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建设用地管理工作的基本任务是：贯彻落实“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，依法管理建设用地，不断完善建设用地管理的法规、政策，严格审批用地，协调国民经济各部门的用地关系，保证国家重点工程用地，保护耕地，使土地的开发利用科学、合理，以满足经济发展对土地的需求，防止一切浪费、荒废土地资源的现象发生。
  福建省建设用地历史悠久，在新石器时代，原始人就开始建造简陋的住宅。进入文明社会以后，建设用地的形式也由原来单一的住宅建设用地扩大到国家建设用地、乡（镇）村建设用地、外商投资企业建设用地等类型。在漫长的古代社会里，官府注重地籍管理，以保证国家赋税收入，对建设用地的管理十分薄弱。近代，制定过一些简单的建设用地法规。中华人民共和国成立后至成立统一的土地管理机构之前，福建省建设用地实行城、乡分管制度，侧重审批管理。1986年福建省土地管理局成立之后，建设用地管理进入新的发展阶段，从根本上改变“重批轻管”、“政出多门”和规章制度不健全的局面，逐步建立起适合福建省特点的建设用地管理体系，走上依法、统一、全面、科学的管理轨道。
  第一节 管理制度
  一、计划管理
  1986年以前，每年建设用地的多少由申请项目和数量的多寡而定，缺乏宏观上的管理。1987年10月，福建省根据国家计划委员会和国家土地管理局联合发出《建设用地计划管理暂行办法》的精神，开始实行计划管理，把各项建设用地纳入国家宏观控制。建设用地计划分为国家建设用地、乡（镇）村集体建设用地和农村个人建房用地等三项，统称“三项建设用地”，实行总量控制。计划的编制分为年度计划和五年计划。编制计划从县级开始，由县土地管理局会同计划委员会，根据下一年度国家建设投资安排、农村经济发展和农村个人建房的安排进行编制，地（布）土地管理局汇总平衡后上报省局，再由省局与省计划委员会汇总平衡后报国家土地管理局。国家计划确定并正式下达后，省土地管理局和省计划委员会，根据国家计划进行分解，正式下达到各县、市执行。
  福建省土地管理局重视建设用地的计划管理，曾多次下文要求各地土地管理部门严格把关，注意合理、节约使用每寸土地，并要求各级土地管理部门提早介入大中型工程建设项目用地的前期工作，防止发生重点建设项目大量浪费土地特别是乱占耕地的现象，严格审理报省、地、县各级政府和国务院批准项目的用地。不论是国家建设、集体建设还是农村个人建房，无建设用地指标的都不得占地进行建设。同时，实行专人负责，一支笔批地，避免政出多门。
  1988年，福建省土地管理局把非农业建设用地纳入计划管理。建设占用耕地实行指令性管理，占用非耕地实行指导计划。1989年，省土地管理局将开发利用土地也纳入计划管理，作为指导性计划实施。至此，形成建设用地比较完整的计划管理体系。
  实行建设用地计划管理取得很好成效，至1995年，国家下达福建三项建设用地计划指标共98.47万亩，其中耕地57.63万亩；而实际用地为69.97万亩，其中耕地36.15万亩，共节约28.5万亩土地，其中耕地21.48万亩。
  根据中共中央、国务院1997年4月发布的《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》精神，1997年8月，中共福建省委、省人民政府发出《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地若干问题的决定》，要求各级人民政府严格土地利用计划管理，经科学论证而制定的年度土地利用计划经有权部门批准下达后，必须严格执行，不得突破；土地利用计划指标当年有效，不得结转。
  二、定额管理
  （一）工程项目建设用地指标
  1986年，国家土地管理局建立伊始，就根据《中华人民共和国土地管理法》的规定和有关文件的指示精神，与有关部门通力合作，着手编制约20个行业的工程项目建设用地指标（用地标准）。至1995年，在各有关部门的大力配合下，经国家土地管理局和建设部批准，先后正式颁布施行机械、纺织等13个行业的用地指标（用地标准）。福建省土地管理局执行国家颁布的各项工程项目建设用地指标，作为评审项目可行性研究报告、审定建设用地规模的重要依据，严格把关，节约用地。
  1992年6月，福建省土地管理局开始执行中华人民共和国建设部和国家土地管理局颁布施行的纺织工业工程项目建设用地指标。该指标分棉纺织、毛纺织、印染、涤纶纤维、丙纶纤维等类别。
  1992年12月，福建省土地管理局开始执行中华人民共和国建设部和国家土地管理局颁布施行的机械工业工程项目建设用地指标。该指标分汽车类、电机电器类、石油化工机械类、动力机械类、工程机械类、机床类、轴承类、仪器仪表类、工艺专业化厂等类别。
