福建省图书馆

一、福建政区建置沿革
  福建古为闽越地，秦属闽中郡。盖秦统一全国后，“患周之败，以为起于处士横议，诸侯力争”，便在全国各地废分封，推行郡县制。郡设守、尉、监三官；守治民，尉典兵，监则负责监察的工作，与后来的御史相类似。郡管县，县分二等：万户以上设令，不及万户的为长。秦时，在今浙南和闽地所设的闽中郡。当属虚郡，不领县。（①见《闽中郡考》。）
  汉初，“激秦孤立亡藩辅，故大封同姓，以填天下”，即在推行郡县制的同时，又割裂疆土，恢复分封，实行郡国制度。自是“藩国大者跨州兼郡，连城数十”，且“居天下膏腴地”，“实富于天子”；天子只能直辖十五郡。由于封国强大，诸侯“睽孤横逆”，“或亲弟谋为东帝”，甚至公然举兵反抗朝廷，“大抵强者先反”。故为消除这一隐患，文帝时贾谊就向朝廷提出“众建诸侯而少其力”的建议，先是采用“削藩”之策，后又用“推恩令”之计，使王国不能领有侯国，王国的封地也被中央陆续收回；最后除衣食、租税外，再无其他权利。
  汉初恢复分封制，无诸起兵反秦有功，被封为闽越王，“王闽中故地，都冶”，是属异姓王。武帝时，余善出兵反汉，兵败国灭，闽越人被徙江淮，汉廷便在闽越故都冶设立东部候官，驻军看守。东部候官隶属会稽郡东部都尉（②见《会稽东、南二部都尉考》。），初为军事机构，后兼理民政，因为机构设置在冶（或称东冶），兼有县官的职能，故又称此机构为冶县或东冶县（③见《冶、东冶与东部侯国考》、《再谈冶都、冶县、东部侯国与东部候官沿革、治所问题》。）。
  东汉末，孙吴占有闽越地，用心经营，经济发展，人口增加，遂分东部候官为五县（建安、汉兴、建平、南平和候官），并立南部都尉于今建瓯，分领以上五县。
  按汉恢复分封制，又行郡县制，最初郡设守尉，废去秦的监官。都尉一般一郡一个，边郡上军事繁多，再增一至数个，都以东、西、南、北都尉命名。都尉统领候官，有些候官尚在个别地方兼有县官职能。此后，随着疆土的扩大和王国封地的被收回，特别是社会经济得到持续发展，郡、县急增，给中央直接管理郡、县带来困难，遂有十三刺史部的增置。十三刺史部也称十三州，原是中央派遣机构，担负地方监察工作；每年八月，以中央派员的身份“巡行所部郡国”，治所不固定，“岁尽诣京都奏事”，只有劾举权，没有黜退权。到了成帝，土地高度集中，农民失业，陷于饥馑，“怨恨者众”，纷纷揭竿而起，略郡县，杀长吏；即罢部刺史，“更置州牧”，州牧位次九卿，负责维护地方秩序，俸禄也由六百石升至二千石。迄至建武十一年（35年），“初断州牧自还奏事”，州牧才有固定的治所和幕僚机构，且有黜退权；过后，更派九卿出任州牧，州牧也就拥有地方军、民、财政的管理权。至是，州牧遂成地方最高长官，地方政区也由郡、县二级变为州、郡、县三级制。那时闽地所设南部都尉，属扬州（治历阳，今安徽和县）统领。
  孙吴永安三年，复以南部都尉改置建安郡，仍属扬州（治建邺，今江苏南京市），领建安、吴兴、将乐、昭武、建平、南平、候官、东安等八县；又在闽东设立罗江县，另归临海郡统辖。
  西晋再增一郡六县，时由建安郡分领建安、吴兴、东平、建平、将乐、邵武和延平七县；又立晋安郡，分领原丰、新罗、宛平、同安、候官、罗江、晋安和温麻八县，其中邵武、延平、晋安系由昭武、南平、东安所改名，其他则为新设的县。二郡同属扬州（治建邺，今南京市）统领。
