品犯罪取得重大成效。2004年以来，全市共破获毒品刑事案件812起，其中特大、重大案件68起，抓获毒品犯罪人员和嫌疑人495人，共缴获海洛因等粉剂毒品4339克、摇头丸等片剂毒品3450粒、精神麻醉药品3613克。
（二）戒毒。实行全员收戒，强戒劳教，戒毒康复。2004年以来，全市每年强戒1000人，劳教350人以上，强戒、劳教率均超过90％。收戒收教主要依托市戒毒康复农场和三亚劳教所。戒毒康复农场自2004年7月建成以来，先后收戒4100人次，平均月收戒110人以上。根据社区药物维持治疗工作海南省工作组的说法，美沙酮能挽救瘾君子，我市于2006年11月在市河东卫生院开设美沙酮社区药物维持治疗门诊，已有175名吸毒人员主动报名参加门诊治疗。
（三）创办戒毒康复农场。我市敢为人先，提出了“戒毒康复、劳动就业、健康回归”的戒毒新理念并努力实践，创建戒毒康复农场，探索出了一条戒毒的新路子，市政府先后投入1500多万元、省批拨300万元投入建设。目前已建成生猪养殖场、手工来料加工厂、兰花种植大棚等项目；在建一栋可容纳100名留场人员居住的宿舍楼，将建500亩兰花基地、300亩热带水果基地和扩建4000平方米手工来料加工厂，这些项目全部建成后，可同时容纳500多名戒毒学员留场就业。现有93名戒毒出所人员留场或返场就业，其中有一对男女学员已登记结婚。
“创办戒毒农场，实行劳动康复”的戒毒康复模式，得到了中央及公安部和省领导的肯定。2007年1月1日，胡锦涛总书记在国家禁毒委呈报的《关于海南三亚市戒毒康复工作进展的情况报告》上批示：“要一抓到底，务求实效。总结经验，以点带面。”温家宝同志圈阅了这份报告。卫留成、汪啸风、钟文、于迅、江泽林同志等，多次亲临戒毒康复农场视察。市戒毒康复农场被国家禁毒委和公安部确定为全国戒毒康复农场建设示范点。
二、问题与不足
（一）吸毒人员为数尚多，且不能从根本上遏制新滋生吸毒人员，禁毒形势仍然严峻。全市登记在册吸毒人员2884人，其中常住人口2754人，外来暂住人口130人。除去已戒毒3年以上、下落不明4年以上、返回原籍和被判刑3年以上的1266人外，现有吸毒人员1618人，占全市总人口的3.11％，高于全国0.8％和全省3.08％的水平。新滋生吸毒人员，2004年146人，2005年68人，2006年39人，虽说逐年减少，但并未遏制住。我市抓获的“两抢一盗”作案成员中，吸毒人员所占比例2003年为67.8％,2004年为36％,2005年为22.2％,2006年为11.3％，虽说逐年下降，但仍令人触目惊心。
（二）公检法部门还须加强通力合作共同依法打击毒品犯罪。2004年以来，全市共破获毒品刑事案件812起，其中特大、重大案件68起，抓获毒品犯罪人员和嫌疑人495人，判处死刑的却仅有2个人，这与“特大、重大案件”极不相称。各司法职能部门如何达成共识，从严从重从快打击毒品犯罪，形成对毒贩的威慑，是我市务必突破的课题，人民群众盼望着严惩一批大毒贩，通过严惩遏制毒品犯罪。
（三）对病残特别是患有严重传染病的吸毒人员未能及时收戒，必然造成社会危害。目前我市有因患各种传染病和严重疾病不能收戒或因条件限制无法收戒的吸毒人员计156人，其中感染艾滋病的吸毒人员就有53人，存在较大的隐患和影响。
（四）对娱乐场所的管理因缺乏较好协作机制，有关职能部门的管理没有形成合力，监管工作亟待加强。
三、意见与建议
（一）禁毒队伍，加强建设。市公安局禁毒支队是我市缉毒专业队伍和骨干力量，编制人数23人，却缺编10人，如此警力，年均破案200多起，令人敬佩。市局属下四个分局都没有禁毒大队。并且，专业人才缺乏。市局仅有毒品检验人员一名、尿检人员一名，按规定毒品检验和尿检都必须有两个人做结论，一个人的结论不能成立，每次破案均派员上省公安厅做有关检验，既加大经费开支，又不利于提高办案效率，其实做毒检尿检，大学化学专业本科毕业就可以胜任。有关方面应想方设法配齐禁毒支队干警及专业人员。
（二）通力协作，齐抓共管。各级公安机关要继续发挥拳头作用，充分利用公开和秘密相结合的检查手段，力争多破案、破大案，尤其是破跨省市的网络大案。要加强与海关、机场、铁路、港口、边防、安全、邮政等职能部门的联系，强化协作机制，堵住从各个渠道流入我市的毒品通道，堵源截流。市两级检察院、人民法院要统一执法标准，快捕快审快判，从重从严惩处毒品犯罪分子。要加大对易制毒化学品和精神麻醉药品的监管力度，工商、商务等部门要配合公安机关强化对生产、经销、使用单位的检查监督，坚决防止流入非法渠道。要加强对娱乐场所的管理，坚决执行对引诱、纵容、放任他人贩吸毒的娱乐场所“一次性死亡”措施，坚决遏制贩吸新型毒品的蔓延态势。
（三）加大投入，提供保障。禁毒工作需要一定的经费作为支撑。随着财政收入的好转，我市应增拨经费：一是用于办案，特别是破大案要案、跨省区办案，非有足够的经费不可；二是用于嘉奖办案有功单位、人员和举报人员，在保证执行《三亚市公安局关于对举报毒品犯罪有功人员的奖励办法》和《三亚市公安局打击毒品违法犯罪奖励办法》的前提下，对有些条款规定的奖金可适当增加，如原定抓获一名犯罪嫌疑人奖励300元、强戒一名吸毒人员奖励200元的数额就过少；三是用于戒毒康复农场建设。坚持正确的办场方向，尽快完善戒毒康复农场基础设施特别是留场就业人员住宿、医疗、生活、生产设施建设，争取完成既定计划尽早安排200人参加就业劳动。
（四）及时收戒，消除隐患。要严格执行“两个一律”，对吸毒人员一律实行强制戒毒或劝其自愿戒毒，强戒后复吸的一律劳动教养戒毒。有一类吸毒人员却没有收戒，不仅影响“全员收戒”的实现，而且造成社会危害。这类吸毒人员就是上面提到的患有严重传染病的吸毒人员，其中感染艾滋病的有53人，均为男性，年龄为17岁至38岁，有的已娶妻生子，他们多不在家，流入社会，破罐破摔，自暴自弃，后患无穷。在此特别呼吁，卫生部门要行动起来，进行流行病学调查：多少人从感染到发病了，他们的家庭和本村其他人家是否受到传染等，并且在公安等部门的配合下对他们实施监控。事不宜迟，不可坐等恶性传播、群体性感染的爆发。市政府要拨出专款，把这些感染艾滋病的吸毒人员全数收容，集中治疗，或者送海南省有关医院长期戒治。总之，不能放任自流，让其危害社会，否则，不出数年我们势必面对恶性传播的苦果，这不是危言耸听！
（五）向“禁毒优秀市”目标迈进。市委、市政府已经明确提出，2008年要实现把我市建成全省“禁毒优秀市”的目标，并摆上了重要议事日程。全市各级各部门，各区、镇、农场，禁毒委各成员要严格按照创建“禁毒优秀市”的标准要求，认真对照，强化措施，一项一项抓落实。要在继续巩固立才、南岛、南新三个“无毒社区”的基础上，使全市“无毒社区”、“禁毒优秀社区”的比例达到60％以上，“无毒村、作业区”占全市村（居）委会、作业区的50％以上，为实现全省“禁毒优秀市”目标奠定坚实基础。
——调研并撰写于2007年国际禁毒日前夕，原载中共三亚市委政策研究室编、海南出版社2008年8月出版的论文集《全面落实科学发展观加快三亚统筹城乡发展》。
关于清平乐小区北侧山地毁林建坟情况的调研报告
2013年4月初，市政协接到清平乐小区业主代表王新维、隋红等反映当地群众在该小区北侧山地毁林建坟的上访信件，我们社法委立即组织人员亲临现场，与上访人和开发商见面，走访了吉阳镇政府和林业、民政等相关部门、相关单位，举行了座谈会，了解、掌握了相关情况，现将这些情况和建议予以报告。
一、清平乐小区业主不断上访及所提问题
清平乐小区（以下称“清平乐”或“小区”）毗邻吉阳镇委、镇政府，由三亚东锣岛地产有限公司投资兴建，于2008年建成，系海南省和谐社区建设示范点、海南省老年地产标杆产业，共有来自全国各地和国外的业主1694户。该小区北侧山地属吉阳镇干沟村民委员会辖区内的墓葬区。早在2012年7月30日，清平乐业主委员会就上书吉阳镇政府要求改变该小区“开门见坟、与坟为邻”的状况。吉阳镇政府信访办给予回复，业主予以质疑。2013年清明节期间，干沟村民扫墓等活动进入小区业主视线。3月8日14时37分，村民祭祀烧纸不慎引燃杂草，有关部门出动灭火，许多业主向市政府和市林业部门反映。3月17日，小区业主写出《关于制止清平乐北侧山坡劈山毁林私建坟墓的情况反映》，王新维、隋红等155名业主签名上访市信访局。3月19日，业主代表王新维、隋红给市政协领导写上访信的同时也给市政府王勇市长写信，还到吉阳镇政府上访。4月2日，市政府周高明副市长在市信访局的呈文上作出批示，市林业局根据周高明副市长的这一批示联合市民政局和吉阳镇进行实地调查，于4月17日回复业主。5月10日，王新维、隋红、于泽荣对市林业局等三部门的回复提出异议，以《关于清平乐小区北侧山坡劈山毁林私建坟墓情况的再反映》呈送市政府周高明副市长，周高明副市长再次作出批示。
清平乐业主多次上访提出并坚持的问题归纳起来有：1.2008年业主入住以来所建坟墓有十几处之多，目前还有几处仍在施工；2．毁林开路，致使植被遭毁，水土流失，山坡千疮百孔；3．挖山造成植被破坏，已出现红土塌陷，留下泥石流隐患；4.3月8日的祭祀活动已经引发一起森林火灾，严重影响小区住户生命财产安全；5．业主代表与开发商交涉，开发商称已与吉阳镇政府达成协议，对北侧山坡原有坟墓定额补偿，已经一次性拨付补偿费给镇政府，但是四年来原有坟墓没有迁移，每年都新建坟墓；6．林业局等“三部门”极力回避自身责任，没有按国家法律认真查处，对毁林建坟等违法行为没有任何整治或处罚的措施，使他们看不到问题解决的希望。
二、市有关领导、有关部门对上访问题的处理
对于清平乐业主委员会2012年7月30日的上访，吉阳镇政府信访办做出三点答复：1．当地村民可以在管辖区内依风俗习惯和祖坟地建坟；2．与市民政、国土资源、林业三主管部门沟通，无明文规定不允许建；3．有关部门是默认的态度。对此，清平乐业主委员会表示保留继续向上级主管部门反映的权利。
2013年3月19日清平乐业主上访后，吉阳镇信访办联系镇林业站、国土所的工作人员与他们沟通，当面向他们解释干沟拆迁户祖坟安葬情况和林业管理相关法规，并说明土方被挖是市里修路挖地基不是村民随意开挖土方，清明杂草燃火被扑灭后没留隐患，将一如既往坚决防火。据此，吉阳镇信访办于3月28日形成《关于清平乐小区业主上访一事的回复》送业主，并“建议此件作信访结案处理”。
4月1日，市信访局对王新维、隋红等155名业主上访信件做出处理意见：“拟请市林业局牵头，市民政局、吉阳镇人民政府配合调查处理，请牵头单位于5月1日前将处理结果书面答复信访人并抄送市信访局。”市政府周高明副市长批示：“同意拟办意见。”
4月10日，市林业局联合市民政局、吉阳镇政府进行实地调查，做出回复：“林业局要求吉阳镇政府在墓区周边造林绿化，做好景观改造，美化山体周边环境，同时做好宣传工作，并在墓区醒目位置制作治理乱埋滥葬的宣传牌。吉阳镇政府、市民政部门将根据《海南省殡葬管理办法》相关规定，积极地、有步骤地推行火葬，改造土葬，教育引导和鼓励村民不再在该地建新坟，我局也将积极配合当地政府和民政部门查处殡葬违法行为，努力提高社会整体文明水平，保护土地资源和环境。”
