九江市图书馆

市委九届七次全会提出了“三年财政收入翻番，五年实现全面进位”的发展目标，财政部门服务和推动这一目标的实现，必须以科学发展观为指导，进一步强化科学理财意识，勇于善于破解财政改革发展中的一些热点难点问题。当前，如何进一步完善市区财政体制是我市财政改革发展中的一个热点难点，也是市区两级党委政府高度重视、社会各界密切关注的一个问题，涉及市区之间、区区之间、征管部门之间的利益或者是职能调整，涉及市区财政如何做大做强做优。为了在完善市区财政体制上为市委、市政府科学决策提供参考，近日我深入浔阳区以及有关企业进行了专题调研。通过调研，对我市如何完善市区财政体制，理顺收入分配关系有了更深刻的认识和思考。
  一、市区财政体制基本情况
  目前我市的市区财政体制是1994年实行的财权与事权相结合的“分税制”财政体制。虽然1999年、2001年、2007年先后进行了一些调整，但总体框架没变。在2007年的财政体制调整中，主要是进一步明确了市区两级征管范围和共享范围：一是将本该由市级征收的中央、省驻市及市属行政事业单位及其下属单位等纳税户由区上划市本级；二是市区对一部分行业或企业实行收入共享；三是对2007年以后新办企业和新招商的工业企业实行收入共享。
  依照目前的财政体制，市本级收入主要是中央、省驻市单位、企业以及市属单位、企业所发生的收入、市区共享收入分成所得部分以及非税收入；区级收入主要是各区按照属地原则进行征管的除市本级收入和共享收入外的收入，主要包括区属企业及其所属企业（含已改制）税收、区属行政事业单位及其下属单位发生的各项税收、区属地内（除市本级征收项目外）建筑安装项目税收、市区共享收入分成所得部分以及非税收入。
  二、存在的主要问题
  我市的市区财政体制经过2007年的调整完善，进一步明确了城区收入范围，规范了收入秩序，调动了市、区两级培植财源、做大做优财政“蛋糕”的积极性。但是，经过近两年的实践，结合这次调研，我感觉到当前的市区财政体制还存在一些亟待改进完善的地方，其引发的问题比较突出，具体可概括为“四个难控制”，需引起高度重视。
  一是挖税现象难控制。在自身税源有限的情况下，为了减轻收入压力，出现了区区之间、县区之间想方设法争夺税源现象和县区挖市本级税源现象，造成征收范围不稳定。
  二是税务登记难控制。挖税挖企业行为直接导致了同一地段、同行业纳税户乃至同一企业国地税在市区不同税务部门登记的不正常现象，扰乱了税收征管秩序。有的企业国税由市级征收，地税由区级征收，如其士大酒店；有的企业国税由区级征收，地税由市级征收，比如远洲国际大酒店、雅格泰大酒店。市区周边税务机关更是各行其是，打乱了城区征管范围划分的规定。
  三是税负不均难控制。为了吸引纳税户到区里缴税，有的区出台了定税低标准、税收减免或者
  是先征后返优惠政策，间接降低了税负，导致了同城区同行业税负不均现象，同时间接地增加了税收成本。
  四是“跑、冒、滴、漏”难控制。一是行政区划不明导致税收征管范围不明，造成收入流失。比如九龙街、十里转盘等地段，与庐山区、开发区交界，税收征管上你中有我，我中有你，没有理顺，容易给有的纳税户钻空子，逃避税收征管，容易造成“跑、冒、滴、漏”。二是受客观条件影响，市本级税收征管部门缺乏完善的护税协税体系（像有的区级征收机关建立了街道、社区人员护税协税体系），也造成了市级一些一次性税收、零星税收等“跑、冒、滴、漏”现象。
  三、进一步完善市区财政体制的建议
  为了彻底解决税收征管争抢，市区两级争利等问题，笔者认为对我市的城区财政体制进行改革完善很有必要，如何进一步改革完善市本级与浔阳区、庐山区、九江开发区之间的财政体制，笔者建议从“三个明确”着手：
  （一）明确改革总体目标
  主要是适应社会主义市场经济发展的客观需要，按照国家分税制财政体制改革的总体要求，规范税基管理，建立属地化税收征管体制，解决预算级次界定难、混级混库等问题；理顺市与区政府间财政分配关系，既能保证市、区的合理既得利益，又能增强市、区两级宏观调控能力，调动各级发展经济、培植财源、做大财政“蛋糕”、增收节支的积极性；最终达到保障财政收入稳定增长，促进经济结构调整和区域间协调发展的目的。