  1993年1月，福建省土地管理局开始执行中华人民共和国建设部和国家土地管理局颁布施行的钢铁工业工程项目建设用地指标。该指标分厂区工程项目建设用地指标和分区（车间）工程项目建设用地指标两大部分。厂区工程项目建设用地指标有钢铁厂、特殊钢厂、铁合金厂等类别；分区（车间）工程项目建设用地指标有烧结及球团车间、焦化车间、活性石灰车间、炼铁车间、转炉炼钢车间、轧钢车间、综合原料场（车间）、氧气站（车间）等类别。
  1993年3月，福建省土地管理局开始执行中华人民共和国建设部和国家土地管理局颁布施行的兵器工业工程项目建设用地指标。该指标包括火炮行业、弹药行业、炸药行业等类别。
  1993年7月，福建省土地管理局开始执行中华人民共和国建设部和国家土地管理局颁布施行的林产工业工程项目建设用地指标。该指标分人造板工程建设用地指标、木材加工工程项目建设用地指标、林产化学工程建设用地指标等三大部分。
  1993年10月，福建省土地管理局开始执行中华人民共和国建设部和国家土地管理局颁布施行的建材工业工程项目建设用地指标（水泥、玻璃部分）。该指标分新型干法生产工艺水泥工厂、浮法生产工艺玻璃工厂项目建设用地指标。
  1993年10月，福建省土地管理局开始执行中华人民共和国建设部和国家土地管理局颁布施行的工矿企业生活区建设用地指标。
  1993年12月，福建省土地管理局开始执行中华人民共和国建设部和国家土地管理局颁布施行的电子工业工程项目建设用地指标。该指标包括电真空器件厂、微电子器件厂、电子整机厂、电子原件厂、化学电源厂、电线电缆厂、研究所等类别。
  1994年1月，福建省土地管理局开始执行国家土地管理局颁布施行的地面防空雷达站建设用地指标。
  1995年9月，福建省土地管理局开始执行中华人民共和国建设部和国家土地管理局颁布施行的通讯工程项目建设用地指标。该指标包括线路专用站（房）、邮件处理中心、邮政局、邮件转运站、单项邮政业务局（场）、长途电信局、市内电话局、微波通讯站、卫星通讯地球站、移动通讯局、短波通信收发信电台、通信专用码头等类别。
  1995年11月，福建省土地管理局开始执行中华人民共和国建设部和国家土地管理局颁布施行的化学工业工程项目建设用地指标。该指标包括以天然气为原料年产30万吨合成氨、52万吨尿素工厂厂区，以轻油为原料年产30万吨合成氨、52万吨尿素工厂厂区，以重油为原料年产30万吨合成氨、52万吨尿素工厂厂区，以煤为原料年产30万吨合成氨、54万吨硝酸、90万吨硝酸磷肥工厂厂区，以磷矿为原料、硫酸萃取磷酸、年产12万吨磷铵单项装置生产区等类别。
  （二）乡镇企业建设用地指标
  针对乡镇企业用地管理比较薄弱，解决乡镇企业用地一无立项、二无设计、三无用地指标、四无用地审批的滥占乱用、未批先用等问题，福建省土地管理局根据国家土地管理局、农业部《关于编制乡镇企业用地定额指标的意见》的精神，结合福建省的实际，自1989年7月至1991年12月，与省乡镇企业局联合组织对8个地（市）的乡镇企业现状进行调查及用地定编制工作，共调查27个行业、430多家乡镇企业，取得2万多个数据，共同制定《福建省乡镇企业建设用地定额指标》，并于1995年由省人民政府批准实施，为乡镇企业建设用地管理科学化、标准化、规范化提供依据。
  三、许可证制度
  1989年2月2日，福建省土地管理局决定自1989年4月1日起在全省实行建设项目挂牌用地制度，以方便群众和执法部门监督。三项建设用地经各级人民政府按《福建省土地管理实施办法》规定的审批权限批准后，由当地土地管理局发给《建设用地许可证》，作为批准建设用地的原始证件，悬挂于用地现场，供土地执法部门和群众随时检查监督。建设项目竣工后，建设单位（含个人）应及时向当地土地管理局申请检查验收，办理登记手续，交回《建设用地许可证》，换发《土地使用证》。凡未获批准和未悬挂《建设用地许可证》或超越《建设用地许可证》规定的用途、范围使用土地的单位和个人，按违法或违章用地处理。
  1989年3月15日，福建省土地管理局又发出《关于实行建设项目挂牌用地制度的补充通知》，进一步加以完善。规定凡1989年4月1日前批准在建的各项建设用地或1989年4月1日后新批准用地的，建设用地者均须向当地土地管理局办理领取《建设用地许可证》。《建设用地许可证》有效期：个人建房和乡（镇）村集体企事业建设不超过1年，国家建设、“三资”企业建设用地一般不超过2年，大、中型企业建设，按固定资产投资计划的建设期限，确定其有效日期。该通知还对建设用地挂牌制度的宣传、《建设用地许可证》的格式、各地土地管理部门检查反馈等作了规定。
