福建省图书馆

成片土地开发是指开发商依法成立开发企业、取得国有土地使用权后，依照开发规划对土地进行综合性的开发建设，平整场地，建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施，形成工业用地和其他建设用地条件，然后进行转让土地使用权，经营公用事业，或者进而建设通用工业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等地面建筑物，并对这些地面建筑从事转让或出租的经营活动。投资开发经营成片土地（主要从事工业）面积不得少于300亩。
  福建省成片土地开发始于1987年，由国家投资基础设施建设，改善投资环境，以吸引外资大规模投资，如马尾区开发区自1987年至1991年投资8381万元，开发土地4557亩。1988年以后，随着福建省沿海地区的投资贸易环境逐步改善，开始尝试划出一小片土地供外商开发。
  1990年，中共福建省委、省人民政府认真贯彻执行国务院颁发的《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》精神，省领导就鼓励外商开发成片土地等一系列问题发表谈话，提出要以此作为深化改革、扩大开放、加快吸收利用外资为突破口。要求沿海各地市负责人亲自抓土地成片开发，亲自做大客户、大财团的跟踪工作。要制订好成片开发规划，给客商提供优惠政策，积极稳妥和有计划有领导地进行成片土地开发。福建省各级土地管理部门认真贯彻执行中共福建省委、省人民政府和省领导的指示，积极探索，总结经验，因地制宜地开展工作。福建省成片土地开发进入发展阶段，截至到1990年6月，省人民政府共划出10片土地，供外商开发。这10片土地面积共18972.5亩，利用外资2.7亿美元，集中在泉州、福州、漳州3市，有工业开发区、高科技园区和农业开发区。
  1991年5月，福建省人民政府颁布《福建省鼓励外商投资开发经营成片土地的暂行规定》，明确外商投资开发成片土地的审批权限、办理程序和优惠政策。规定：征用耕地200亩以下，其他土地1000亩以下的，由省直辖市人民政府或地区行政公署批准，并报省土地管理局备案；福州、厦门、漳州、泉州、莆田市范围内，征用耕地300亩以下，其他土地1500亩以下的，由所在市人民政府批准，并报省土地管理局备案。在三明、龙岩、南平、宁德地区范围内，使用耕地200亩以下，其他土地1000亩以下的，由所在地人民政府批准，并报省土地管理局备案。使用耕地1000亩以下，其他土地2000亩以下，由福建省人民政府批准（在厦门经济特区范围内，由厦门市人民政府批准）。使用耕地2000亩以上，其他土地4000亩以上的，报国务院批准。
  《福建省鼓励外商投资开发经营成片土地的暂行规定》要求必须按下列程序办理成片土地开发：市、县人民政府组织编制开发成片土地的项目建议书（或初步可行性研究报告），并按规定报省人民政府或国务院审批（报批前土地价格应申请委托评估，并经省土地管理局确认）；投资者分别依照中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法的规定，成立从事土地开发经营的中外合资经营企业、中外合作经营企业或外资企业；由开发企业自行编制（或委托编制）开发规划，经市、县人民政府审核后，报省人民政府审批；由市、县土地管理部门与开发企业签订成片开发土地使用权出让合同（草案）；由市、县土地管理部门协商征地及编制安置方案，并按国家土地管理局《出让国有土地审批管理暂行规定》与《出让国有土地使用权合同（草案）》要求办理土地报批手续，经省人民政府或国务院批准后实施；开发企业按经批准的出让合同规定缴纳土地有关费用，办理土地使用权登记，由市、县土地管理部门核发土地使用证，并按出让合同规定提供土地。
