福建省图书馆

人类社会出现家庭和私有制之后，开始有了个人建房。在奴隶社会，奴隶主贵族占有大片土地，其中部分用于建造房屋。平民百姓也拥有多少不等的私人房子，其宅地由国家分配。西周时期，每户自耕农分得百亩耕地、五亩宅地；宅地不仅用于建房，还用于种瓜菜、桑麻、养家禽家畜等。在封建社会，绝大多数百姓拥有一小块宅地；获取宅地的方式，或由于军功，或通过购买，或由政府分配等。北魏、北周、隋代、唐代实行均田制，都有分配给百姓宅地的规定。北魏的均田制规定：“诸民有新居者，三口给地一亩，以为居室；奴婢五口给一亩。”北周的均田制规定：“凡人口十已上宅五亩，口九已上宅四亩，口五已下宅三亩。”隋朝的均田制规定：“其园宅，率三口给一亩，奴婢则五口给一亩。”唐代均田制规定：“凡天下百姓，给愿宅地者，良人三口以上给一亩，三口加一亩；贱人五人给一亩，五口加一亩。”封建社会实行土地私有制，其管理重点放在向农民征收耕地赋税上，对宅地的管理不太重视。农民建房所需土地，可以通过自由购买获得；宅基地也可自由买卖，无需政府批准。
  民国时期，开始对城市民房建筑进行一些管理。民国34年（1945年）6月，福州市政筹备处公布《民房建筑管理条例》，规定凡在市区建筑、修理及拆卸房屋工程，均应办理申请手续，未经批准不得动工。翌年又公布《请勘人须知》，规定城区私人房屋的拆除、修建，应领取建筑许可证并缴纳勘察费。
  中华人民共和国成立初期，福建省对私人建房管理比较宽松，农村私人建房只要土地权属清楚，不需报经政府批准就可以兴建。城市居民建房，则须提出申请，并附上设计图，由当地建设局派员实地勘察，符合条件的，发给建设许可证。
  1956年合作化以后，农村土地成为集体所有，个人建房用地要提交申请报告，由集体统筹解决，在用地安排上，一般使用原有宅基地和空闲地、山坡地、荒地，尽量不占用耕地。1965年，福建省人民委员会颁布《关于严格控制征用土地的几项暂行规定》，进一步加强对农村个人建房的管理，规定：公社社员修建住宅，由生产队统一规划，尽可能不占用耕地，利用原有宅基地、山地修建，并严格执行审批程序。同时也加强对城市居民建房的管理，规定：在城市规划和城市建设中，尽量不扩大市区范围。必须征用耕地时，也应严格掌握设计定额，紧缩建筑布局，杜绝浪费土地，市区非生产建设也不得成片地拆迁民房。又规定审批程序：福、厦、漳、泉4市城市建设用地（包括空地）应根据城市规划，严格控制，并事先征得建设厅意见后，送省主管征用土地部门审核转报省人委批准。
  对于华侨和侨眷建设用地，福建省人民政府一贯采取优惠的政策，特别是在外汇短缺时期，侨属使用耕地建房系属侨汇款的修建，将其按国家基本建设征地的手续办理，报省批准，优先考虑。1965年，福建省人民委员会颁布《关于严格控制征用土地的几项暂行规定》：华侨用地应分别情况，在侨眷比较集中的城镇、公社，当地县、市人委在不占用耕地的原则下，规划适当地点统一建筑华侨新村，国内侨眷或零星回国的华侨原有房屋仅因人口增加房屋不够居住，需要增建，申请用地时，应说服他们在原有基础上利用原旧基宅地进行扩建改建，一般不得再占用耕地。
  改革开放初期，城市和乡村个人建房剧增。1981年，全省社员建房用地安排数为17894亩，1982年上升为40608亩，大片耕地被占用。1980年至1982年，仅福州市农村新建房屋15000多户，其中占用耕地3700多亩。
