菏泽市图书馆 内容
财政管理体制，是在中央和地方政府之间、地方各级政府之间，划分财政收支范围、财政资金支配权和财政管理权限的一项重要制度，其实质是解决各级政府之间在财政分配中集权和分权关系。
中华人民共和国成立后，我国建立财政体制的原则是“统一领导，分级管理”。这一原则的确立是基于我国在政治上是一个统一的社会主义国家。因此，财政管理中有关全局的方针、政策和制度由中央统一制定，便于从全局出发进行财政资金的统一调度。其次，.由于生产资料的公有制形式，对国民经济实行统一的计划管理，因此，财政管理必须在中央统一领导下，有计划地筹集和分配资金，把应纳入计划管理的收支全部纳入计划，但是，由于我们国家大，各地情况复杂，不可能事无巨细都由中央直接管理，这就要求在中央统一领导下，实行中央和地方分级管理，做到大权集中，小权分散，充分发挥地方的积极性和主动性。
1949年至1985年，我国财政根据不同的历史时期和各个历史时期的不同情况，大体实行过三种类型的财政管理体制即解放初期实行的“集权型财政管理体制”，财政资金支配权和管理权由中央高度集中统一，对地方基本上实行“统收统支”的办法；1953年后实行的“以中央集权为主，适当下放财权”的财政管理体制，相当多的财力和财权集中在中央，地方有一定的机动性；1980年后实行的“基本分权型”财政管理体制，在中央统一领导和统一计划下，对地方实行各种形式的收支包干办法，地方的财力和财权都相对增大。菏泽地区在1949年至1985年这37年的时间里，根据不同历史时期党的方针政策以及政治经济形势的发展要求，按照中央和省的有关规定，财政管理体制有多次变动。
第一节高度集中，统收统支
（1949—1952）
1949年中华人民共和国成立后，因多方面的原因，财经工作还没有跟上政治形势的发展。为了完成摆在国家面前的巨大政治经济任务，克服财经困难，平衡财政收支，稳定物价，保证革命战争的彻底胜利，以便从根本上改变过去财经工作分散管理的局面，1950年3月，中央作出了统一财政经济工作的决定。对财政管理体制实行了高度集中的“统收统支”办法。这种统收统支的财政管理体制，有如下特点：（一）一切收支项目、收支办法、收支范围和收支标准都由中央统一制订。（二）一切财政收支统一纳入国家预算，收入全部上缴中央，支出全部由中央拨款，年终结余上缴中央。（三）国家的财权和财力集中于中央和大区两级，主要集中于中央。这种体制对保证中央集中资金、支援解放战争和抗美援朝战争，迅速恢复国民经济、平衡财政收支，稳定物价，起了重要作用。1949年8月，冀鲁豫二、五专署合并，成立菏泽区行政督察专员公署，行政隶属平原省，将原隶属于二专署的荷泽县、郓城县、鄄城县，五专署的曹县、东明县、定陶县，七专署的梁山县、南旺县划归荷泽专区管辖。在财政管理上，收入全部上缴，支出按照批准的编制据凭向平原省财政厅报销。具体管理内容有如下三个方面：
一、会计科目。根据平原省人民政府1950年财会字第388号命令使用如下会计科目办理国家财政事务：
收入科目：中央补助收入、地方各项税收、地方企业收入、税收超额完成提奖收入、其他收入、上年结余、本年结亏等7个科目。
支出科目：行政经常费、政治业务费、财务费、行政临时费、地方支前费、地方工业投资、农林水利投资及贷款、交通建设投资、文化事业费、教育事业费、卫生事业费、荣军抚恤费、社会救济费、市政建设费、货币折差支出、上年结亏等17个科目。
二、收入管理。财政收入主要来源于农业税和工商税，作为中央收入全部上交。本区地方财政收入主要来源于农业税和工商税的附加部分，亦称“地方粮”收入。1949年农业税附加按正税征收额的15%征收，1950年下半年改为正税额的30%征收，1952年又改为20%。"地方粮”收入各县征收后，10%±解省，余额的10%交地区，其余留各县。
三、支出管理。"国粮”支出属中央经费，实行月报制度。各县每月上报地区，专署财政科汇总后，连同专署本级的支出，按照上级批准的编制据凭向平原省财政厅报销。根据菏泽专署汇制的1950年决算表的记载，支出项目分为三大类：①行政经常费。包括行政人员经费、编外人员经费、干部家属补助费三个项目。②财务费。包括财务印刷费、其他财务费两个项目。③行政临时费。包括修建费、专县电话补助费、村干训练费等五个项目。
这一时期的公费支出实行按系统分口管理的方法，统一由财委会领导，专署财政科具体负责。如公安费垂直于专署公安局，抚恤及社会救济费垂直于专署民政科等。个人支出实行供给制。1949年供给实物，1950年后实行评分办法，根据人员的职务、资历，确定基本分，加上其他因素的分数即为工资分数，然后根据市场物价确定分值，分值与分数相乘即为工资额。这是实行工资制的一种过渡形式。
“地方粮"支出属地方经费。主要用于地方各项事业的发展。1949年本区地方粮支出、教育经费占50%,村政费占28.5%,其他事业费占21.5%；1950年教育经费占50.1%,行政管理费占27%；1951年教育经费占39.2%,行政管理费占12.7%；1952年教育经费占58.7%,行政管理费24.2%。“地方粮”支出管理办法与“国粮”支出管理办法相同，只是不上报省，由各县负责管理。
1951年，全国财政状况开始好转，财政工作中的各项重要规章制度也已初步建立，并取得了一定的经验。这时，国民经济的恢复对财政工作也提出了新的要求。为了巩固财政工作，统一领导和统一管理，并适当照顾各地经济发展的需要，以调动地方的积极性，需要在财政管理工作中贯彻“统一领导，分级管理”的原则。政务院颁发的《关于1951年财政收支系统划分的决定》，明确了财政分中央、大行政区和省三级。当时开始实行收入分类分成的办法。这种体制使地方收支发生了联系，挂起了钩，地方财政可以从本地区组织的收入中留用一部分抵补财政支出，这对发挥地方财政的积极性有一定好处。但总的来看，1951年至1952年的财政管理体制，只是贯彻"统一领导，分级管理”原则的开始。由于当时正在进行的抗美援朝，以及“三反"、“五反”等重大政治运动，财政资金的绝大部分仍集中在中央，划给地方的财政收入，实际上只能抵充原来中央的拨款，基本上还是统收统支，地方机动权限仍然很小。
第二节收入分类分成
（1953—1957）
1953年，我国进入第一个五年计划时期，大规模经济建设在全国蓬勃发展。在财政管理工作中，不仅要加强中央的统一领导和统一计划，而且必须充分发挥地方的积极性。为适应当时经济发展的需要，国家财政从“高度集中”逐步过渡到“统一领导，分级管理”，扩大了地方财政的管理权限。在大行政区机构改组和县级政权逐步健全的基础上，中央规定1953年1月1日起实行中央、省（市）、县三级财政预算制度，建立了县级总预算制度，在各县银行相应建立了县级金库，划分了中央和地方的收支范围和分配比例，财政收支上不再有"国粮”与 “地方粮”的区分。
由于1952年11月份平原省撤销建制，本区在行政上改为山东省领导，下辖荷泽、曹县、定陶、成武、单县、巨野、梁山、郓城、鄄城、复城10个县（原南旺县撤销，东明县1952年划河南省。巨、单、成、复四县系1953年新增建制）。按当时财政体制规定：工商税及农业税等大宗收入全部上交，作为中央收入。各县的固定收入为：
一、税收：屠宰税、牲畜交易税、城市房地产税、契税、车船使用牌照税。
二、企业收入。
三、其他收入：各项规费及罚没收入，公产租赁、变价及杂项收入。
支出方面，将过去县范围直接管理的各单位经费划规县级财政支出，按预算拨款。这种财政管理体制只执行了一年。
1954年，为了适应新形势的需要，政务院在《关于编造1954年预算草案的指示》中明确指出，要在中央统一领导和统一计划下实行财政的分级管理；在分配预算收支和制定财政制度时，要明确地方的职权，注意因地制宜，以发挥地方财政管理的积极性。在财政管理方面、政务院副总理兼财政部长邓小平针对1953年财政工作存在的问题提出了六条方针：
第一条：预算归口。地方财政开支，必须归口管理，按系统分配指标和编造预算，不能有无人负责、无人分配的预算支出。
第二条包干使用。国家对地方的财政收支指标确定以后，收入只准超过，不准减少；支出只准减少，不准增加。各项支出可以在既定指标范围内自行安排，包干使用，不得突破。