  中共福建省委、省人民政府从实际出发，提出土地成片开发必须坚持三大原则：一是外商成片开发必须符合国务院有关规定和《福建省鼓励外商开发经营成片土地的暂行规定》，必须坚持“项目牵头、统一规划、分期实施、依法审批”的原则，即项目的立项，开发规划和用地必须由省人民政府审批，必须有明确的土地开发计划和土地开发利用目标，有多少项目平整多少土地。二是成片土地开发必须尽量利用荒山、荒滩、荒坡，凡通过地价和土地使用费优惠政策，对利用荒山、荒滩、荒坡搞工业用地开发的，免20年土地使用费；搞农业综合开发的，免30年土地使用费。三是提供外商成片开发的土地必须是目前或近期内福建省无力开发、在城市规划区外，基础设施条件较差的区域。除此之外，外商投资经营成片土地开发还可以享受以下优惠政策：外商投资开发经营成片土地，开发企业依法取得土地使用权后，有权依照批准的总体规划进行开发建设；有权按合同条款对其已投资开发的土地使用权进行出租或转让；有权根据国家产业政策对外招商和经营区内自建水、电设施。开发区域内生产用地的比例不得低于80％，生活、服务配套设施等非生产用地应控制在20％以下。由外商投资兴建医院、学校、托儿所等公益事业用地以及当地政府派出的行政机构办公用地等，可不计入比例；开发企业和区域内的外商投资企业，在合同规定的建设期限内免缴土地使用费。产品出口企业和技术先进企业，经营10年以上的，经确认可免缴土地使用费5年。对举办国家鼓励发展的科技、教育、文化、医疗卫生和社会公益事业、基础设施建设等项目的，可申请减免土地使用费；对在荒山、荒地、荒滩进行成片土地开发的企业，可免缴土地使用费20年（含建设期）。成片土地的使用权出让年限最高为50年，期满后如需延期，可依法申办延期手续。土地受让后2年未动工使用，政府有权依法收回。开发期限内未按合同规定开发利用全部土地的，收回其未使用部分的土地使用权或按规定收取土地闲置费。
  在上述一系列优惠政策的吸引下，外商来闽投资十分活跃，福建省成片土地开发呈现出迅猛发展的态势。至1992年底，全省规划开发的成片土地有109片，拟开发面积为280多平方公里。批准开发93片（包括1992年批准立项的有39片），主要分布：福州市18片，厦门市9片，漳州市20片，泉州市22片，莆田市15片，龙岩地区7片，宁德地区2片，总面积63.63平方公里，其中耕地38.438平方公里；总投资16.64亿美元，其中外资占12.99亿美元。福建省土地成片开发的模式有三种：一是国家投资开发，引进外商办厂的“筑巢引鸟”模式。这种模式是由政府投资搞“三通一平”，把基础设施搞好，再引进外资投资办厂搞开发，如福州马尾经济技术开发区、厦门湖里加工区等属于此类型；二是引进外资成片开发土地的“引鸟筑巢”模式。这种模式的做法是由当地政府向外方提出成片土地有偿有限期使用，由外商投资搞“三通一平”等基础设施建设，并由外商在外招商到开发区办企业，逐渐形成工业小区，如福清融侨工业区、洪宽工业村、元载工业村、元洪开发区属于此模式；三是利用社会资金开发的“借鸟筑巢”模式。其做法是由地方政府利用集体经济投资平整土地，搞基础设施，然后引进外商来投资办厂，如福州福兴工业区。另外，福建省的外商投资成片土地开发在结构上也从单纯的工业用地开发发展为包括旅游业、农业、高新技术产业、基础设施建设在内的全方位开发。与此同时，除了沿海地区外，山区内地也出现外商开发成片土地。
  在成片土地开发迅速发展的同时，也出现发展不平衡，外部配套跟不上，融资难，招商难，影响开发进度等问题；还存在一些开发项目的规模与开发商的能力差距大，造成土地开而不发、圈而不用现象，炒立项、炒规划、炒地皮的事时有发生。1993年8月，福建省土地管理局发出《关于加强宏观调控、严格土地审批、管好地产市场的意见》，要求各地、县要按照国务院《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》和省土地管理局的有关文件精神，认真清理各类开发区和在建项目用地，摸清情况，采取措施，分类指导，促进全省土地成片开发健康有序的发展。检查的重点是审核用地规模是否适度，土地利用是否合理，项目及土地使用是否合法，土地价款和建设资金是否到位，区内开发的项目是否落实，土地出让合同是否履约等等。要区别不同情况作出不同处理：对那些开发速度快、项目落实好、已形成规模、开始发挥效益的成片土地开发项目，要及时总结经验，树立典型，形成示范效应；对那些已经立项，但在开发中遇到问题的困难，致使开发速度慢，项目落实差的的成片土地开发项目，要认真分析原因，及时帮助协调解决存在的问题，促其加快开发建设速度；对项目不落实，资金不到位，占地不开发的成片土地开发项目要依法严肃处理，土地闲置超过两年的，要依法收回土地使用权。合同规定的建设期满后，其未开发部分的土地使用权由政府收回。因特殊原因，经有权机关批准延长开发建设期的，要按规定收取土地闲置费；对未经国务院或省人民政府批准立项，各地自行设立的各类成片土地开发项目，要进行一次认真检查，凡项目落实，资金到位，具备开发建设条件的，限于1993年9月份前，按国务院有关文件规定和省内有关规定补办立项及用地审批手续；对缺乏基本建设条件，项目、资金不落实，大量占用耕地或占而不用的开发区，要予以撤销，土地要还耕与农，严禁弃耕撂荒。
