福建省图书馆

地方立法权是《宪法》赋予省人大及其常委会、省人民政府所在地的市和较大的市人大及其常委会的一项重要职权。1979年《地方组织法》规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。1982年《宪法》规定：省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。1982年修改《地方组织法》时增加了省人民政府所在地的市人大及其常委会可以制定地方性法规，经省人大常委会批准后施行。1981年，全国人大授权福建省人大及其常委会可制定所属经济特区的各项单行经济法规。1994年，全国人大授权厦门市人大及其常委会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施。自此，本省形成省人大、福州市人大、厦门市人大组成的立法体系。
  省人大及其常委会自享有地方立法权以来，切实加强立法工作，改进立法程序，提高立法质量，加快立法步伐，制定了一批适应福建发展需要、具有福建特色的法规。省五届人大期间立法6项，六届人大期间立法36项，七届人大期间立法57项，八届人大期间立法102项，共立法201项。这些法规在促进本省改革开放，完善民主法制建设，推动经济发展，维护公民合法权益和保持社会稳定等方面均起到重要作用。
  1979年以来，立法工作大致可以分为三个阶段：
  1979年12月至1982年这三年省人大常委会刚享有地方立法权，立法作为一项全新的工作，缺乏经验，艰难启动。三年间，通过的法规仅有6项，年均2项。
  1983年至1992年这一阶段，邓小平到厦门视察，特区扩大到厦门全岛，改革开放步伐加快，对本省的法制建设提出新要求。省人大及其常委会积极探索，勇于实践，提出以经济立法为重点，制定地方立法暂行规定，各委员会开始参与立法工作，立法步伐加快，立法数量增多，共制定和批准地方性法规91项，年均9.1项。1984年，省人大常委会制定5项促进厦门经济特区发展的地方性法规，内容包括：特区企业登记、企业劳动管理、技术引进、土地使用、特区与内地经济联合等，初步适应经济特区发展的需要。立法质量不断提高，有些法规受到国家的肯定，例如1987年制定的《福建省保护消费者合法权益条例》为全国之先，比国家立法早6年，一些条款被国家立法借鉴。
  1993年至1998年1月这期间，常委会在总结历届人大常委会立法经验的基础上，进一步明确指导思想，勇于探索，大胆实践，立法工作步入快车道，共制定和批准地方性法规102项，年均立法21项。立法更加贴近省情，符合客观需要，可操作性更强。在改善投资软环境，吸引外来投资，规范市场秩序，服务经济建设，解决社会重点问题，协调新型社会关系等方面成绩显著。例如1993年制定的《福建省经纪人条例》、《福建省技术市场条例》、1994年制定的《福建省基本农田保护条例》、1996年制定的《福建省企业集体合同条例》、《福建省劳动合同管理规定》、1997年制定的《福建省农业投资条例》等地方性法规，一经颁行都产生良好的社会效应。
  常委会在审议法规草案和立法计划草案时，坚持“三个有利于”（有利于最广大人民群众的基本利益，有利于改革开放，有利于经济发展的社会进步）标准，力求把改革的力度、发展的速度和社会承受的程度统一起来，把改革的难点和群众关心的热点作为立法的重点；在立法计划执行过程中根据形势发展和客观需要，区别轻重缓急，及时调整和补充；正确处理立法数量与质量的关系，注重提高立法质量，更好地用法律规范、引导、促进、保障本省的改革、发展和稳定。据统计，18年来本省地方立法有20多项走在全国立法之前。例如，涉台、涉侨和吸引外商投资方面的立法《福建省台湾同胞投资企业登记管理办法》、《福建省台湾同胞投资企业劳动管理规定》、《福建省外商投资企业条例》、《福建省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》等；促进经济发展、维护经济秩序的立法《福建省财产拍卖条例》、《福建省抵押贷款条例》等；促进社会发展与稳定的立法《福建省社会治安综合治理条例》、《福建省禁止赌博条例》、《福建省公共场所治安管理办法》等。