  四、预审制度
  预审制度是指所有建设项目报批时，应按建设用地审批权限附具同级土地管理部门的预审意见，审批开工报告应附具用地批文，未经批准用地的项目，不得开工建设。1997年11月，福建省土地管理局下发《关于建设项目用地预审工作的通知》，并建立“用地预审意见书”制度，对用地预审的报件资料、报批程序、预审权限、预审内容和预审格式等作了具体规定。要求建设用地单位应在项目立项前，向项目所在地县级以上土地管理部门提出用地预审申请。申请者应提供用地预审申请报告、拟报批的项目建议书或项目可行性研究报告、规划选址意见书、规划红线图及总平面布置图等文件资料。建设项目用地预审可对用地的可能性和必要性、用地选址、用地方式、有关征地拆迁安置和地价方面的基本要求、对项目经批准立项后用地报批工作的要求等提出初步意见。建设用地预审权限为：耕地3亩、总用地10亩以下，由县（市）土地管理局出具用地预审意见书；耕地30亩、总用地300亩以下的，由地（市）土地管理局出具用地预审意见书；耕地30亩、总用地300亩以上的，由省土地管理局出具用地预审意见书；属省立项的外资项目，由省土地管理局出具用地预审意见书。项目所在地县级以上土地管理部门接到用地预审申请报告后，属本级土地管理局用地预审权限的，经预审同意后填写《建设项目用地预审意见书》，发给申请单位，抄送立项审批机关；属上级土地管理局用地预审权限的，由当地土地管理局提出意见转报上级土地管理局，经上级土地管理局预审同意后填写{建设项目用地预审意见书》，发给申请单位，抄送立项审批机关和当地土地管理局。预审制度执行当年，就有14个项目在报批立项时前办理用地预审意见，取得一定效果。
  第二节 管理项目
  一、国家建设用地
  国家建设用地是指国家进行各项基础设施、经济、文化、国防建设以及举办各项社会公共事业所需占用的建设用地。为国家建设提供用地主要有3种形式：一是征用土地，即国家因建设需要，采取强制性的措施依法将集体所有的土地有偿转为国有土地的一项行政措施；二是划拨土地，即国家机关、企事业单位、部队、人民团体等已在使用的国有土地或国有储备土地，根据需要划拨给另一建设单位使用的行政措施；三是出让土地，即国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定的年限内出让给土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为，国家土地使用权出让通常有协议、招标、拍卖等形式。
  （一）审批权限
  在漫长的封建社会里，由于从理论上说全国土地归帝王所有，国家需要征用土地时，无须任何程序。
  清代初年，朝廷可以任意“圈地”，赏赐给宗室勋戚、官员兵丁。据《养古斋余录》卷一“附录”记载，清初通过圈地，无偿强制征用1500多万亩土地给八旗子弟。另据《清世祖章皇帝实录》卷三十记载，顺治四年（1647年），仅在京城附近的州府，就强制圈地620多万亩。到康熙元年（1662年），情况有所改观，国家征用民房（时称“匡屋”）时，给房产主少许银两作为补偿。此后，国家征地，也付给百姓银两，但因无章可循，价格偏低，随意性大，引发许多社会矛盾。
  民国初年，国家征用土地兴办公共事业，仍无章可循；兴办实业用地，也是通过私下协商解决。民国17年（1928年）7月27日，国民政府公布《中华民国土地征收法》，第一次以法律形式对征地权限作了明确规定：国家、省、市、县及其他地方政府，凡创兴或扩充公共建筑、开发交通、开辟商港之商埠、公共卫生设备、改良市村、发展水利、教育学术及慈善、创兴或扩充国营工商业、布置国防及其他军备、其他以公用为目的的设施等公共事业等，有征收土地之必要时，应由兴办事业人拟具计划书，分别呈经下列机关核准，即：国民政府直辖中央各机关、省政府、特别市政府征收土地时，由国民政府内政部核准；县或市征收土地时，由省政府核准；地方自治团体或人民征收土地时，由县或市转呈省政府核准；其在特别市者，由特别市政府转报国民政府内政部核准。此后，国民政府陆续颁布了一些土地法规，如民国19年颁布《土地法》，民国24年颁布《土地法施行法》等，对征收土地的权限作一些调整，但总的原则没有根本变化。民国时期，福建省政府在征用土地时，基本上执行的是中央的法规，未见有另行制定地方性法规的记载。
