福建省图书馆

福建省土地执法监察经历了乱与治的过程。1986年以前，由于土地管理政出多门，土地执法监察很难有效进行，因此乱占耕地、滥用土地的现象相当严重。1986年，根据《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》（以下简称中央7号文件）与中共福建省委、省人民政府《关于贯彻执行<中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知>的意见》（以下简称闽委9号文件）精神，在全省范围开展大规模的非农业用地清查工作。同年，成立福建省土地管理局，对全省土地进行归口管理，在清查工作行将结束之前，即着手进行土地执法监察机构、队伍及制度的建设，把土地执法监察纳入有序有效管理的轨道，全省土地违法案件锐减。1992年8月，省人大常委会决定下放土地审批权。但是，在1993年全省的非农业建设用地的清查中发现，越权批地、滥用土地及其他土地违法现象增加，有些地区则相当严重。为此，省人大常委会于1994年9月决定收回原先下放的土地审批权。与此同时，加大土地执法监察工作力度，土地违法案件总量又逐渐减少。
  一、执法监察体系
  中华人民共和国成立以前，福建无专门的土地监察机构。其时，虽有些类似土地监察的行政行为，但内容侧重于土地权属的管理、田亩的丈量核实等，主要为征收土地赋税服务。中华人民共和国成立后的30多年间，土地监察工作，或由征地部门附带承担，或由有关单位各负其责，或由政府视需要而临时统一组织检查组进行，其内容大多是调查处理土地纠纷，检查建设用地征而不用造成的土地荒芜浪费，查处占地建房等等。
  1984年9月29日，福建省第六届人大常委会第九次会议通过《福建省贯彻执行<国家建设征用土地条例>实施办法》。该办法规定，福建省建设委员会所属省征地拆迁移民管理局和福建省农业厅土地管理局为福建省土地管理机构。省征地拆迁移民管理局主要负责管理福建省范围内国家建设征地拆迁安置工作，检查监督《国家建设征用土地条例》和《福建省贯彻执行<国家建设征用土地条例>实施办法》的贯彻落实。福建省农业厅土地管理局主要负责福建省土地资源的规划使用和管理乡镇企业、集体和个体建房用地，检查监督国务院《村镇建房用地管理条例》和福建省人民政府有关农村建房用地等规定的贯彻落实（1987年1月1日，《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》在《中华人民共和国土地管理法》施行后同时废止）。此时，这两个机构担负起较为具体的土地监察责任。但是，它们分属不同的主管部门，在土地管理与监督工作中也多有交叉之处，因此在处理有关事宜时，常有难以协调一致的问题。
  1986年5月，新成立的福建省土地管理局针对当时乱占耕地、滥用土地的严重情况，根据中央7号文件和闽委9号文件精神，按照中共福建省委、福建省人民政府的部署，在福建省范围大力进行非农业用地清查。在福建省土地管理局设立乡村建设用地管理处，主要负责非农业建设用地清查和乡村建设用地管理业务。1988年改为监督检察处，负责土地执法监察工作，并在短时间内规范查处土地违法案件程序和文书格式，迅速开展经常性的土地执法监察活动，形成较为完整的土地监察体系。
  同时，部分县、市还设有事业性土地监察中队（队），负责本地区日常的巡逻检查、案件调查取证等工作。作为福建省土地监察试点单位的晋江县土地管理局、福州市土地管理局，设有直属土地监察队。晋江县土地监察队经县人民政府批准于1986年6月成立。福州市土地监察大队经市人民政府批准于1987年4月成立，事业编制30人。监察队成立后，即履行土地监察业务，并在公、检、法机关的配合下，处理了大量违法占地和土地纠纷案件。福州市土地管理局还被推荐为国家联合开展土地监察试点单位。到1988年，各地（市）、县（区）土地管理局也先后设立土地监察科（股），负责各地（市）、县（区）的土地执法监察。
  1989年，福建省已基本形成省、地（市）、县（区）、乡（镇）、村的五级土地执法监察网络，分级管理，尤其是建立与完善了以块为主、条块结合的乡（镇）土地管理执法网络。乡（镇）建立土地管理所，作为县（市）土地管理局派出机构。一般每个乡（镇）土地所有3～5人，大的乡（镇）配7～8人，均确定专职监察人员1～2人。有的乡（镇）由村干部组成一支平时分散执法、集中执行任务的监察队。行政村由村主干1～2人兼土地管理员，大部分行政村成立了土地管理小组。为了提高土地执法监察人员的政策水平和业务素质，省、地（市）、县各级土地管理局先后举办200多期土地执法监察业务培训班。1989年至1993年，仅省土地管理局就举办4期，直接培训土地监察业务骨干近400人，取得良好效果。
  1993年，福建省大力创建法院派驻土地管理部门行政执法联络机构和土地公安机制，以减轻执法难度。据统计，当年福建省设立土地执法联络室、执行室、巡回审判庭、土地审判庭的市、县近30个，建立土地公安机制的市、县有12个。组建这些机构后，原先办一个案件需要1～2个月甚至半年以上，后来一般1个月内就可办妥。
