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朱熹对于宋孝宗批准自己的社仓建议，十分高兴，他在抄录朝廷饬命文之后送撰写的《跋语》中说：“往岁里中妄意此举，所以收恤隐民者，盖偶合其微指。顾以国家未定著令，是以不能远及，且惧其弗克久。今乃得蒙上恩遍下郡国，将遂得与阖宇之间含生之类均被仁圣之泽于无穷，固已不胜大幸。而荒陬下里，斗升之积，又得上为明诏之所称扬，下为四方之所取则，抑又有荣耀焉。”11］因此，他又发动管辖之下的州县，赶紧施行，亲自写了《劝立社仓榜》，告示属下官府及民间，该榜文云：
  当司恭奉圣旨，建立社仓，已行印榜，遍下管内州县劝喻。寻据绍兴府会稽县乡官、新嘉兴主簿诸葛修职名千能状，乞请官米置仓给贷。而致政张承务名宗文、新台州司户王迪功名若水、衢州龙游县袁承节名起予等又乞各出本家米谷置仓给贷。当司契勘前件官员心存恻怛，惠及乡闾，出力输财，有足嘉尚。除已遵依所降指挥具申朝廷外，须至再行劝勉，量出米谷，恭禀圣旨，建立社仓，庶几益广朝廷发政施仁之意，有以养成闾里睦姻任恤之风。再此劝喻，各请知委。12］
  朱熹的社仓设计虽然于淳熙八年十二月由朝廷批准向全国推广，但是其实际施行的效果似乎不是很理想。关于这一点，朱熹曾经多次提到。如《建昌军南城县吴氏社仓记》载：“淳熙辛丑，熹以使事入奏（社仓），因得条上其说。而孝宗皇帝不以为不可，即颁其法于四方，且诏民有慕从者听，而官府毋或与焉。德意甚厚，而吏惰不恭，不能奉承以布于下，是以至今二十年，而江浙近郡，田野之民犹有不与知者，其能慕而从者，仅可以一二数也。”［13］《常州宜兴县社仓记》中亦云：“始予居建之崇安，尝以民饥，请于郡守徐公嚞，得米六百斛以贷，而因以为社仓，今几三十年矣。其积至五千斛，而岁敛散之里中，遂无凶年。中间蒙恩召对，辄以上闻，诏施行之，而诸道莫有应者，独闽帅赵公汝愚、使者宋公若水为能广其法于数县，然亦不能远也。”［14］
  其实，朱熹所创立的社仓法虽然有朝廷予以推广的谕令，但不能在当时的各个地区施行，是与南宋的社会经济及政府财政状况联系在一起的。由于社仓法是一种由官府和民间相互协作而成的救荒形式，这就需要具备两种基本条件。一是全国各地的社会经济发展状况良好，民间有较为宽裕的粮食剩余以及储备；二是政府的财政状况良好，各地官府能够在上供财政和日常财政支出之外，尚有余钱余谷来向民间出借，从而保障民间社仓的正常运转。但是在朱熹所处的时代，这两个方面都处于比较困难的境地。由于宋代实行基本上“不抑兼并”的土地政策，社会诸等级对土地的占有是极为悬殊的。根据漆侠的研究，宋代经历了三次土地兼并的高潮。其中，第三次兼并高潮在南宋初年就出现了。这次兼并土地的高潮，从宫廷到民间，从临安到地方，到处兴起，官僚士大夫起了推波助澜的作用。不少州县寓官，候补等缺之余，以兼并土地为事。［115各阶级阶层对土地的占有情形为：“占人口不过百分之六七的地主阶级占全部垦田的百分之六七十，甚至百分之七十以上。而其中占总人口千分之四五的大地主占田竟达百分之四五十，而占总人口百分之八十几的农民阶级占有的土地不过是垦田的百分之三四十，甚至百分之三十以下。”［16
  严重的土地兼并造成官府册籍混乱、经界不清，一般的贫苦农民虽然占地很少，但是政府的各种赋税却大部分转嫁到他们身上，痛苦不堪。前述朱熹一直以清经界为己任，就是深刻地认识到南宋时期土地兼并对于社会经济的严重破坏。当然，在南宋的大环境之下，朱熹的这一愿望是很难实现的。社会资源占有的严重不公平，加上南宋朝廷所管辖的地域比较狭小，经济发展的空间受到限制，这些都在一定程度上遏制了社会经济的顺利发展。