  中华人民共和国成立之初，百废待兴，中央人民政府政务院对土地征用十分重视。1950年，制定《国家征用土地暂行办法》，对征用土地的程序和补偿安置等作了一些规定，但未规定征地权限。随着土地改革完成和国民经济迅速恢复，为了适应国家建设征用土地越来越多的客观需要，1953年12月，中央人民政府政务院发布《关于国家建设征用土地办法》，对征用土地的权限作了规定：全国性的建设事业用地，经中央人民政府国家计划委员会核定，由中央人民政府政务院批准；地方性建设事业，用地在5000亩以上或迁移居民300户以上者，由大行政区行政委员会批准；用地不足5000亩而在1000亩以上者，迁移居民不足300户而在50户以上者，由省（市）人民政府批准；用地不足1000亩，或迁移居民不足50户者，由县人民政府批准；国防建筑工程，分别大小经中央人民政府人民革命军事委员会、大军区或省军区核定，移送政务院或地方人民政府批准。同时，该办法还第一次对临时用地作如下规定：“凡修建工程，须临时使用征地范围以外之土地作为材料堆存场所及临时运输道路等用途时，应与该项土地所有人（或使用人）协商临时借用，或定立契约临时租用。凡因修建工程而使附近未被征用之土地蒙受损失者，对该项土地所有人（或使用人）亦应给以应得的补偿。”福建省各级人民政府执行中央的有关规定。
  1953年至1956年，全国进入社会主义改造和“一五”计划执行时期，福建省经济发展很快，建设用地逐年増加，1957年福建省第一次出现自中华人民共和国成立后耕地负增长情况，减少了13万亩。为控制基本建设用地，1957年4月，福建省人民委员会发出《关于在基本建设中节约用地的指示》，同年7月29日，再次发布《关于迅速检查与严格控制基本建设用地的意见》，除了重申节约用地外，还特别强调要严格执行审批制度，规定：全国性的建设事业用地，须报国务院批准。属于地方建设事业用地在600亩以上，或迁移居民在60户以上者，由省城市建设局或转省人民委员会批准；用地600亩以下，300亩以上，迁移居民在50户以下30户以上者，由专、市城市建设主管部门负责核转专署或市人委批准；用地600亩以下，或迁移居民不足30户者，由县城市建设部门负责核转县人委会批准。
  1959年9月4日，福建省民政厅提出《关于执行国务院《关于国家建设征用土地办法》的情况和今后意见的报告》，对征地权限相应作了限定：凡建设工程用地在300亩以下和迁移居民在30户以下的，由所在地的县人民委员会核拨。对建设工程用地在500亩以下，300亩以上和迁移居民在100户以下30户以上者，授权专、市批准。用地在500亩和迁移居民100户以上，应报省民政厅会同有关部门转省人委核批。公社建设用地，一般由其自行安排，不必办理征用手续。但为了防止浪费土地和合理安排工农业建设，公社兴办各种事业计划应报经县、市计划部门批准。公社建设用地超过30亩以上者，则应报省、市人委批准。为了克服审批手续的混乱现象，各专、市县应确定一个部门主管审批征用土地的具体工作。
  60年代，进一步缩小地方政府审批土地的权限，并一度将审批土地权集中在省人民委员会手中。1962年，国务院发出通知，决定将征用土地的审批权收归省、自治区、直辖市政府。根据这一精神，1963年4月12日福建省人民委员会批转省计委、省民政厅《关于严格审查国家建设征用土地的联合报告》，规定：“凡是征用土地数量在30亩以上的，由省计委负责，根据省各主管厅、局、委的审查意见进行复核后，转民政厅提出批准征用意见报省人委批准；凡是征用土地不足30亩的，由省民政厅根据各主管厅、局、委的审查意见，提出批准征用土地意见报省人委批准。”同年11月19日，省人民委员会又发出《关于严格遵守国家基本建设征用土地批准权限规定的通知》，重申：“今后凡国家机关、团体、工矿企事业单位进行基本建设需要征用土地时，不论面积大小，何种土地，一律按国务院规定报省人民委员会审批。对过去未按上述规定自行批准征用土地的数量和项目，应列表报送民政厅备案。”
  征用土地的审批权收归省、自治区、直辖市政府后，克服了浪费土地现象，但不论征用土地多少，均由省人委审批，难以做到件件准确及时，增加不必要的公文往返，而且影响集中精力办好大面积用地的审批工作。1965年4月，福建省人民委员会发出《关于严格控制征用土地的几项规定》，根据国务院关于国家建设征用土地审批权限适当下放的通知精神，对征用土地权限作如下规定：“凡征用耕地十亩以下（包括十亩）和迁移居民五户以下的（包括五户，但不包括水利、水电工程移民）由各专署（市）审批；凡征用十亩以下（包括十亩）的空地、荒地、基宅地，由县（市）人民委员会审批。十亩以上（不包括十亩）仍应报专署（市）审批。人民公社社员建筑用地，一律由县（市）审批。征用耕地十亩以上（不包括十亩）和迁移居民五户以上的（不包括五户）的，仍应报省省审批。各级人民委员会征用土地的具体审批工作，属于国家基本建设征地，一律由计划部门承办；军事用地和民用基建用地，一律由民政部门承办。”
  “文化大革命”期间，土地审批权限几经变化，一度由军事管制委员会审批土地。1967年7月8日，中国人民解放军福建省军事管制委员会生产指挥部在《关于国家建设征用土地情况和今后意见的报告》中规定：“凡属于国家基本建设和以四项费用进行基建的用地，一律由基建办公室办理；军事用地和报省审批之前，应先经福州军区有关部门审查提出意见。”