  1995年4月，福建省土地管理局与省高级人民法院共同制定《福建省土地行政执法和土地诉讼若干问题的意见》，以保障依法、准确、及时查处土地违法案件，正确执行土地违法处罚决定，加强和改善土地行政执法工作。
  1995年8月，根据福建省人民政府批准的《福建省土地管理局职能配置、内设机构和人员编制方案》，政策法规处与监督检察处合并为土地法规监察处，其主要职责是负责拟定福建省地方性政策法规，监察检查土地管理法律、法规和政策在福建省范围内的执行情况。
  1996年9月，福建省高级人民法院和福建省土地管理局成立土地行政执法联络组，具体由福建省高级人民法院行政审判庭和福建省土地管理局法规监察处有关人员组成。办公地点设福建省土地管理局土地法规监察处。与此同时，要求各地（市）、县（市、区）人民法院、土地管理局加强联系，密切配合，建立完善土地行政执法联络组和工作制度，保证土地管理法律、法规的顺利实施。
  1996年12月，成立福建省土地行政执法联络室，具体由省土地管理局土地法规监察处和省监察厅执法监察室有关人员组成。福建省土地行政执法联络室设在福建省土地管理局土地法规监察处，每星期二为联络室成员固定联合办公时间。
  1997年3月，福建省土地监察直属大队挂牌办公，负责案件调查、取证及处理等工作。该大队为事业机构，系福建省土地管理局直属土地执法机构，土地法规监察处给予业务指导。
  1997年9月，福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省土地管理局联合发布《土地违法犯罪案件移送查处的暂行规定》，加大土地执法力度。
  1997年10月，经福建省人民政府批准，聘请萧文熙等15位省直机关和各地（市）、各民主党派政协委员与离退休老干部，为首批福建省特邀土地监察员，以加强社会监督。
  福建省各级土地管理部门在行政执法中，加强与法院、纪检、公安等执法执纪部门联系，建立土地执法联络机构，提高土地管理部门的执法权威，减轻土地执法的难度。福建省各级土地管理部门与法院、纪检监察、公安等部门现已成立62个联合执法机构，执法联络人员达296人。
  二、执法监察活动
  福建省的土地执法监察活动，是在1986年清查非农业建设用地的基础上开展起来的。福建省在土地执法监察活动中，贯彻“严格监督，严肃查处，预防为主”的工作方针，平时严格检查监督土地法律、法规的执行，对已经发生的土地违法行为严肃依法查处，同时把主要精力放在预防上，以预防为主，力争不发生或少发生土地违法案件。在这一方针指导下，实行多种形式的土地宣传教育，有领导、有计划、有组织地开展无擅自占地案件、无少批多占案件、无越权审批案件、无未批先用案件的“四无乡（镇）”活动和创建土地执法模范县活动。把预防土地违法的工作交给群众，交给基层政府，充分调动群众和地方干部的积极性，使土地执法监察工作由被动转为主动，跨上新台阶。福建省土地执法具体工作最基本的有非农业建设用地清查、经常性监督检查和执法创优等3项。
  （一）非农业建设用地专项清查
  1986年后，大规模的非农业用地专项清查有3次，分别在1986～1987年；1993年；1997年。
  1.1986～1987年清查
  1986年3月，《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》发出后，中共福建省委、福建省人民政府派出8个调查组，深入10个市、县，对乱占、滥用耕地的情况进行调查。随后，中共福建省委、省人民政府发出闽委9号文件，部署福建省非农业用地清查工作。这次福建省非农业用地清查工作，自1986年5月开始，在各级党委和政府的领导下，全省组织动员公安、司法、城建等部门78304人参加，历时一年余，至1987年底结束。省派工作组重点查处漳浦、南安、大田、崇安（今为武夷山）等4县（市）的土地违法案件。
  1986～1987年的清查范围是，自1982年《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》公布施行以来的非农业用地情况，同时处理违法占地事件，健全土地管理机构。清查工作提高了广大干部群众依法管理土地、依法用地的法制观念。
  这次福建省非农业用地清查工作，清查1982年后的个人建房812692户（个），清查面积180089.14亩（其中耕地76689.40亩）。查出违法占地514587户，占清查总户数的63.32％；违法占地94179.2亩（其中耕地48187.84亩）。至1988年3月，已处理499489户，占违法户数的97.07％；收回土地补偿费5833.43万元，处以罚款1545.25万元，退出占而未建的土地3086.62亩，拆除建筑物退地1077.01亩。
  福建省有28个县对1982年以前的个人建房占地也同时进行清查。据其中9个县的统计，共清查219785户，占地面积48041.32亩（其中耕地20541.67亩）。查出违反当时有关规定的违章建房户76920户，占清查总户数的34.99％；违章占地13230.43亩（其中耕地7256.39亩）。至1988年3月，已处理48423户，占违章建房户数的62.95％；退出土地863.25亩；收回土地补偿费180.8万元，处以罚款137.23万元。