  一、地方立法机制
  之一，省人大常委会的立法工作机构逐步健全。1981年10月，省人大常委会成立建设八个基地审议委员会和法制委员会，这是受省人大常委会的委托，承担制定地方性法规任务的工作机构。随着省人大常委会工作机构的建立和完善，地方立法步伐加快，地方立法项目增多，地方立法工作日趋专业化。省人大常委会开始探索常委会办公厅和各相关工作委员会、根据所属分工参与地方立法的立法模式。至第七届时，省人大常委会负责分工范围内立法工作的运作模式。根据海峡两岸出现的新形势，常委会于1988年11月成立福建省台湾法研究中心（以下简称“研究中心”）。研究中心挂靠常委会法制委员会，服务于法制委员会的常规性工作，利用其理论优势和对分散的民间研究力量的协调功能，配合法制委员会及台湾同胞工作委员会开展涉台立法工作，成为省人大常委会开展涉台立法及研究评估的重要机构。研究中心成立以来，参与了省内全部涉台立法工作。
  之二，抓好地方立法计划制订工作，主动开发立法项目，拓宽立法渠道。制订立法计划是立法工作的基础，是改革立法程序的重要环节。省人大常委会与省政府分别于1984年、1992年和1993年联合召开3次地方立法工作会议，召开有省直相关单位负责人和专家学者参加的立法项目论证会，分别制订1984年至1987年、1996～1997年立法规划和多个年度立法计划。1993年、1994年初，法制委员会两次走访14个经济、司法主管部门，了解立法意向，把重点立法项目摆上议程。人大代表在全省人民代表大会期间提出的立法议案数量逐年增加，立法议案质量提高很快，有的立法议案附有较客观全面的立法调研报告和法规草案文本。
  常委会注意调动发挥一府两院及有关部门在法规起草、调研、分析论证过程中的积极性。在立法计划确定后，明确分工，督促有关部门做到任务、人员、时间、经费四落实。
  为防止部门起草法规的某些弊端，克服部门利益现象，常委会适度提前介入法规起草。在起草阶段，适时组织常委会委员参加调研论证，有的常委参加起草修改全过程。例如《福建省拥军优属若干规定》、《福州市消防安全管理条例》。
  常委会强调，起草地方法规，一定要以国家宪法、法律为依据，与现行法律和国务院行政法规相衔接，维护国家法制的统一。必须从大局出发，从国家的整体利益和人民的根本利益出发，不能局限局部利益，不适当地强调局部利益和部门的权利。全国人大已经明确、中央也完全同意的一些立法技术性处理办法，如在起草法规时一律不要把某一方面占国民经济总投入的比例、机构设置、人员编制等内容写到法规里等等，省人大常委会则一一重申，加以强调。
  常委会探索委托专家学者立法和聘请特邀研究员参与立法的模式，藉以提高立法质量。1994年，起草《福建省台湾船舶停泊点管理办法》，由常委会法制委员会牵头，以专家学者为主，邀请相关部门人员参加，组成起草班子，在调查研究、广泛征集意见的基础上，草拟管理办法草案，几经修改论证，使该法规不断完善，于当年7月经常委会审议通过。
  之三，逐步完善地方立法程序，及时制定和修改地方法规。这是改革立法程序的重要环节。省人大常委会于1984年12月审议通过了《福建省制定地方性法规的暂行规定》（简称《地方立法暂行规定》）。该规定对立法议案的提出、法规草案的起草及审议等进行规范，使地方立法有法可依，有章可循，步入法制轨道。随着民主法制不断完善以及改革开放和经济建设不断向前发展，《地方立法暂行规定》已不适应立法形势。1994年常委会在《地方立法暂行规定》的基础上，重新制定并审议通过了《福建省人民代表大会常务委员会制定地方性法规的规定》，该法规除了将立法计划编制作为重要内容加以界定外，还对立法议案的提出及处理、法规草案的起草、报送、审议、表决通过、公告、批准、修改、废止等，都作了具体界定。要求法规草案必须经过两次以上常委会会议审议，方能提请表决通过。