5月27日，周高明副市长对王新维、隋红、于泽荣5月10日来信做出批示：“请市林业局立案查处，属毁林造坟的限时清理，属于旧坟的利用绿植进行处理，并在一个月里将处理情况回复上访代表。另要求该区域护林员报一个情况说明给我。”于是，吉阳镇林业站、干沟村民委员会、岭仔村民小组开展联合调查，6月27日将调查情况上报周高明副市长：坟墓系吉阳镇干沟村民委员会村民所建，其分布有两块比较集中，共计50个墓位，其中20世纪70年代建的1座、80年代建的4座、90年代建的25座，2000年至2008年建的8座，2009年至今建的12座（其中，2009年1座，2010年1座，2011年9月因修盘龙路迁移上来的5座，2012年4座，2013年2月1座）。坟墓为石灰、水泥、砖瓦结构。
三、我们的调研和建议
经过较长时间的调研和跟踪了解，我们确认了如下问题：
关于建坟。清平乐小区北侧是一脉雄伟的树木茂盛的山岭，小区北侧具体说是小区10号—13号楼正对着的此脉山岭紧挨着岭子村的一段山坡，2011年修建的宽阔的混凝土道路盘龙路把小区与山岭隔开，故这一段山坡下面称小区北侧盘龙路山坡。此脉山岭的缓坡地带从岭子村沿着盘龙路经小区北侧段到农业部项目段再延伸过去，都有当地居民的墓葬，共有坟墓50座，其中小区北侧盘龙路山坡15座。
关于迁坟补偿。业主反映的开发商已经与吉阳镇政府达成协议对原有坟墓的迁移给予定额补偿，指的是小区北侧盘龙路山坡的坟墓，这些坟墓开发商称2011年修建盘龙路时他们已出资迁移了9座，剩下的12座，开发商没有与村民谈妥，搁置下来了，后来村民又新建3座，所以目前小区北侧盘龙路山坡还有新旧坟墓15座。
关于毁林。建坟毁林或者说占用林地，这是不争的事实。建坟占用林地面积最少的也有14平方米，最多的有36平方米，50座坟墓占用林地面积共计1067平方米。
关于火灾。3月8日村民祭祀活动引燃杂草起火，我市有关部门及时出动迅速扑灭，没有形成森林火灾，没有造成任何损失，也没有留下隐患。对于森林防火，吉阳镇、市林业局都予以高度重视，采取切实措施严防死守。
关于挖土方。并非村民随意开挖土方，而是我市挖地基修建盘龙路，修路搭桥，属正常的公益性建设，施工规范，砌有坚实的挡土墙，带来泥石流隐患的可能性不大。
基于上述认识，为了更好地贯彻市领导的有关批示，保护好森林，美化山体，消除安全隐患，为清平乐、为吉阳镇机关创造一个优美、和谐的周边环境，我们提出如下建议：
第一，召开座谈会。会议应由吉阳镇政府主持，有关职能部门负责人以及清平乐业主代表、清平乐开发商、干沟村委会负责人和村民代表参加，通报情况，倾听诉求，交流沟通，理顺情绪，化解矛盾，集思广益，达成共识，在此基础上制订迁移坟墓、恢复植被、美化周边环境、杜绝森林火灾隐患等工作方案。如此方案应向吉阳镇特别是干沟村民广为宣传，做好干沟村民的说服工作是关键。
第二，禁止再建新坟。在“清平乐”北侧盘龙路山坡要坚决禁止再建新的坟墓，禁止时间从2013年7月起，违者以违法私建论处。
第三，迁移坟墓。此脉山岭已系我市风景带，森林葱郁，植被繁盛，作为坟地有碍观瞻，并且平时殡葬和清明祭奠对森林、山体总会有负面影响，烧纸、燃放鞭炮的确存在火灾隐患，因此还是以迁坟为宜。我市系厚葬地区，由历史形成的风俗习惯和社会心理左右着村民的殡葬行为，迁坟显然是一件大事，要求政府部门要疏导好，村民思想要开导好。可由吉阳镇在合适位置划出一块地，作为今后本镇村民的殡葬地，集中殡葬，集中管理，清平乐北侧盘龙路山坡上的15座坟墓可优先迁入，费用由清平乐开发商负责，其中市林业局立案所查属于“毁林造坟”者迁坟费用自理。如果吉阳镇一时找不出合适地块供集中殡葬，则引导村民往公墓园安葬。清平乐北侧盘龙路山坡之外的坟墓可暂时不迁，等条件具备了再予迁移，其费用的承担事宜届时研究划定。
第四，恢复植被。此脉山岭缓坡上的坟墓，迁移的在坟区内种树绿化，不迁移的在坟墓周边种树绿化。恢复植被，市林业局立案所查属“毁林造坟”的在市林业局监督与指导下由坟主亲属负责，其余的由林业局指导吉阳镇负责，尽快恢复山林自然风貌。
第五，加大推行火葬力度。从长远计议，我市务必贯彻国家和省的殡仪管理条例，积极地、有步骤地改革土葬，推行火葬。有关职能部门和区、镇要勇于担当，切实负起长期宣传教育村民的责任，引导鼓励，移风易俗。
我们将以此为契机，开展我市殡葬情况专题调研，推动改进我市的土葬，为群众的切身利益、为节约国土资源、为保护山林并杜绝火灾隐患，进一步建言献策，做出应有的贡献。
——本调研报告得到时任三亚市委副书记、市长王勇，时任三亚市副市长周高明的批示，推动了市政府专题会议的举行，调研的成果转化成有关部门的工作举措，获得三亚市政协2013年度优秀调研报告奖。
扶持梅山革命老区加快发展
梅山革命老区指崖城镇的梅东、梅西、长山和梅联，前三者系农业村委会，第四者为渔业居委会，“四村”总人口7308人，耕地面积14054亩。这里说的发展，主要指以经济为主、相对较长时间内的发展。
一、梅山老区在中国革命史上的贡献
梅山革命根据地在琼崖革命斗争中起着不可或缺的作用，梅山老区人民为革命做出了巨大的贡献，付出了巨大的牺牲。早在1937年1月，中共梅东支部就成立并积极开展革命活动。1939年，日军侵崖，崖县县委西下创建梅山抗日根据地。梅山乡党组织组建了全县第一支抗日游击队梅山抗日游击队以及后来发展到100多人的民兵组织“常备队”，与日寇、汉奸、国民党反动派展开浴血奋战。1942年，梅西、梅联、长山都建立了党支部，在腥风血雨中梅山仅妇女就有30多人加入我们党；同年建立琼南第一个抗日民主政府梅山乡抗日民主政府。梅山成为崖县革命的大本营，在动员武装、筹款筹粮、配合琼崖纵队作战、锄奸肃反统战、侦察敌情传送情报等方面，光辉业绩彪炳史册。日军、国民党军多次对梅山进行残酷围剿，120多间民房化为灰烬，上百名群众惨遭杀害。为了创造今天的幸福生活，56名优秀的梅山儿女献出了宝贵的生命，刘胡兰式的年轻的女共产党员孙亚九被敌人砍头示众时尚未出嫁。梅山老区人民最可敬的是无私奉献，最可贵的是穷则思变，最可赞的是敢为人先，最期盼的是实现小康。
二、加快梅山老区发展的重大意义
梅山老区不容回避的现实。这些年来，梅山老区的面貌尽管发生了较大改变，但是跟我市发达地区还有很大差距。产业方面，3个农业村从事传统农业种植，生产条件差，科技含量低，产量有限，又缺乏附加值，群众增收不理想；梅联渔业村有船53艘，全是20吨以下的小船，近海捕捞作业，市里曾经实施的“造大船闯深海”没有顾及他们。农业基础设施方面，老区范围内水库主要有3宗，实际灌溉水田只占梅山老区水田的25％，石沟坝、岭落水库均属带病水库，三陵灌区支渠长5.1公里尚存3.7公里未做防渗，3个农业村三大田洋尚有两大田洋未获整治改造。村庄方面，村道村路硬板化缺位还多，没住上钢筋水泥结构房的占40％，且房屋杂乱无章，缺失规划。人均收入方面，2007年，“四村”人均收入4100元，比全市农村人均收入4376元还低276元。面对如此情况，我们怎样告慰革命先烈的在天之灵呢？！
我们党历来十分关心老区人民。党的十六大指出“要支持革命老区加快发展”。这里一是“支持”，二是“加快”，高度概括了党中央对加快革命老区发展的基本要求，体现了国家对革命老区的重视和关怀。党的十七大又强调了“一个加大、两个提高”，即“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度”，“提高扶贫开发水平”，“逐步提高扶贫标准”，提出了老区发展的新任务、新目标、新机遇，具有十分重要的指导意义。因此，加快梅山老区发展是深入贯彻党的十七大精神、全面落实科学发展观的内在要求，是尽快改善梅山老区人民生活的迫切需要。我们要怀着深厚的感情，关爱老区人民，造福老区人民，回报老区人民。
老区的发展与全市的发展休戚与共。梅山老区发展不起来，我市二元结构就存在，二元结构不消除，我市全面小康社会目标就无法实现，何况我市还要在全省“率先实现全面小康社会目标，领先消除城乡二元结构”！没有梅山老区的发展就没有三亚的发展，没有梅山老区的现代化就没有全市的现代化，没有梅山老区人民的富裕就没有全市人民的共同富裕。如果说，三亚是一只金凤凰，那么，海棠湾和包括梅山老区在内的崖城镇就是这只金凤凰的一对巨大的翅膀，两只翅膀同时煽动之时，便是三亚真正腾飞之日。
三、加快梅山老区发展的策略选择
（一）从长远考虑：走城市化发展道路
梅山老区作为城市的有机组成部分，位于市域最西部，当前市域西部地区正面临十分有利的发展机遇。在东部海棠湾定位为“国家海岸”，明确以旅游开发为主后，西部成为最后一块处女地，渔港和创意研发、高新技术制造业和物流仓储业只能布局在西部。西部地区从南山创意新城到梅山角头湾，海岸线长约22公里，南山创意新城已占用了宁远河以东的5公里海岸线，从宁远河口到角头湾约17公里的海岸线是最后待开发的空间，十分珍贵。综合各方面的情况看，目前最有可能进入宁远河口到角头湾一带的大项目和实现的产业结构调整目标有二：一是中心渔港项目。中心渔港项目需要重新选址建设，从目前的情况看，最有可能的选址是港门港和角头湾。如果渔港选址在角头湾，建设规模年渔货卸港量12万吨，加上水产品加工、服务生活配套、特色旅游开发和水、电、路等基础设施建设跟进，一座以海洋捕捞和加工业为主的小镇将拔地而起。二是高新技术制造基地。南山创意研发新城的开发已启动，未来几年内，随着这批研发企业的发展，为了延长产业链，需要在外围寻找生产制造基地，对于不污染环境、不破坏资源的高新技术制造生产项目，很可能最先落户在梅山城市规划中预留的工业用地内。
（二）从现实着手：奔新农村建设路经
优先发展现代农业。大隆水库的建成、总干渠工程的破土动工，给干旱的梅山老区送来了发展生产的良好机遇，3个农业村的水田基本连成岭落洋、大坡洋、面前洋三大片，水源充足之后可发展热带高效设施农业，经营高产、优质、高效的绿色产品。围绕中心渔港项目，可发展海产品加工业、仓储业、运输业等。当然，梅山老区大量的坡园地可种植热带水果等。
大力发展海洋产业。根据国家海岸带资源调查表明，梅山海域是我国最大的被称为“海水黄金”的白蝶贝繁殖生长区，是优质海洋生物品种龙虾、鲍鱼的产卵繁殖场所，是大型优质鱼马鲛鱼、红鱼、鲳鱼、带鱼的索饵和洄游必经的优良海区。这片海洋生物资源极为丰富的海域，适宜发展高经济价值品种的养殖业，尤其适宜养殖鲍鱼、龙虾、白蝶贝，以几个突出发展点带动全面产业化的发展，特别是应把白蝶贝养殖从现阶段的初步成功推向成熟发展，并经过一段时间的培育，形成梅山海洋养殖的品牌。
重视发展旅游业。梅山老区境内汇集了青山、溪流、田野、水库、树林、岬角、沙滩、海岛、民歌、史迹等丰富的旅游资源，经过梳理、打造、包装，可推出个性十足的“三色旅游”产品，参与我市旅游市场的分工，延伸我市西线旅游。其一叫“红色旅游”。应加强保护并充分利用梅山老区的红色资源，以诸如梅山革命烈士陵园、梅山革命史馆、崖县县委和琼崖特委驻崖办事处遗址遗迹等这些具有独特性的资源为中心开发相关项目，形成体系和规模，填补我市红色旅游的空白。其二叫“蓝色旅游”。梅山海岸线长约14公里，沙滩洁白，海水清澈，东锣西鼓岛尚保持原始状态，可开展“神秘探险、生命体验游”等，但应以开发高端休闲度假产品为主，着力打造“中医中药、养生益寿游”项目并形成品牌。其三叫“绿色旅游”。应保护好4000多亩海防林，并且坚决退果还林，绿化青岭山脉，重现风光如画的桃源境界与氛围，发展观光农业，开发乡村、渔家体验游等项目。将“三色”旅游结合起来，将发展旅游与发展现代农业结合起来，将发展旅游与新农村建设结合起来，把老区四村建成环境整洁、生态良好、村风文明的文化村、生态村、民俗村。