  清查了国家单位（包括城市集体所有制单位）10971个，所查1982年后非农业建设用地133325.08亩（其中耕地58471.01亩）；违法占地的有4497个单位，占清查单位数的40.99％；违法占地26294.55亩（其中耕地11666.32亩）。至1988年3月，已处理2819个单位，占违法占地单位数的62.69％；退地639.91亩，补交土地补偿费294.74万元，罚款88.46万元。
  清查农村集体单位8181个，所查1982年后非农业建设用地27248.56亩（其中耕地12152.61亩）中，违法占地单位有5532个，占清查单位数的67.62％；违法占地17534.07亩（其中耕地7973.48亩）。至1988年3月，已处理3623个单位，占违法单位数的65.49％；退地67亩，拆除建筑物退地12.84亩，补交土地补偿费119.26万元，罚款41.97万元。
  这次福建省非农业用地清查工作，基本达到国家土地管理局规定的查清情况、处理违法占地案件、刹住占地歪风等3条要求。在搞好清查的同时，结合处理土地纠纷案件3453起，促进社会的安定团结。
  2.1993年清查
  1993年4月，国务院以国发[1993]33号文件发出《关于严格审批和认真清理开发区的通知》，强调保护耕地，对开发区和各项建设用地要依法审批，违法违规的必须坚决纠正。中共福建省委、省人民政府为此作出决定，要求福建省各地严格按照《中华人民共和国土地管理法》和《福建省土地管理实施办法》规定的权限，履行土地审批手续。对未经法定程序下放审批权的，一律依法收回。8月，福建省土地管理局和省监察厅发出《关于认真贯彻执行国发[1993]33号文件、清理各类开发区的联合通知》。针对省内一些地方不按照国务院文件的要求进行检查清理，继续滥占大片农田建镇、建村、建市场；不少地方对下放的土地审批权没有收回，继续越权批地，甚至愈演愈烈；有些地方地价仍然偏低，国土收益严重流失等违法现象，要求各级土地管理部门协助当地党委和政府，对土地使用情况主动进行自查，强化土地执法监督手段，各级纪检监察机关配合土地管理部门开展这项检查工作。根据中央指示和省里部署，各地由人大、土地管理、建委、农委、监察、纪委、法院、财政、审计、工商等部门参加的土地执法检查组，在全省范围开展执法大检查，集中清查各类开发区越权非法批地问题，制止违法用地行为。据统计，查出非法审批土地达1391件、面积21339亩，其中耕地14200.5亩。据10个市、县统计，查出未批先用土地2143.5亩，超批多占土地2755.5亩。在检查中，直接制止违法现象1200多处，保护耕地489亩，处理违法案件870件，面积2347.5亩，其中耕地1227亩。
  这次土地清查，福建省共查处土地违法案件1800件，面积1080亩，其中耕地495亩，与上年相比，违法案件下降36.3％；已处理1689件，面积990亩，其中耕地465亩，收回土地面积135亩，罚款1153万元。福建省各地加强检查监督，促使非法下放土地审批权问题基本得到纠正。1994年，省人大常委会修正《福建省土地管理实施办法》第十四条，重新调整地、市审批权，为加强对土地审批的管理提供法律保障。
  3.1997年清查
  1997年5月，为贯彻中发（1997）11号文件《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》，中共福建省委、省人民政府召开以部署福建省非农业建设用地清查为主题的省土地管理工作会议，下发《中共福建省委、福建省人民政府关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的决定》和《福建省非农业建设用地清查实施意见》，成立以副省长黄小晶为组长的福建省非农业建设用地清查领导小组。各地、市、县、区都相应成立清地领导小组，厦门、福州、莆田、三明、龙岩等市，由党政主要领导亲任组长。福建省组成3.4万人的清地队伍，又一次全面开展大规模的非农业建设用地清查工作。
  这次清查的对象是：1991年1月1日后至1997年4月14日前，经批准使用及未经批准占用的各类非农业建设用地。清查的范围是：各类开发区、工商业小区、各项建设、城镇郊区、铁路沿线、主要公路两侧及沿海村镇建设和经营性房地产项目（含高尔夫球场、渡假村等）用地。清查的重点是：成片土地开发项目和乡镇工业区用地；沿海城市房地产开发项目和福建省的高尔夫球场用地；城镇郊区及国道、省道两侧用地；1997年4月1日至4月14日非法批准占用耕地的突击批地行为。
  经过9个多月的艰苦努力，查清1991年以来福建省非农业建设用地情况。
  据清查统计，1991年至1996年，福建省各类非农业建设实际用地89.7万宗，总面积115.87万亩，其中耕地51.47万亩。经批准用地70.7万宗，面积97.16万亩，其中耕地41.91万亩；未经批准用地18.93万宗，面积18.67万亩，其中耕地9.53万亩；非法批地682宗，面积310亩，其中耕地173亩。