  在法规草案提请审议时，注意把关，提高审议质量。当提请审议的法规草案有重大分歧意见时，在提请审议之前做好协调工作。常委会主任会议把关，保证提请审议的法规草案相对成熟。审议中，对有关法规草案的说明、修改意见的汇报以及审议结果报告，着重抓主要的歧义分析透彻。
  之四，大胆吸收借鉴省外、国外及港、台立法经验，注意与国际有关法律和惯例相衔接。只要对发展社会主义市场经济体制有利而又亟需的，常委会和法制委员会敢于借鉴，大胆移植，为我所用。所立法规在其他省、市已有先例，就搜集有关法规资料研究分析，必要时派人前往考察取经。如果所立法规为国内先行，也尽量把借鉴的眼光开阔到境外、国外。例如，在全国较早颁布的《福州保税区条例》，借鉴了国外自由贸易区、出口加工区的管理经验，参照国际惯例，制定了“允许外币在保税区内计价结算”的灵活条款。二、地方立法任务
  之一，与国家社会主义市场经济的法律体系相融合。地方立法作为国家立法的重要补充，已成为社会主义法制的重要组成部分，对于建立和完善国内社会主义市场经济法律体系起着不可替代的作用。1993年，中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标被载入《宪法》。市场经济是竞争经济，也是法制经济。省八届人大常委会抓紧制定市场经济亟待的法规，尤其是规范市场主体、协调市场关系、维护公平竞争，改善和加强宏观调控、促进市场有序发展，建立和健全社会保障制度等方面的法规。省人大颁行了《商品质量监督条例》、《福建省经纪人条例》、《抵押贷款条例》、《财产拍卖条例》、《技术市场管理条例》等，与国家同类法律框架相配套。
  之二，根据国家法律的有关规定，结合省情区情，制定具体的实施细则或实施办法。例如省人大常委会根据国家《消费者权益保护法》，制定了《福建省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》，审议通过了《福建省实施<反不正当竞争法>办法》等。
  之三，对国家暂时没有立法，而本行政区域又迫切需要立法的，制定有关的地方性法规。由于中国社会正处于转型时期，本省新事物、新矛盾不断出现，国家一时还不能对处理这些矛盾都加以立法规范。对此，常委会在坚持“与国家大法不相抵触原则”的前提下，及时制定社会生活急需的法规，弥补国家立法的不足，促进本省社会经济的健康发展。例如《福建省公共场所治安管理办法》、《福建省土地权属争议处理办法》、《福建省私营企业工会若干规定》、《福州市保护城市中学、小学、幼儿园建设用地若干规定》等。
  之四，针对本省特点，制定地方特色较强的地方性法规。福建有3100万人口，12万多平方公里土地，是个“八山一水一分田”的缺少耕地的省份，农业是长期制约本省经济发展的一个瓶颈。福建又是全国较早实行改革开放特殊政策和灵活措施的省份，是著名侨乡，毗邻港、澳，面对台湾。为此，常委会加强农业立法和特区立法、涉侨、涉台立法。对于福建海域特有资源如海蚌、大黄鱼产卵地，均制定相应的保护条例。
  之五，根据全国人大常委会和国家法律的特别授权，审批福州市人大制定的法规；制定经济特区的有关单行经济法规。
  之六，进行地方性法规的清理。这是保证地方性法规品质，维护国家法制统一性和权威性的重要工作。随着改革不断深入，在改革过程中制定颁行的地方性法规，有些内容甚至整部法规的主旨，已经不适应发展的要求，必须及时修改或废止。省人大常委会分别于1984年、1993年和1996年3次对本省制定的地方性法规进行清理。1984年，省人大常委会对本省1979年以来通过的40部地方性法规进行清理，筛选出33项法规和12项决议决定，编辑出版了《福建省地方性法规汇编》。1993年，主任会议决定对本省的地方性法规加以清理，指定法制委员会牵头抓清理工作。1996年，省人大常委会根据《行政处罚法》的规定，开展了法规的专项清理工作。经省八届人大常委会第35次会议审议，常委会共对26项地方性法规中与《行政处罚法》相抵触的46项条款进行修订。经清理修订过后，这一批法规与国家有关法规并行不悖，趋于统一。三、地方立法特点