四、加快梅山老区发展的建议措施
制定梅山老区经济社会总体发展规划。应把扶持梅山老区加快发展摆上重要的议事日程，纳入全市发展总体战略统筹考虑，组织各有关部门、有关专家编制总体规划，以及重点发展产业专项发展规划，使重点发展产业成为群众脱贫致富的支柱产业和主导产业。四村建设规划应预留足够的公共设施空间，家庭之间也应留有一定的空间。
完善梅山老区基础设施建设。应完善水利设施配套，切实提高农业灌溉能力，搞好农业综合开发。如果岭落水库等现有水库及其渠道以后还使用，那就应做好这些水库和渠道的防渗和加固。尽快将梅山老区列入大隆水库灌区，优先投入引水灌溉渠道建设，尽可能多地灌溉老区的耕地，真正解决老区用水难问题。应加强梅山老区交通道路建设，“四村”村道应硬化、绿化、美化、亮化。
拓宽资金投入渠道。必须不断开辟新的投入渠道，逐步形成政府持续加大投入、社会力量广泛参与、老区群众积极筹资投劳的多元化投入机制。近年来我市地财收入创新高，为市财政支出向梅山老区倾斜提供了可能。市内有实力的企业也应深明大义，关心并扶持老区加快发展。积极吸引外资也是加快梅山老区发展的重要手段。
大企业进入大项目带动。对于前来投资的企业应有所选择，提高准入门槛，争取上投资大效益好的高科技项目，上国际国内知名企业没有污染的项目，提高每平方公里土地的使用价值和贡献率，同时争取形成各产业的产业链，拉长并完善该产业链，做大梅山老区的经济蛋糕。
创建老区农民参股公司运作。梅山老区的新农村建设，应是城市化前景下的“四村”连片综合创建，宜采取“四村”与企业联营新模式进行，引进合适的合作企业与老区“四村”组建村企联营注册公司运作。市里应给予财税金融优惠等政策上的扶持和业务上的指导，把村企联营公司办成连片综合创建的重要带动力量。
大力弘扬老区精神，自力更生、艰苦奋斗。加强对梅山老区广大群众的教育，激发梅山老区群众的机遇意识、自立意识和苦干精神。当年面对敌人惨无人道的经济封锁和军事摧残，梅山老区人民从不胆怯，决不妥协，英勇顽强，始终高举胜利的旗帜。梅山老区精神就是“勇于拼搏、敢于胜利”的精神。今天有如此优越的政治、经济、社会条件，梅山老区人民难道还害怕那么一些暂时的困难吗？梅山老区人民一定会继续发扬梅山老区精神，积极配合梅山经济社会发展有关工作，用自己勤劳的双手和聪明的智慧建设老区美好的家园。
——于2008年2月在三亚市政协五届二次会议上使用本调研报告作重点发言，得到时任海南省委常委、三亚市委书记江泽林和时任三亚市委副书记、市长陆志远的批示，会后转为提案。获评2008年度三亚市政协优秀提案，载于中共三亚市委政策研究室编、海南出版社2009年12月出版的《中共三亚市委理论研讨会论文集》。2008年3月和4月，三亚市财政局、农业局、水务局、旅游局、教育局、交通局、海洋与渔业局分别给予回复。同年7月，市发改局牵头上述各局对本调研报告及市领导的批示进行了深入的研究，完成了有关意见报市政府，该意见经市政府常务会议审议通过，下发市各有关部门、各镇区贯彻执行。
关于加快推进我市殡葬改革工作的调研报告
殡葬改革是保护资源和环境、节约土地、促进人与自然的和谐的重要举措。近年来，随着国际旅游岛建设的深入，三亚城市化步伐不断加快，重点项目规模日益扩大，与此同时，受“入土为安”传统丧葬观念的影响，我市土葬盛行，挤占了大量土地和森林资源，“死人”与活人争地问题日益突出。如何在充分尊重民间风俗习惯的前提下科学推进殡葬改革，达到集约利用土地，保护生态环境，破除封建迷信丧葬陋俗，提高社会文明的目的，成为关系三亚社会民生和经济发展的重大现实问题。2014年下半年，市政协社法委在我市及东方、乐东、昌江等市县，通过实地考察、召开座谈会、走访农户等方式进行殡葬改革专题调研，在此基础上形成了本调研报告。
一、我市殡葬现状及存在问题
我市现有城乡户籍人口约68万，以人口死亡率6‰计，每年死亡人数约3600人。受传统观念和生活方式的影响，选择火葬的人为数不多，群众对遗体普遍采用的处置方式为土葬，以每个墓穴平均占地10m²计算，每年占用的土地就达36000m²（约合54亩）。此外，土葬还消耗大量木材，按每个棺木消耗木材0.45立方米计算，每年消耗木材近1620立方米，不仅破坏自然和人居环境，而且加剧了生态环境的恶化。近年来，我市先后安排公墓园建设资金累计近10个亿，已建成投入使用公益性公墓园6座，经营性公墓园1座，另拟建公墓园5座，在一定程度上缓解了乡镇公墓园缺乏、乱埋乱葬的现象，但从调研了解的情况看，我市殡葬现状仍存在如下突出问题：
（一）无序殡葬吞噬土地，加大城市开发成本。长期以来，农村零星乱葬滥埋、修大坟现象比较突出，坟墓散布在全市各规划区、田地内和公路两旁，不仅妨碍耕作和城市开发，而且经常引发邻里斗殴甚至群体性事件。由于缺乏统一殡葬区规划，坟墓的成片搬迁主要依据项目建设需要临时决定，几乎每征用一块项目建设用地都涉及坟墓搬迁，造成工作被动。更有甚者，部分村民在得知开发消息后大肆抢建假坟，许多地方一夜之间就出现了数百座“沙包坟”、“篮球坟（面积仅篮球大小）”，项目建设单位被迫把大量精力用于协商迁坟。部分墓主家属漫天要价，增加了企业补偿成本，造成工程延期，甚至项目搁置。以我省重点文化产业项目“三亚红塘湾剧院暨红塘湾国际文化名人会馆”为例，征地面积仅53.79亩，竟然有坟墓758座，整个搬迁安置费用1240多万元，好不容易迁完后，其用地红线外紧邻的海防林在短时间内又出现了300多座疑似假坟，项目业主疲于奔命，苦不堪言。
（二）观念习俗有待转变，生态殡葬认可度不高。我市是海南省政府规定的火葬与土葬并举的地区。有关统计数据显示，2013年市逸仙园火葬场全年火化量为近700具，约占死亡居民数量的25％，远低于49.5％的全国水平，并且以农场和外来打工人员居多，三亚本地户籍亡者火化每年只有10至20具。在调研中，虽然部分乡镇代表提出了“自然深埋，不留坟头”的生态土葬建议，民政部门也在倡导树葬、草坪葬、海葬等环保殡葬方式，但从调研随机走访的情况看，大多数市民对绿色殡葬尚未认可，受传统观念影响和迫于社会舆论压力，亡者家属往往选择土葬。市内不时看到抬棺出殡的队伍招摇过市，沿途燃放鞭炮、抛撒冥纸冥钞，既干扰城区交通秩序，又污染生活环境。一些居民虽然采取火化方式处置了遗体，但又按旧习俗对骨灰“二次装棺”土葬。而且在补偿心理的驱动下，家属往往倾向于把坟墓修得更大，葬礼也更讲究排场。在部分边远地区，一些丧户因大办丧事而负债累累的现象屡见不鲜，完全违背了节约土地、保护生态和厚养薄葬的精神。
（三）殡葬基础设施滞后，墓园环境亟须优化。目前，全市已投入使用的殡仪馆1家（逸仙园），公墓园7座，其中经营性公墓园1座（荔仙园公墓），其余均为区镇公益性公墓园，主要承担本辖区内的遗体安葬及土地开发坟墓搬迁任务。原河西区、育才镇、凤凰镇等辖区内仍没有经政府规划的公墓园，原天涯镇公墓目前仍处于征地阶段。多数已建成的公墓园仅能满足集中安葬的功能，人文关怀缺位，道路、停车场、焚烧池、陵园绿化等配套设施普遍不足。每逢“雨纷纷”的清明时节，前来祭奠的丧户来到墓前已是一身泥泞，再加上墓园管理无序，祭祀过后散乱一地的祭品、或明或暗的香火蜡烛、四处飘扬的纸钱，让人心中顿时笼罩着一种杂乱、压抑和阴暗的感觉，使公墓园沦为城市死角甚至视觉污染。
（四）执法力量薄弱，齐抓共管刻不容缓。受传统观念影响，殡葬仍是人们比较忌讳的话题。殡葬管理工作的难度和殡葬改革的阻力也比较大。相关工作在我市民政以外的其他部门尚未得到足够的重视，殡葬执法主要依靠民政部门单打独斗，许多部门存在畏难情绪，齐抓共管的局面有待形成。目前，我市尚未成立殡葬执法大队，一些单位总是认为殡葬就是民政部门的职责，要么推诿扯皮，要么回避搪塞，总怕这类“出力不讨好”的事情落到自己头上。由于无法协调诸多部门配合，致使殡葬执法工作面临着“进退两难”局面，民政部门面对殡葬违法行为不能“不作为”，但在单独履行职责的过程中又缺少执法力量，如若越位执法还可能引起不良反应，其尴尬可想而知。
（五）政策激励成效有限，惠民力度有待加大。据调查，目前我市城乡居民土葬各项费用平均在5万元，火葬费用在5000元左右。2011年7月我市正式实施的《三亚市惠民殡葬补贴方案》，规定了符合条件的居民火葬最低补贴标准为3900元，在一定程度上减轻了群众的经济负担。但相关政策的激励效力有限：一是补贴标准偏低，虽然在理论上最高补贴可达8900元，但要领取这一补贴必须同时满足丧葬方式（火化）、去世年龄（百岁以上）、户口所在地（限原河东、河西居民）、重点优抚对象等一系列条件。二是宣传力度不足，民众对惠民政策知晓度不高。如原河西区近5年来过世采取火葬方式的有63起，其中申请惠民殡葬补贴的仅有18户，发放殡葬补贴70200元。三是给予补贴的丧葬方式限于火葬，尚未涵盖树葬、花坛葬、海葬等“绿色殡葬”。
二、东方、乐东、昌江等地推进殡葬改革的主要经验
2010年以来，我省殡葬改革经过试点和推广之后，进入集中整治阶段。作为先行试点的东方、乐东、昌江等地勇于破解历史遗留难题，大刀阔斧又积极稳妥地推进殡葬改革，既保护了生态环境，又打开了城市开发的新局面，并形成了新的文明风范，在全省引起了强烈反响。
（一）强化工作组织领导。在调研过程中，各地普遍反映，殡葬改革与计划生育改革一样，是事关生死的两大“老大难”问题，遍地坟头成为市县经济社会快速发展的最大障碍。为有效推进殡葬改革试点工作，东方市成立了由主要领导任组长的市殡葬改革小组，并派出28个整治工作组116名工作人员，进驻3个试点乡镇调查“三沿五区”可视范围内的坟墓，为2.5万座坟墓拍照登记、建档造册。先后印发了《东方市殡葬管理实施办法》《东方市殡葬改革坟墓迁移工作方案》等，对殡葬改革涉及的行政执法、部门职责、管理服务、改革内容及时限等做了详细规定，提出凡涉及殡葬改革的工作要做到“三优先”，即经费优先拨付，工作人员优先调配，相关事宜优先处理，形成了“党政领导、民政牵头、社会参与”的工作机制，为改革的推进提供了坚实的组织保障。
（二）强化党员干部带头作用。殡葬改革的发展历程表明，党员、干部带头是殡葬改革的重要先导和动力之源，是殡葬改革顺利推行并取得长足进步的优良传统和宝贵经验。乐东县在推行殡葬改革工作初期，向全县各级干部印发了《关于大力倡导移风易俗积极参与殡葬改革的倡议书》，要求各级干部充分发挥公职人员的带头作用，在操办直系亲属葬礼时坚持节俭简朴的原则，不大操大办，不参与封建迷信活动。东方市号召党员领导干部率先垂范，主动配合政府做好迁坟工作，从行动上为群众做出榜样，省人大常委会副主任张力夫、省政协人口资源环境委员会专职副主任黄坚、原省档案局局长黄峰、东方市政协副主席李琼生等东方籍省市领导先后主动带头将其祖坟迁入公墓，在他们的带动下，亲友邻里纷纷效仿，形成了“迁坟一座，带动一片”的良好局面。
