九江市图书馆

九江市委九届七次会议作出了“两区互动（园区、城区互动），强工兴城，科学发展，奋起赶超，三年财政收入翻番，五年实现全面进位”的战略部署。并提出了“实现从甘棠湖、南湖时代走向八里湖时代，逐步把九江建设成为一个山水辉映、环境优美、功能完善、宜居宜业的沿江港口城市”的城市建设要求。近期，长虹西路、十里河整治、环湖路等城建项目已相继开工，拉开了环八里湖城市建设的序幕。城市建设需要大量的资金投入，而资金保障难始终是城市建设的一道瓶颈。要加快城市建设，必须建立有效的城市建设资金保障机制。以下是笔者关于城建资金保障的几点思考。
  一、我市城市建设资金保障存在的困难和问题
  近年来，我市城市建设取得了一定的成效，但城市建设资金保障中仍存在着困难和问题。主要表现在：
  （一）本级财力困难，城市建设资金紧缺
  城市建设资金来源主要有上级下达、市本级财政预算安排和利用政府资源融资等三种渠道。而我市仍属于经济欠发达地区，经济实力不强，财政“蛋糕”不大，特别是受国际金融危机影响，经济增长放缓、企业效益下降和实施减税轻费政策等一系列减收因素叠加的影响，我市财政收入形势非常严峻。另一方面，保增长、保稳定、保民生的刚性支出压力不断加大，拿不出更多的财政资金用于城市建设和发展。
  （二）融资平台不完善，融资难度较大
  为加快我市城市建设发展，2008年市委市政府决定成立九江市城市建设投资有限公司，作为我市城市建设融资平台。但到目前为止，市城投公司组织架构尚未批准，人员尚未配备到位，有效资产很少，远没有达到政府批准的组建方案要求，金融机构无法受信，融资能力弱，融资难度大。
  （三）偿债机制不健全，偿债能力较弱
  目前，我市还未建立完善的政府偿债机制，没有明确的还本付息资金来源，还款资金没有保障，造成部分银行贷款不能及时归还，影响了政府信用。
  （四）资金管理不规范，投资效益不高
  由于没有严格的项目预算编审制度、招标价格控制制度、竣工决算财政审核制度，造成了项目超概算、超预算，拖欠工程款的现象。
  二、建立有效的城市建设资金保障机制，推进城市建设快速发展
  针对上述城市建设资金保障中存在的困难和问题，必须尽快建立城市建设资金保障机制，形成“融资—投入—产出—还贷”良性循环的运作模式，破解城市建设资金紧缺的难题。具体点讲，就是要构建六项机制：
  （一）强化预算管理，构建综合平衡机制。计划的节约是最大的节约。因此，必须建立预算体系，实现综合平衡、良性循环。一是城建部门要根据城市建设规划编制城市建设年度投资计划，反映年度投资规模和资金需要量。二是市政府指定的融资平台要根据城市建设年度投资规模和实际融资能力，编制年度融资计划。三是国土部门要编制土地收储、出让收支年度预算，反映年度收储土地规模和收储成本，出让土地规模和土地收入。四是市政府指定的融资平台要编制年度还本付息计划。上述四个计划（预算）编制后，送财政部门纳入年度财政预算，综合平衡，提出审核意见报市政府批准后，下达各部门（平台）。各部门（平台）要严格执行年度计划（预算），年终要向政府报告计划（预算）执行情况，实现资金综合平衡、良性循环，提高资金的综合效益。
  （二）完善融资平台，构建高效运作机制。要尽快完善城投公司融资平台建设，一是尽快配齐配强领导班子，工作人员要尽快到位。二是建立健全内设管理机构。三是要充实其资产，使其做实做大，提高融资能力。四是要尽快开展储地融资、抵押贷款，证券筹资等多渠道、多形式的融资工作，确保完成年度融资计划，为城市建设提供资金保障。
  （三）提升政府信用，构建偿债保障机制。随着城市建设不断投入，贷款规模不断扩大，政府财政支出压力也随之加大，政府性债务风险积累加快并逐步显现。为有效防范和化解政府债务风险，促进我市经济持续健康发展，应尽快建立以政府偿债资金和土地出让金净收益为主要还款来源的偿债机制。一是明确把土地出让净收益作为偿还城市建设项目融资和付息的主要来源。市本级出让土地收入，扣除收储成本后的净收益，按规定提取社保资金、国有土地收益基金、农业土地开发资金、廉租住房保障资金后，优先安排偿还债务资金和城市建设配套资金。二是城区土地必须坚持“一个口子进水、一个池子蓄水、一个龙头出水”。