  从另一个方面看，南宋时期的政府财政始终处于困难之中。“南宋是在兵荒马乱中建立起来的，又是在硝烟弥漫中被摧垮的。”兵连祸结，靡有已时。因而财政开支浩大有其客观原因，“但更加主要的是财政开支之滥施是由于南宋统治的腐败”。［17］为了缓解财政上的压力，南宋政府基本上是在两税征收中采取了压榨广大自耕农民的财政政策，两税征收大幅度地增加起来，特别是名目繁多的附加税，更是让平民百姓不胜其扰。
  在这种一般下层百姓穷困潦倒、政府财政窘迫的困境之中，政府要实施有效的社会救助措施，就显得相当困难。宋代设有“常平仓”“义仓”等制度，原意是政府储备一定数额的余粮，在发生自然灾害等不时之需时，政府散发常平仓、义仓中的粮食，救济受灾民众。从制度上说，这类属于应急灾荒的常平仓、义仓储备粮食是“不得他用”［18］的。但是到了朱熹的时代，常平仓、义仓中的存粮，经常被官府的其他通途所挪用。朱熹为此一再上奏朝廷，谴责那些挪用常平仓米和义仓米的官员，要求朝廷予以惩治，但是朝廷深知这些常平仓米、义仓米的所谓用于“赈济”，只不过是有名无实而已，因此对于朱熹的上奏文，基本上装聋作哑、不予批复。如朱熹在浙江任上，对于地方官员把常平仓米作为“官兵米”散给，相当气愤，他在《奏衢州官吏擅支常平义仓米状》中云：
  照对臣昨据衢州知州、朝奉大夫沈崈一申，今年二月二十一日到任，适当荒歉之后，财计匮乏，别无可以措置，已申明朝廷，乞于丰储仓内更给助米二万石，以济支遣。本州四月合散官兵米四千余石，未有指拟，逐急于常平义仓米内权行借兑，合有擅支之罪。除已具奏，乞赐处分施行外，申本司照会。……去后又据衢州申，再行借兑义仓米，支散五月分官兵粮米。……臣伏缘在法义仓谷唯充赈给，不得他用，即擅支借移用，以违制论。……意谓朝廷必须薄行责罚，以戒后来。今乃一无所问，亦不略行戒约，即在本司，何以约束诸郡？19］
  然而让朱熹更为气愤的是，上奏文呈递上去之后，擅自借兑常平仓米的官员不但没有受到处罚，反而越支越多，朱熹只好再次上呈《再奏衢州官吏擅借支常平义仓米状》云：
  衢州沈崈一违法擅行借兑过常平义仓米八千石，充四月、五月官兵俸料，臣已一面行下衢州，督催补还元旧窠名，及具录奏闻，乞将本州当职官略行责罚，以戒将来，未得回降。今来再据衢州沈崈一申，又于常平米内借支三千五百石，充六月分军粮，三个月共擅借过一万一千五百石。并本州申，先借支过常平米一万九千五百八十一石五斗六升四合，亦系充官兵俸料，未曾拨还。及称目下盘量折欠米一万七千七百一十五石五斗一升三合三勺，三项共计四万八千七百九十七石七升七合三勺。……臣照对在法义仓谷唯充赈给，不得他用，擅支用者以违制论……而本州略无忌惮，甚非朝廷置立常平之意，窃虑必有情弊。……欲望圣慈先将衢州违法擅支常平义仓米当职官吏特行责罚，以警诸郡，为擅用常平义仓米者之戒。［20］
  不仅衢州如此，婺州也是如此，经过数次支借之后，常平仓内存米仅剩7000余石，但是官员还向朝廷申请再挪2万石，竟然得到朝廷的批准。这就不单单是挪用常平仓米的问题，地方掌管财政的官员不得不东挪西借，把其他方面的开支钱谷暂时拿来应付“支遣军粮”了。朱熹在《乞降旨令婺州拨还所借常平米状》中说：
  臣伏准尚书省劄子，备据知婺州钱佃奏，乞于本州见管常平义仓米内支借二万石支遣军粮。八月三日，三省同奉圣旨，许支借二万石，限至岁终拨还。臣除已恭禀施行外，臣窃见义仓米在法唯充赈给，不许他用。今岁婺州诸县例皆旱伤，将来细民必致阙食。……先来本州已曾借过一万七千石，元降指挥，候秋成先次拨还，尚未还到颗粒。今来再借二万斛，止存七千余石，已是不足支遣。……欲望圣慈，特降指挥，令婺州将两次借过米三万七千石趁此秋成，尽数先行拨还，庶几可以添助赈济。［21］
  这些奏请基本上没有取到朱熹所预期的效果，常平仓米、义仓米被地方官府挪作他用的情景不断发生。［22这就大大降低了常平仓、义仓原先所设计的基本功能，逐渐沦为政府应急财政的一个储备口。再加上有些地方官吏的怠政行为，加剧了常平仓、义仓的某些弊病。如有些官吏对于常平仓疏于日常管理和运作，致使常平仓内的存谷、存米腐败变质、无法食用；有些常平仓常年关闭，无人问津，无法惠济灾民。朱熹在江西任上以及福建等地，都看到了这种情景。其中，江西的情景为：