第三条：自留预备费，结余留用不上缴。地方财政在分配指标范围内，自留必要的预备费，预算执行结果如果有了财政结余，可以留归地方自行支配，不需上缴中央财政。
第四条：控制人员编制。人员编制必须控制，以免扩大财政支出。第五条：动用总预备费，经中央批准。各地区、各部门在预算执行过程中新増加的开支首先动用自己的机动财力和在原预算中调剂解决，实在解决不了的才能向中央提出追加预算。为了严格控制追加，保证预备费有重点地合理使用，动用总预备费必须报请中央批准。
第六条：加强财政监察。即要加强财政管理和监督，严格执行财经纪律。
根据六条方针，1954年进一步改进了财政管理体制，重新划分中央与地方的收支范围。按体制规定，地方收入划分为三类：
一、地方固定收入。印花税，屠宰税、牲畜交易税、文化娱乐税、车船使用牌照税、契税、企业事业收入、其他收入。
二、固定比例收入。工商营业税和工商所得税县级得47%,商品流通税、货物税、农业税和公债收入全部上缴。
三、调剂分成收入。是中央用于调剂地方财政的分成收入。具体作法是：把财政支出基本上按照企业事业行政单位的隶属关系划分，属于中央的单位，其支出列入中央预算；属于地方哪一级管理的单位，其支出列哪一级地方预算。把地方支出分为正常支出与中央专案拨款，以地方经常性支出作为地方正常支岀，对于基本建设、重大的灾荒救济、大规模的移民垦荒等支出，作为中央专案拨款。在平衡地方财政收支时，以地方固定收入与地方正常支出互抵，不足支出时，’划给固定比例分成收入，再不足时，'划给调剂分成收入；如仍不足时，则由中央拨款补助解决。同时还规定，地方在划分收支范围内，多收可以多支，年终结余全部留给地方。六条方针一方面强调了分工管理，逐级负责，权责结合，严格控制预算；一方面又给地方一定的机动财力和管理权限，使地方自己安排一些开支。这样，既对地方加重了责任，加强了控制，又调动了地方财政管理的积极性。但对年终结余的处理，仍然采用了分年使用，限制使用和纳入预算抵交拨款等方法，变相收回中央。六条方针实际上没能很好地贯彻。
1955年至1956年，在农村合作化运动迅速开展，城市掀起了社会主义改造高潮的形势下，为了使地方能够因地制宜的调剂和安排财政收支，进一步改进了财政体制，实行了总额控制的方法，即中央对地方的收支指标只下达总额数字(控制到省级财政)，取消了预算收支指标分类分项“条条”下达的办法，地方在不突破支出总额、不减少收入总额的条件下，可以根据本地区的实际情况，权衡轻重缓急，安排和调剂财政收支。1955年山东省财政会议，部署各专县均按照经费性质划归各口管理，财政部集中力量监督使用，以利于全省的总额控制。
总之，这个时期的财政管理体制，由于注意发挥了计划经济的优越性，比较注意按客观规律办事，尽管还存在某些不足，但总的看，为当时的经济发展和人民生活水平的提高,起了十分积极的作用。
第三节下放财力、财权和总额分成一年一定
(1958—1970)
1958年，我国进入第二个五年计划时期，根据毛泽东主席 《论十大关系》中的指示，按照"统一领导，分级管理”的原则，我国经济管理体制作了较大改革。一是企业大量下放，中央直属企业87%的下放给地方管理。地方企业也进行了较大调整下放。二是缩小了工业产品的计划管理范围和物资分配中"统”的范围。随着经济体制的改革，国务院颁发了《关于改进财政管理体制的规定》，对地方实行了"以收定支，五年不变”的财政管理体制，收入划分仍采用分类分成，但较原体制扩大了收支范围，增加了地方机动财力，扩大了地方管理权限。
1958年，山东省人委（58）鲁财乙字第443号文件"关于改进山东省财政管理体制规定的通知”规定：所有下放到各专（市）、县（市）管理的企业、事业，其财务收支均从1958年1月1日起，列入各地预算，其收支按规定对各地实行分成。同时，建立专署级财政，专署负责管理本级所属企业、事业、行政单位的财务，审查安排本地区县（市）年度和追加的财政收支预算，建立专署级的年度收支总预算,确定收支分成比例，分配给一定的机动财力，其一切财政收支向省财政厅结报。是年，本区与济宁地区合并成立济宁专署，财政管理体制由济宁专署执行。
随着管理权限的下放，财政也下放到人民公社。对公社的财政收支采取分项计算，统一上交，支出划定项目，包干结余留用的办法，从而把国家财政与公社财务混为一体。由于当时思想领域里的左倾冒进，大刮“共产风”。为了使公社内贫富拉平，结果出现了“一平二调”，不讲经济核算，粮、财、物无偿互调，财务管理极其混乱，形成了“吃大锅饭”偏向。尽管这种财政体制有其调动地方积极性的优点，但经济上的高指标、浮夸风和瞎指挥盛行，一是财政造成收入虚假，二是大量资金浪费和基建规模失控，不利于国民经济平衡发展。因此，这种财政管理体制，只执行了一年。
1959年为了解决1958年财政管理体制执行中存在的问题，国务院通过了《关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的几项规定》，决定从1959年开始，实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一定”的财政管理体制，简称“总额分成，一年一定”。这种体制是在继续下放收支项目的同时，适当地收缩了一部分地方的机动财力，并且通过地方分成比例一年一变的办法，解决地方预算和国民经济计划不相衔接的问题，使国家建设资金的使用符合国家统一计划的要求。
这种财政管理体制的具体内容，在本区具体表现为如下几点：①凡由地方组织的收入包括各项税收，不再分固定收入，固定比例分成收入和调剂收入。除少数由中央直接管理的企事业单位外，凡由地方管理的企、事业单位，所有的收入都作为地方财政收入。②地方的支出也不再分正常支出和中央专案拨款，凡属于地方财政的各项支出包括基本建设支出，企业流动资金，各项行政事业经费，全部作为地方财政支出。③根据地方财政支出总额占地方财政收入总额的百分比，确定地方总额分成的比例。④地方收入小于支出总额的部分，另由中央给予补助，总额分成比例，根据每年核定的收支预算一年一变，地方超收也按比例分成。
由于财政体制的改变，挽回了"共产风”影响，把1958年下放造成的财务管理混乱进行了清理，对“平调”的财物进行退赔，下放的财权收回。
1960年的财政管理体制与1959年相同。
从1961年开始，为了解决三年“大跃进”中经济指导上的失误等原因造成的严重经济困难，党中央提出了国民经济的"调整、巩固、充实、提高”八字方针。中央重申经济管理大权必须集中到中央，在财政管理上也作了适当改进。1961年由于经济困难，中央调减了山东省的财政收入任务，省相应的对本区的收入任务由5000万元调减为4200万元，支出指标由6284万元调减为5910万元（包括中央专款）。为完成财政收支任务，本区对各县（市）仍采取"总额分成，一年一变”的财政体制，强调了坚持收支平衡，略有节余，坚决不打赤字预算的原则。对人民公社的预算管理，实行收入分项计算，分别上交，支出下拨，包干使用，结余归社的办法。对各行政事业单位的预算管理，采取收入上交，支出下拨，包干使用，结余分成，超支不补的办法。
为进一步加强财政管理，促进国民经济的调整，1962年4月21日，中共中央国务院发布了《关于严格控制财政管理的决定》，即财政六条。内容是：①切实扭转企业大量赔钱的状况。②坚决制止一切侵占国家资金的错误作法。③坚决制止各单位之间相互拖欠货款。④坚决维护应当上交国家的财政收入。⑤严格控制各项财政支出。⑥切实加强财政监督。为贯彻中央财政六条，本区财政支出管理有如下调整：①将原由专署有关部门代省管理的经费，改列本区预算支出，如农业部门代省管理的治蝗费。②农业专科学校、农业机械学校的经费支出改由省农业厅直接管理，本区不列支出；水利如堤防岁修费改由省水利厅直接管理，本区不列支出。③凡有收入的事业单位，均按以收抵支差额列入预算。④行政管理费在上年基础上压缩5%。
1963年至1967年，申央对地方的财政管理体制仍继续实行总额分成，一年一变”的规定，省对各专县则采取了财政包干的办法，即：收支挂钩，核定总额分成比例，超收按总额比例分成。收入完不成任务，按比例减少地方收入的部分应自求平衡。
1968年，"因“文化大革命”影响，国家没安排国民经济计划，财政也无法安排国家预算。在财政管理上，暂时实行“收支两条线”的办法，地方收入全部上缴，支出按中央分配的指标使用，省对本区也采取这种方法。