  改革开放初期，各地经济建设蓬勃发展，建设用地规模迅速扩大，对土地征用控制不严，管理偏松，土地浪费较严重，耕地急剧减少。1982年5月4日，第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《国家建设征用土地条例》，恢复国务院、省、地（州）、县四级审批土地的机制，对征用土地的审批权限也作了明确的规定。1984年9月29日，福建省第六届人大常委会第九次会议通过《福建省贯彻执行《国家建设征用土地条例》实施办法》，对征用土地的权限相应作了以下规定：征用耕地（包括水田、园地、旱地、菜地和鱼塘，下同）1亩以下（不含1亩），征用非耕地（包括山林地、草地、荒地、杂地，下同）10亩以下（不含10亩），由所在县（市）人民政府审查批准；征用耕地1亩至10亩以下（不含10亩），征用非耕地10亩至50亩以下（不含50亩），由所在县（市）人民政府上报地区行政公署或省辖市人民政府审查批准；征用耕地10亩至20亩以下（不含20亩）；征用非耕地50亩至100亩以下（不含100亩），由所在地区行政公署或省辖市人民政府报送省建设委员会按照省人民政府授权予以审查批准；征用耕地超过20亩，征用非耕地超过100亩的，由所在地县（市）人民政府逐级上报省建设委员会审查后，报省人民政府批准（超过省人民政府审批权限的由省人民政府上报国务院批准）；大型项目跨县（市）征用土地，分别由所在地县（市）人民政府逐级报送省建设委员会审查后，报省人民政府批准。
  1987年2月19日，福建省第六届人大常务委员会第二十三次会议根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，制定并通过《福建省土地管理实施办法》，其中第十四条涉及国家建设项目征用土地的审批权限：征用耕地（包括水田、旱地、菜地和鱼塘，下同）在3亩以下，其他土地10亩以下，由县级人民政府批准，报省、市（地）土地管理局备案；征用耕地10亩以下，其他土地50亩以下的，由市人民政府或地区行政公署批准，报省土地管理局备案；征用耕地1000亩以下，其他土地2000亩以下的，由省人民政府批准；厦门经济特区范围内，征用耕地50亩以下，其他土地100亩以下的，由厦门市人民政府批准，并报省土地管理局备案。
  《福建省土地管理实施办法》对临时用地申请、审批、补偿等均作了比以往更加明确而详细的规定，经过多年的实践，形成一套比较完整的管理办法，具体内容是：工程建设施工需要临时用地，应在征地的范围内安排。国家大、中型建设项目确实需要另行增加施工临时用地的，应由建设单位持设计部门提出的施工临时用地总平面布置图、使用期限及复耕措施的文件，向所在地土地管理部门提出申请，在城市规划区内应征得规划管理部门的同意，由县（市）土地管理部门确定临时用地的位置、土地类别、数量、用途和使用期限，组织用地单位与被用地单位签定临时用地协议，按审批权限办理报批手续。工程项目施工需要临时用地，由批准工程项目征、拨用地的人民政府批准；架（敷）设地上（下）管线、其他地下工程、勘探、勘测等，需要临时用地的，由当地县级人民政府批准；抢险或军事需要等特殊情况急需临时用地，可先行使用，并立即报告所在地县、市人民政府，按规定补办审批手续。临时用地经批准后，方可使用。但不得擅自改变原来的批准用途，严禁修建任何永久性建筑物或其他盈利经营活动。使用期满，建设单位应尽快恢复原有的生产条件，及时归还。确实不能复耕的土地，应办理征用土地手续，土地划归市、县人民政府管理。临时用地不垦复或到期不归还的，由县级以上土地管理部门责令限期复垦或交还土地，拒不复垦的，由土地管理部门组织复垦，复垦费用和土地损失补偿费由义务人承担，并可根据情节处以罚款；对拒不归还土地的，按所占土地前3年平均年产值的300％～500％处以罚款。临时使用集体土地，不能恢复原用途或者复垦后需要用于国家建设的，由国家征用，征用费用由建设单位或破坏土地的单位负担。临时用地的补偿单价按当地物价部门公布或认可的市场价格计算，逐年补偿。因施工影响，造成征地界外损失的，建设用地单位应及时组织清点，按实际损失补偿。
  1992年8月29日，福建省第七届人大常委会第二十九次会议对《福建省土地管理实施办法》中第十四条有关“国家建设项目征用土地审批权限”的某些条款作了修订，将土地审批权进一步下放。规定：“凡征用耕地200亩以下，其他土地1000亩以下的，由省辖市人民政府或地区行政公署批准，并报省土地管理局备案；福州、厦门、漳州、泉州、莆田市范围内，征用耕地300亩以下，其他土地1500亩以下的，由所在市人民政府批准，并报省土地管理局备案。”“厦门经济特区范围内，征用耕地1000亩以下，其他土地2000亩以下的，由厦门市人民政府批准，并报省土地管理局备案。”该条款还规定：“各级人民政府批准各类土地总和，每宗不得超过前款规定的‘其他土地’的最高限额。”