  经国务院和省人民政府批准立项的开发区123片，规划用地37.19万亩，批准用地11.92万亩，实际用地13.04万亩，闲置土地2.57万亩。经营性房地产项目实际用地2874宗，面积7.77万亩，其中耕地2.97万亩；批准用地2728宗，面积7.38万亩，其中耕地2.76万亩；闲置土地197宗，面积0.57万亩。
  福建省闲置土地共6775宗，面积6.30万亩，其中各类开发区闲置的土地3.21万亩（未含开发区中已完成基础设施可供招商的熟地2万多亩），占总闲置土地面积的51％。福建省可供利用的闲置土地（含开发区中熟地）有8万多亩。经省清地领导小组研究，在省级以上123个开发区中，撤销30个建设项目，对资金不到位的开发区进行立项，调整、完善，促进39片开发区开发，重点扶持54片开发区。
  省级以下政府批准的各类工商业小区300个，也进行了清查。福州市突出对房地产闲置用地的专项清理，通过对市区1043幅房地产开发用地的逐一清查，对已竣工和在建项目以外的171幅用地依不同情况作出处理，撤销4幅用地的批文，收回26幅闲置用地，向63幅用地征收闲罝费.限定72幅用地的动工时限。
  龙岩市土地管理局配合市中级法院，对永定县恒辉养殖公司在土地冻结期间顶风违法占用基本农田，进行严肃处理，拆除该公司违法兴建的鳗池、管理房等建筑物5686.7平方米，并责令限期复耕。在省土地管理局的督促下，莆田县人民政府强制拆除东峤机砖厂占用基本农田的违法建筑物。厦门市土地房产管理局依法申请法院强制拆除思明区黄厝村村支部书记违法占地2100平方米、建设面积2900平方米的厂房。诸如此类典型案件，福建省新闻媒体上曝光100多例。省土地管理局直属监察大队在清查期间，还直接查处60余起土地违法案件。
  根据清查结果，对各类违法用地按政策进行严肃处理。据统计，此类清查福建省拆除违法建筑物20.7万平方米，收回土地使用权2769.3亩，罚款5425.8万元；行政处分11人。同时，追缴土地使用权出让金6614.2万元，收取土地闲置费318.1万元；调整土地使用权3457.9亩，复耕38156.1亩。（二）常规执法监察
  1.日常执法监察
  日常执法监察活动是保证土地法律、法规得以正确实施、稳定土地执法形势的重要措施。
  1986年全省性非农业建设用地清查结束以后，为巩固清查成果，开拓土地执法新局面，各级土地管理部门建立健全土地执法队伍，强化内部执法建设，同时大力开展多种形式的土地法制和保护耕地、珍惜土地的宣传教育活动，并在创建“四无乡（镇）”和土地执法模范县活动中深化，即通过订立乡规民约等形式，强化群众的土地法律意识，提高遵守土地法律、法规的自觉性，减少土地执法的阻力和难度。
  福建省、地（市）、县（市）三级土地管理局以及乡镇土地管理所从建制之初起，就把土地执法工作主要放在经常性监督检查上，无论有否发生违法占地案件，土地管理人员都坚持到所辖区域实地检查，发现苗头及时制止，蠃得稳定土地执法大局的主动权。省土地管理局除督促地（市）、县两级土地管理局经常开展执法检查外，每年还多次检查重点地、市土地管理执法情况。地、县土地管理局定时分批检查县（市）区的土地管理情况。县土地管理局和乡镇土地管理所基本上实行按片巡逻检查制度。随着各地（市）、县土地监察大队、中队的普遍建立健全，形成较为完善的土地监察网络，发现问题较快，并能及时制止土地违法行为。在全省第一次非农业建设用地清查之后，个人违法占地建房的问题退居其次，各类大宗建设用地违法现象上升为土地管理的主要矛盾。针对这一新情况，省土地管理局及时就长乐、莆田等地未经审批非法占用大量农田的事件进行调查，并做出严肃处理。其占用土地，重新依法审批。90年代初，莆田市土地管理局局长亲自配合省土地管理局人员，每年检查制止单位违法占地均在二三百亩以上。漳浦县土地监察中队把全县土地分南北两片，把人员分南北两个巡逻组。每过几天，两组均在各自辖区的乡镇和重点村庄、重点地段巡逻检查，发现违法占地苗头，即予制止。这样，刹住占土地歪风，取得很好的效果。
  福建省各级土地管理部门在日常执法监察中采取严格的防范措施，土地违法案件总体上处于减少和抑制状态。但有的地区在某些时候还会出现违法占地案件增多的现象，由于日常执法监察工作已建立起较好的基础，加强监督力度，违法占地案件被有效遏制。福建省土地管理局支持配合各地（市）土地管理局，查处许多重大土地违法案件。1995年，省土地管理局建立办案机制，直接介入日常执法检查，发现并查处了许多案件。其中，查处非法擅自占用长乐市金峰镇凤山村与南安市官桥镇曾厝村耕地的案件，在全省产生很大影响。