1969年至1970年，继续执行1963年至1967年的财政管理体制。
第四节收支包干及收支挂钩，总额分成
(1971—1977)
1971年3月1日，财政部发出了《关于实行财政收支包干的通知》，决定再次下放财力和财权，实行定收定支，收支包干，保证上缴(或差额补贴)，结余留用，一年一定的体制，简称财政收支包干。这种管理体制的具体作法是：按照中央核定的地方财政收支总额，收大于支的数额，包干上缴中央财政；支大于收的由中央财政按差额包干补贴，上缴或补贴数额确定后，除遇重大问题一般不作调整，年终收入超收和支出结余全部留归地方支配。如果地方发生短收或超支，也由地方自求平衡。
同年6月，山东省财金局下达了对各地市关于财政收支包干的试行办法。决定自1971年起对各地市实行定收定支，保证上缴，超收分成，结余留用的财政管理体制，并确定本区超收分成比例为80%,即超收额的80%留给本区，20%上交省财政。本区根据中央和省的规定，决定自1971年起对各县实行定收定支，收支包干的财政体制，并确定了各县超收数额的分成比例：荷泽、曹县、定陶、成武、单县的分成比例为60%,巨野、梁山、郓城的分成比例为70%,郅城、东明两县80%。
1971年的财政管理体制，基本上是一种分权型的体制，扩大了地方的财政收支范围，同时按绝对数包干，超收部分留归地方，调动了地方增收节支的积极性，对于加强地方政府对财政工作的领导，统筹安排地方财力，发展工农业生产，起了积极的作用。但也存在一些问题，主要是年初确定的财政收支指标，难以作到完全符合实际，执行中又往往出现一些事前意料不到的因素，特别是遇到个别计划指标变动较大时，造成有的地方出现短收，使预算执行中发生困难，有的地方超收过多，形成各地机动财力悬殊，苦乐不均。超收留归地方，短收地区不但保证不了上交任务，还要中央补助，使中央回旋余地小，增加了中央财政的压力。为解决这些问题，1972年5月，中央对包干办法作了局部修改，规定超收一亿元以下的部分，全部归地方，超收一亿元以上的部分，50%上交中央，50%留归地方。
为了保证上交中央财政,使省级财政留有一定的机动财力，山东省对各地市的分成比例作了调整。本区分成比例由上年的80%调减为70%。本区对各县市的分成亦作了如下调整:荷泽、曹县、定陶成武、单县、梁山50%,郓城60%,鄄城、东明70%。为了防止财力过于分散，1972年3月20日菏泽地区财政局在《关于改进财政收支包干办法的意见》中规定，各县对所属公社和单位，不再采取包干办法。1973年财政体制与1972年相同。
由于“文化大革命”的动乱，国民经济受到很大破坏，很多地区生产下降，财政收入显著减少，年初核定的财政收入指标很难完成。这样，建立在收入任务超收基础上的地方机动财力就没有保证，财政收支包干办法难以继续执行下去。
为了解决财政经济状况不稳定的情况下地方能有一笔可以灵活支配的机动财力，从1974年开始在全国实行了“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”的财政管理体制。这种办法实际上地方只包支出，不包收入。机动财力按固定比例留成，不管收入任务完成情况如何，地方都有一定机动财力，并且比较稳定，便于地方统筹安排，。以解决生产及各项事业发展的资金需要。财政支出仍按中央规定的预算支出实行包干，除专项资金外，各项支出都由地方统筹安排，调剂使用。年终结余全部留归地方，如发生超支，亦由地方自行弥补。
山东省委根据中央规定的精神和山东省情况颁发了 (1974)69号文件，对山东省执行新的财政体制作了具体规定，中央对山东省确定的固定留成比例为2%,省对本区规定留成比例为2.8%。关于超收分成比例，省规定超收计划收入70%上交省财政，30%留归各地市。本区按照省的规定，对各县又确定了超收分成比例，即：超收部分70%±交省，10%留地区，20%留各县。
这种财政管理体制，由于收支不挂钩，不管收入完成好坏，地方照样开支，机动财力照样提取，不利于充分调动地方组织收入和节约支出的积极性，不利于加强财政管理，不能体现一级财政的权责关系。因此，这种财政管理体制只执行了两年，即1974年、1975年。
1976年开始再次实行“收支挂钩，总额分成”的财政管理体制。这种体制的全称是："定收定支，收支挂钩，总额分成,一年一定"。这种办法实际上就是1959年至1970年一直实行的总额分成办法，但作了如下一些改进：①扩大了地方财政的收支范围，地方有较大的回旋余地。②増大了地方的财政管理权限，要求地方财政自求平衡。③地方有一笔固定的机动财力，保留了固定比例留成的既得利益。同时，为了解决地方之间分成比例高低悬殊的问题，地方总额分成比例在30%以下的，超收部分按30%分成；地方总额分成比例在70%以上和受补助的地区，超收部分按70%分成，以调动地方增产增收的积极性。1976年至1977年，本区超收分成比例为70%。
第五节增收分成，收支挂钩
(1978—1979)
"收支挂钩,总额分成”的财政管理体制，由于收支挂钩能够把地方财政的权力和责任结合起来，体现了中央和地方共同平衡预算的精神。但是，也存在不少问题。比如：分配给地方固定数额的机动财力同收入是否增加、收入指标是否完成不发生关系，还是不能充分发挥地方增产增收的积极性。同时，地方为了采取把总额分成比例定得高一些，年初确定预算收支指标时，矛盾较多，不容易很快定下来，影响预算的执行。为了解决这些问题，1978年中央在山东省试行“增收分成，收支挂钩” 的体制，省对本区亦实行了这种财政管理体制。
“增收分成,收支挂钩”的特点是:①根据上年度决算确定收入基数。地方当年实际收入比上年增加部分，按中央规定的增收分成比例计算地方应得的数额，作为地方机动财力，增收分成比例是以地方原来的机动财力为依据，本着使地方机动财力有所增加的精神确定的。增收分成比例确定以后，从1978年起，三年不变。②地方收入和支出仍然挂钩。③地方增收分成、按决算结算，年终提取，下年使用。
1978年省对本区的增收分成比例为15%,本区对各县的增收分成比例按照经济条件进行区别对待，条件好的分成比例定得低一些，条件不好的分成比例定得高一点。
实行"增收分成”体制后，原规定的固定数额分成和县办 “五小”工业实行利润留成的办法一律停止，自1978年1月1日起实行收入全额交库。
增收分成体制有以下优点：①地方每年得到多少机动财力，决定于实际收入的增长情况，收入增加越多，对国家贡献越大，地方分成收入也越多，大大有利于调动地方努力挖掘增产节约的潜力，把财政收入搞上去的积极性。②改变了过去不管收入情况如何，地方都可以按固定数额得到机动财力的作法，这就比较合理。在一般情况下，生产是不断发展的，财政收入是逐年增加的，每个地区根据实际增产增收的成果，每年都可以得到一笔增收分成的机动财力，同年初确定收入指标是否完全符合实际关系不大。而采用“总额分成”和“财政收支包干”体制时，地方能够得到多少机动财力，同年初确定的收入指标是否符合实际确有很大关系，往往由于指标定得不切合实际，有的地方超收多，有的地方没有什么超收，甚至短收，造成地区之间机动财力悬殊很大，苦乐不均。"增收分成”体制可以缓和这种矛盾，适应性比较强。③收支挂钩，权责结合，中央和地方共同承担平衡预算的责任，保留了"总额分成”体制的优点。④地方增收分成收入，是按全年的实际收入计算的，必须在年度终了以后才能分配，所以地方只能在下年度使用安排。这样做既有利于保证国家预算的平衡，也有利于地方预算的平衡。如果有的地区收入比上年增长，但当年国家分配的收入计划没有完成，就可用增收分成得到的机动财力来弥补因为短收而发生的收支差额。
但是实行这种体制是有一定条件的，即经济发展必须正常，财政收入必须稳步增加,否则就会出现地方机动财力年度之间忽多忽少，甚至有的年度没有机动财力。1978年，全国许多省市收入不增长，或增长很少，所以这种体制只执行了一年，1979年又改为"收支挂钩，超收分成"的办法。
1978年，本区财政收入实际完成6995.5万元，比上年收入减少701.6万元，增收分成为负数，全区只有郓城，东明两县实现了增收，地区本级和其余各县全部是减收。