  1982年2月，国务院颁布《村镇建房用地管理条例》。同年3月，福建省人民政府依照该条例精神颁布《关于农村建房用地管理的暂行规定》，规定：农房建设，要在人民公社领导下，在农业区划的基础上，本着相对集中、合理布局、节约土地、有利生产、方便生活、合乎卫生的原则，由生产大队、生产队统一规划，社员大会通过，人民公社审查，报县、市土地管理部门批准。城市郊区大队、生产队社员建房规划要同时征得城市规划部门的同意。没有制定建房规划的，或规划未经审批的大队、生产队的社员，不准擅自建房。社员修建住房，要服从规划，尽量利用宅基地、空地、荒地、山坡地等，不占耕地（包括自留地）、果园。城市郊区，农村集镇，平原地区和地少人多的地方，提倡建楼房；山区提倡依山建村。在统一规划社员建房用地时，先解决无住房困难户用地，后安排住房拥挤户用地。凡住房够用者，不安排用地。社员建房应向生产队申请，要经生产队社员大会讨论通过，人民公社审核，报县土地管理部门批准；如确需占用少量耕地（包括自留地）、果园的，必须报县人民政府批准，并按国家征地补偿标准向生产队缴纳补偿费。《关于农村建房用地管理的暂行规定》实施后，取得明显效果，1983年，全省农村个人建房用地下降为4024亩。
  1984年8月，福建省人民政府又颁布《福建省城镇个人建造住宅管理实施办法》，规定：城镇个人住宅的建筑面积，按照国务院批准的《城镇个人建造住宅管理办法》规定，属城镇正式户口，平均每人建筑面积一般不得超过20平方米（包括本城异地住宅）。但为了设计和审批方便，结合福建省实际情况，规定以户为单位，每户建筑面积不得超过以下标准：甲类标准，适用于4口及4口以下之家，每户建筑面积控制在80平方米以内。乙类标准，适用于5口至6口之家，每户建筑面积控制在100平方米以内。丙类标准，适用于7口至7口以上之家，每户建筑面积控制在120平方米以内。同时规定：城镇规划区范围内农业户的建房标准，亦按上述甲、乙、丙三类标准执行，为照顾农户生产特需，根据各地实际情况，可适当放宽，但每户增加的建筑面积不得超过30平方米。关于宅基地用地面积，规定：应以户为单位申请，提倡建两层以上的楼房，用户的用地面积不得高于以下标准：甲类标准每户占地控制在50平方米以内，乙类标准每户占地控制在60平方米以内，丙类标准每户占地控制在70平方米以内。对华侨、侨眷、台湾及港澳同胞个人建房可给予适当照顾，但每户增加的建筑面积以不超过30平方米为限。特殊情况经市、县人民政府批准，可以建别墅式住宅。《福建省城镇个人建筑住宅管理实施办法》对申请手续也作了具体规定：凡在城镇规划范围内有正式户口（包括市郊农业户）、住房确有困难的居民或职工都可以申请建造住宅；但夫妇一方户口在农村的（指城镇规划区以外的），一般不得申请在城镇建造住宅。城镇个人住房一律向当地房地产管理机关提出申请（未建立房地产管理机关的地方向城建部门申请）。申请时，由所在单位开具证明（职工由单位开具证明，个体户及居民群众由街道居民委员会开具证明，农业户由农业大队开具证明，科级以上干部应有上一级领导干部审核意见），报房管部门审查核实后签发给《建房批准书》（内容包括批准建造面积、用地数量、建房资金等）。申请人持此批准书再向城建规划主管部门办理《建设用地许可证》和《建设许可证》后，方可开工建造。
  1987年2月颁布的《福建省土地管理实施办法》，对居民个人建房用地作了明确规定：农村居民建住宅用地，必须符合乡（镇）村建设规划，由本人提出申请，村民委员会同意，经乡（镇）土地管理员按有关规定审核后，报乡（镇）人民政府批准；使用耕地的，由乡（镇）人民政府审核同意后，报县级人民政府批准。城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体土地的，由本人向居民委员会提出申请，经镇人民政府或街道办事处审核后，报县级人民政府批准。农村居民建住宅用地面积的限额为：每人要少于20平方米，6口以上每户也要少于120平方米。利用荒坡地，可以适当放宽，但每户不得超过30平方米。城市郊区、人多地少地区和城镇非农业户口居民建住宅使用集体所有土地的，用地面积限额为：每人要少于15平方米，4口以上每户也要少于60平方米。户住宅用地面积已达到当地限额或出租、出卖住房后再申请宅基地的，不予批准。香港、澳门、台湾同胞和华侨建房使用集体所有土地的，可以按照当地标准增加20％的；超过以上标准的，报县级以上人民政府批准。