  永嘉之乱，中土尽弃，北人大批南渡，晋室迁都建邺，史称东晋。东晋“九分天下而有二焉”，版图仅及西晋九州之大，设州却达二十多个。迨至梁大同间，竟又增至一百零七个，郡更多，超过六百个。那时，“中州士女避乱江左者十六七”，被称为“侨人”。时为安置这些侨人，并得避乱江左的北方士族的支持，就在南方士族势力较弱的地方设立大批侨州、郡、县，这些侨州、郡、县“往往散居，无有土著”，州、郡、县的名称“皆取旧壤之名”，或加“南”字，以示区别。侨人迁徙路线一般是：住在北方沿海的民众迁至长江下游，中部地区迁至长江中游，西部地区则迁入四川各地；以长江下游为多，但未及福建，所以福建未置侨州、郡、县。然经侯景之乱，临海、会稽诸郡大饥，人们纷纷流入晋安郡。晋安郡人口增多，荒地开拓，经济发展。又为照顾当地素族阶层的利益，至梁时复增梁安一郡（后改南安郡）和一批新设的县。陈时，复立丰州于今福州，以统晋安、建安与南安三郡；未立丰州前，建安、晋安二郡隶属江州，治柴桑（在今江西九江市西南）；梁改属东扬州，治山阴（今浙江绍兴市）。
  东晋南朝，到处滥置州、郡、县，“或地无百里，数县并置；或户不满千，二郡分领”，导致地方官吏大增，形成“十羊九牧”的局面，财政负担过重，选拔人才困难。故隋统一全国后，“遂罢天下诸郡”，且将许多州、县加以省并。隋炀帝“改州为郡”，仍行郡、县二级政区制。时闽地只留建安一郡（治闽）与闽县、建安、南安和龙溪四县及属临川郡的邵武县。
  李渊建立唐朝，忌炀帝名声太坏，“罢郡置州，改太守为刺史”，再次以州领县。玄宗时，求得灵符，以为是天意，又将“天下诸州改为郡，刺史改为太守”，并为抬高皇帝身价，升其都城雍州为京兆府，陪都洛州为河南府。此后凡是皇帝驻跸的地方，也都升府；但府不多，只是地位略高一些，与郡仍为同级政区单位。“安史之乱”后，又复唐初州、县的制度。
  贞观年间，“因山川形便，分天下为十道”。道只属地理区划而已，福建划归江南道。武周时，道设存抚使、巡察使，使者仍属临时性的差遣，回京后，职务就被废除。至开元间，道设采访处置使，“检察非法，如汉刺史之职”，才成监察区。至是重新分道，遂分十道中的江南道为江南东道和江南西道，且有固定治所及其常设机构，福建就改属江南东道（①见《福建未属岭南道》。）。“安史之乱”后，出于军事需要，废诸道采访使，而设节度使。初时，节度使大多设在边地上，系属军区性质；此时已被推广到内地而另行分道，且兼军、民、财政之大权，福建即先后隶属相当于道的福建观察使、福建经略使、福建节度使等。（①见《唐时期福建的都督府、经略使、观察使与节度使建置沿革考》。）。道也称镇，或称方镇、藩镇，除京兆府、河南府、同州和华州外，其他各州都属方镇分领。方镇来自都督，都督本身又是一州的刺史，再兼数州的刺史，所以从其职务看，此时的政区实际上实行的应是一种介于二至三级的政区制度。为区别州的地位的高低，又称都督自管的州为都府、会府，兼辖的州为支郡、巡属；前者待遇较高，后者略低一些。
  唐代，随着移民多次的入闽与开福、抚二州山洞置汀州等，闽地州、县的设置日多，至元和年间已有五州二十四县，其中福州领县九，建州领县五，泉州领县四，漳州领县三，汀州领县三。史书有“福建”一名，也是始于唐代。
  唐代后期藩镇割据，导致唐王朝四分五裂，衰落下去。五代十国，藩镇势力更加膨胀，他们依仗武力割据一方，“大者称帝，小者称王”，相互兼并，倒戈兵变，更换主帅，改朝换代，使社会长期陷于混乱状态。这些藩镇长期割据一方，有权兼管营田与屯田，从中截留贡赋，使“贡赋不入于朝廷”，都有足够的财源可资养兵。赵匡胤篡权后深知这一点，为消除隐患，便把节度使的军、民、财政三大权收归朝廷，再把三权委交转运使等官吏分司负责，即由转运使分掌民政和财政，称漕司；提点刑狱执司法与监察，称宪司；安抚使管军事，称帅司，合称三司。三司三权分离，互不统属，互相制约。三司分路不尽一致，初以漕司为主，迄至宋、金对峙，才以帅司为主。那时，在今闽地设立福建路，自为一级政区。至是，政区制度又为之一变。