1979年改为“收支挂钩，超收分成”体制后，省定本区的超收分成比例为40%,本区实际收入6966.6万元，比计划超收646.8万元，得超收分成收入258.7万元。
第六节财政体制的全面改革
(1980—1985)
中国共产党第十一届三中全会公报指出:“现在我国经济体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下，有更高的经营管理自主权”。财政管理体制作为经济管理体制的组成部分，也存在财力和财权过于集中的问题。为了使经济管理体制的全面改革有步骤地进行，中央决定在认真总结历史经验的基础上，要求财政管理体制的改革先行一步，作为暴露矛盾的突破口，然后其他方面的改革再相应进行。
建国以来，财政管理体制虽然进行过多次改革，但基本上没有摆脱统收统支的框子，地方各级财政没有充分发挥财政的作用。具体表现在以下几个方面：
一、地方没有多少实际的财政资金支配权。地方每年的收入，按照“以支定收”的办法确定，即根据核定的支出指标，从地方组织的收入总额中划给一定的比例，用以解决支出的需要。因此，地方财政收入只有相对的比例，没有绝对的数额，心中无数。实际上等于没有固定的收入来源，不利于地方根据实际情况，因地制宜地安排财政资金。
二、地方没有实际的财政资金的调剂权。地方财政虽然名义上有调剂权，但每年地方财政收支指标，大多由中央逐项安排，由主管部门按“条条”分配，"戴帽”下达，地方无权调剂，以致经常生现有些开支项目结余，另一些开支项目又不足的不正常情况，影响财政资金的使用效果。
三、地方无权根据本身的财力情况，对本地区经济和事业发展作出规划。由于地方财政收支指标一年一定，分成比例一年一变，地方无法进行中长期规划。
四、地方之间在财力分配上存在着平均主义倾向。地方财政的收入，按支出核定，这样不仅地方财政收入的多少与地方经济的发展状况没有联系，而且是多收的不能多支，多支的反而能多收。其结果不但会影响经济发达地区增产增收的积极性，不利于地方经济事业的发展，而且对后进地区也起不到促进作用，甚至还会助长依赖思想。
1980年以前，财政管理体制的主要弊病是该分散的没有分散，该集中的没有集中，事权与财权脱节，责任、权力、利益脱节，基本上是一种统收统支的“吃大锅饭”体制。
针对上述问题，财政部在国务院的具体领导下，经过多次研究，提出了财政管理体制进行改革的几项原则和主导思想。
一、体制的改革，必须有利于“调整、改革、整顿、提高”方针的贯彻，特别要有利于经济调整工作的顺利迸行。
二、实行真正的分级管理，使地方财政，主要是省（市、自治区）财政，成为名符其实的一级财政，真正做到财权、事权统一，责权、责利结合，收支挂钩，"分灶吃饭”。
三、在巩固中央统一领导和统一计划下，确保中央不可少的开支，各级财政要有一定的真正机动财力。所谓真正的，是指实在的，真正能拿到的机动财力。
根据以上原则，从1980年起，中央对山东省实行“划分收支，收支包干”的财政管理体制。划分收支，就是按照企事业单位的隶属关系明确划分中央和地方的收支范围；收支包干，就是各地区的包干基数，分成比例或补助数额确定以后，一定五年不变，地方多收可以多支，少收就要少支，自行安排预算，自求收支平衡。该体制的主要内容是：
一、财政收入实行收入分类分成的办法。具体分为中央固定收入、地方固定收入，调剂收入（工商税）和固定比例分成收入四种。
地方政财收入包括：①固定收入：包括地方的所属企事业收入，盐税、农业税、工商所得税、中外合资经营企业所得税、个人所得税，其他工商税收（屠宰税、车船使用牌照税、城市房地产税、牲畜交易税），税款滞纳金和补税罚款收入以及地方的其他收入。②固定比例分成收入。即按照上划中央管理的企业，其利润收入20%归地方的部分。③调剂收入归地方的部分。
二、政财支出在中央与地方之间的划分，基本上是按照企业、事业单位的隶属关系划分的，属于中央管辖的企事业单位，其支出为中央财政支出；属于地方管辖的企事业单位，其支出为地方财政支出。
地方政财支出包括：地方的基本建设拨款，地方企业的挖潜改造资金，流动资金和科技三项费用，粮食、供销等企业的简易建筑费，支援农业支出，工、交、商等部"门事业费，文教、科学、卫生事业费，城市维护费，城镇人口下乡安置费，抚恤和社会救济、福利费，行政管理费，民兵事业费，人民防空经费，地方的其他支出。
少数专项财政支出，如特大自然灾害救济费、特大防汛补助费、支援不发达地区的发展资金等，由中央另行专项拨款，不列地方支出的包干范围。
三、地方财政支出包干基数，上缴、留用比例和补助定额的确定，是按照上述划分收支的范围，以1979年财政收支预计执行数为基数，经过适当调整后计算确定的。
1980年，省对本区按照上述财政管理体制的内容实行了 “划分收支，分级包干”的财政体制，确定本区财政收入包干基数为1516万元，支出包干基数12121万元。省定额补助本区10605万元。规定本区收入分成比例为50%。由于本区是财政上支大于收的地区，省对本区确定财政补助每年递增5%。
本区的财政收入包括；地区（包括县、市）所属企业的收入，工商所得税，其他工商税，税款滞纳金，补税罚没收入，农业税，地区企业上划中央，地方留成20%部分及地区的其他收入。本区属固定收入和固定比例收入全部留地方，仍然收不抵支的地区，其收入全部划归地区金库，不上解中央和省、本区地方企业上缴财政的基本折旧基金60%部分列入本区预算。
以上财政管理体制釆取一定五年不变的方法。本区1981年至1984年均实行以上财政管理体制。1981年财，政收入完成12072万元，第一次突破一亿大关，比上年收入增长20.2%。"分灶吃饭"的财政体制，调动了各级增收节支的积极性。1982年,省取消了对本区财政补助每年递增5%的规定。1981年中央借调本区资金3126万元，1982年，1983年又分别借调本区资金2558万元，加上增支因素不断增多，本区1983年底累计赤字达1204万元。1984年，省照顾本区财政困难，规定本区财政收入全部留地方；省仍按原核定的基数给以补助，缓解了本区的财政困难。
随着经济体制改革的不断深入进行，经济形势发展很快，为促进经济的进一步发展，财政体制需要进一步改革。国务院决定从1985年起对山东省实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制。是年4月180,山东省人民政府颁发了山东省实行“划分税种，核定收支，分级包干”的新体制规定。其基本原则是：在总结过去财政体制经验的基础上，扬长避短，使财政体制更加有利于调动各级增收节支的积极性。继续坚持"统一领导，分级管理”的原则，使各级的权利和责任更加明确，权利的结合更加紧密。1985年，本区实行了这种财政体制。具体内容有如下三点；
一、收入范围的划分基本上是按照第二步利改税后的税种划分各级收入。本区的固定收入为：地、县所属国营企业的所得税、调节税和承包费、包干企业收入,地、县经营的粮食、外贸、供销企业的亏损；集体企业所得税、农业税、车船使用牌照税、城市房地产税、屠宰税、牲畜交易税、集市交易税、契税、税款滞纳金，补税罚款收入、城市维护建设税和其他收入。
山东省和本区共享收入有：产品税、营业税、增值税、资源税、建筑税、国营企业奖金税、个人所得税、外资与合资企业的工商统一税及所得税。
二、财政支出仍按隶属关系划分。对不宜实行包干的专项支出，由中央财政专案拨款，不划入地方财政支出包干范围。本区的财政支出范围：支援农村合作生产组织资金，小型农田水利建设资金，防汛交修经费以及农、林、水事业费，工、交、商事业费，农机部门简易建筑费，文教、卫生、科学事业费，抚恤和救济费，外事活动费，行政管理费及其他支出等。
三、省还规定：凡地市财政固定收入大于支出的定额上解省、固定收入小于支出的从省和地方的共享收入中确定一个比例留给地市，固定收入和省地共享收入全部留地市仍小于支出的，省给予定额补助。本区属于省给定额补助的地区，当年定额补助4890万元。
本区对各县市的财政体制根据经济条件的不同，进行了区别对待。对荷泽市实行核定收支、收入五五分成；支大于收的差额地区给予定额补助，并规定补助额，每年递减3%；对梁山县实行收入总额三七分成，加增长分档分成的办法；对其余各县实行收入全留，支大于收的差额地区给以补助，除鄄城、东明两县外，一律实行定额补助，每年递减3%的包干办法。