  在地方立法的实践中，省人大常委会适当增强前瞻意识，服务改革和经济建设中心，大胆试验，勇于创新，对一些应兴应革的事情，尽可能做到先行立法。条件成熟的及时制定，条件尚不完备的，努力创造条件；急需的先制定“小而精”“短而实”的法规，不强求“成龙配套”，避免大而不当。几年来，作为国家立法的补充，常委会特别注意“小而精”、“短而实”，其利是能够贴近省情，突出重点，行之有效，还可以解决立法的时间、任务、人力的矛盾。1994年，八届人大常委会第11次会议通过《福建省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》，该法规分两部分，即正文和附件，正文只有15条，体现法规精练、实用的指导思想。为使法规具有可操作性，将原来消费者委员会制定的在实践中行之有效的《消费纠纷仲裁办法》、《代表消费者起诉办法》和《消费权益质询办法》予以认可，作为法规附件一并通过施行。经修改和充实，该项法规更加完善，深受消费者的欢迎。外省人大同行撰文称：“这种独特的法规内容的表述方式，在地方立法实践上应该说是一大突破，值得提倡。”
  之一，立法工作与改革开放、经济建设紧密结合，把经济立法特别是深化改革、发展社会主义市场经济的立法作为重点。
  经济建设是国家各项工作的中心。地方立法应当服务于经济建设，服务于中心工作，这是省人大常委会始终把握的立法方向。常委会根据本省经济建设发展的需要，有针对性地解决本省经济建设中存在的问题，充分发挥地方立法对经济发展的保障作用。早在1981年4月6日省五届人大第三次会议上，常委会工作报告就提出：“省人大常委会要逐步加强地方性立法工作，制定和颁布必要的地方性法规、法令，尤其要加强关于执行特殊政策、灵活措施和特区建设方面的经济立法工作。”1984年，国内经济体制改革理论争鸣活跃，学术界提出了“有计划的商品经济”理论，并在实践上有所突破。这一年，本省立法工作也出现重大突破，年立法数量骤增，共立法17项，比1979至1983年五年立法数总和还多9项。1993年，国内经济体制改革理论又有新突破，这一年，中共十四大提出“建立社会主义市场经济体制”的大政方略。鉴于此，省人大常委会加快经济立法的步伐，当年经济立法比例大幅上升，占全年通过法规总数的71.4%。18年来，省人大常委会先后制定了《福建省经纪人条例》、《福建省财产拍卖条例》、《厦门经济特区与内地经济联合的规定》、《福州保税区条例》等经济法规86项，约占立法总数的40%，其中第八届制定的经济法规占该届立法总数的56%。这些经济法规，适应建立社会主义市场经济体制的需要，其主旨在于规范市场秩序，服务市场经济，改善投资环境等。
  之二，加强涉农立法。
  福建素有“八山一水一分田”之称，耕地缺乏。1993年底，全省人均耕地仅为0.58亩（0.04公顷），人均占有耕地是全国最少的省份之一。省八届人大常委会采取有力措施遏制耕地锐减的势头，制定了《福建省基本农田保护条例》，从全省总耕地面积1828万亩（121.8万公顷）中划出1500万亩（100万公顷）作为基本农田，立法实行特别保护。常委会制定了《实施水土保持法办法》、《沿海滩涂围垦管理办法》、《土地监察条例》、《沿海防护林条例》，并对《土地管理实施办法》作了修正。这些法规的制定和批准，保护了福建匮缺的耕地资源，对稳定粮食生产，增强农业发展后劲，具有重要意义。农民负担加重，农业生产资料价格上涨过快，是经济转型时期抑制农民生产积极性、束缚农村生产力发展的突出问题。1994年，省八届人大常委会通过《福建省农民负担监督条例》，对农民承担与否的费用和劳务义务及权利作了明确规定。为规范农业生产资料市场的管理，严厉打击坑农行为，省八届人大常委会第18次会议制定了全国首例《保护农民购买使用农业生产资料权益若干规定的法规》，对农民消费者的权利、生产经营者的责任、义务，作出明确的规定，使农民消费者的权益有了法律保障。