  1995年1月，福建省东海油脂工业公司未经批准擅自占用长乐市金峰镇凤山村耕地8.56亩。其中，5.16亩为凤山村基本农田保护区内的耕地。此事经凤山村反对及土地管理部门的干预，才得以制止。福建省土地管理局在调查取证后，根据有关法律法规条文，对此作出处理：对未经批准非法占用、毁坏的5.16亩基本农田和3.40亩非基本农田的耕地，分别处以每平方米12元和8元的罚款，合计58933元；在收到处罚决定书之日起15天内，负责修复被破坏的水利设施，垦复毁灭的5.16亩基本农田，退回凤山村耕种；已占用的3.40亩非基本农田的耕地以及其他土地，限两个月内依法申报有权机关审批，补办用地手续后使用。1996年，福建省第二电力建设公司下属临时机构——福建省500千伏输变电工程筹建处，未经有权机关批准，自1996年10月31日起，擅自占用南安市官桥镇曾厝村耕地155.8亩，其中基本农田保护区内耕地133.7亩。经福建省土地管理局调查确认，福建省500千伏输变电工程筹建处违反国家有关法律构成未经批准非法占用土地行为，予以处罚，责令福建省第二电力建设公司退还非法占用的土地155.8亩，并处以每平方米5元罚款，共计519390元。同时，建议有关部门对非法占地单位主管人员予以行政处分。
  至1997年底，由省土地管理局法规监察处直接查处土地违法案件54起，共罚没款679.8562万元。从1991年至1997年全省共查处土地违法案件23463件，占违法案件的92.51％，涉及土地面积14519.85亩。其中，收回土地为2442.2亩；拆除违法占地建筑物面积1871393平方米；以其他方式处理的面积9321.9亩；罚款金额24377.08万元；复耕处理面积1781.88亩。
  1997年3月，福建省土地管理局直属的土地执法机构——福建省土地监察直属大队正式挂牌办公，负责案件调查、取证及处理等工作。该大队自成立以来，负责调查、取证和处理17件土地违法案件，共罚款93.8万元，其中1997年处理7件，罚没款26.8万元。
  2.年度执法检查
  自1988年后，福建省土地管理局每年都针对福建省各地执法情况，以地、市为单位，有目的、有重点地开展全省性的土地执法大检查。
  1988年、1989年年度土地执法检查的重点内容主要是：有否以权代法，违法批准占用土地；有否借发展经济之名，不依照法定程序，违法乱占乱批土地；乡（镇）、村办企业特别是机砖厂、砖瓦厂，是否有违法占地；各级领导干部是否违法占地建私房。
  1990年、1991年、1992年年度执法检查的内容主要是结合创建“四无乡（镇）”活动进行验收，检查是否有擅自占地、少批多占、越权审批、未批先用；有否未经批准进行土地买卖或非法转让，以及其他违反土地管理法律、法规、规章与有关政策规定的行为。
  1993年的年度执法检查的重点内容是：乡（镇）村企业用地和村镇建设用地是否合法；如实揭露和查处重点土地违法案件，尤其是越权批地等案件；清理土地隐形市场取得哪些实质性进展和成效。这一年检查的重点地区在沿海县（市）和内地用地量较多的县（市）。
  1994年，省人大常委会、省人民政府、省政协在全省开展《农业法》执法检查，省土地管理局既是被检查者，又是参与者。这一次执法检查也成为年度检查。其主要内容是：检查开发区用地的基本情况，尤其是土地审批及耕地占用、撂荒情况；检查乡镇、村工业小区情况，查清1993年、1994年占用土地的面积，已占用的土地中经合法审批及未经合法审批的面积，以及已使用与占而未用的土地面积；检查违法批地情况，查清土地审批权下放期间违法批地的数量，已采取哪些纠正措施，查清越权批地的形式及造成的后果，查清土地违法案件立案查处的情况；检查耕地保护情况，查清耕地被圈占后撂荒与毁坏耕地情况，查清基本农田保护区近一年被挤占情况，基本农田保护区工作进展及开展耕地开发情况；检查各地清理划拨土地使用权非法转让工作开展情况及取得主要成效；检查征地补偿、安置情况。
  1995年、1996年年度土地执法检查的重点是《福建省基本农田保护条例》执行情况。具体为：对划定的基本农田保护区是否都由县（市）人民政府发布公告，明确保护范围，其资料是否保存齐全，其后续管理采取哪些有效措施；逐片检查基本农田保护区划定以来占用基本农田的情况，是否按规定办理基本农田使用许可证和用地审批手续；检查违法占用基本农田行为的处理情况；检查基本农田保护区以外的耕地是否采取有效措施进行保护；检查非农业建设占用耕地的，是否按规定足额征收有关税费。此外，还检查《中华人民共和国行政处罚法》、《福建省土地监察条例》的执行情况。
  1997年5月，为贯彻《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》与《中共福建省委、福建省人民政府关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的决定》，全省进行大规模的非农业用地清查。原计划以基本农田保护管理情况作为该年度土地执法检查内容，结合清查工作进行，不另做检查。
  对在年度检查中发现的违法用地者，经核实后进行处理，或收回违法占用的土地，或拆除违法建筑，或罚款与没收非法所得款项，或责令复耕，对情节严重的当事人给予行政处分、刑事处分。第一年度检查后由各地市土地管理局将有关情况与数据上报省土地管理局，然后再由福建省土地管理局汇总呈报国家土地管理局，同时并将检查结果向省人大常委会、省人民政府报告。
  三、执法创优活动