中华人民共和国成立后，我国建立财政体制的原则是“统一领导，分级管理”。这一原则的确立是基于我国在政治上是一个统一的社会主义国家。因此，财政管理中有关全局的方针、政策和制度由中央统一制定，便于从全局出发进行财政资金的统一调度。其次，.由于生产资料的公有制形式，对国民经济实行统一的计划管理，因此，财政管理必须在中央统一领导下，有计划地筹集和分配资金，把应纳入计划管理的收支全部纳入计划，但是，由于我们国家大，各地情况复杂，不可能事无巨细都由中央直接管理，这就要求在中央统一领导下，实行中央和地方分级管理，做到大权集中，小权分散，充分发挥地方的积极性和主动性。
1949年至1985年，我国财政根据不同的历史时期和各个历史时期的不同情况，大体实行过三种类型的财政管理体制即解放初期实行的“集权型财政管理体制”，财政资金支配权和管理权由中央高度集中统一，对地方基本上实行“统收统支”的办法；1953年后实行的“以中央集权为主，适当下放财权”的财政管理体制，相当多的财力和财权集中在中央，地方有一定的机动性；1980年后实行的“基本分权型”财政管理体制，在中央统一领导和统一计划下，对地方实行各种形式的收支包干办法，地方的财力和财权都相对增大。菏泽地区在1949年至1985年这37年的时间里，根据不同历史时期党的方针政策以及政治经济形势的发展要求，按照中央和省的有关规定，财政管理体制有多次变动。
第一节高度集中，统收统支
（1949—1952）
1949年中华人民共和国成立后，因多方面的原因，财经工作还没有跟上政治形势的发展。为了完成摆在国家面前的巨大政治经济任务，克服财经困难，平衡财政收支，稳定物价，保证革命战争的彻底胜利，以便从根本上改变过去财经工作分散管理的局面，1950年3月，中央作出了统一财政经济工作的决定。对财政管理体制实行了高度集中的“统收统支”办法。这种统收统支的财政管理体制，有如下特点：（一）一切收支项目、收支办法、收支范围和收支标准都由中央统一制订。（二）一切财政收支统一纳入国家预算，收入全部上缴中央，支出全部由中央拨款，年终结余上缴中央。（三）国家的财权和财力集中于中央和大区两级，主要集中于中央。这种体制对保证中央集中资金、支援解放战争和抗美援朝战争，迅速恢复国民经济、平衡财政收支，稳定物价，起了重要作用。1949年8月，冀鲁豫二、五专署合并，成立菏泽区行政督察专员公署，行政隶属平原省，将原隶属于二专署的荷泽县、郓城县、鄄城县，五专署的曹县、东明县、定陶县，七专署的梁山县、南旺县划归荷泽专区管辖。在财政管理上，收入全部上缴，支出按照批准的编制据凭向平原省财政厅报销。具体管理内容有如下三个方面：
一、会计科目。根据平原省人民政府1950年财会字第388号命令使用如下会计科目办理国家财政事务：
收入科目：中央补助收入、地方各项税收、地方企业收入、税收超额完成提奖收入、其他收入、上年结余、本年结亏等7个科目。
支出科目：行政经常费、政治业务费、财务费、行政临时费、地方支前费、地方工业投资、农林水利投资及贷款、交通建设投资、文化事业费、教育事业费、卫生事业费、荣军抚恤费、社会救济费、市政建设费、货币折差支出、上年结亏等17个科目。
二、收入管理。财政收入主要来源于农业税和工商税，作为中央收入全部上交。本区地方财政收入主要来源于农业税和工商税的附加部分，亦称“地方粮”收入。1949年农业税附加按正税征收额的15%征收，1950年下半年改为正税额的30%征收，1952年又改为20%。"地方粮”收入各县征收后，10%±解省，余额的10%交地区，其余留各县。
三、支出管理。"国粮”支出属中央经费，实行月报制度。各县每月上报地区，专署财政科汇总后，连同专署本级的支出，按照上级批准的编制据凭向平原省财政厅报销。根据菏泽专署汇制的1950年决算表的记载，支出项目分为三大类：①行政经常费。包括行政人员经费、编外人员经费、干部家属补助费三个项目。②财务费。包括财务印刷费、其他财务费两个项目。③行政临时费。包括修建费、专县电话补助费、村干训练费等五个项目。
这一时期的公费支出实行按系统分口管理的方法，统一由财委会领导，专署财政科具体负责。如公安费垂直于专署公安局，抚恤及社会救济费垂直于专署民政科等。个人支出实行供给制。1949年供给实物，1950年后实行评分办法，根据人员的职务、资历，确定基本分，加上其他因素的分数即为工资分数，然后根据市场物价确定分值，分值与分数相乘即为工资额。这是实行工资制的一种过渡形式。
“地方粮"支出属地方经费。主要用于地方各项事业的发展。1949年本区地方粮支出、教育经费占50%,村政费占28.5%,其他事业费占21.5%；1950年教育经费占50.1%,行政管理费占27%；1951年教育经费占39.2%,行政管理费占12.7%；1952年教育经费占58.7%,行政管理费24.2%。“地方粮”支出管理办法与“国粮”支出管理办法相同，只是不上报省，由各县负责管理。
1951年，全国财政状况开始好转，财政工作中的各项重要规章制度也已初步建立，并取得了一定的经验。这时，国民经济的恢复对财政工作也提出了新的要求。为了巩固财政工作，统一领导和统一管理，并适当照顾各地经济发展的需要，以调动地方的积极性，需要在财政管理工作中贯彻“统一领导，分级管理”的原则。政务院颁发的《关于1951年财政收支系统划分的决定》，明确了财政分中央、大行政区和省三级。当时开始实行收入分类分成的办法。这种体制使地方收支发生了联系，挂起了钩，地方财政可以从本地区组织的收入中留用一部分抵补财政支出，这对发挥地方财政的积极性有一定好处。但总的来看，1951年至1952年的财政管理体制，只是贯彻"统一领导，分级管理”原则的开始。由于当时正在进行的抗美援朝，以及“三反"、“五反”等重大政治运动，财政资金的绝大部分仍集中在中央，划给地方的财政收入，实际上只能抵充原来中央的拨款，基本上还是统收统支，地方机动权限仍然很小。
第二节收入分类分成
（1953—1957）
1953年，我国进入第一个五年计划时期，大规模经济建设在全国蓬勃发展。在财政管理工作中，不仅要加强中央的统一领导和统一计划，而且必须充分发挥地方的积极性。为适应当时经济发展的需要，国家财政从“高度集中”逐步过渡到“统一领导，分级管理”，扩大了地方财政的管理权限。在大行政区机构改组和县级政权逐步健全的基础上，中央规定1953年1月1日起实行中央、省（市）、县三级财政预算制度，建立了县级总预算制度，在各县银行相应建立了县级金库，划分了中央和地方的收支范围和分配比例，财政收支上不再有"国粮”与 “地方粮”的区分。
由于1952年11月份平原省撤销建制，本区在行政上改为山东省领导，下辖荷泽、曹县、定陶、成武、单县、巨野、梁山、郓城、鄄城、复城10个县（原南旺县撤销，东明县1952年划河南省。巨、单、成、复四县系1953年新增建制）。按当时财政体制规定：工商税及农业税等大宗收入全部上交，作为中央收入。各县的固定收入为：
一、税收：屠宰税、牲畜交易税、城市房地产税、契税、车船使用牌照税。
二、企业收入。
三、其他收入：各项规费及罚没收入，公产租赁、变价及杂项收入。
支出方面，将过去县范围直接管理的各单位经费划规县级财政支出，按预算拨款。这种财政管理体制只执行了一年。
1954年，为了适应新形势的需要，政务院在《关于编造1954年预算草案的指示》中明确指出，要在中央统一领导和统一计划下实行财政的分级管理；在分配预算收支和制定财政制度时，要明确地方的职权，注意因地制宜，以发挥地方财政管理的积极性。在财政管理方面、政务院副总理兼财政部长邓小平针对1953年财政工作存在的问题提出了六条方针：
第一条：预算归口。地方财政开支，必须归口管理，按系统分配指标和编造预算，不能有无人负责、无人分配的预算支出。
第二条包干使用。国家对地方的财政收支指标确定以后，收入只准超过，不准减少；支出只准减少，不准增加。各项支出可以在既定指标范围内自行安排，包干使用，不得突破。
第三条：自留预备费，结余留用不上缴。地方财政在分配指标范围内，自留必要的预备费，预算执行结果如果有了财政结余，可以留归地方自行支配，不需上缴中央财政。