城区的土地必须由市土地储备中心一个池子收储，出让土地必须通过市土地交易市场一个市场经营，土地出让收入必须全额缴入市本级财政，一个口子安排支出。达到高度统一、一级垄断，最大限度提高土地增值效益。三是严格市本级土地储备中心财务管理。土地储备中心严格收储土地成本核算，做到净地出让，宗地核算。国土部门要按照收储土地年度计划收储土地，收储土地时，要编制土地收储成本预算，送财政部门审核后，按批准的预算收储土地。收储土地后要及时编制宗地收储成本决算，送财政部门审核。四是及时解缴土地收入。国土部门要按照土地出让年度计划和土地市场情况出让土地，并严格按土地出让合同催缴土地收入，及时解缴入库。五是及时清算土地收入。土地收入入库后，财政部门要及时按批准的宗地收储成本决算拨付土地收储成本。按规定提取社保资金、国有土地收益基金、农业土地开发资金、廉租住房保障资金。剩余的土地净收益优先安排城市建设项目融资还本付息资金，报市政府批准后，及时拨入“城市建设资金专户”用于还本付息和城市建设配套资金。降低政府债务风险，提升政府信用。
  （四）规范资金管理，构建资金安全机制。城市建设资金量大，必须规范运作，确保资金安全和投资效益。一是实行专户管理，专款专用。设立“城市建设资金”财政专户，用于归集和拨付城市建设项目融资资金、还本付息资金和城市建设配套资金。二是实行城市建设资金预算管理。城市建设项目业主单位必须根据批准的项目投资概算编制项目建设的详细预算，送财政部门审核后报市政府批准，项目单位必须严格执行市政府批准的项目预算，不得突破。因特殊情况超预算的，必须事先另行报市政府批准。三是严格项目资金的拨付程序。项目业主单位需要资金时，必须向财政部门填报申请拨款单和经工程监理签字认定的工作进度表。财政部门严格按市政府批准的项目预算和工程进度拨款。首次办理城市建设资金拨付时，项目业主单位需提交招标文件、中标通知书、施工合同、设备购置合同、监理合同。四是实行预留工程款制度。为了确保工程质量和工程进度，财政部门办理城市建设资金拨付时，对每个项目预留20％的工程款，待工程竣工验收合格，决算审核、审计完成后，视验收、审核、审计情况拨付。五是严格工程决算制度。工程竣工验收合格后，项目单位要及时编制工程决算，送财政部门审核后，按审核数办理工程结算。凡造价在500万元以上的工程项目，必须经审计部门进行工程决算审计。
  （五）加强项目管理，构建全程把关机制。城建项目是高投入的项目，必须加强项目管理，开工一个、建成一个、见效一个。一是城市建设项目开工前必须按照国家有关规定，完成项目的基建审批程序和行政许可。各建设项目必须严格实行项目法人责任制、招投标制、合同制、工程监理制、工程竣工验收制、工程质量终身负责制。二是城市建设项目的具体建设内容、建设规模和工程概算送市发改委审核，报市政府审批后实施。项目业主单位不得扩大规模，改变建设内容，超概算支出。三是项目业主单位要严格按照国家工程招投标规定对项目工程、设备、工程监理进行招标。四是严格招标控制价管理。工程招标之前，要事先明确主要建筑材料的规格和品牌，编制工程造价预算送财政部门审核后，设立最高控制价和最低控制价。最高控制价应设定在预算价的90％以下，最低控制价应设定在预算价的75％以上。在最高控制价和最低控制价两者之间进行招标，既要防止招标价过高，加大工程成本，又要防止招标价过低，影响工程质量。同时，要在工程招标文件中注明主要建筑材料的规格和品牌，以确保工程质量和合理价格。五是工程竣工后，在施工单位自检合格，设计、监理单位全面检查并符合国家有关标准、规范和设计要求的基础上，由项目业主单位向市发改委提出验收申请，市发改委应及时组织竣工验收，确保工程质量和投资效益。
  （六）发挥职能作用，构建联动监管机制。要确保城市建设资金安全和投资效益，就要充分发挥各职能部门的作用。发改委要严格把住项目规模、投资概算的审批和竣工验收关；财政部要加强对项目资金预算、资金拨付、招标控制价、工程决算审核的事前、事中、事后全过程监管；审计部门要加强对资金管理、项目管理、工程决算的全范围审计监督；行政监察部门要加强对重点环节的行政监督。确保城市建设项目资金安全和投资效益。