  （二）明确改革基本原则
  完善市区财政体制，我认为主要是把握好以下五条原则：
  1．促进发展原则。要通过完善财政体制，理顺分配关系，鼓励各级政府积极采取措施，加快发展，做大财政“蛋糕”。
  2．相对稳定原则。在中央和省现行财政管理体制的框架内，结合我市实际设计改革方案，如国家政策没有重大调整，在一定时期内保持相对稳定。
  3．抓大放小原则。市本级对全市经济发展关系密切的大企业和特殊行业的税收直接征管，将除此以外的原由市本级征收一些相对较小的企业下划到区级管理，这样既有利于增强市级宏观调控能力，防范改革风险，又有利于防止税收“跑、冒、滴、漏”。
  4．属地管理原则。税收按属地征收，同时按实现地划分归属，有利于有效防止税源交叉、混级混库等问题，降低税收成本。
  5．保证既得原则。改革要保证市区基期内的合理既得利益，在此基础上，增量部分市与各区分税分享。
  （三）明确改革基本思路
  对具体如何完善市区财政体制，我认为主要是做到“三个确定”，具体建议如下：
  1．确定市区税收征管范围。主要是将原属于市本级征收的城区范围内的部分重点企业、特殊行业税收作为市级固定收入，这一块由市本级征收，除此之外原由市本级征收作为市级固定收入的纳税户税收按属地原则下划到各区征收。原由区级征收的纳税户仍由区级征收。
  2．确定市区收入或财力规模。除市本级固定收入外，以2008年为基数，按税种划分分别测算出市本级按属地原则下划到各区的纳税户税收总规模和形成的财力，同时核定2008年各区各税种规模以及各区上解（非固定上解）市财政的财力规模。
  3．确定改革具体操作方法
  在确定市区征管范围和收入、财力规模的基础上，为了实现我们改革完善市区财政体制所要达到的预期目标，我认为可在属地征收的前提下采取以下三种操作方法：
  方法一：核定比例，分级入库。除市级固定收入企业外，根据市本级下划到各区的纳税户各税种规模和2008年各区各税种规模，测算市区收入分成比例，从2009年起，凡是属地征收的税收由税务机关统一开票分级次按市区分成比例分别入市、区金库。此办法优点是：确保了市本级收入规模，可防止以后年度省直管区后影响到市本级的收入及财力；缺点是：不能增加各区收入规模；操作上还需同市人行进一步协商，确保能分级次开税票缴库。
  方法二：核定比例，上划财力。从2009年起，除市级固定收入企业外，城区按属地原则进行税收征管，税务机关统一开票全额缴入区级金库。按属地原则全部下划到各区，市下划各区的纳税户2008年纳税形成的财力加上2008年各区上解（非固定上解）市财政数占所在区2008年地方税收形成的财力及市下划的纳税户2008年纳税形成的财力之和的比例为市级分成比例。年终市财政根据入区库地方所得及市区分成比例通过上下级结算上划市得财力。此办法优点是：可增加各区收入规模；操作上较简单。缺点是：市本级收入规模减少；如果以后年度省直管区，将会影响到市本级的收入及财力。
  方法三：核定基数，递增上解。除市级固定收入企业外，城区按属地原则进行税收征管，税务机关统一开票全额缴入区级金库，2009年起，市财政根据市下划纳税户2008年形成的财力作为基数，区财政按每年递增10％上解财力到市财政。此办法优点是：可保证市级财力固定增长；可增加各区收入规模；操作上较简单。缺点是：市本级所得财力与各区经济形势发展没有联系，存在一定的不合理性；如果以后年度省直管区，将会影响到市本级的收入及财力。
  综合比较上述三种方法的优缺点，笔者认为方法一相对稳妥可行，因为按照这一操作方法，一是确保了市区两级的既得利益；二是市区之间形成了利益共同体，可有效地避免各区与市本级争夺税源、挖税引税现象；三是如前所述，确保了市本级收入规模，可防止以后年度省直管区后影响到市本级的收入及财力。