第四条：控制人员编制。人员编制必须控制，以免扩大财政支出。第五条：动用总预备费，经中央批准。各地区、各部门在预算执行过程中新増加的开支首先动用自己的机动财力和在原预算中调剂解决，实在解决不了的才能向中央提出追加预算。为了严格控制追加，保证预备费有重点地合理使用，动用总预备费必须报请中央批准。
第六条：加强财政监察。即要加强财政管理和监督，严格执行财经纪律。
根据六条方针，1954年进一步改进了财政管理体制，重新划分中央与地方的收支范围。按体制规定，地方收入划分为三类：
一、地方固定收入。印花税，屠宰税、牲畜交易税、文化娱乐税、车船使用牌照税、契税、企业事业收入、其他收入。
二、固定比例收入。工商营业税和工商所得税县级得47%,商品流通税、货物税、农业税和公债收入全部上缴。
三、调剂分成收入。是中央用于调剂地方财政的分成收入。具体作法是：把财政支出基本上按照企业事业行政单位的隶属关系划分，属于中央的单位，其支出列入中央预算；属于地方哪一级管理的单位，其支出列哪一级地方预算。把地方支出分为正常支出与中央专案拨款，以地方经常性支出作为地方正常支岀，对于基本建设、重大的灾荒救济、大规模的移民垦荒等支出，作为中央专案拨款。在平衡地方财政收支时，以地方固定收入与地方正常支出互抵，不足支出时，’划给固定比例分成收入，再不足时，'划给调剂分成收入；如仍不足时，则由中央拨款补助解决。同时还规定，地方在划分收支范围内，多收可以多支，年终结余全部留给地方。六条方针一方面强调了分工管理，逐级负责，权责结合，严格控制预算；一方面又给地方一定的机动财力和管理权限，使地方自己安排一些开支。这样，既对地方加重了责任，加强了控制，又调动了地方财政管理的积极性。但对年终结余的处理，仍然采用了分年使用，限制使用和纳入预算抵交拨款等方法，变相收回中央。六条方针实际上没能很好地贯彻。
1955年至1956年，在农村合作化运动迅速开展，城市掀起了社会主义改造高潮的形势下，为了使地方能够因地制宜的调剂和安排财政收支，进一步改进了财政体制，实行了总额控制的方法，即中央对地方的收支指标只下达总额数字(控制到省级财政)，取消了预算收支指标分类分项“条条”下达的办法，地方在不突破支出总额、不减少收入总额的条件下，可以根据本地区的实际情况，权衡轻重缓急，安排和调剂财政收支。1955年山东省财政会议，部署各专县均按照经费性质划归各口管理，财政部集中力量监督使用，以利于全省的总额控制。
总之，这个时期的财政管理体制，由于注意发挥了计划经济的优越性，比较注意按客观规律办事，尽管还存在某些不足，但总的看，为当时的经济发展和人民生活水平的提高,起了十分积极的作用。
第三节下放财力、财权和总额分成一年一定
(1958—1970)
1958年，我国进入第二个五年计划时期，根据毛泽东主席 《论十大关系》中的指示，按照"统一领导，分级管理”的原则，我国经济管理体制作了较大改革。一是企业大量下放，中央直属企业87%的下放给地方管理。地方企业也进行了较大调整下放。二是缩小了工业产品的计划管理范围和物资分配中"统”的范围。随着经济体制的改革，国务院颁发了《关于改进财政管理体制的规定》，对地方实行了"以收定支，五年不变”的财政管理体制，收入划分仍采用分类分成，但较原体制扩大了收支范围，增加了地方机动财力，扩大了地方管理权限。
1958年，山东省人委（58）鲁财乙字第443号文件"关于改进山东省财政管理体制规定的通知”规定：所有下放到各专（市）、县（市）管理的企业、事业，其财务收支均从1958年1月1日起，列入各地预算，其收支按规定对各地实行分成。同时，建立专署级财政，专署负责管理本级所属企业、事业、行政单位的财务，审查安排本地区县（市）年度和追加的财政收支预算，建立专署级的年度收支总预算,确定收支分成比例，分配给一定的机动财力，其一切财政收支向省财政厅结报。是年，本区与济宁地区合并成立济宁专署，财政管理体制由济宁专署执行。
随着管理权限的下放，财政也下放到人民公社。对公社的财政收支采取分项计算，统一上交，支出划定项目，包干结余留用的办法，从而把国家财政与公社财务混为一体。由于当时思想领域里的左倾冒进，大刮“共产风”。为了使公社内贫富拉平，结果出现了“一平二调”，不讲经济核算，粮、财、物无偿互调，财务管理极其混乱，形成了“吃大锅饭”偏向。尽管这种财政体制有其调动地方积极性的优点，但经济上的高指标、浮夸风和瞎指挥盛行，一是财政造成收入虚假，二是大量资金浪费和基建规模失控，不利于国民经济平衡发展。因此，这种财政管理体制，只执行了一年。
1959年为了解决1958年财政管理体制执行中存在的问题，国务院通过了《关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的几项规定》，决定从1959年开始，实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一定”的财政管理体制，简称“总额分成，一年一定”。这种体制是在继续下放收支项目的同时，适当地收缩了一部分地方的机动财力，并且通过地方分成比例一年一变的办法，解决地方预算和国民经济计划不相衔接的问题，使国家建设资金的使用符合国家统一计划的要求。
这种财政管理体制的具体内容，在本区具体表现为如下几点：①凡由地方组织的收入包括各项税收，不再分固定收入，固定比例分成收入和调剂收入。除少数由中央直接管理的企事业单位外，凡由地方管理的企、事业单位，所有的收入都作为地方财政收入。②地方的支出也不再分正常支出和中央专案拨款，凡属于地方财政的各项支出包括基本建设支出，企业流动资金，各项行政事业经费，全部作为地方财政支出。③根据地方财政支出总额占地方财政收入总额的百分比，确定地方总额分成的比例。④地方收入小于支出总额的部分，另由中央给予补助，总额分成比例，根据每年核定的收支预算一年一变，地方超收也按比例分成。
由于财政体制的改变，挽回了"共产风”影响，把1958年下放造成的财务管理混乱进行了清理，对“平调”的财物进行退赔，下放的财权收回。
1960年的财政管理体制与1959年相同。
从1961年开始，为了解决三年“大跃进”中经济指导上的失误等原因造成的严重经济困难，党中央提出了国民经济的"调整、巩固、充实、提高”八字方针。中央重申经济管理大权必须集中到中央，在财政管理上也作了适当改进。1961年由于经济困难，中央调减了山东省的财政收入任务，省相应的对本区的收入任务由5000万元调减为4200万元，支出指标由6284万元调减为5910万元（包括中央专款）。为完成财政收支任务，本区对各县（市）仍采取"总额分成，一年一变”的财政体制，强调了坚持收支平衡，略有节余，坚决不打赤字预算的原则。对人民公社的预算管理，实行收入分项计算，分别上交，支出下拨，包干使用，结余归社的办法。对各行政事业单位的预算管理，采取收入上交，支出下拨，包干使用，结余分成，超支不补的办法。
为进一步加强财政管理，促进国民经济的调整，1962年4月21日，中共中央国务院发布了《关于严格控制财政管理的决定》，即财政六条。内容是：①切实扭转企业大量赔钱的状况。②坚决制止一切侵占国家资金的错误作法。③坚决制止各单位之间相互拖欠货款。④坚决维护应当上交国家的财政收入。⑤严格控制各项财政支出。⑥切实加强财政监督。为贯彻中央财政六条，本区财政支出管理有如下调整：①将原由专署有关部门代省管理的经费，改列本区预算支出，如农业部门代省管理的治蝗费。②农业专科学校、农业机械学校的经费支出改由省农业厅直接管理，本区不列支出；水利如堤防岁修费改由省水利厅直接管理，本区不列支出。③凡有收入的事业单位，均按以收抵支差额列入预算。④行政管理费在上年基础上压缩5%。
1963年至1967年，申央对地方的财政管理体制仍继续实行总额分成，一年一变”的规定，省对各专县则采取了财政包干的办法，即：收支挂钩，核定总额分成比例，超收按总额比例分成。收入完不成任务，按比例减少地方收入的部分应自求平衡。
1968年，"因“文化大革命”影响，国家没安排国民经济计划，财政也无法安排国家预算。在财政管理上，暂时实行“收支两条线”的办法，地方收入全部上缴，支出按中央分配的指标使用，省对本区也采取这种方法。