  所有本军（南康军）城下常平仓见椿管口口米八千八百九十三石二斗六升五合二勺，除今年八月内盘量，欠折米一千六十石三斗二升四合外，实管见在米七千八百三十石九斗四升一合二勺。系是乾道八年以后逐年收籴到数目，价钱不一。其米经年在敖，内有结冒陈损。兼照今年七月内，管属建昌县阙少米斛出粜，所支拨义仓米估价应接民间食用，每升计价钱一十文足。已具收报提举使衙门照会去讫。所有见管和籴米，本军今追到牙人沈先等供具，其米经年陈损，与受纳到人户义仓米陈损色样一同，依市价每一升估计价钱一十文足本军照得上件米系是当来委官和籴到数目，且虑亏损元价，未敢擅便出粜。23
  福建的情景为：
  “常平义仓，尚有古法之遗意，然皆藏于州县，所恩不过市井惰游辈，至于深山长谷，力穑远输之民，则虽饥饿濒死，而不能及也。又其为法太密，使吏之避事畏法者，视民之殍而不肯发，往往全其封鐍，递相付授，至或累数十年不一訾省。一旦甚不获已，然后发之，则已化为浮埃聚壤，而不可食矣。夫以国家爱民之深，其虑岂不及此？然而未之有改者，岂不以里社不能皆有可任之人，欲一听其所为，则惧其计私以害公；欲谨其出入，同于官府，则钩校靡密，上下相遁，其害又必有甚于前所云者，是以难之而有弗暇耳。［24］
  由于无法保障常平仓米、义仓米的充足供给支借，再加上朝廷对于社仓建议所采取的是“口惠实不惠”的敷衍态度，义仓所存米谷的责任推还给基层百姓，设置社仓，须先加赋，造成许多地方百姓对于建立社仓的意愿相当低下，许多地方官就只能对于淳熙八年推广社仓的谕令置若罔闻、不予理睬了。因此，朱熹的社仓设计虽然得到宋孝宗的批准，推行于全国，但是并没有在当时形成行政制度上的施行。
  台湾学者梁庚尧曾经广泛搜集南宋时期的社仓资料，统计出社仓建议在朱熹之后有很大发展，共有记载64处之多。“社仓广布于福建、两浙、江西、湖南、四川、广南、淮南各地，可说是几乎遍布南宋各区。”但是这些社仓的出现并非主要由政府的行政制度所促成，而主要是一些地方人士和官员仰慕朱熹的道德理念所促成的。梁庚尧显然注意到了这一点，他说：“各社仓的创办人，如诸葛千能、张洽、李燔、赵师夏为朱熹门人，真德秀、赵景纬为朱熹再传弟子，万镇为三传弟子，魏了瓮、李道传、李大有则为私淑朱熹之学者；其他如陆九韶为陆九渊的家兄，和朱熹是时相论学的好友，丰有俊为陆九渊门人，刘宰为张栻再传弟子，潘景宪为吕祖谦门人，也都是理学同道。可知社仓的推广，朱熹门人和理学同道出力甚多。”［25］而从社仓的地理分布上看，以朱熹长期讲学的福建以及朱熹的过化地区最多，仅福建就有11个州县施行，几占南宋各地社仓的五分之一。因此，从梁庚尧的统计数字中，我们看不出当时政府在行政制度上对于社仓施行的保证与推行，南宋社仓的设置，基本上是个案性的、道德性的传播。上面引述朱熹本人对于当时社仓难于推广的叹息，即所谓“至今二十年，而江浙近郡，田野之民犹有不与知者，其能慕而从者，仅可以一二数也。”“今几三十年矣……诏施行之，而诸道莫有应者……然亦不能远也”，可能更为接近南宋社仓的基本事实。
  当然，社仓难以在南宋推广，归根到底在于社会经济的不振与政府财政的困窘。南宋朝廷即使有意愿从行政制度上在全国推行社仓，也只能通过“义仓”加税的办法来施行。然而这种加税的办法，恰恰又阻碍了从行政制度上推行社仓的可能性。不仅南宋如此，即使是到了明清时期，凡是救荒政策实施得比较得力的年代，基本上是社会经济的繁盛时期，如康雍乾时期号称“盛世”，也是社仓等比较繁盛的时期。［26］反之，到了清代后期，随着社会经济的停滞不前，国家财政的入不敷出，社仓之举也就逐渐沦为名存实亡的状态。