  唐末五代天下大乱，王绪等率军入闽。王审知后裔建立闽国，都福州，升福州为长乐府，仍置建州、泉州、漳州和汀州，凡府一、州四、县二十九。后王延政据建州称帝，另立殷国。当时闽国有府一、州三、县二十五；殷置建、镛、镡三州，有县五。至南唐，吴越分占闽、殷之地，又有彰武、清源、永安三节度使的设置。那时，福州彰武节度使驻福州，领县十一；泉州清源节度使驻泉州，兼领南州，有县十二；建州永安节度使驻建州，有县六。另有剑州，领县五，汀州领县二，皆为南唐所占有。
  入宋，特别是南宋，金兵南下，战火延及江、浙、赣，迫使大批江、浙、赣的难民纷纷入闽避难。难民为求生计，便在各地开辟梯田和垦海造田，或从事矿冶业、手工业与海内外交通贸易，而使过去地少人稀、经济落后的福建，一跃成为全国最先进的地区之一。至是，州、县大增：五代末，设州六，县三十六；宋府一、州五、军二，属县四十八，监一。福建称“八闽”，即始于此时一府、五州、二军的建置。
  宋代在今闽地设置福建路，为一级政区单位。路管府、州、军、监、县。府、州初为临时性派遣机构，派出的朝臣或京官旨在应急，为临时性差事，赴任都带旧衔，称某某权知某府某州，倘若派去的官吏是属一、二品大员，则称权判（“权”即权宜的意思，简称知府、知州），后才固定下来；“诸府置知府事一人，州、军、监亦如之”，“兵民之政皆总焉”。府按地位高低，分辅、望、紧、上、中、中下、下七等；州也按户口的多寡，分辅、雄、望、紧、上、中、中下、下八等。另外，又有节度、防御、团练、刺史和军事各个等级的划分，则是因循唐代旧制。
  军：初为边戍部队所驻之地，将领称使。安史之乱后，因军事需要，军的设置曾被推广到内地。五代已有军设置至县。军往往干涉县令的职能，于是索性免去县令，听其军使管辖，军遂成地方政区。宋代政区有军，即源于此。
  监：“掌茶、盐、酒税场务征输及冶铸之事”，是国家开办企业的机构，经济地位很高。由于企业办事要与地方发生联系，政府便划一片土地让其单独管理，监遂成地方政区。
  宋代的军、监有二等：一等军、监同府、州，直属于路；次一等为县级，属府、州统领。与军同为边戍机构的，还有城、堡、寨、关、镇等。城、堡、寨、关有的属于路，或分属府、州；镇是唐末五代节度使派军所驻之地，为数众多。至宋，藩镇兵权被收，镇大量裁减，只留一些人口密集或工商业较为发达的地方为镇。此时不让武夫任镇职，镇成为民政机构，而归县管。
  县：宋初多差武臣赴任，至绍兴间，除沿边溪洞外，“专用文臣”。县分赤、畿、赤次、赤畿、望、紧、上、中、中下、下十等，同样以其户口多寡作为定级的依据。
  迄至元、明、清，政区制度又有变化。先是，元代实行行省制度，也称省，是行尚书省、行中书省的简称。这一制度源于魏晋，至金再次出现，最初为应急而在个别地方临时添置，后金人受到蒙古、西夏和南宋的夹击，出于军事需要，增设日多，应急的措施宛如定制。蒙古人南下中原，不但与金人作战，也向金人学习，就把这一制度加以推广。《元史•职官志》载，行省“掌国庶务，统郡县，镇边鄙，与都省为表里。国初，有征伐之役，分任军、民之事，皆称行省，未有定制。中统、至元间，始分立行中书省。因事设官，官不必备，皆以省官出领其事。其丞相，皆以宰执行某处省事系衔。其后嫌于外重，改为某处行中书省，凡钱粮、兵甲、屯种、漕运军国重事，无不领之。……每省丞相一员，从一品；平章二员，从一品，……丞相或置或不置，尤慎于择人，故往往缺焉”。由此可见，行省的设置最初只因某地战事需要，才加添立，是临时性的，故“未有定制”。到中统、至元间，正式立省，行省官吏仍由中央直接派出，赴任照样系带中央的官衔，称丞相（或平章政事）某人行省事于某处。迨至平宋后，又以宰执行某处之省事“嫌于外重”，才改为某处行中书省平章政事某人。