  土地执法监察活动坚持“预防为主”的方针，进行普法教育，树立遵守土地法律、法规的典型，防范土地违法于未然，把违法现象消除在萌芽状态。从80年代末起，福建省开展创建土地管理“四无乡（镇）”和土地执法模范县活动。
  （一）创建“四无乡（镇）”
  福建省开展创建土地管理“四无乡（镇）”活动，是作为一项强化土地执法的重大措施来抓的。这项工作经历了培养扶植、总结提高、巩固发展和开拓创新的过程。
  1988年，福建省土地管理局总结三明市尤溪、宁化等县的一些乡（镇）自发开展创建土地管理的“六无”活动（无占田盖房、无越权审批、无违法用地、无少批多占、无纠纷积案、无荒废耕地）的经验，认为这是一种值得总结推广的好形式。经过调查研究，在原有的基础上，于1989年提出了开展创建土地管理的“四无”活动，即无擅自占地案件、无少批多占案件、无越权审批案件、无未批先用案件”。“四无”的标准是：
  无擅自占地，即在本行政区域内，国家、集体建设用地和个人建房符合规划要求，没有突破用地计划指标，无乱占滥用土地的违法案件。
  无少批多占，即经有权机关批准的建设用地，使用时严格遵守审批的土地类别、四至、用途和面积，没有批东建西、批少占多、批非耕地占用耕地和任意改变用途等违法案件。
  无越权审批，即严格按法律程序办事。乡（镇）政府审批个人建房，没有超越土地法律、法规规定的权限；乡（镇）无越权审批国家、集体单位和公益事业建设用地；无越权审批使用耕地。
  无未批先用，即建设用地的单位或个人在未经批准、未领取用地许可证前，无先占用土地，擅自破土动工的案件。
  福建省土地管理局按照“四无”标准，负责部署、检查、验收。各地结合本地土地执法实际，制定“四无乡（镇）”达标规划，上、下级政府之间，土地部门之间分别签订目标责任状。福建省绝大部分乡（镇）除了与村签订责任状外，还实行驻村和包片干部责任包干、奖惩挂钩，以保证达标规划的实现。在创建土地管理“四无乡”、“四无村”活动过程中，各地政府都很重视，广泛进行宣传发动，增强广大干部群众的土地法制观念；同时严格用地管理，特别注意把住申请审批关、定点放样关、检查验收关，并为此制定各种具体措施。省土地管理局及时总结各地在创建土地管理“四无乡”、“四无村”活动中的好经验，帮助各地提高创建的质量。
  南平地区在开展宣传教育、健全土地机构、配齐人员的同时，实行建设用地申请条件公开、个人建房用地面积限额公开、收取税费标准公开、用地计划指标公开、申请审批程序公开、违法用地查处结果公开的制度。并且规定每年的12月份，以行政村、乡（镇）为单位，对本年度的土地审批和用地情况分门别类统计复核，全面自查，报请上级领导机关验收。行政村由乡（镇）政府、乡（镇）由县（市）政府负责组织验收。地区土地管理局负责检查督促、抽查、汇总工作。
  龙岩、南平等地所辖县、市土地管理局根据各乡、镇土地执法状况，进行分类指导。浦城县土地管理局将全县19个乡、镇分为四类，创建初期重点扶持土地执法比较好的一、二类乡、镇，从而带动后进乡、镇。该县的莲塘乡原来土地管理基础较差，被列为三类乡。通过查处土地违法“钉子户”，教育一大片，使土地管理工作很快步入正轨，跃居一类乡，经福建省土地管理局验收，评上“四无乡”。建瓯县于1989年将全县14个乡、镇分为三个类别，确定“三、四、五”达标时间，即一、二、三类乡镇的行政村分别在三年、四年、五年内全部达到“四无”标准，要求从1989年到1992年，“四无乡（镇）”的达标率要分别占全市乡镇总数的20％、60％、70％和90％，力争1993年全县达标。
  创建土地管理“四无乡（镇）”活动，有效抑制了土地违法案件的发生。据统计，开展“四无”活动前的1988年，福建省土地违法案件为5701件，违法占地面积1780亩，开展此项活动后的第一年，即1989年，就降至3570件，违法占地面积1091.25亩。“四无乡（镇）”达标数呈上升势头。1989年达标100个，到1994年已达487个，其中1993年至1994年，连续两年保持“四无乡（镇）”的有361个，占福建省乡镇总数的38％。
  为使创建土地管理“四无乡（镇）”活动不断完善发展、扎实有效，省、地（市）土地管理局每年都结合工作进展情况，到“四无乡（镇）”总结经验，到非“四无乡（镇）”了解在创建活动中遇到的困难与问题。省土地管理局还选择一些创建“四无乡（镇）”活动开展得较好的乡（镇），作为联系点，建瓯市徐墩镇就是其中的一个。省土地管理局每年组织人员数次到该镇了解开展“四无”活动的情况，发现创新点，.及时总结推广，做到以点带面。上杭、永定等县土地管理局为推进创建“四无乡（镇）”活动，派出人员进驻乡（镇），指导土地管理业务，帮助解决活动中出现的问题，使创建“四无乡（镇）”活动上一个新台阶。
  创建土地管理“四无乡（镇）”活动开展，提高了广大群众保护耕地、珍惜土地的热情，全省有1200多个乡村的群众自发订立土地管理的乡规民约，要求村民自觉遵守。福建省创建土地管理“四无乡（镇）”活动，还得到国家土地管理局的高度评价。国家土地管理局在全国范围内，推广创建“三无”（无违法用地、无违法批地、无违法管地）模范县活动，就是在这基础上开展起来的。