1969年至1970年，继续执行1963年至1967年的财政管理体制。
第四节收支包干及收支挂钩，总额分成
(1971—1977)
1971年3月1日，财政部发出了《关于实行财政收支包干的通知》，决定再次下放财力和财权，实行定收定支，收支包干，保证上缴(或差额补贴)，结余留用，一年一定的体制，简称财政收支包干。这种管理体制的具体作法是：按照中央核定的地方财政收支总额，收大于支的数额，包干上缴中央财政；支大于收的由中央财政按差额包干补贴，上缴或补贴数额确定后，除遇重大问题一般不作调整，年终收入超收和支出结余全部留归地方支配。如果地方发生短收或超支，也由地方自求平衡。
同年6月，山东省财金局下达了对各地市关于财政收支包干的试行办法。决定自1971年起对各地市实行定收定支，保证上缴，超收分成，结余留用的财政管理体制，并确定本区超收分成比例为80%,即超收额的80%留给本区，20%上交省财政。本区根据中央和省的规定，决定自1971年起对各县实行定收定支，收支包干的财政体制，并确定了各县超收数额的分成比例：荷泽、曹县、定陶、成武、单县的分成比例为60%,巨野、梁山、郓城的分成比例为70%,郅城、东明两县80%。
1971年的财政管理体制，基本上是一种分权型的体制，扩大了地方的财政收支范围，同时按绝对数包干，超收部分留归地方，调动了地方增收节支的积极性，对于加强地方政府对财政工作的领导，统筹安排地方财力，发展工农业生产，起了积极的作用。但也存在一些问题，主要是年初确定的财政收支指标，难以作到完全符合实际，执行中又往往出现一些事前意料不到的因素，特别是遇到个别计划指标变动较大时，造成有的地方出现短收，使预算执行中发生困难，有的地方超收过多，形成各地机动财力悬殊，苦乐不均。超收留归地方，短收地区不但保证不了上交任务，还要中央补助，使中央回旋余地小，增加了中央财政的压力。为解决这些问题，1972年5月，中央对包干办法作了局部修改，规定超收一亿元以下的部分，全部归地方，超收一亿元以上的部分，50%上交中央，50%留归地方。
为了保证上交中央财政,使省级财政留有一定的机动财力，山东省对各地市的分成比例作了调整。本区分成比例由上年的80%调减为70%。本区对各县市的分成亦作了如下调整:荷泽、曹县、定陶成武、单县、梁山50%,郓城60%,鄄城、东明70%。为了防止财力过于分散，1972年3月20日菏泽地区财政局在《关于改进财政收支包干办法的意见》中规定，各县对所属公社和单位，不再采取包干办法。1973年财政体制与1972年相同。
由于“文化大革命”的动乱，国民经济受到很大破坏，很多地区生产下降，财政收入显著减少，年初核定的财政收入指标很难完成。这样，建立在收入任务超收基础上的地方机动财力就没有保证，财政收支包干办法难以继续执行下去。
为了解决财政经济状况不稳定的情况下地方能有一笔可以灵活支配的机动财力，从1974年开始在全国实行了“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”的财政管理体制。这种办法实际上地方只包支出，不包收入。机动财力按固定比例留成，不管收入任务完成情况如何，地方都有一定机动财力，并且比较稳定，便于地方统筹安排，。以解决生产及各项事业发展的资金需要。财政支出仍按中央规定的预算支出实行包干，除专项资金外，各项支出都由地方统筹安排，调剂使用。年终结余全部留归地方，如发生超支，亦由地方自行弥补。
山东省委根据中央规定的精神和山东省情况颁发了 (1974)69号文件，对山东省执行新的财政体制作了具体规定，中央对山东省确定的固定留成比例为2%,省对本区规定留成比例为2.8%。关于超收分成比例，省规定超收计划收入70%上交省财政，30%留归各地市。本区按照省的规定，对各县又确定了超收分成比例，即：超收部分70%±交省，10%留地区，20%留各县。
这种财政管理体制，由于收支不挂钩，不管收入完成好坏，地方照样开支，机动财力照样提取，不利于充分调动地方组织收入和节约支出的积极性，不利于加强财政管理，不能体现一级财政的权责关系。因此，这种财政管理体制只执行了两年，即1974年、1975年。
1976年开始再次实行“收支挂钩，总额分成”的财政管理体制。这种体制的全称是："定收定支，收支挂钩，总额分成,一年一定"。这种办法实际上就是1959年至1970年一直实行的总额分成办法，但作了如下一些改进：①扩大了地方财政的收支范围，地方有较大的回旋余地。②増大了地方的财政管理权限，要求地方财政自求平衡。③地方有一笔固定的机动财力，保留了固定比例留成的既得利益。同时，为了解决地方之间分成比例高低悬殊的问题，地方总额分成比例在30%以下的，超收部分按30%分成；地方总额分成比例在70%以上和受补助的地区，超收部分按70%分成，以调动地方增产增收的积极性。1976年至1977年，本区超收分成比例为70%。
第五节增收分成，收支挂钩
(1978—1979)
"收支挂钩,总额分成”的财政管理体制，由于收支挂钩能够把地方财政的权力和责任结合起来，体现了中央和地方共同平衡预算的精神。但是，也存在不少问题。比如：分配给地方固定数额的机动财力同收入是否增加、收入指标是否完成不发生关系，还是不能充分发挥地方增产增收的积极性。同时，地方为了采取把总额分成比例定得高一些，年初确定预算收支指标时，矛盾较多，不容易很快定下来，影响预算的执行。为了解决这些问题，1978年中央在山东省试行“增收分成，收支挂钩” 的体制，省对本区亦实行了这种财政管理体制。
“增收分成,收支挂钩”的特点是:①根据上年度决算确定收入基数。地方当年实际收入比上年增加部分，按中央规定的增收分成比例计算地方应得的数额，作为地方机动财力，增收分成比例是以地方原来的机动财力为依据，本着使地方机动财力有所增加的精神确定的。增收分成比例确定以后，从1978年起，三年不变。②地方收入和支出仍然挂钩。③地方增收分成、按决算结算，年终提取，下年使用。
1978年省对本区的增收分成比例为15%,本区对各县的增收分成比例按照经济条件进行区别对待，条件好的分成比例定得低一些，条件不好的分成比例定得高一点。
实行"增收分成”体制后，原规定的固定数额分成和县办 “五小”工业实行利润留成的办法一律停止，自1978年1月1日起实行收入全额交库。
增收分成体制有以下优点：①地方每年得到多少机动财力，决定于实际收入的增长情况，收入增加越多，对国家贡献越大，地方分成收入也越多，大大有利于调动地方努力挖掘增产节约的潜力，把财政收入搞上去的积极性。②改变了过去不管收入情况如何，地方都可以按固定数额得到机动财力的作法，这就比较合理。在一般情况下，生产是不断发展的，财政收入是逐年增加的，每个地区根据实际增产增收的成果，每年都可以得到一笔增收分成的机动财力，同年初确定收入指标是否完全符合实际关系不大。而采用“总额分成”和“财政收支包干”体制时，地方能够得到多少机动财力，同年初确定的收入指标是否符合实际确有很大关系，往往由于指标定得不切合实际，有的地方超收多，有的地方没有什么超收，甚至短收，造成地区之间机动财力悬殊很大，苦乐不均。"增收分成”体制可以缓和这种矛盾，适应性比较强。③收支挂钩，权责结合，中央和地方共同承担平衡预算的责任，保留了"总额分成”体制的优点。④地方增收分成收入，是按全年的实际收入计算的，必须在年度终了以后才能分配，所以地方只能在下年度使用安排。这样做既有利于保证国家预算的平衡，也有利于地方预算的平衡。如果有的地区收入比上年增长，但当年国家分配的收入计划没有完成，就可用增收分成得到的机动财力来弥补因为短收而发生的收支差额。
但是实行这种体制是有一定条件的，即经济发展必须正常，财政收入必须稳步增加,否则就会出现地方机动财力年度之间忽多忽少，甚至有的年度没有机动财力。1978年，全国许多省市收入不增长，或增长很少，所以这种体制只执行了一年，1979年又改为"收支挂钩，超收分成"的办法。
1978年，本区财政收入实际完成6995.5万元，比上年收入减少701.6万元，增收分成为负数，全区只有郓城，东明两县实现了增收，地区本级和其余各县全部是减收。
1979年改为“收支挂钩，超收分成”体制后，省定本区的超收分成比例为40%,本区实际收入6966.6万元，比计划超收646.8万元，得超收分成收入258.7万元。