（三）强化群众宣传教育。长期以来，群众受传统孝道文化和“入土为安”理念的影响，把土葬作为是尽孝的重要环节，有的甚至信仰“风水”、“生死轮回”，认为选个合适位置埋葬亲人后，能荫福后代，如不破除这些传统观念，就难以让人们在感情上接受新的殡葬方式。东方市将八所城区琼西路至马岭公墓园的10公里道路变成了殡葬改革宣传干线，大型广告牌、小型警示牌、路边标牌标语等宣传殡葬改革的文字图片无处不在。并抽调机关干部进村入户宣传殡葬改革政策，通过电视、广播、报纸、网络、宣传标语等多种形式，宣传文明殡葬、生态殡葬，设立了殡葬改革24小时服务热线，随时为群众答疑解难。由于宣传沟通到位，迁坟攻坚战并未出现群众大吵大闹，甚至引发群体性事件的情况。乐东县抽调县直单位干部等49人，组成6个沿海镇工作组进驻迁坟现场第一线，给村民发放殡葬改革宣传小册子，挨家挨户对村民宣讲政策，并把工作重点放在村里享有一定威望和影响的对象上。如莺歌海镇莺二社区71岁的符帝炳是乡间远近闻名的“风水先生”，在工作组耐心细致的说服下，他在全村第一个把祖坟搬到卧龙岭公墓园，村里人跟着他陆续搬迁了150座坟墓。
（四）强化基础设施建设。破解历史难题需要改革的新思路。东方市、乐东县按照“疏堵结合”的思路，以公墓园建设为突破点，从严整治乱埋乱葬，牢牢牵住了殡葬改革的“牛鼻子”。乐东县在改革推行之前就加大了公墓园建设投入。计划总投资3.5亿元的卧龙岭公墓园，一期开发210亩，建成6000多个墓穴。很多群众是到现场看了公墓园，觉得墓区环境优美，才主动将自家祖坟迁入公墓园的。东方市为解决公墓园建设资金不足问题，大胆创新思路，一是主动邀开发商参与公墓园建设，建成后优先搬迁其开发用地范围内的坟墓。二是在完善相关手续的基础上，部分公墓园项目标段采取BT模式，由企业投资建设，建好后迁坟腾地出让，政府取得土地出让金后，再根据审计价格回购公墓园，仅用2000万元启动资金就办好了2亿元的殡葬改革民生大事。目前，东方全市共建有两个市级生态公墓园、两个乡镇级公墓园及两个村级公墓园。其中马岭公墓园改造一期搬迁坟墓近8000座，签订搬迁协议2000多份，完成“三沿五区”可视范围内坟墓搬迁任务的40％，超额完成省下达任务的20％。在公墓园的选址上，东方市坚持既尊重大多数人的意愿，又符合城市总体规划，陵园尽可能选在依山傍水、环境优美但又不适合农业生产的地块。在公墓园的命名上集思广益，注意选取既好听又吉利的名字，以激发群众的搬迁欲。在陵园建设上细分为道路、生态景观、自动喷灌、园林绿化四大工程，并配建了十二生肖焚烧池、停车场、休憩亭、长廊等，营造了郁郁葱葱、宁静肃穆的氛围，群众可以根据自己意愿在全市公墓园范围内选择安葬地，不受居住辖区的限制，极大地提升了群众迁坟入园的主动性和积极性，八所城区新死亡对象葬入公墓园达到100％。东方市整理后的12000多亩土地成为各地投资商的热土，城市土地价值得到了极大提升。
（五）强化殡葬执法力量。殡改工作能否顺利推进，关键在执法力度的大小。东方市成立了副科级的殡葬管理中心，配备了6名专职人员，组建了30人的殡葬执法大队，落实了办公场地，在各乡镇、村选配一名殡葬协管员、信息联络员，并将殡葬改革工作经费列入当年财政预算，解决了殡葬工作长期无机构、无编制、无场所的“三无”局面，稳妥推进了殡改工作。东方市还成立了殡葬改革试点工作队，分派到八所、四更、东河三个试点乡镇住店工作，工作队员深入到群众中开展殡葬改革的政策宣传、思想动员、坟墓核查等工作，注重解答群众的疑难问题和了解反映群众的诉求，成为殡葬改革工作的“整治员”、“宣传员”、“调查员”和“服务员”。对表现突出、责任心强的工作队员，东方市大胆给予重用，先后提拔两名表现优秀的工作队员担任民政局副局长和乡镇副镇长，极大调动了全体工作人员的积极性。为减少工作阻力，东方市还把试点乡镇的外出干部、离退休干部组成外出干部迁坟工作队，形成了市、乡镇、村（居）、外出干部四级殡葬组织网络体系，构建了纵向到底、横向到边、上下联动的殡葬改革服务工作网络。
（六）强化为民服务功能。调研中了解到，大多数群众虽然对革除丧葬陋习的改革表示欢迎，但同时又担忧改革后的殡葬成本会增加，虽然目前由政府免费提供墓位迁移，但群众担心若干年后，由陵园公司管理墓位会抬高价格、增设入园管理费用等，此外，许多现有的公墓园为实现集约用地的需求，往往选择在远离村庄的荒坡，也在一定程度上增加了祭拜的成本。为消除群众顾虑，各地政府在加大殡葬补贴力度的同时加快城乡建设步伐，将迁坟腾出的土地优先用于承载经济发展项目和民生项目。如乐东县黄流镇新荣村和铺村273座坟墓全部迁入公墓园后腾出成片土地，县里决定把成片的510亩土地用来建设黄流中学新校区，以缓解老校区面积小、孩子上学难的问题。东方市八所镇将迁坟腾出的空地用于兴建城市配套工程，开挖打造城市中心湖泊景观，作为居民休闲场所，使群众切实享受到了殡改带来的多种实惠，增强了参与积极性。
三、加快推进我市殡葬改革的意见和建议
殡葬从来就是敏感问题，如处理不当，极易引发种种矛盾。我们要做好打“持久战”的心理准备，始终按照有利于推进殡葬改革、有利于维护人民群众基本生活权益、有利于促进社会稳定和进步的“三个有利于”原则，正确处理改革、稳定与民生的关系。
（一）统筹规划安排，加强组织领导。未来50年，随着我国老龄化程度越来越高，将进入人口死亡的高峰时段，我们应结合三亚实际，尽早编制我市殡葬事业改革发展长远规划。要按照省民政厅的要求，依据我市土地利用整体规划、城乡总体规划和人口数量、年平均死亡率等数据，科学测算未来一定时期内我市的公墓园数量需求，合理安排土地和布局。做好相关土地征用、林地报批等前期工作，严格审批，分期建设。以国务院修订《殡葬管理条例》为契机，尽快出台与我市经济社会发展相适应、与国际旅游城建设相匹配的殡葬管理制度，使殡葬事业逐步进入依法、有序、健康、可持续发展的轨道。积极构建政府主导、民政牵头、部门协作、社会参与的殡葬管理长效机制和联动机制，完善殡葬管理网络，推进殡葬管理工作社会化。市、区两级政府都要成立殡葬改革工作领导小组，由主要领导任组长，民政、公安、工商、卫生、法制、国土资源、农业、林业、建设规划等部门领导为成员，切实加强对殡葬改革工作的领导。
（二）党员干部带头，发挥表率作用。革除传统陋习、树立殡葬新风非朝夕之功，只有党员干部带头做表率，才能把抽象的规定具体化。50多年前，毛泽东等151位老一辈党和国家领导人带头签订了火化倡议书，有力推动了中国殡葬改革的进程。在今天，党员、干部带头推动殡葬改革，既是移风易俗、发扬社会主义新风尚的应尽责任，也是推动文明节俭治丧，减轻群众丧葬负担的重要途径，更是加强党风政风建设，树立党和政府良好形象的必然要求。因此，推行殡葬改革必须充分发挥党员干部的带头作用，对于机关事业单位和国有企业汉族党员、干部、职工，可以通过签订“生态殡葬同意书”方式，对于死亡后未按规定安葬的，有关部门不得核发丧葬费、抚恤费和遗属困难补助，未按要求实施的单位，追究单位主要负责人的责任。同时建立举报奖励制度，公布殡葬行业行风监管热线，充分调动公众参与殡葬市场监管的积极性。加大非法殡葬行为处罚力度，通过对一些违法乱埋滥葬典型案件的处理和曝光，对群众进行警示教育，起到处理一人、教育一片的效果。
（三）抓好基础建设，完善公墓园管理。把已故至亲安葬在优美的环境中，是每一个生者所希望的。国内外经验表明，公墓园完全可以做到“陵园公园化，景观园林化”。如法国巴黎的拉雪兹神父公墓被誉为“杰出的露天丧葬艺术博物馆”。可以说，加强对城市公墓园规划建设的理论指导，确保每一位逝者都能够体面地、有尊严地走完人生的最后一程，以体现人性光辉，促进社会和谐，已经成为推进殡葬改革的重要环节。一是提高墓园文化品位。把殡葬文化与历史文化有机结合，建设符合现代殡改要求和大众认可的文化陵园，满足人民群众慎终追远的需求，如墓地可采用浮雕、半胸像等艺术方式，并迁入部分革命烈士、劳模、见义勇为献身者，使公墓成为净化心灵、提升素质、弘扬孝道的场所。二是强化墓园管理。要建立健全规范的内部管理制度，努力提高工作人员素质和殡仪服务质量，坚持以人为本和人与自然和谐的理念，切实搞好公墓园基础建设和公墓园的绿化、美化工作。要严格标准，不得随意扩大面积或超标准建墓，不得随意改变公墓园的公益属性。严禁公墓园建设单位擅自抬高收费标准或非法炒卖墓穴，所收费用应全部用于公墓园管理、维护和建设。在祭奠方式上，鼓励市民采取文明的敬献鲜花、植树绿化、踏青遥祭等方式缅怀故人，同时大力倡导社区公祭、集体共祭、网络祭扫等现代追思活动。
（四）优化工作方式，提升宣教水平。各地改革实践证明，殡葬改革作为社会习俗改革，必须长期坚持，强化宣传引导，转变群众传统观念，树立移风易俗新风尚，否则丧葬陋俗很容易死灰复燃，卷土重来。我市是海南省政府允许火葬土葬并举的地区，在推行殡葬改革方面具有一定的缓冲期。各相关部门要利用好这一不可多得的时机，深入开展“破除迷信、移风易俗、严格执法”为主要内容的宣传教育活动，努力提高广大群众对殡葬法规政策的知晓率，引导群众自觉实行殡葬改革。在工作方式上，要坚持人性化的原则，坚决杜绝侮辱尸体的违法现象发生。如有人去世，殡葬管理工作人员可根据当地民俗，向家属送上花圈和慰问金后，再进行政策宣传。
（五）加大投入力度，创新殡葬方式。公墓园建设应以政府投入为主导，以体现公益福利性的原则。公益性墓园作为民生工程由地方财政预算承担建设、管理运行费用，群众入园殡葬不收取管理费用，通过政策引导吸引群众入园殡葬。要积极推行殡葬救助保障制度等殡葬惠民政策，按照保基本、广覆盖、可持续的原则，从重点救助对象起步，逐步扩展到向全市居民提供减免费用的基本殡葬服务，从主要鼓励火葬，向鼓励深埋不留坟头、海葬、树葬等生态殡葬方式延伸。在农村试行以追悼会等文明、节俭、健康的现代殡葬形式代替旧的发丧送葬，让老百姓发自内心地体会到丧葬改革的好处，自然会理解、支持并参与政府倡导的殡葬改革，成为农村精神文明建设的主力军。
（六）强化队伍建设，规范市场管理。要进一步建立健全殡葬管理机构，尽快成立市殡葬管理中心，切实落实人员编制、办公场所和工作经费，解决好无人管、无力管的问题。组织建立一支由民政、公安、工商、林业、综合执法、国土等有关部门协同参与的专门殡葬执法队伍和建立相应的联动机制。同时充分发挥基层群众、基层组织和“红白理事会”在殡葬改革、移风易俗中的作用，进一步加强自我管理、自我教育、自我服务的职能，形成市殡葬管理所、区镇专管员、村（居）协管员、基层群众自我服务组织“四位一体”的殡葬管理网络。切实做好殡葬改革的宣传发动、调查摸底、清理整治和监督检查工作，确保殡改法规政策和各项惠民措施的有效落实。要进一步加强对殡葬服务行业的监管，严禁私自制造、销售封建迷信用品及提供许可范围外的其他服务，规范各个环节收费，从重打击谋取暴利的不法中介。
殡葬改革是一项功在当代、利在千秋的移风易俗变革，更是一项复杂的社会系统工程，其解决的不仅仅是人们的殡葬行为，更涉及人们的殡葬观念、意识的改革，工作对象广泛、任务艰巨、过程复杂。改革就会有阻力，特别是各种落后丧葬观念和行为对群众的影响，需要积极引导、广泛宣传、建章立制、加大监管，大力倡导养老敬老、厚养薄葬的社会风尚，探索新的丧事祭祀的方式。在巩固成果的同时防止反弹，确保殡葬改革步入良性循环轨道，成为群众的自觉行动，打造国际旅游岛精神文明建设中亮丽的绿色风景线。