  （二）创建土地执法模范县
  土地管理牵涉到各行各业，需要在地方党委领导下，由县（市）人民政府统一部署。县（市）人民政府在保护耕地、用地审批、地产交易、土地登记、查处案件等土地执法活动中，处于前沿位置。因此，为了深化土地管理“四无乡（镇）”活动，福建省又开展创建土地执法模范县工作。
  1994年10月，福建省人民政府办公厅转发福建省土地管理局《关于开展创建土地执法模范县试点工作报告》，确定在福建省开展创建土地执法模范县试点工作，使一部分土地管理工作较为先进的县（市），争取在一、二年内建成土地执法模范县。创建土地执法模范县的主体是县（市）人民政府；县（市）土地管理局是这项工作的办事机构；公安、法院等有关执法部门密切配合同级土地管理部门开展工作。各乡（镇）人民政府要继续认真开展土地管理“四无乡（镇）”活动。创建土地执法模范县，要广泛宣传普及土地法律、法规，增强各级领导的土地法制观念，严格依法审批土地，强化土地执法监督检查，切实保护耕地资源，规范土地市场行为，基本消除土地违法案件，建立良好的土地管理秩序，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应的土地管理机制，为改革、发展、稳定大局服务。创建土地执法模范县，要做到县（市）领导班子支持、重视，并模范执行土地管理法律法规；规范地产交易行为，依法管好土地市场；土地执法形势稳定，成绩显著；有一支强有力的土地执法队伍，土地监督网络健全。各个标准之下还有具体细则，可操作性强。
  1995年，福建省土地管理局制定《土地执法模范县检查验收评分标准》，按千分制设评分条款和计分方法，通过验收评分达到900分者，可评为土地执法模范县。
  1995年2月，经福建省人民政府批准，确定浦城、漳平、华安、宁化、闽清、尤溪6县（市），为第一批创建土地执法模范县省级试点单位。这些试点县（市）立即把创建工作摆到重要议事日程上，成立以县（市）主要领导为组长、有关部门领导为成员的创建土地执法模范县（市）领导小组，并且根据省人民政府指示精神，结合本县（市）的实际情况，制定了创建土地执法模范县（市）的实施方案。与此同时，利用各种宣传工具，加强创建土地执法模范县（市）的宣传力度，建立严格的管理制度，责任到人，抓紧清理遗留的土地违法问题。经过一年多的努力，6个试点县（市）创建工作成效显著。1996年4月，浦城、漳平、尤溪、闽清4县（市）通过省级达标验收，6月被省人民政府授予福建省土地执法模范县（市）称号。
  1997年2月，经福建省人民政府批准，华安、武平、古田3县为第二批创建土地执法模范县省级试点单位。福建省率先开展创建土地执法模范县（市）试点活动，得到了国家土地管理局的充分肯定，并在全国推广。
  四、信访工作
  1986年，各级土地管理机构成立，随后建立人民群众来信来访制度，开始土地管理的信访工作。在土地执法监察工作中，信访是重要的组成部分。它是宣传、贯彻、执行土地法律、法规和有关政策的重要渠道，是党和人民政府联系群众的桥梁，是反映土地执法情况与土地管理动态的窗口，也是社会监督的重要形式。
  群众来信来访反映的情况较为复杂，涉及面广，且与群众切身利益相关。其中，既有反映违法占地，非法买卖、出租或变相买卖、出租土地，以及强行征地、以地谋私的情况；也有涉及征地安置补偿费不落实、乱收费、耕地抛荒以及历史遗留的各种问题。80年代后期，群众来信来访反映的问题主要是违法占用耕地建私房，其次是权属争议与历史遗留问题。据1989年统计，福建省群众反映违法占用耕地建房的来信有700件，占信访总件数的50.9％；其中反映各级干部利用职权违法占用耕地盖私房的就有181件，占信访总件数的13％，涉及353名干部；反映非法买卖、出租土地的信件有135件，占信访总件数的9.8％；其他诸如拆迁征地安置与历史问题等占39.3％。90年代后，群众来信来访的主要问题集中在违法占地与非法买卖土地上。
  福建省各级土地管理部门领导重视信访工作。在省、地（市）、县（区）的土地管理局，均有一名局长或副局长分管信访工作；有的（市）、县（区）还成立信访工作领导小组。据统计，1988年至1991年的3年间，福建省土地信访工作部门共办理人民来信4415件，接待群众来访343批875人次。办理了全国人大和省人大代表议案、省政协委员提案19件；办理领导批办的重要信件225件，已结案210件，结案率为93.3％。1992年，福建省已形成省、地（市）、县（区）土地管理信访网络，共有专（兼）职信访工作人员216人，其中省、地（市）土地管理局有22人，县（区）土地管理局有194人，加上乡（镇）的土地管理信访工作人员1291人，福建省共有1507人在做这项工作。
  与此同时，各地逐步完善信访工作制度。福建省从省、地（市）、县（区）土地管理局，到乡（镇）土地管理所，都设立了“三簿、三函、三表”。“三簿”即办理人民来信登记簿，接待群众来访登记簿，反馈情况登记簿；“三函”即信访转办函，办理上级机关、领导批办件函，办理信访情况答复函；“三表”即办理人民来信统计表，办理群众来信来访情况统计表，查办反馈情况统计表。有的地（市）、县（区）土地管理局领导还定期接待群众来访。尤溪县、古田县土地管理局规定每月15日为接待群众来访办公日；泉州市鲤城区实行土地管理局领导下基层与群众对话、约谈的回访制度。