  土地审批权下放后，省内一些地方出现层层下放土地审批权的现象，有2个地、市将审批权下放到22个县（市、区），甚至将部分权力下放到一些重点乡（镇）；有6个县（市、区）将县级土地审批权下放到22个乡（镇），土地审批一度出现混乱。有的县当年审批土地达五六千亩，有的乡、镇批地上千亩，还出现不少未批先用、边批边用的现象。福建省土地管理局于1992年底发现问题后，就着手进行调查，1993年初在全省各地市土地管理局局长会议上明确要求加以制止和纠正。同年3月，中共福建省委、省人民政府发出《关于进一步加强农业和农村工作若干问题的决定》，明确规定：“严格土地管理，保护耕地资源，要严格按照《土地管理法》及我省《实施办法》规定的审批权限，履行土地审批手续。不得层层下放，越权审批土地。对未经法定程序下放土地审批权的，一律依法收回。”并先后转发国务院《关于发展房地产若干问题的通知》、《严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》和中共中央、国务院关于加强宏观调控土地市场的指示。省土地管理局按照中共福建省委、省人民政府的部署先后下发《关于加强宏观调控，严格土地审批，管好土地市场的意见》、《关于加强成片土地开发宏观调控的意见》等文件，严格建设用地审批管理。经过福建省土地管理局和各地土地管理部门的共同努力，层层下放土地审批权问题在1994年基本得到纠正。1994年9月16日，第八届人大常委会第十二次会议对《福建省土地管理实施办法》中第十四条有关“国家建设项目征用土地审批权限”的第二款再次作了修订：“凡征用耕地30亩以下，其他土地300亩以下的，由市人民政府或地区行政公署批准，并报省土地管理局备案。”删去原有的“福州、厦门、漳州、泉州、莆田市范围内，征用耕地300亩以下，其他土地1500亩以下的，由所在市人民政府批准，并报省土地管理局备案”的内容，增加“本条规定的土地审批权限，各级人民政府不得委托或授权其下级人民政府行使”的规定。
  根据中共中央、国务院1997年4月发布的《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》精神，1997年8月，中共福建省委、省人民政府发出《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地若干问题的决定》，要求坚持依法行政，进一步严格建设用地审批管理，规定：“自1997年4月15日起冻结非农业建设占用耕地一年，确实需要占用耕地的，按规定程序报国务院审批。”同时要求各级政府审批或转报需要上级政府审批的土地，要坚持“政府领导集体研究、分管领导一支笔审批”的原则，加强建设用地审批管理。重申：各级政府法定的土地审批权不得下放或委托下一级政府或其他单位行使，否则，审批文件无效。
  （二）审批程序
  民国初，国家需征用土地兴办公共事业，仍无章可循。兴办实业用地，也是通过私下协商解决。民国17年（1928年）7月27日，国民政府公布《中华民国土地征收法》，明确规定征地审批程序；民国19年（1930年），颁布《土地法》，民国24年（1935年）颁布《土地法施行法》等，规定征收土地的程序为：兴办事业人需要征收土地时，应预先经过法令的许可；兴办事业人取得土地之权力后，应与土地所有人及关系人直接签订征地契约；征收土地计划确定后，由兴办事业人拟具计划书，并附地图，经有权批准机关核准。各省基本上依照上述程序审批土地，福建省也不例外。
  中华人民共和国成立之后的第二年，中央人民政府制定《国家征用土地暂行办法》，对征用土地的程序和补偿安置等作了一些简单的规定：国营单位建设，其项目经市、县人民政府批准后，由用地单位提出申请办理征用手续，并在支付征用土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费及安置补助费后，方可进行征地。1953年12月，福建省人民政府严格按照政务院颁布《国家建设征用土地办法》中的有关程序审批土地，凡征用土地，均应由用地单位提出征用土地计划书，按业务系统经其上级领导机关批准后，依照审批权限的有关规定，分别转请中央人民政府或大行政区行政委员会或省、市、县人民政府核准公布征用。征用土地的计划书，送请上级批准时，均应详细说明用地的属境、位置（附图标明）和数量，用地所涉及的户数和人口数，用地上的附着物和农作物，以及对土地被征用者的补偿安置计划，并连同用地所在的地方政府意见一并报核。