  行省始分时，“立中书省一，行中书省十有一”。元初，先置福建行省，后并入江浙行省，设福建道宣慰司，分领八路、二州、四十八县。元末复自为省（①见《元时期福建行省置废分合考》。）。行省的权力甚大，地方上军、民、财政“无不领之”。职官有丞相、平章、右丞、左丞和参知政事等。接着，又有分省的建制，福建曾有建宁分省、泉州分省、兴化分省和延平分省的划分。
  明初沿袭元的旧制，全国仍设十三个行省。洪武九年（1376年），朱元璋有感于行省权力太重，即废行省，而设承宣布政使司，将民政、财政和刑名按劾及其军事分别授予布政使、按察使与都指挥使各自分管，简称“三司”。至是已无行省制度可言。但由于只改官制，政区名称与其辖区范围基本不变，所以人们出于习惯，仍有称承宣布政使司为行省的。时福建承宣布政使司统福州、建宁、邵武、延平、兴化、泉州、漳州、汀州八府及福宁直隶州，属县五十七，布政使司的治所仍在福州。
  然自永乐、宣德后，地方多事，布、都、按三司分离，已无力应付局势。有鉴于此，中央只好复派部、院大臣（即六部和都察院）下去镇抚，遂有巡抚一职的产生。巡抚初为暂设，旨在事件平定后撤销。不料到了正统、景泰间，地方纷乱愈演愈烈，巡抚制止不住，有些地方便加派总督。而随社会内忧外患的加剧，派出的总督与巡抚日多，几乎遍布全国。总督、巡抚乃部院大臣，派驻地方，又使地方三权的分离重新走向集权。至清，满洲贵族入主中原，为镇压汉人的反抗，便将督、抚委为一省之长。后为精简机构，才以巡抚一职为主，并将巡抚的辖区与其行省一致化。
  清代行省长官有总督（世称制台）、巡抚（世称抚台）、承宣布政使司（世称藩台）和提刑按察使司（世称臬台）。督、抚是“封疆大吏”，为一省最高长官；总督统辖一省至数省的军政、民事，巡抚是一省之长。总督有兼巡抚的，也有一些行省不设总督，就视巡抚如总督。其属僚有二：布政使司分管财赋与人事，按察使司专执刑名。清初，改福建承宣布政使司为省，置闽浙总督，辖有府九、直隶州二，厅、县六十二。康熙二十二年（1683年）收复台湾后，在台改承天府为台湾府，也属福建省；至光绪十一年（1885年）另行建省，才与福建分治。
  另外，元设行省，省辖路，路统府，府领州、县，州有属县。但也有府、州不隶路，而直属于省，称直隶府、州；路、府、州也有不领县的。路分上、下二等，依户口划分，十万户以上为上，不足者为下，只有要冲之地例外。路置达鲁花赤（意为“长官”）一员，总管一员；达鲁花赤多由蒙古人担任。府、州、县也按户口的多寡，定为上、中、下三等，置达鲁花赤和知府、知州、知县各一员。
  明初改路为府，府分三等；分等不按户口的多寡，而依纳粮数量。州分直隶州、属州（也称散州）二类。直隶州直属布政使司，与府同级；属州隶府，视县。
  清设府、厅、州、县。州分直隶州、属州二类。直隶州视府，为二级政区；属州视县，与县同为三级政区。此时属州不领县，与明有别。厅为创新的制度。厅本为府的派遣机构，府置知府，又设同知、通判作为知府的属僚，一般同驻一地；边境地区府的辖境较大，就派同知或通判前往治理，驻地即称厅。厅多数设在少数民族聚居的边远地带，也有设在内地情况比较特殊的地方。厅也分直隶厅与散厅二类，前者视府，后者视县。此外，又有道的建制，乃属监察区。福建有道四：宁福道驻福州，辖福州、福宁二府；延建邵道驻南平，辖延平、建宁、邵武三府；汀漳龙道驻漳州，辖汀州、漳州二府与龙岩直隶州；兴泉永道驻厦门，辖兴化、泉州二府与永春直隶州。
  下面先将福建历代政区的设置列出简表，每表取一统一年代，以示各个朝代政区设置的概况，然后再以清的政区为单位，追述各地府、州、郡、县建置的沿革（①清以后的政区设置与变化，详见《福建省志•民政志》。）。