——得到海南省委常委、三亚市委书记张琦的批示，获得2014年海南省政协优秀调研报告一等奖、三亚市政协2014年度优秀调研报告奖。与冼国剑同志合作。
像爱护眼睛那样爱护三亚环境像抓经济建设那样抓生态建设
三亚是一座以美丽的旅游景观为品牌、以优质的人居环境为魅力、以巨大的创业潜力为后盾的城市，生态环境是不争的发展生命线，要实现可持续发展，三亚就必须保护和建设好这条生命线！备受全国人民关注的三亚，需要在保护和建设生态环境、增强可持续发展能力方面做出示范，走出一条经济、社会与环境协调发展的新路子，一条人类与自然环境和谐相处的新路子，一条不仅为本代人的繁荣而且让世世代代长期持续发展的新路子。
打造生态环境的内涵非常丰富，譬如绿地营造、噪音监管、废气烟尘控制、污水垃圾处理、河畔水岸保护整治等等都是题中应有之义，这些都暂时省略，这里主要从红树林湿地、林业生态、海洋环境和农业面源污染层面，提出打造三亚生态环境的意见和建议。
一、必须保护和恢复红树林湿地
红树林是我市湿地生态系统的重要构成部分，颇负“海岸卫士”盛誉。时至今日，我市湿地保护与开发建设的矛盾日益突出，湿地尤其是红树林湿地面临着生存挑战和威胁。围垦造地使我市湿地锐减。无节制的农业垦荒和截水灌溉使一些河道断流干涸。由于红树林等野生植被惨遭破筏，导致湿地功能严重衰退，造成海浪、潮流、台风等不断对海岸和农田的侵蚀。特别需要指出的是，榆林河红沙网枝村段的湿地，面积数百亩，原是一片郁郁葱葱、密集茂盛、鸟类栖身的百年红树林，20世纪70年代初，有关方面进行围海造盐田，用炸药把密集茂盛的红树林炸毁，致使大面积的红树林湿地中的生物物种被毁灭。由于违反自然规律，开垦的盐田因常受海水侵蚀而荒废。
务必从如下方面搞好以保护、恢复和拓展红树林为主的湿地生态建设。
完善保护管理机构编制。我市已相继建立了三亚河、铁炉港、青梅港三个红树林保护区，还应顺势将我市红树林及湿地保护与建设经费纳入市财政预算，同时增加专业技术人员编制，引进专业人才，建设高水平管理队伍，有效促进红树林湿地的保护、生态恢复和资源的可持续利用。
做好保护区土地确权工作。由于原红树林保护区规划范围与包括亚龙湾控规在内的城市建设规划有冲突，市里一直没有重新调整其界线范围。应下定决心，力排干扰，组织测量三个红树林保护区的坐标、面积，明确保护区界线，设立界桩，解决长期存在的土地权属问题，以推动我市红树林湿地的长远建设。
恢复红树林生态系统。努力把我市红树林湿地纳入国家湿地保护项目计划，争取国家项目资金。对红树林资源进行全面的调查摸底，准确掌握全市红树林的分布、群落以及其他野生植物、动物和水生物的情况，建立资源数据库。按自然环境特点，将各保护区划分为核心区、缓冲区、过渡区三个功能区，实行分区管理。致力于恢复各保护区的生态系统，并且扩大珍稀红树林树种面积。实行封山育林、退耕还林、退塘还林、加固干堤、疏浚河塘等综合治理措施，做好退化红树林湿地的恢复与发展示范工作。利用红树林的生态资源，设计、规划和开发以“生态、环保”为主题的红树林旅游项目，促进我市旅游业和经济的可持续发展。积极开展红树林生态系统的科学研究。
建立榆林河红树林湿地保护区。先设立省级保护区，包括榆红地区面积248.5公顷范围，核心区以榆林河道为主，列入三亚市红树林保护区统一管理，时机成熟则将该保护区提升为国家级保护区。地处城乡接合部的榆林河红沙网枝村段的红树林，原先已被毁坏，希望能复种，恢复红树林生态系统，这对调节城市自然生态功能将发挥极为重要的作用。
二、必须严格控制农业面源污染
农业面源污染是指由沉积物、农药、废料、致病菌等分散污染源引起的对水环境、土壤环境和大气环境的污染。随着我市城镇建设步伐和农业产业化进程的加快，农业面源污染日益严重，极大地影响了农业生产和农民生活。如何控制农业面源污染、改善农村人居环境？发展生态农业，可以使农业生产中的能量和物质流动实现良性循环，实现经济和生态环境协调发展。对农业废弃物实行综合利用，实现资源化处理，可以使其对环境的不良影响减少到最低限度。此外还应做如下方面努力。
制定法规，科学生产。制定相关法律法规，加强管理，控制农药、化肥中对环境有长期影响的有害物质的含量，控制养殖畜禽粪便的排放。引导农民科学种田、科学施肥、科学用药、科学养殖。尽量减少由于农事活动的不科学而造成的资源浪费和环境中残余污染物的增加。建立健全面源污染的普查、检测、研究机制，为更有效的防治提供科学的理论依据。
推广测土配方施肥，科学施肥。重点抓以下几个环节：化肥的施肥方法、数量，要根据天气情况、土地干湿情况、农作物生长期及农作物的特异性等决定，实现高效低耗、物尽其用。把农家肥和化肥混合使用，可提高肥效，增加农作物产量，同时又能改良土壤，节本增效。
提倡病虫害综合防治。这主要包括利用耕作、栽培、育种等农事措施来防治农作物病虫害；利用生物技术和基因技术防治农业有害生物；应用光、电、微波、超声波、辐射等物理措施来控制病虫害。要引导和鼓励农民使用生物农药或高效、低毒、低残留农药，禁止使用高剧毒、高残留农药，用完后的农药玻璃瓶和包装袋不要随意丢弃，应掩埋或焚烧处理，防止二次污染；推广病虫害综合防治、生物防治和精准施药等技术。
开展“一池三改”沼气建设。最大限度地将畜禽粪便等有机肥料用于农业生产，并实现以沼气为纽带的畜禽粪便的多样化综合利用。对规模化养殖业提倡“清污分流，粪尿分离”的处理方法，在粪便利用和污染治理以前，采取各种措施，削减污染物的排放总量。
三、必须加强林业生态建设
我市森林资源保护管理形势依然严峻。还存在非法毁林开垦、开发建房以及盗伐砍柴、非法收购木材行为；个别村委会非法发包国有林地的现象时有发生；属地责任落实不够，各级监管部门检查监督有时不到位，打击破坏森林资源行为的力度有待加强。务必采取得力措施，切实推进我市林业生态建设。
加强森林资源保护。全市天然林面积108万亩，主要分布在我市北部及东北部山区和沿海丘陵地带，务必严加保护。应坚决贯彻“严打”方针，采取强硬措施，狠狠打击毁林开垦、非法占用林地搞建设、捕杀贩卖野生动物特别是乱捕滥猎候鸟等行为，这就必须努力提高林业执法队伍整体素质和执法能力。应强化森林防火宣传教育，把森林防火宣传教育深入到学校和防火责任单位，促进全社会共同预防森林火灾。
推进海防林建设。应坚持执行我市三年海防林建设实施方案。该方案要求建设海防林16503亩，其中荒山荒地造林1618亩，退塘还林2107亩，林分改造2998亩，一般林补植4103亩，景观林补植5677亩，有关部门应不折不扣地完成任务。每年海防林都因自然灾害与人为的牲畜的破坏造成不小的损失，并且海防林的建设计划虽然是3年，但后期的管护工作尤为重要，务必把海防林的建设做为一项长期的工作抓紧抓好。
四、必须确保海洋环境质量
我市三大著名旅游海湾亚龙湾、大东海和三亚湾，已经出现海洋生态破坏和海洋环境污染问题，而以三亚湾的海岸侵蚀和沙质污染最为突出。今年亚洲博鳌论坛召开前夕，亚龙湾就出现绿藻现象，虽经有关单位组织10天苦战，确保绿藻没有对海洋环境构成大的污染，却给我们亮出了海洋环境质量警示。可从几方面入手保护好我市海洋生态环境。
监测与管理并重。建立覆盖全市海域的监测网络，进行全年常规监测，及时掌握海水水质状况。开展以海水、海洋沉积物、海洋生物和赤潮监视等为主要内容的海洋环境监测，为海洋生态环境保驾护航。关注中油深海网箱养殖海域、新建渔港海域的海洋环境情况，并定期进行水质监测工作。加强对三亚渔港、红沙港和铁炉港的规范管理，加快推进南山货运港、港门渔港的建设，早日实现三亚“三港”分离，尽快恢复三亚港的美丽环境。
治理与保护同行。建立海域与岸滩保洁机制，经常清理各海湾油污和沙滩垃圾；进一步治理红沙内港等渔排餐饮排档以及铁炉港养殖污染问题；坚决整治违法占用港口水域的暂养渔排和住人的废弃船；委托中国科学院南海海洋研究所编制的《三亚亚龙湾及邻近海域大型海藻污染海滩机理及其防治对策研究》应一以贯之，彻底整治亚龙湾及邻近海域海藻污染，确保河港及各海湾海洋生态环境质量。
狠抓生态环境专项整治。推进防治三亚湾海岸侵蚀的人工消浪海洋工程项目建设。为保护三亚湾岸滩，宜及早实施人工恢复与保护三亚湾岸滩工程，该工程由南京水利科学院承担，今年5月，市里已听取了南京水利科学院就工程方案的执行所做的汇报，市政府应尽快审批、划拨编制该工程设计方案工作经费，推进此项工程建设。
五、统一领导，制定规划，加强宣教、执法和投入
对生态环境的保护与建设，必须提高认识，更新观念，狠下功夫，求真务实，像爱护眼睛那样去爱护三亚的环境，像抓经济建设那样去抓生态建设。为此：
第一，建立一个强有力的领导、管理、协调机制。生态环境建设是一项全局性、战略性、基础性的复杂的系统工程，牵涉面广，应破除部门壁垒，改变各自为政、单干独奏状况，可将“三亚生态市建设工作领导小组”及其办公室化虚为实，强化权力和职能，统领发改、规建、国环资、农业、水务、海洋、林业、园林等相关部门和各乡镇开展工作，密切各部门之间的横向协作。
第二，制定并推出系列生态建设指导性计划和行动纲领。应编制《三亚生态市建设总体规划》以及《三亚市湿地保护规划纲要》《三亚市红树林保护与发展规划》；应完善并出台《大隆水库饮用水源地保护规划》《三亚市饮用水源地环境保护规划》《三亚市海洋环境保护规划》《三亚市海洋渔业养殖规划》等。这些规划既要科学制定，又要认真实施，不能束之高阁。
第三，加大生态保护宣传教育力度。生态环境的保护和建设，需要各职能部门通力协作、广大群众积极参与，因此，务必改变生态宣教滞后于经济发展和资源保护形势要求的状况，把生态宣教工作推向新的广度和深度，讲究内容形式的灵活多样，加大力度，持之以恒，由此普及湿地、森林、海洋等方面知识，提高市民的生态环境保护意识，尤其要提高业主对建设项目环境影响评价的认识，弘扬生态文化，推进生态文明。
第四，加大生态保护建设执法力度。有法必依，违法必究，执法必严，对各种违法乱纪行为决不心慈手软。
第五，加大生态保护建设经费投入，为生态环境保护建设提供保障。
——本调研报告于2008年8月6日在南山文化区召开的三亚市政协五届八次常委会上作重点发言，得到时任三亚市委副书记、市长陆志远当场批示，要求市相关职能部门加强对海防林、红树林、海岸带等的保护与恢复工作，保护好我市的生态环境。
关于我市失地农民问题及应对策略的调研报告
农民失地是我国城市化进程中的普遍现象，也是关系到社会稳定和经济发展的重大现实问题。近年来，随着国际旅游岛建设的不断深入，我市经济发展和城市化进程不断加快，重点项目规模日益扩大，大量农村集体土地被征用，农民失地问题比较突出。为实现被征地农民的可持续发展，促进我市经济社会和谐，2012年6月下旬，市政协社法委先后前往我市海棠湾镇及临高县、澄迈县等地进行失地农民专题调研，现就有关情况报告如下。
一、我市失地农民基本情况及存在问题