  1962年以后，征用土地手续繁琐，一个单位用地申请要经过队、社、区、县（市）、专、省六级，省级还要经过主管的业务厅、局、办和省计委、民政厅、省人委办公厅等单位的批复，由于公文运转的关口多，从申报到审批签发一般要经过十几道，快的要二三十天，迟的几个月，审批不及时，影响基建工程，甚至造成窝工浪费。
  1965年4月，福建省人民委员会发出《关于严格控制征用土地的几项规定》，提出进一步简化征用土地审批程序。规定：用地单位申请用地时，必须按照规定，向所在县、市人委送交下列材料：《征用土地申请书》、经批准的工程初步设计文件（附总体布置及周围地形图）、厂址选择报告书。经审查后，如不是耕地（山地、荒地、宅基地），可由县、市人委批准征用，抄送省主管征用土地部门备案，如系耕地、果园、鱼塘等有收益的土地，必须报省人委批准方得征用。国防工程动用耕地，应通过地政府办理征用手续，除其中绝密性极大的国防工程免报设计图纸，由福州军区提出审查意见外，其他工程建设一律与工业基建用地相同。取得福州军区的审查意见后，报送设计文件和图纸直接送主管征用土地部门审核，再转报省人委批准。属于紧急备战支前或救灾抢险需要用地，经过军区和专署（市）同意后可以一面施工，一面办理审批手续。凡属国家下达的基建项目所需用地，由用地单位事先取得下达计划的主管厅、局的批准文件和使用土地的审查意见后，直接送省主管征用土地部门审核转报省人委批准。福、厦、漳、泉四市城市建设用地（包括空地）应根据城市规划，严格控制，并事先征得建设厅意见后，送省主管征用土地部门转报省人委批准。
  “文化大革命”期间，建设用地审批程序十分混乱，各种规章制度名存实亡。
  1984年9月29日，福建省第六届人大常委会第九次会议通过《福建省贯彻执行<国家建设征用土地条例>实施办法》，对征用土地的程序相应作了以下规定：国家建设（包括基本建设和技术改造）项目需要征用土地，均由建设用地单位持经计划部门批准的建设项目计划书（技术改造项目持有权审批机关批准的文件），直接向所在地市、县征地拆迁管理机构申请选址（在城市规划区范围内选址选线的，还应向城市规划部门申请），经过市、县人民政府审查同意后进行选址。建设项目的地址选定后，由市、县征地拆迁管理机构负责组织建设用地单位，被征地单位以及统计、粮食、公安等部门认真核实被征土地资料，包括拟征土地面积、权属、类别及前3年平均年产量，被征地单位的农业人口与耕地的比例等统计年报数据。经核实后的征地资料，可作为审批土地和计算土地补偿和安置补助费等有关费用的依据。建设项目的初步设计文件（技改项目的实施方案或扩大初步设计文件）经审批机关批准并纳入年度建设计划后，用地单位即可向所在地市、县人民政府正式办理建设项目征地。建设项目征地文件按规定的审批权限经批准后即具有法律效力。所在地的市、县人民政府以征地通知书的形式通知被征地单位，宣布土地被征用。然后由所在地市、县征地拆迁管理机构按《条例》和本实施办法的规定，全权负责办理征地补偿、拆迁安置与划拨土地手续。并发给土地使用证（在城市规划区范围内的，由城市规划部门发给建设用地许可证）。一般建设项目，一次性划拨被征用土地；大中型工程可根据建设工程进度分期划拨被征用的土地。
  1987年2月19日，福建省第六届人大常务委员会第二十三次会议通过《福建省土地管理实施办法》，有关国家建设项目征用土地审批程序的规定更加完备，并一直沿用至今，由6个环节组成：一是申请征地，按照国家规定列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目，并列入当年建设用地计划控制指标的，建设单位方可向建设项目所在地的市、县土地管理部门申请征地；二是核实征地资料，由土地管理部门组织用地单位，被征地单位以及统计、粮食、公安、劳动等部门，根据统计年报，对拟征地面积、权属、类别及征地前3年平均每亩年产量、被征地单位平均每人占有耕地的数量等征地资料进行核实；三是确定补偿费用和安置方案，由土地管理部门召集用地单位、被征地单位及有关部门依照本办法规定，确定补偿费用和安置方案，签订征地协议，未经土地管理部门确认的征地协议一律无效；四是审批征地，市、县土地管理部门对用地单位报送的征地文件进行审核后，按本办法规定的审批权限报批；五是划拨土地，征地文件经批准后，由市、县土地管理部门向被征地单位发出征地通知书，限期划拨土地，建设用地单位领取建设用地许可证后，方可用地；六是登记发证，建设工程竣工，建设用地单位应向土地管理部门申请核查建设用地，经土地管理部门核查，确认土地使用权后，办理登记手续，颁发土地使用证。
  （三）征地补偿