为了用法律手段引导、规范农业投资行为，省八届人大常委会第32次会议制定了《福建省农业投资条例》，将中央和本省有关扶持农业、增加农业投入的政策措施制度化、法制化。为了稳定和完善国家对农村的基本政策，深化农村改革，常委会制定了《福建省农业集体经济承包合同条例》。为了促进科技兴农战略的实施，常委会制定了《实施《农业技术推广法》办法》，审议批准了《福州市农业技术推广若干规定》。一批涉农法规的陆续颁行，使本省农业和农村工作逐步走上法制轨道。
  之三，结合省情特点，加大投资立法、特区立法的力度。
  投资立法是本省地方经济立法中的一个特点。福建是改革开放综合试验区，又是侨乡，与台湾隔海相望。根据省情，制定具有本省特色的经济法规、涉外法规，更好地吸引外资，是发展福建经济的客观要求。省人大常委会除了坚持把吸引侨、台胞来闽投资的立法摆上重要议事日程，还制定了一批规范经济特区，吸引外来投资的地方性法规，对规范本省经济特区和经济技术开发区的建设，带动福建经济发展起到了积极的作用。
  厦门经济特区是全国最早设立的经济特区之一。为了建设好厦门经济特区，省人大常委会根据1981年全国人大常委会《关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》的规定，于80年代初着手草拟有关促进厦门特区发展的地方性法规。1984年，审议通过5部特区发展的地方性法规，如《经济特区企业登记管理规定》、《经济特区劳动管理规定》、《经济特区土地使用管理规定》、《经济特区技术引进规定》和《经济特区与内地经济联合的规定》。从特区的发展方向、优惠办法、管理制度、与内地经济的联合等方面做了许多特事特办的规定，体现了更加开放、更加优惠、更加有保障的政策精神。1994年，八届全国人大二次会议作出关于授予厦门市立法权的决定，厦门市人大常委会积极开展立法调研，省人大常委会予以热情指导，五年来，共制定厦门经济特区法规49项。这些法规的制定和实施，对于进一步促进厦门市改善投资环境，增创特区新优势，保障厦门市经济持续、快速、健康发展，提高厦门市人民生活水平和社会文明水准，保持社会稳定，做好对台工作，增进两岸经济文化交流与合作、促进两岸直接“三通”，都产生了直接的效应。
  之四，维护港、澳、台胞和侨胞权益，突出涉台、涉侨立法。
  福建是全国著名的侨乡，是台胞最多的省份之一。省人大常委会根据这一省情及海峡两岸关系不断发展的要求，先后制定涉台法规8项和涉侨法规5项。在涉台法规方面有：1990年7月30日通过的《福建省台湾同胞企业登记管理办法》，《福建省台湾同胞投资企业劳动管理规定》；1994年制定的《福建省台湾船舶停泊点管理办法》、《福建省实施<中华人民共和国台湾同胞投资保护法>办法》；1996年制定的《福建省接受台湾同胞捐赠管理办法》。其中，1990年通过的前两部法规开创了本省涉台立法的先河。1994年制定的第一部法规，为台胞从海上入境提供了便利，也对长期以来沿海相关码头频繁停泊台湾渔船、台轮提供了有效管理的法律依据；对躲避海上风暴和海难而求救进港的台胞及其渔轮带来了福音，为推动两岸“三通”创造了条件。第二部法规界定了台商投资主体范围，放宽了部分投资领域，为台胞来闽投资办理出入境手续、转赴他国经营发放祖国大陆护照提供了法律依据；并且，对向台企乱收费、乱罚款、乱摊派等不良行为作了强制性规定，给予在闽台胞投资者和台资企业法律上的保护。这两部法规颁行后，新华社、中央人民广播电台、中央电视台、《人民日报》、《法制日报》、《中国商报》等国家级新闻媒体给予报道，《香港商报》、《文汇报》及台湾地区有关报刊也作了报道。其中《实施办法》被评为1994年本省十大新闻之一。
  在涉台法规方面还有：1994年9月29日厦门市人大常委会通过的《厦门市台湾同胞投资保障条例》，1996年9月27日福州市人大常委会通过的《福州市保障台湾同胞投资权益若干规定》。上述法规在台资企业落地办厂、台企员工居民待遇、台商子女入学、台商出入境手续等方面给予了具体的优惠。