目前，我市户籍人口581441人，其中农业人员288721人，占49.7％。全市土地面积1918.37平方公里，农村人均耕地面积0.65亩。2011年全市生产总值283.75亿元，地方财政一般预算收入50亿元，农村居民人均纯收入7580元。从收入构成看，农民家庭经营性收入主要依赖第一产业，占纯收入六成以上，而在第一产业收入中，种植业比重在40％至50％之间，接着为牧业、林业和渔业，这三大产业比重约25％，这说明，土地种养收益仍然是我市农民的主要收入来源。而随着经济发展和城乡一体化进程的加快，大量农民土地被征用，特别是市区或周边旅游资源较为发达的农村，农民失地问题更为突出。以我市海棠湾镇为例，该镇重点项目密集，共涉及9个村委会20多个自然村，需要整体搬迁人口达2.5万人，征地拆迁和建设任务繁重。按照市第六次党代会提出的目标，到2016年，全市生产总值将突破500亿元，全口径财政收入将超过160亿元。预计在不久的将来，三亚城市化水平将超过70％，城市建成区面积扩大到55平方公里以上。可见未来几年内，相当一部分农业人口仍将面临失地的问题。从调研了解的情况看，目前我市失地农民生存与发展主要存在如下突出问题：
（一）失地农民所获取的土地赔偿有限。近几年，尤其是国际旅游岛建设进入实施阶段以来，三亚市区房价和消费水平一直保持在较高位置，但失地农民所获补偿却比较有限。虽然根据我市2011年10月出台的《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》，土地补偿费及安置补助费合计每亩可达145600元，青苗补偿费也比以往有了大幅提高，但在补偿费计算方式上仍沿用传统的“产值倍数法”，对地区自然条件和经济发展水平不同而导致的地价差异缺乏充分考虑。对于失地农民来说，一个合理的补偿标准应该充分考虑到土地的级差地租、机会成本等，同时还应包括失地农民转产转业、学习新技能的费用，以及失地农民医疗、子女接受教育的费用等。将这些因素排除在外，仅依靠土地农作物年产值倍数进行补偿是不够科学的。
（二）征地补偿款发放欠缺透明。目前，我市征地补偿费中的土地补偿费、安置补助费支付给农村集体经济组织，仅附着物补偿费和青苗补偿费才直接支付给农民。失地农民与国家实际上不能直接面对面的问题，造成征地补偿款发放不透明、集体经济组织截留征地补偿款特别是地上物补偿款的问题层出不穷，矛盾较为突出，因此引起的诉讼和信访事件更是时有发生，直接影响了基层社会的稳定。
（三）失地农民进城务工难。三亚是旅游大市，旅游企业的就业岗位较多，但由于失地农民普遍存在知识和技能不足的问题，满足不了旅游市场的用人需求，因此旅游企业7成的岗位被外来工占据。同时，目前三亚城镇化和农业产业化水平还不高，农民就业结构不合理，非农就业门路不宽，仍有近80％的农村劳动力集中在第一产业。
（四）失地农民生活来源不稳定。在三亚，有部分失地农民利用其掌握的农业生产技能，以从事运输业、种养业、海洋捕捞业作为生活来源，或从事农作物销售、营运等，有庭院空地的农民根据实际情况发展养殖业，还有一部分靠近市区的失地农民则以出租房屋为主要经济来源。由于这些失地农民以分散经营，自谋生计为主，无法形成规模化的产业链，在很大程度上属于“靠天吃饭”，经济收入不稳定，生活保障性不高。
（五）征地赔偿使用效率低。由于文化教育底子薄弱，整体素质不高，传统观念落后，很多失地农民手中虽然拿到了土地赔偿金，但缺乏长远打算，不能对赔偿金进行合理规划。不少人主要将其用于家庭的日常开支、子女婚嫁、偿还债务等方面，有的用于改善生活条件，如购置汽车、家电等，很少考虑日后谋生创业，导致坐吃山空，生活陷入困境。还有少部分农民甚至相互攀比，盲目消费，挥霍享乐，最后生活无着落，沦落为新的困难群体，带来社会隐患。
二、我市海棠湾镇、澄迈老城开发区、临高县解决失地农民问题的主要做法
近年来，我省各市县纷纷加强了失地农民相关工作，结合本地实际不断创新征地补偿安置模式。在调研中了解到，我市的海棠湾镇、澄迈的老城开发区和临高县解决失地农民问题的主要做法有：
（一）规范补偿安置工作。为保障群众知情权，提高征地补偿工作的透明度，海棠湾制定了《海棠湾征地拆迁管理暂行办法》《海棠湾征地拆迁档案管理暂行办法》，规定每个征地项目必须具备12项资料，包括征地调查通知、用地规划指标函及用地红线图、征地拆迁补偿协议书、土地丈量记录和房屋、青苗及其他地面附着物清点丈量记录、现场拍照资料等。只有上述12项资料齐全后，才能制表、拨付征地补偿款。这种管理办法为海棠湾征地拆迁管理设置了一道坚实的“防火墙”，为征地拆迁管理工作提供了制度保障。
（二）创新安置方式。妥善安置失地农民，解决其长远生计问题，是征地拆迁中的关键。在这方面，被调研地区从增加农民财产性收入着手，积极探索变一次性补偿为长远保障安置的新路子。海棠湾的做法是，借助国际旅游度假区的品牌效应，推行“特色风情小镇＋公寓楼”模式。除按照实际面积分配安置房外，每户另奖励20平方米铺面。为实现“户户有产业，人人有就业”的目标，该镇还规划建设10个具有本土特色的风情小镇，配套建设餐饮、酒吧、家庭旅馆、花卉等旅游服务设施，引导农民发展民俗风情旅游产业，与区域内高端酒店形成差异化经营，体现了居民安置与特色旅游开发相结合的特点。澄迈老城开发区除采取货币安置、农业生产安置、重新择业安置等方式外，还积极为被征地群众配建市场、商铺等经营性资产，建好后供村民出租或经营使用。以因海口综合保税区西移项目需要整体搬迁的孟乐新村为例，从一开始，老城开发区就对新村的路网、供水、供电等基础设施和学校、医院、市场等配套设施进行了科学、长远的规划，两年间累计投入860多万元，完成了基础设施建设，并建起了两万平方米的商业街，租金收入归村民所有，同时将安置房前的空地作为商铺统一规划、统一设计、统一建设，让村民们拥有了价值更高的出租房、铺面，也积累了发展集体经济的资金。
（三）加大就业扶助力度。在这方面，三个地区都有类似的做法。一是有针对性地开展就业技能培训。临高县主动与省人劳厅对接，积极开展以劳务输出、劳动预备制和技能提升培训为主要内容的技能培训，并建立了职业技能鉴定制度，由劳动部门对培训成绩合格人员鉴定后发给相应的职业资格证书，避免了无效培训和重复培训。澄迈县联合省劳动就业部门、省高级技工学校和有关用人企业，对失地农民免费开展汽车修理、足底按摩、美容美发等实用技能的“订单式”培训，有效解决了农民就业竞争力弱，转移就业稳定率低的问题。二是加快完善就业服务指导体系。澄迈老城开发区于2009年底设立了劳动就业保障部（现更名为社会事务局），为失地农民再就业及区内企业劳务用工提供专门服务，通过建立就业信息数据库，及时掌握开发区企业劳动用工的动态信息，定期举办招聘会，或向有用工需要的企业进行定向推荐，为区内被征地农民提供更多的直接、自主择业的机会。海棠湾通过开发公益性岗位等措施，先后向本地区失地农民推出了公安协警、保洁员、行政执法协管员、卫生监督员等1500多个岗位。三是多举措增强企业招聘本地员工积极性。如海棠湾要求各入驻酒店必须从本地失地农民中招录10％的员工，并出台了《关于海棠湾规划区内企业招用海棠湾籍员工的实施意见》，对全年招用本地工比例达到企业用工人数30％以上的，授予“海棠湾就业先进企业”荣誉称号，奖励企业班子5万元；达到50％以上的，授予“就业突出贡献企业”荣誉称号，奖励企业班子10万元。企业参加镇政府举办的农民工专场招聘会，根据每场招用本地工规模给予用人单位1—2万元的补贴。招用临时安置区的本地村民并签订1年以上书面劳动合同的，按每人每月200元的标准给予企业补贴。四是大力开展转移就业和劳务输出。如临高县出台了《开展就业再就业，大力推进农村富余劳动力跨地区转移就业的意见》等文件，作为开展农村富余劳动力转移工作的指导性意见，并积极组织招聘会和开展劳务输出。澄迈农民具有外出打工的传统，该县因势利导，采取政府牵线搭桥，与用工单位签订长期劳务合作合同的方式，投入资金近100万元，向省内各市县以及广州、深圳、东莞等地组织劳力输出，先后运送了10多批农民赴珠三角地区务工，县政府还派员到输出地长期驻扎，跟踪服务，动态管理，打造了澄迈保安、服务员和保姆三个享有良好声誉的“打工品牌”。
（四）积极壮大集体经济。海棠湾通过加大扶持力度，积极培育服务于开发建设和旅游产业的集体经济组织，以形成与旅游度假区配套的服务体系。如将总征地面积5％的土地留给村集体作为经济发展用地，并采用政府出资的形式，为每个村小组注资50万元作为注册资本组建村民股份公司，将开发带来的商业机会让给村民股份公司。该镇还积极探索农村金融支农新路子，利用政府专项支农资金300万元设立了村级生产资金，通过“投入—回笼—再投入—再回笼”的滚动循环模式扶持农民生产发展，取得了初步成效，激发了农民的发展积极性。
（五）强化社会公共服务。海棠湾镇认真落实各项惠民政策，加大政府资金投入，积极发展教育文体、医疗卫生、交通安全、社会保障等社会民生事业，让开发建设的成果惠及百姓。如一次性为被征地农民缴纳30年的新型合作医疗基金，50％的其他社会保障资金，被企业招聘的征地农民的基本养老保险费和城乡居民基本医疗保险费由海棠湾镇政府出资缴纳，其工伤、生育和失业保险另根据市有关规定执行，确保失地农民无后顾之忧。澄迈县加大对农村教育、医疗卫生、社会保障、文化教育、电力通讯等硬件建设投入，逐步形成了城乡公共服务均等化“8+2”工程，取得了良好的经济、社会效益。为解决征地历史遗留问题，妥善安置被征地单位群众的生产和生活，老城开发区先后筹资2300多万元付清了拖欠农民的征地补偿款，并认真做好失地农民就业培训和社保工作，扩大城乡低保覆盖面，提高农村最低生活保障金。目前该县还在积极筹备实施《老城镇被征地人员老年生活补贴暂行规定》，拟向60周岁以上的被征地老年人发放每月500元的生活补贴，解决其养老问题。
三、被考察地区经验对我市的重要启示暨解决失地农民问题的应对策略
在调研中感觉到，海棠湾等地在推动失地农民充分就业、充分安居、充分保障，确保农民长远收益和可持续发展等方面，有很多值得借鉴推广之处。总的启示是，只要政府从失地农民切身利益出发，将农民权益纳入城市化进程中考虑，解决就业“出路”和社会保障“退路”问题，就能得到农民的积极配合与支持。
（一）完善集体土地征用补偿机制是解决失地农民问题的基本前提。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费为该土地被征前3年平均产值的6至10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。这种测算办法让农民难以接受。一是以产值作为征地补偿标准不尽合理，土地征用价格不能反映被征用土地的综合价值。二是征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价飙升。因此，要探讨研究科学的征地补偿标准办法，建立合理的征地补偿和利益分享机制。如在城镇规划区内，凡国家建设需要征用农村集体所有土地的，可根据不同地段、地类、人均耕地和经济发展水平等情况，划定区片，统一制定分片的征地综合补偿。要把为公益性项目用地与经营性项目用地严格分开，缩小土地征用范围，优化土地资源配置，提高土地利用率。工商企业用地应当由企业在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，向农民集体购买、租赁等方式取得，价格由市场决定，真正赋予农民作为所有者而应该具有的平等交易地位。要建立健全土地补偿分配、监管制度，保证村集体留用部分明确合理使用，专款专用，同时制定约束机制，及时把征地政策要求、征地方案和补偿安置方案向农民公开，并将土地补偿费的数额、分配等一并公开，防止征地补偿款被村集体滥用。