  当年，省人民政府组织省土地管理局、省建委、省计委、省经贸委、省监察厅、省法院、省开放办等单位，成立开发区联合检查组，先后3次深入开发区调查研究，对全省成片开发出让合同进行全面清理，有针对性地确定重点，区分不同情况，对合同的履行情况进行调查。省土地管理局建设用地管理处根据调查情况写出3篇调查报告，反映全省土地开发的现状、存在问题，提出相应的对策措施。中共福建省委、省人民政府根据这些报告初步确定兴办的开发区138片，面积267.299平方公里，近期开发140.815平方公里（其中耕地76.977平方公里）。其中经省人民政府批准立项的有109片，包括工业开发区97片，农业综合开发区3片，旅游开放区9片，引进投资项目1077个，合同利用外资34.948亿美元；其中投产或即将投产的企业有478个，占总数的44.38％。同时查处未批准的26片，面积10203亩；停办不具备条件的20片，面积102.39平方公里；因未能履行合同被收回或取消用地7片，面积4325亩；调整压缩开放规模的7片，面积187.42平方公里。经过清理，盲目新开增开发区的做法基本停止。1993年6月，省人民政府又颁布《福建省外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，用法规进一步规范成片土地开发。
  1994年以后，中共福建省委、省人民政府提出6条加强成片土地开发管理的原则意见，即：资金不到位、逾期不履约的，要取消立项；开发规模过大、履约有困难的，要缩减开发规模；自行设立的开发区，要通过清理，依法报省人民政府和国务院审批；对个别圈地牟利，炒卖地皮，不依法履行合同的，要依法处理，直至收回土地使用权，重新招商引资；严格控制开发区数量，全省决定今后原则上不再审批新的开发区，集中力量办好现有的开发区的招商引资工作。各地土地管理部门认真贯彻中共福建省委、省人民政府的指示，继续对成片土地开发进行整顿。先后3次派出6个调查组对116片成片土地开发进行为期20天的调查，形成调查报告。在此基础上，对成片土地开发转让实行许可证管理制度。1995年10月，又颁布《福建省关于外商投资开发经营成片土地的补充规定》。1996年，省土地管理局组织人员对开发区进行历时1个月的综合调研，研究了开发区的用地审批、土地开发、项目引进、管理体制、用地管理、促进发展、存在困难与问题、解决的对策等情况；根据国家土地管理局《关于切实做好非农业建设闲置土地利用工作的通知》及省人民政府《关于进一步深入开展非农业建设闲置土地利用工作的通知》精神，重点对1993年后的成片土地开发项目、各类乡镇工业小区、房地产开发项目及“三资”（独资、合资、合作）企业用地情况进行专项清理。共查出闲置土地798宗，面积31692亩，其中耕地20912亩。另外还查出开发区已初步开发但尚未引进项目建设的土地2万亩。经过清理，已复耕土地7391亩，限期动工开发的18138亩，调整用地2597亩，收回土地2197亩，追款地价2亿元。土地成片开发的重点从过去的铺摊子转到立足存量求发展的路子上来，走以内涵发展为主，以效益为中心的发展道路，集中力量办好现有的土地开发项目。
  1997年，福建省土地管理局继续深入调查，逐宗掌握开发区用地和建设情况，建立先行档案。在此基础上，下发《关于报送各类开发区用地清查意见的通知》，要求各地土地管理局认真研究，提出开发区的处理意见，报省人民政府研究；该撤销立项的坚决撤销，该收回的闲置土地坚决收回，该解决的困难和需要落实的招商优惠政策尽快帮助落实。与此同时，福建省土地管理局参加了省人民政府组织的省审批的开发区的资格审查认定工作，提出控制总量，分类指导，盘活存量，促进招商的基本思路。经过严格考核，最后确认52个开发区享受《福建省进一步促进开发区发展的若干规定》和福建省有关开发区的各项优惠政策，其中14个为国务院批准设立的国家级开发区，38个为省级开发区，还有核定13个开发区比照执行享受《福建省进一步促进开发区发展的若干规定》和福建省有关开发区的各项优惠政策。