  居民建房具体审批程序为：由居民向所在地村（居）委会提出书面申请，经村（居）委会张榜公布、评议确认符合申请建房用地条件，并列入当年建房用地计划控制指标的，发给《居民建房用地申请表》；由乡（镇）、街道土地管理所（组）组织人员对申请户填写的《居民建房用地申请表》逐项进行核实；乡（镇）街道土地管理所（组）审核后，按（福建省土地管理实施办法》规定的审批权限报批。居民建房用地申请，以县（市、区）人民政府或乡镇人民政府分管土地的领导，在审批表上签字同意并加盖政府公章为正式批准的形式要件；建房用地申请获准后，建房户应按规定付给被用地单位土地补偿费、缴纳建房用地管理费、耕地占用税等费用；城镇非农业户口居民建房使用集体土地的，还应参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费；土地管理部门凭用地批准文件和缴纳的税费单据派员往现场放样定粧，划拨土地。建房户办领《建设用地许可证》后，方可动用土地；房屋建成后30日内，经检查符合用地批准文件的，由县级土地管理部门登记建卡，收回《建设用地许可证》，发给《集体土地建设用地使用证》或《国有土地使用证》。
  为了促进居民建房用地审批工作制度化、规范化，增强审批透明度，提高办事效率，1989年在仙游县试点的基础上，福建省土地管理局于6月17日下发旨在督导土地管理人员廉洁从政的《关于实行居民建房用地审批公开的通知》（试行），要求农村居民在建房用地审批时要做到“七公开”，即乡（镇）、街道土地管理所（组）必须在行政村（居）委会所在地张贴公开以下条文：一是申请建房用地条件，二是建房用地面积的具体标准，三是下达给行政村（居）委会的年度建房用地计划控制指标，四是建房用地的税、费的收取标准，五是建房用地的审批程序，六是申请审批、三榜公布，七是违法处理的规定。南安县土地管理局在执行“七公开”中，还制定了县、乡、村分工负责，县局领导包干负责，经办人员签字负责，定期与不定期检查相结合的4条措施。县、乡两级一季一检查，半年一评比，及时发现问题，及时处理。
  在居民住房建设用地管理中，福建省土地管理局积极推广永安、南靖、古田等县（市）利用山地、坡地统一开发建设居民住宅的经验，福鼎、长乐等县（市）城乡统一规划安排个人建房节约用地的经验，龙海、闽清等县（市）改造旧村建新村的经验，收到很好的效果。1991年，漳州市改造15个旧村，节约用地达960亩。同时福建省土地管理局还积极探索，改革个人建房用地管理的体制，包括三方面：一是总量控制，即每年制定出全省个人建房计划用地的总数，从宏观上加以控制；二是规模控制，即每年控制2％～4％的农户可以建造新房；三是住房用地指标控制，即个人住房面积少于规定面积才允许建造新房。三管齐下，有效地控制了个人住房用地的恶性膨胀。
  根据中共中央、国务院1997年4月发布的《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》精神，1997年8月，中共福建省委、省人民政府发出《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地若干问题的决定》，要求各级政府加强农村居民住宅建设用地管理。村镇建设要本着集中紧凑、合理布局的原则，制定村镇土地利用规划和村镇建设规划，科学合理安排村镇各类建设用地。农村住宅建设要符合村镇建设规划，居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有。农村居民新建住宅，必须充分利用原有宅基地和宅内空闲地，提倡相对集中建设公寓式楼房，原有宅基地和空闲地未安排之前，不得批准占用耕地建房。