（二）变货币安置为“终生安置”是保障失地农民长远生计的重要手段。货币补偿虽然具有时间短、见效快、易为群众接受的优点，但由于失地农民缺乏长远发展规划，一旦补偿费用罄，将形成新的不稳定因素。因此，要改变一次性现金发放的做法，切实解决失地农民的长远生计和“养老防老”问题：一是加大宣传力度，向失地农民灌输先进、合理的理财观念，学会规划和合理使用征地补偿金。二是变货币式补偿为“开发式”补偿。除将一部分安置费直接发放至农民手中，保障当前生活需要外，另一部分作为社保专项资金。结合我市实际情况，可考虑提取50％以上的土地补偿费和全部的安置补助费用于为失地农民参加农村养老保险，保障对象为被征地时的在册农业人口，保障的重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员。征地时未达到劳动年龄段的人员，按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费，达到就业年龄后，作为城镇新生劳动力参加相关社保。对征地时的劳动适龄人员，可区别年龄分档缴纳养老保险费用。用于缴纳养老保险费的土地补偿费及安置补助费不足部分，采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”的方式补足。对超过劳动年龄段的老年人，可为其一次性缴足农村养老保险费。
（三）加快城乡公共服务均等化是推动失地农民市民化的必要保障。按照“先安置、后拆迁”的原则，在充分尊重村民意愿的基础上，按照城市小区的标准建设安置区并配备完善的基础设施。在有关费用上采取区镇财政、社区集体适当补贴的方式，最大限度地降低失地农民生活成本。为解决安置区后续管理问题，可选聘经验丰富的物业管理服务公司进驻小区，协助村民办理相关手续，确保顺利入住，并适时宣传物业管理知识，引导村民树立“花钱买服务”的物业管理消费意识，公司在招聘保洁、绿化、维修、保安等物业管理人员时优先招收本小区的失地农民，让失地农民在参与社区自我管理中享受优质的公共服务。
（四）强化就业帮扶是增强失地农民谋生能力的关键措施。要以政府为主导，各社会组织配合，突出重点，因地制宜，多途并进，强化就业帮扶服务，增强失地农民的谋生创业和市场竞争能力。结合国际旅游岛建设和我市以旅游服务业为主导产业的实际，把组织失地农民向旅游服务业转移就业作为重点，让其无须依赖土地也能实现长期发展。一是要求用地企业在征地时就要与被征地村签订劳动用工合同，采取订单培训、定向输送的方式组织就业，最大限度地优先安置被征地农民。二是充分发挥劳动、旅游部门职能，组织举办失地农民专场招聘会，为他们提供双向选择、竞争就业的机会，同时积极开发公益性岗位。三是通过招商引资引进用工密集型企业，优先吸纳本区镇的失地农民工。四是因地制宜，根据各自优势组织转移。如海棠镇种养业发达，河东、河西区的海鲜排档、家庭旅馆较发达，可组织本区失地农民工向这些行业转移就业。五是拓展输出区域，动员和组织各类职介机构开展市外、省外劳务输出，发展打工经济，打造我市的劳务品牌。
（五）发展集体经济是增加失地农民收入的有效途径。要通过壮大集体经济实力，实现农民从单纯依靠土地种植收入向租金保底、务工获薪和入股分红等多元化增收转变。一是建立健全集体征地留用地制度，将部分征地留给村集体，由村集体利用征地补偿款，或以集体建设用地使用权向金融机构抵押贷款解决建设资金问题，部分用于解决集中居住房屋的修建和补偿，部分用于前期土地整理、项目运作和未来发展，同时加强指导，通过统一规划，建造标准厂房、商业用房、市场、旅馆饭店等用于租赁、经营。二是按集体资产的多少进行分类改革，分别采取股份制、资产托管等方式，量化到人。如由农民个人与集体合股组成“集体资产经营管理公司”，以公司股东的身份，按合股章程的规定分享土地出让收益，使农户和集体经济组织成为主动、平等的土地出让方，而不仅仅是被征地的对象。三是政府应强化对集体经济组织的指导，通过市场调查、项目论证和风险评估，引导和鼓励其筛选和确定经营项目。
（六）强化“以城带乡”能力是解决失地农民问题的有力支撑。以城带乡，实质就是妥善处理城乡关系，借力城市因素，盘活农村资源，发展乡镇特色经济和产业集群，逐步改变城乡二元结构。目前，三亚城市综合实力日益增强，但产业基础相对薄弱，带动农村发展的能力还亟待提高。要通过创办农业展示、花卉观赏、生产体验、海洋牧场、野外运动等乡村特色项目，推动旅游等优势产业向农村地区延伸，让更多的失地农民就业创业。充分发挥城市金融“蓄水池”功能，加大金融支农力度。通过设立参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织，对于有投资项目却资金短缺的失地农民给予贴息或无息小额自主创业贷款；对解决失地农民就业有贡献的企业，可给予优惠贷款，通过贷款扶持农业龙头企业，延长农业产业链，形成农村劳动力在农产品生产、加工、销售和服务等多渠道就业的空间。
——得到时任海南省委常委、三亚市委书记姜斯宪的批示，获得2012年海南省政协优秀调研报告二等奖、三亚市政协2012年度优秀调研报告奖。与冼国剑同志合作。
联合打击 堵源截流 全员收戒：坚决遏制毒害
——我市禁毒工作的成就、问题与建议
毒品的危害已是无争的事实。我市要打造良好的旅游环境和投资环境，维护社会的和谐稳定，就必须把禁毒工作做好。市政协社会法制委员会在2007年国际禁毒日前夕，对我市的禁毒工作进行了调研，总的看法是：成绩确实显著，存在问题不少，建议通力合作，不断扩大战果。
一、成绩与创新
在市委、市政府的领导和在各区镇、各部门的支持配合下，市公安机关不辱使命，坚决打击毒品犯罪，加强禁吸戒毒工作，减少治安祸患，不断取得新的成绩。2006年，我市禁毒四项指标即破获毒品犯罪案件数、抓获毒品犯罪嫌疑人员数、强制吸毒人员数、劳动教养复吸人员数均排名全省第二，获得省禁毒委的表彰和重奖。
（一）缉毒。多警种联合打击毒品犯罪取得重大成效。2004年以来，全市共破获毒品刑事案件812起，其中特大、重大案件68起，抓获毒品犯罪人员和嫌疑人495人，共缴获海洛因等粉剂毒品4339克、摇头丸等片剂毒品3450粒、精神麻醉药品3613克。
（二）戒毒。实行全员收戒，强戒劳教，戒毒康复。2004年以来，全市每年强戒1000人，劳教350人以上，强戒、劳教率均超过90％。收戒收教主要依托市戒毒康复农场和三亚劳教所。戒毒康复农场自2004年7月建成以来，先后收戒4100人次，平均月收戒110人以上。根据社区药物维持治疗工作海南省工作组的说法，美沙酮能挽救瘾君子，我市于2006年11月在市河东卫生院开设美沙酮社区药物维持治疗门诊，已有175名吸毒人员主动报名参加门诊治疗。
（三）创办戒毒康复农场。我市敢为人先，提出了“戒毒康复、劳动就业、健康回归”的戒毒新理念并努力实践，创建戒毒康复农场，探索出了一条戒毒的新路子，市政府先后投入1500多万元、省批拨300万元投入建设。目前已建成生猪养殖场、手工来料加工厂、兰花种植大棚等项目；在建一栋可容纳100名留场人员居住的宿舍楼，将建500亩兰花基地、300亩热带水果基地和扩建4000平方米手工来料加工厂，这些项目全部建成后，可同时容纳500多名戒毒学员留场就业。现有93名戒毒出所人员留场或返场就业，其中有一对男女学员已登记结婚。
“创办戒毒农场，实行劳动康复”的戒毒康复模式，得到了中央及公安部和省领导的肯定。2007年1月1日，胡锦涛总书记在国家禁毒委呈报的《关于海南三亚市戒毒康复工作进展的情况报告》上批示：“要一抓到底，务求实效。总结经验，以点带面。”温家宝同志圈阅了这份报告。卫留成、汪啸风、钟文、于迅、江泽林同志等，多次亲临戒毒康复农场视察。市戒毒康复农场被国家禁毒委和公安部确定为全国戒毒康复农场建设示范点。
二、问题与不足
（一）吸毒人员为数尚多，且不能从根本上遏制新滋生吸毒人员，禁毒形势仍然严峻。全市登记在册吸毒人员2884人，其中常住人口2754人，外来暂住人口130人。除去已戒毒3年以上、下落不明4年以上、返回原籍和被判刑3年以上的1266人外，现有吸毒人员1618人，占全市总人口的3.11％，高于全国0.8％和全省3.08％的水平。新滋生吸毒人员，2004年146人，2005年68人，2006年39人，虽说逐年减少，但并未遏制住。我市抓获的“两抢一盗”作案成员中，吸毒人员所占比例2003年为67.8％,2004年为36％,2005年为22.2％,2006年为11.3％，虽说逐年下降，但仍令人触目惊心。
（二）公检法部门还须加强通力合作共同依法打击毒品犯罪。2004年以来，全市共破获毒品刑事案件812起，其中特大、重大案件68起，抓获毒品犯罪人员和嫌疑人495人，判处死刑的却仅有2个人，这与“特大、重大案件”极不相称。各司法职能部门如何达成共识，从严从重从快打击毒品犯罪，形成对毒贩的威慑，是我市务必突破的课题，人民群众盼望着严惩一批大毒贩，通过严惩遏制毒品犯罪。
（三）对病残特别是患有严重传染病的吸毒人员未能及时收戒，必然造成社会危害。目前我市有因患各种传染病和严重疾病不能收戒或因条件限制无法收戒的吸毒人员计156人，其中感染艾滋病的吸毒人员就有53人，存在较大的隐患和影响。
（四）对娱乐场所的管理因缺乏较好协作机制，有关职能部门的管理没有形成合力，监管工作亟待加强。
三、意见与建议
（一）禁毒队伍，加强建设。市公安局禁毒支队是我市缉毒专业队伍和骨干力量，编制人数23人，却缺编10人，如此警力，年均破案200多起，令人敬佩。市局属下四个分局都没有禁毒大队。并且，专业人才缺乏。市局仅有毒品检验人员一名、尿检人员一名，按规定毒品检验和尿检都必须有两个人做结论，一个人的结论不能成立，每次破案均派员上省公安厅做有关检验，既加大经费开支，又不利于提高办案效率，其实做毒检尿检，大学化学专业本科毕业就可以胜任。有关方面应想方设法配齐禁毒支队干警及专业人员。
（二）通力协作，齐抓共管。各级公安机关要继续发挥拳头作用，充分利用公开和秘密相结合的检查手段，力争多破案、破大案，尤其是破跨省市的网络大案。要加强与海关、机场、铁路、港口、边防、安全、邮政等职能部门的联系，强化协作机制，堵住从各个渠道流入我市的毒品通道，堵源截流。市两级检察院、人民法院要统一执法标准，快捕快审快判，从重从严惩处毒品犯罪分子。要加大对易制毒化学品和精神麻醉药品的监管力度，工商、商务等部门要配合公安机关强化对生产、经销、使用单位的检查监督，坚决防止流入非法渠道。要加强对娱乐场所的管理，坚决执行对引诱、纵容、放任他人贩吸毒的娱乐场所“一次性死亡”措施，坚决遏制贩吸新型毒品的蔓延态势。