  福建省土地管理局1995年办理来信890件，接待群众来访125批422人次；1996年办理来信855件，接待群众来访91批297人次；1997年办理来信1044件，接待群众来访174批459人次。反映问题比较多的是福州、泉州、莆田3个市。1997年，省土地管理局共处理人民群众来信913件，接待群众来访113批284人次。其中，反映的问题涉及违法占地的有380件，占总数的37％；非法买卖土地的有225件，占总数的22％；其他涉及强行征地、乱收费、征地补偿费不落实、耕地抛荒、以地谋私等等，占总数的41％。这些信访件均按规定办理。
  五、行政复议
  土地管理行政复议，指不服土地管理部门的具体行政行为的土地管理相对人，依法向上一级土地管理部门申请重新处理，上级土地管理部门依法作出维持、变更或撤销原具体行政行为的活动。
  福建省土地管理局为了贯彻实施《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》，于1992年6月成立福建省土地管理局土地行政复议领导小组，下设福建省土地管理局行政复议办公室，与省土地管理局政策法规处合署办公。行政复议办公室负责《行政复议条例》的宣传和实施工作；根据福建省土地管理的实际情况，建立与《行政复议条例》相配套的制度；承办属于本部门受理的土地复议案件的具体事务；指导、协调下级土地管理部门行政复议机构开展行政复议工作；总结行政复议工作经验，开展土地行政复议工作理论、学术研究，培训行政复议应诉人员；承办国家土地管理局和省人民政府复议办交办的其他有关行政复议工作。
  土地复议是一项业务新、专业强、程序严的工作，要求复议人员不仅要有较丰富的土地管理专业知识，而且还要有较高的法律政策水平。因此，福建省土地管理局行政复议领导小组多次举办土地行政复议人员培训班，规范办案程序，为基层土地部门负责法规、复议工作的人员讲解《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》等法律法规，提高有关人员的专业素质与业务水平。通过培训和日常业务指导，全省土地行政复议人员明确了土地复议的条件：申请人应是认为土地管理部门行政行为直接侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；有明确的被申请人，即县级以上人民政府土地管理部门；有具体的复议请求和事实根据；申请的内容应属于复议范围。对土地管理行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令不服的，以及对土地权属争议的仲裁、调解或处理不服的，不能申请复议；已向人民法院起诉的，不得再申请复议；被申请人应属于受理机关管辖。对乡（镇）人民政府依据土地管理法律、法规或规章所作的具体行政行为不服的，只能向县（市）人民政府申请复议，不能向县（市）土地管理部门申请。
  福建省土地管理局根据国务院《行政复议条例》的程序性规定，统一印制一套26种《土地行政复议文书格式》，分发各地使用，并及时开展复议工作。福建省土地管理系统成立较晚，而且土地执法难度大，在土地行政复议机构成立初期，确定了处理土地行政复议案件以点带面的工作方法，先由福建省土地管理局与试点地（市）受理一些典型案件，待取得经验并规范制度后，再向全省推广。1992年，厦门一位退休干部不服厦门市土地管理局对其违法建私房的处理，向福建省土地管理局提出申请复议。福建省土地管理局在查明事实、剖析案情的基础上，依法撤销被申请人厦门市土地管理局的不当行政行为，退还申请人原被决定折价归公的房屋，该行政复议案的处理，在全省产生较大的影响，取得监督、纠正下级土地管理部门违法或不当行政行为，维护合法用地者权益的双重效果。1992年后至1997年，福建省土地管理局办理土地行政复议案件20件。在福建省土地管理局直接办理复议案件的同时，还确定土地管理基础较好的三明市为土地行政复议工作的试点。
  福建省土地管理局行政复议领导小组还做好与复议相关的行政执法监督工作，维护和监督下级土地管理机关依法行使职权，防止和纠正各级土地管理部门违法或不当的具体行政行为，最大限度地保护用地主体的合法权益。福建省土地管理局每年开展一次福建省土地执法大检查，不但检查各地市（县）的三项建设用地、耕地保护、地籍地政管理、征地费用使用、违法案件查处等情况，而且也重点检查了各级土地管理部门土地执法程序和文书格式的合法性、规范性情况，制止、纠正或责令自行纠正一批下级土地管理部门错误或不当的行政行为。在1995年的福建省土地执法大检查中，发现福安市土地管理局在处理一起公司非法用地案件中，存在运用法律不正确行为和莆田市土地管理局在一宅基地土地确权发证中的过错行为，福建省土地管理局行政复议领导小组及时发出责令自行纠正通知书，限期重新做出合法、适当的行政处理。