第六节财政体制的全面改革
(1980—1985)
中国共产党第十一届三中全会公报指出:“现在我国经济体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下，有更高的经营管理自主权”。财政管理体制作为经济管理体制的组成部分，也存在财力和财权过于集中的问题。为了使经济管理体制的全面改革有步骤地进行，中央决定在认真总结历史经验的基础上，要求财政管理体制的改革先行一步，作为暴露矛盾的突破口，然后其他方面的改革再相应进行。
建国以来，财政管理体制虽然进行过多次改革，但基本上没有摆脱统收统支的框子，地方各级财政没有充分发挥财政的作用。具体表现在以下几个方面：
一、地方没有多少实际的财政资金支配权。地方每年的收入，按照“以支定收”的办法确定，即根据核定的支出指标，从地方组织的收入总额中划给一定的比例，用以解决支出的需要。因此，地方财政收入只有相对的比例，没有绝对的数额，心中无数。实际上等于没有固定的收入来源，不利于地方根据实际情况，因地制宜地安排财政资金。
二、地方没有实际的财政资金的调剂权。地方财政虽然名义上有调剂权，但每年地方财政收支指标，大多由中央逐项安排，由主管部门按“条条”分配，"戴帽”下达，地方无权调剂，以致经常生现有些开支项目结余，另一些开支项目又不足的不正常情况，影响财政资金的使用效果。
三、地方无权根据本身的财力情况，对本地区经济和事业发展作出规划。由于地方财政收支指标一年一定，分成比例一年一变，地方无法进行中长期规划。
四、地方之间在财力分配上存在着平均主义倾向。地方财政的收入，按支出核定，这样不仅地方财政收入的多少与地方经济的发展状况没有联系，而且是多收的不能多支，多支的反而能多收。其结果不但会影响经济发达地区增产增收的积极性，不利于地方经济事业的发展，而且对后进地区也起不到促进作用，甚至还会助长依赖思想。
1980年以前，财政管理体制的主要弊病是该分散的没有分散，该集中的没有集中，事权与财权脱节，责任、权力、利益脱节，基本上是一种统收统支的“吃大锅饭”体制。
针对上述问题，财政部在国务院的具体领导下，经过多次研究，提出了财政管理体制进行改革的几项原则和主导思想。
一、体制的改革，必须有利于“调整、改革、整顿、提高”方针的贯彻，特别要有利于经济调整工作的顺利迸行。
二、实行真正的分级管理，使地方财政，主要是省（市、自治区）财政，成为名符其实的一级财政，真正做到财权、事权统一，责权、责利结合，收支挂钩，"分灶吃饭”。
三、在巩固中央统一领导和统一计划下，确保中央不可少的开支，各级财政要有一定的真正机动财力。所谓真正的，是指实在的，真正能拿到的机动财力。
根据以上原则，从1980年起，中央对山东省实行“划分收支，收支包干”的财政管理体制。划分收支，就是按照企事业单位的隶属关系明确划分中央和地方的收支范围；收支包干，就是各地区的包干基数，分成比例或补助数额确定以后，一定五年不变，地方多收可以多支，少收就要少支，自行安排预算，自求收支平衡。该体制的主要内容是：
一、财政收入实行收入分类分成的办法。具体分为中央固定收入、地方固定收入，调剂收入（工商税）和固定比例分成收入四种。
地方政财收入包括：①固定收入：包括地方的所属企事业收入，盐税、农业税、工商所得税、中外合资经营企业所得税、个人所得税，其他工商税收（屠宰税、车船使用牌照税、城市房地产税、牲畜交易税），税款滞纳金和补税罚款收入以及地方的其他收入。②固定比例分成收入。即按照上划中央管理的企业，其利润收入20%归地方的部分。③调剂收入归地方的部分。
二、政财支出在中央与地方之间的划分，基本上是按照企业、事业单位的隶属关系划分的，属于中央管辖的企事业单位，其支出为中央财政支出；属于地方管辖的企事业单位，其支出为地方财政支出。
地方政财支出包括：地方的基本建设拨款，地方企业的挖潜改造资金，流动资金和科技三项费用，粮食、供销等企业的简易建筑费，支援农业支出，工、交、商等部"门事业费，文教、科学、卫生事业费，城市维护费，城镇人口下乡安置费，抚恤和社会救济、福利费，行政管理费，民兵事业费，人民防空经费，地方的其他支出。
少数专项财政支出，如特大自然灾害救济费、特大防汛补助费、支援不发达地区的发展资金等，由中央另行专项拨款，不列地方支出的包干范围。
三、地方财政支出包干基数，上缴、留用比例和补助定额的确定，是按照上述划分收支的范围，以1979年财政收支预计执行数为基数，经过适当调整后计算确定的。
1980年，省对本区按照上述财政管理体制的内容实行了 “划分收支，分级包干”的财政体制，确定本区财政收入包干基数为1516万元，支出包干基数12121万元。省定额补助本区10605万元。规定本区收入分成比例为50%。由于本区是财政上支大于收的地区，省对本区确定财政补助每年递增5%。
本区的财政收入包括；地区（包括县、市）所属企业的收入，工商所得税，其他工商税，税款滞纳金，补税罚没收入，农业税，地区企业上划中央，地方留成20%部分及地区的其他收入。本区属固定收入和固定比例收入全部留地方，仍然收不抵支的地区，其收入全部划归地区金库，不上解中央和省、本区地方企业上缴财政的基本折旧基金60%部分列入本区预算。
以上财政管理体制釆取一定五年不变的方法。本区1981年至1984年均实行以上财政管理体制。1981年财，政收入完成12072万元，第一次突破一亿大关，比上年收入增长20.2%。"分灶吃饭"的财政体制，调动了各级增收节支的积极性。1982年,省取消了对本区财政补助每年递增5%的规定。1981年中央借调本区资金3126万元，1982年，1983年又分别借调本区资金2558万元，加上增支因素不断增多，本区1983年底累计赤字达1204万元。1984年，省照顾本区财政困难，规定本区财政收入全部留地方；省仍按原核定的基数给以补助，缓解了本区的财政困难。
随着经济体制改革的不断深入进行，经济形势发展很快，为促进经济的进一步发展，财政体制需要进一步改革。国务院决定从1985年起对山东省实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制。是年4月180,山东省人民政府颁发了山东省实行“划分税种，核定收支，分级包干”的新体制规定。其基本原则是：在总结过去财政体制经验的基础上，扬长避短，使财政体制更加有利于调动各级增收节支的积极性。继续坚持"统一领导，分级管理”的原则，使各级的权利和责任更加明确，权利的结合更加紧密。1985年，本区实行了这种财政体制。具体内容有如下三点；
一、收入范围的划分基本上是按照第二步利改税后的税种划分各级收入。本区的固定收入为：地、县所属国营企业的所得税、调节税和承包费、包干企业收入,地、县经营的粮食、外贸、供销企业的亏损；集体企业所得税、农业税、车船使用牌照税、城市房地产税、屠宰税、牲畜交易税、集市交易税、契税、税款滞纳金，补税罚款收入、城市维护建设税和其他收入。
山东省和本区共享收入有：产品税、营业税、增值税、资源税、建筑税、国营企业奖金税、个人所得税、外资与合资企业的工商统一税及所得税。
二、财政支出仍按隶属关系划分。对不宜实行包干的专项支出，由中央财政专案拨款，不划入地方财政支出包干范围。本区的财政支出范围：支援农村合作生产组织资金，小型农田水利建设资金，防汛交修经费以及农、林、水事业费，工、交、商事业费，农机部门简易建筑费，文教、卫生、科学事业费，抚恤和救济费，外事活动费，行政管理费及其他支出等。
三、省还规定：凡地市财政固定收入大于支出的定额上解省、固定收入小于支出的从省和地方的共享收入中确定一个比例留给地市，固定收入和省地共享收入全部留地市仍小于支出的，省给予定额补助。本区属于省给定额补助的地区，当年定额补助4890万元。
本区对各县市的财政体制根据经济条件的不同，进行了区别对待。对荷泽市实行核定收支、收入五五分成；支大于收的差额地区给予定额补助，并规定补助额，每年递减3%；对梁山县实行收入总额三七分成，加增长分档分成的办法；对其余各县实行收入全留，支大于收的差额地区给以补助，除鄄城、东明两县外，一律实行定额补助，每年递减3%的包干办法。