（三）加大投入，提供保障。禁毒工作需要一定的经费作为支撑。随着财政收入的好转，我市应增拨经费：一是用于办案，特别是破大案要案、跨省区办案，非有足够的经费不可；二是用于嘉奖办案有功单位、人员和举报人员，在保证执行《三亚市公安局关于对举报毒品犯罪有功人员的奖励办法》和《三亚市公安局打击毒品违法犯罪奖励办法》的前提下，对有些条款规定的奖金可适当增加，如原定抓获一名犯罪嫌疑人奖励300元、强戒一名吸毒人员奖励200元的数额就过少；三是用于戒毒康复农场建设。坚持正确的办场方向，尽快完善戒毒康复农场基础设施特别是留场就业人员住宿、医疗、生活、生产设施建设，争取完成既定计划尽早安排200人参加就业劳动。
（四）及时收戒，消除隐患。要严格执行“两个一律”，对吸毒人员一律实行强制戒毒或劝其自愿戒毒，强戒后复吸的一律劳动教养戒毒。有一类吸毒人员却没有收戒，不仅影响“全员收戒”的实现，而且造成社会危害。这类吸毒人员就是上面提到的患有严重传染病的吸毒人员，其中感染艾滋病的有53人，均为男性，年龄为17岁至38岁，有的已娶妻生子，他们多不在家，流入社会，破罐破摔，自暴自弃，后患无穷。在此特别呼吁，卫生部门要行动起来，进行流行病学调查：多少人从感染到发病了，他们的家庭和本村其他人家是否受到传染等，并且在公安等部门的配合下对他们实施监控。事不宜迟，不可坐等恶性传播、群体性感染的爆发。市政府要拨出专款，把这些感染艾滋病的吸毒人员全数收容，集中治疗，或者送海南省有关医院长期戒治。总之，不能放任自流，让其危害社会，否则，不出数年我们势必面对恶性传播的苦果，这不是危言耸听！
（五）向“禁毒优秀市”目标迈进。市委、市政府已经明确提出，2008年要实现把我市建成全省“禁毒优秀市”的目标，并摆上了重要议事日程。全市各级各部门，各区、镇、农场，禁毒委各成员要严格按照创建“禁毒优秀市”的标准要求，认真对照，强化措施，一项一项抓落实。要在继续巩固立才、南岛、南新三个“无毒社区”的基础上，使全市“无毒社区”、“禁毒优秀社区”的比例达到60％以上，“无毒村、作业区”占全市村（居）委会、作业区的50％以上，为实现全省“禁毒优秀市”目标奠定坚实基础。
——调研并撰写于2007年国际禁毒日前夕，原载中共三亚市委政策研究室编、海南出版社2008年8月出版的论文集《全面落实科学发展观加快三亚统筹城乡发展》。
关于清平乐小区北侧山地毁林建坟情况的调研报告
2013年4月初，市政协接到清平乐小区业主代表王新维、隋红等反映当地群众在该小区北侧山地毁林建坟的上访信件，我们社法委立即组织人员亲临现场，与上访人和开发商见面，走访了吉阳镇政府和林业、民政等相关部门、相关单位，举行了座谈会，了解、掌握了相关情况，现将这些情况和建议予以报告。
一、清平乐小区业主不断上访及所提问题
清平乐小区（以下称“清平乐”或“小区”）毗邻吉阳镇委、镇政府，由三亚东锣岛地产有限公司投资兴建，于2008年建成，系海南省和谐社区建设示范点、海南省老年地产标杆产业，共有来自全国各地和国外的业主1694户。该小区北侧山地属吉阳镇干沟村民委员会辖区内的墓葬区。早在2012年7月30日，清平乐业主委员会就上书吉阳镇政府要求改变该小区“开门见坟、与坟为邻”的状况。吉阳镇政府信访办给予回复，业主予以质疑。2013年清明节期间，干沟村民扫墓等活动进入小区业主视线。3月8日14时37分，村民祭祀烧纸不慎引燃杂草，有关部门出动灭火，许多业主向市政府和市林业部门反映。3月17日，小区业主写出《关于制止清平乐北侧山坡劈山毁林私建坟墓的情况反映》，王新维、隋红等155名业主签名上访市信访局。3月19日，业主代表王新维、隋红给市政协领导写上访信的同时也给市政府王勇市长写信，还到吉阳镇政府上访。4月2日，市政府周高明副市长在市信访局的呈文上作出批示，市林业局根据周高明副市长的这一批示联合市民政局和吉阳镇进行实地调查，于4月17日回复业主。5月10日，王新维、隋红、于泽荣对市林业局等三部门的回复提出异议，以《关于清平乐小区北侧山坡劈山毁林私建坟墓情况的再反映》呈送市政府周高明副市长，周高明副市长再次作出批示。
清平乐业主多次上访提出并坚持的问题归纳起来有：1.2008年业主入住以来所建坟墓有十几处之多，目前还有几处仍在施工；2．毁林开路，致使植被遭毁，水土流失，山坡千疮百孔；3．挖山造成植被破坏，已出现红土塌陷，留下泥石流隐患；4.3月8日的祭祀活动已经引发一起森林火灾，严重影响小区住户生命财产安全；5．业主代表与开发商交涉，开发商称已与吉阳镇政府达成协议，对北侧山坡原有坟墓定额补偿，已经一次性拨付补偿费给镇政府，但是四年来原有坟墓没有迁移，每年都新建坟墓；6．林业局等“三部门”极力回避自身责任，没有按国家法律认真查处，对毁林建坟等违法行为没有任何整治或处罚的措施，使他们看不到问题解决的希望。
二、市有关领导、有关部门对上访问题的处理
对于清平乐业主委员会2012年7月30日的上访，吉阳镇政府信访办做出三点答复：1．当地村民可以在管辖区内依风俗习惯和祖坟地建坟；2．与市民政、国土资源、林业三主管部门沟通，无明文规定不允许建；3．有关部门是默认的态度。对此，清平乐业主委员会表示保留继续向上级主管部门反映的权利。
2013年3月19日清平乐业主上访后，吉阳镇信访办联系镇林业站、国土所的工作人员与他们沟通，当面向他们解释干沟拆迁户祖坟安葬情况和林业管理相关法规，并说明土方被挖是市里修路挖地基不是村民随意开挖土方，清明杂草燃火被扑灭后没留隐患，将一如既往坚决防火。据此，吉阳镇信访办于3月28日形成《关于清平乐小区业主上访一事的回复》送业主，并“建议此件作信访结案处理”。
4月1日，市信访局对王新维、隋红等155名业主上访信件做出处理意见：“拟请市林业局牵头，市民政局、吉阳镇人民政府配合调查处理，请牵头单位于5月1日前将处理结果书面答复信访人并抄送市信访局。”市政府周高明副市长批示：“同意拟办意见。”
4月10日，市林业局联合市民政局、吉阳镇政府进行实地调查，做出回复：“林业局要求吉阳镇政府在墓区周边造林绿化，做好景观改造，美化山体周边环境，同时做好宣传工作，并在墓区醒目位置制作治理乱埋滥葬的宣传牌。吉阳镇政府、市民政部门将根据《海南省殡葬管理办法》相关规定，积极地、有步骤地推行火葬，改造土葬，教育引导和鼓励村民不再在该地建新坟，我局也将积极配合当地政府和民政部门查处殡葬违法行为，努力提高社会整体文明水平，保护土地资源和环境。”
5月27日，周高明副市长对王新维、隋红、于泽荣5月10日来信做出批示：“请市林业局立案查处，属毁林造坟的限时清理，属于旧坟的利用绿植进行处理，并在一个月里将处理情况回复上访代表。另要求该区域护林员报一个情况说明给我。”于是，吉阳镇林业站、干沟村民委员会、岭仔村民小组开展联合调查，6月27日将调查情况上报周高明副市长：坟墓系吉阳镇干沟村民委员会村民所建，其分布有两块比较集中，共计50个墓位，其中20世纪70年代建的1座、80年代建的4座、90年代建的25座，2000年至2008年建的8座，2009年至今建的12座（其中，2009年1座，2010年1座，2011年9月因修盘龙路迁移上来的5座，2012年4座，2013年2月1座）。坟墓为石灰、水泥、砖瓦结构。
三、我们的调研和建议
经过较长时间的调研和跟踪了解，我们确认了如下问题：
关于建坟。清平乐小区北侧是一脉雄伟的树木茂盛的山岭，小区北侧具体说是小区10号—13号楼正对着的此脉山岭紧挨着岭子村的一段山坡，2011年修建的宽阔的混凝土道路盘龙路把小区与山岭隔开，故这一段山坡下面称小区北侧盘龙路山坡。此脉山岭的缓坡地带从岭子村沿着盘龙路经小区北侧段到农业部项目段再延伸过去，都有当地居民的墓葬，共有坟墓50座，其中小区北侧盘龙路山坡15座。
关于迁坟补偿。业主反映的开发商已经与吉阳镇政府达成协议对原有坟墓的迁移给予定额补偿，指的是小区北侧盘龙路山坡的坟墓，这些坟墓开发商称2011年修建盘龙路时他们已出资迁移了9座，剩下的12座，开发商没有与村民谈妥，搁置下来了，后来村民又新建3座，所以目前小区北侧盘龙路山坡还有新旧坟墓15座。
关于毁林。建坟毁林或者说占用林地，这是不争的事实。建坟占用林地面积最少的也有14平方米，最多的有36平方米，50座坟墓占用林地面积共计1067平方米。
关于火灾。3月8日村民祭祀活动引燃杂草起火，我市有关部门及时出动迅速扑灭，没有形成森林火灾，没有造成任何损失，也没有留下隐患。对于森林防火，吉阳镇、市林业局都予以高度重视，采取切实措施严防死守。
关于挖土方。并非村民随意开挖土方，而是我市挖地基修建盘龙路，修路搭桥，属正常的公益性建设，施工规范，砌有坚实的挡土墙，带来泥石流隐患的可能性不大。
基于上述认识，为了更好地贯彻市领导的有关批示，保护好森林，美化山体，消除安全隐患，为清平乐、为吉阳镇机关创造一个优美、和谐的周边环境，我们提出如下建议：
第一，召开座谈会。会议应由吉阳镇政府主持，有关职能部门负责人以及清平乐业主代表、清平乐开发商、干沟村委会负责人和村民代表参加，通报情况，倾听诉求，交流沟通，理顺情绪，化解矛盾，集思广益，达成共识，在此基础上制订迁移坟墓、恢复植被、美化周边环境、杜绝森林火灾隐患等工作方案。如此方案应向吉阳镇特别是干沟村民广为宣传，做好干沟村民的说服工作是关键。
第二，禁止再建新坟。在“清平乐”北侧盘龙路山坡要坚决禁止再建新的坟墓，禁止时间从2013年7月起，违者以违法私建论处。
第三，迁移坟墓。此脉山岭已系我市风景带，森林葱郁，植被繁盛，作为坟地有碍观瞻，并且平时殡葬和清明祭奠对森林、山体总会有负面影响，烧纸、燃放鞭炮的确存在火灾隐患，因此还是以迁坟为宜。我市系厚葬地区，由历史形成的风俗习惯和社会心理左右着村民的殡葬行为，迁坟显然是一件大事，要求政府部门要疏导好，村民思想要开导好。可由吉阳镇在合适位置划出一块地，作为今后本镇村民的殡葬地，集中殡葬，集中管理，清平乐北侧盘龙路山坡上的15座坟墓可优先迁入，费用由清平乐开发商负责，其中市林业局立案所查属于“毁林造坟”者迁坟费用自理。如果吉阳镇一时找不出合适地块供集中殡葬，则引导村民往公墓园安葬。清平乐北侧盘龙路山坡之外的坟墓可暂时不迁，等条件具备了再予迁移，其费用的承担事宜届时研究划定。
第四，恢复植被。此脉山岭缓坡上的坟墓，迁移的在坟区内种树绿化，不迁移的在坟墓周边种树绿化。恢复植被，市林业局立案所查属“毁林造坟”的在市林业局监督与指导下由坟主亲属负责，其余的由林业局指导吉阳镇负责，尽快恢复山林自然风貌。
第五，加大推行火葬力度。从长远计议，我市务必贯彻国家和省的殡仪管理条例，积极地、有步骤地改革土葬，推行火葬。有关职能部门和区、镇要勇于担当，切实负起长期宣传教育村民的责任，引导鼓励，移风易俗。
我们将以此为契机，开展我市殡葬情况专题调研，推动改进我市的土葬，为群众的切身利益、为节约国土资源、为保护山林并杜绝火灾隐患，进一步建言献策，做出应有的贡献。
——本调研报告得到时任三亚市委副书记、市长王勇，时任三亚市副市长周高明的批示，推动了市政府专题会议的举行，调研的成果转化成有关部门的工作举措，获得三亚市政协2013年度优秀调研报告奖。
相关地名
三亚市
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