  在涉侨企业法规方面有：《福建省实施<中华人民共和国归侨侨眷权益保护法>办法》、《福建省土地管理法实施办法》、《福建省保护华侨房屋租赁权益的若干规定》、《福建省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》；福州市人大常委会制定的《福州市建设拆迁安置办法》。其中《归侨侨眷权益保护法》和1996年制定的《台胞捐赠管理法》，保护和支持了侨、台胞爱国爱乡热情，使得侨、台胞捐赠有法可依。有关侨房权益的法规针对性很强，例如，规定在城建拆迁区域内，拥有私房产权的侨胞、港澳同胞可保留其产权，并按法规相关条款得到补偿。有侨胞、港澳同胞建筑住宅使用集体所有土地的，可按当地标准增加20%。上述涉台、涉侨法规充分照顾到其合理、合情、合法权益，经颁行在海内外产生良好反响。
  此外，在《福建省普及义务教育暂行条例》、《福建省森林法实施办法》和《福建省沿海滩涂围垦办法》等法规的条款中，也有保护华侨捐赠，兴办公益事业及其合法权益的内容。这些地方性法规明确规定：华侨捐赠必须坚持捐赠者自愿和受益者自用的原则，规定捐赠人对捐赠方式、数额、受赠对象有决定权；受赠单位接受捐赠的款物必须加强管理，确保按捐赠意愿书规定的用途使用；捐建工程应注重讲求社会、经济和环境效益；对捐赠兴办公益事业作出成绩和贡献的侨胞，由各级人民政府给予表彰。
  之五，维护社会稳定和社会事业发展的立法。
  省人大常委会制定了一批促进社会安定稳定，实行社会治安综合治理，维护社会秩序等方面的法规，关于科技、教育、文化、卫生等项事业的法规。这些法规在营造良好的文化教育环境，保持文化市场的健康发展，促进本省现代化建设等方面，都起到重要作用。例如，发展市场经济使得林木、林地价值倍增，由于历史原因，乡村林木林地界线不清，权属纠纷时有发生，甚至引发乡村之间的争执、械斗。为维护乡村及林区的安定团结，促进林业发展，省人大常委会于1993年9月制定了《福建省林木林地权属争议处理办法》。常委会先后制定关于社会治安综合治理、检察机关法律监督、行政监察案件移送等维护本省社会和政治稳定的地方性法规，有：《福建省禁止赌博条例》、《福建省实施《中华人民共和国集会游行示威法》办法》、《福建省社会治安综合治理条例》、《福建省公共场所治安管理办法》等。
  制定推进本省其他各项事业进步的地方性法规。发展科技、教育、文化事业，建设高度的社会主义精神文明，是本省抓好两个文明建设的重要目标。省人大常委会在这方面的立法有：教师法实施办法；职业教育法；扫盲法；教育用地法；妇女、未成年人保护法；老年人、残疾人保护保障法；职业病防治法；劳动安全卫生法；计划生育法；禁止非医学需要鉴定胎儿性别条例；环保、市容和环境卫生管理条例；消防安全管理等法规。
  之六，人大工作立法。
  省人大及其常委会十分重视完善地方人大制度的立法工作，先后制定了《福建省人民代表大会常务委员会工作条例（试行）》、《福建省人民代表大会常务委员会议事规则》、《福建省人民代表大会议事规则》、《福建省人民代表大会常务委员会制定地方性法规的规定》、《福建省实施《中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法》《福建省各级人民代表大会常务委员会监督工作条例》、《福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法》、《福建省人大常委会关于地区工作委员会工作的暂行规定》、《福建省人大常委会关于乡镇人大主席团工作的暂行规定》、《福建省各级人大常委会办理人民群众来信来访工作条例》、《福建省人大常委会组成人员守则》、《福建省县、乡两级人民代表大会代表直接选举实施细则》等。这些法规的制定，促进了本省各级人大及其常委会的自身建设，使人大工作本身有法可依，走上了依法立法、依法议政的法制化道路。