  清康熙以后，官府征用私人土地，有时会给少量银两作为补偿。由于这种赔偿带有随意性，并无法律条文可循，而且赔偿额远不及征地所蒙受的损失，所以往往发生纠纷，甚至引起民众暴动。同治五年（1866年）7月，福州船政局在马尾征用600多亩地，因补偿太少，引起十三乡民众反抗，结果遭到清廷镇压，被斩首4人、贯耳16人。
  民国17年（1928年），国民政府颁布《中华民国土地征收法》，第一次用法律的形式对征地补偿作了明确规定，主要有：土地所有人及关系人因土地征收通常所受的损失，应由兴办事业人给予补偿。土地所有人已经依照不动产登记程序呈报了地价的，兴办事业人得照所呈报的地价给予补偿。土地上附着物应由兴办事业人给予迁移费，使其在一定期限内迁移。土地内如有坟墓，应由坟主迁移，贫苦者由兴办事业人酌量资助。兴办事业人因测量绘图调查，需要除去该土地上的障碍物时，因此而造成的损失应予以补偿。此后，在其公布的有关征地补偿的规定中，将补偿标准分为三种：一是被征收土地，其所有权已经登记而为转卖者，照申报地价额补偿；二是被征收土地的所有权已经登记，并且转卖者，照已经登记的最后卖价补偿；三是未经依法申报地价之土地，其应补偿地价额，应由主管地政机关估定。此外，因征收土地而引起的他项土地补偿，以及定着物的迁移费和补偿费也作了相应规定。由于当时政治腐败，征地补偿并未真正按法规执行。
  1950年，中华人民共和国中央人民政府政务院颁布《国家征用土地暂行办法》，规定：凡国营及集体单位进行建设项目的用地，经市、县人民政府批准后，应按规定缴纳征地补偿费、征用土地上的附着物及青苗补偿费、安置补助费等，方能使用土地。中华人民共和国成立之初，福建省除了执行中央政务院的法令外，也执行华东军政委员会的有关法令。1950年8月15日，华东军政委员会发布《关于修建公路征用土地暂行办法》，主要条款是有关修建公路征用土地及拆迁补偿和安置办法，对因被征用土地而生活有困难的农民，应尽可能在当地公地（指政府公田、族田、学田、庙田等）中调剂补还。调剂时应照顾原耕者的生活。如当地调剂公地确有困难，在土地改革以前，可按该项土地收入情形，由人民政府酌予补助，其土地则于土地改革时期调剂补还。被征用土地上之未成熟的农作物，因筑路而受的损失，可按耕种时所费种子、肥料、人工等成本实价，给予补偿。生活贫困者则可按一季收入酌予补偿。被征用土地上必须拆除的房屋，应情况予以适当补偿，如房主需要重建房屋居住，人民政府应协助其解决另行建屋时所需要基地之困难。
  1954年11月，福建省民政厅提出《关于执行中央政务院《关于国家建设征用土地办法》中几个处理意见的报告》，规定：被征用土地的补偿费，以最近3年的产量总值为宜（按一般收成的实产量计算）；凡土地被征用较多，对其生产生活影响较大的，可由公有土地调剂一部分或全部；对被征用土地的房屋，凡系劳动人民所有、材料结构质量不高的建筑物，可按工料计算成本，不予折旧，以达到迁移后能重建起相当的房屋居住为原则。同时要采取原拆、原建、旧物利用、分别补偿的办法。其它房屋可按折旧程度适当补偿；对被征用土地上种植的各项农作物，如种植时间不长，可补偿其所费人工、肥料、种子，生产期超过一半以上者，可按该季产量总值补偿其七成至八成，将要成熟的作物，应动员其快收不作补偿。
  从1954年11月至1955年底，全省征用耕地40230亩，房屋13423间，青苗14898亩，果树58998株，树木91258株。此外，迁移坟墓42576穴。所征用土地涉及32个县（市）、378个乡镇，计33140户、139434人，占全省人口总数1％强。由于各级政府贯彻有关征地拆迁、补偿安置政策，所以征地得以顺利进行。1955年，全省（除龙溪、龙岩两个地区的铁路用地补偿费尚未全部发放外）已发放补偿费6337510元，折合谷子1056251担。
  1958年，建立人民公社制度，所有土地归国家或集体所有，一些地方出现无偿征用土地现象。自1958年至1959年上半年，安溪县湖头公社共征用717.97亩土地（其中国家建设用地438.74亩），只付给13亩的补偿费。自1958年8月至1959年9月，晋江县因国家建设需要，无偿征用3094.58亩土地。建溪水电工程局无偿征用南平市郊红旗公社的大片土地，拆迁群众房屋，引起270多名群众联名向中央和省委、省人委控告。根据上述情况和中央的有关精神，1959年9月，福建省民政厅发出《关于执行国务院<关于国家建设征用土地办法>的情况和今后的意见的报告》，要求：征用公社土地，在一定的时期内，一般的应给予补偿。如果征用少数土地对公社（队）生产和社员生活没有影响，经公社或大队社员大会或社员代表大会讨论，认为不需要补偿，并经县、市人民委员会批准，可以不发给补偿费。但对地上的附着物、农作物，则仍应公平合理地给予补偿。补偿标准：在农村最高不超过2年，城市可稍高于2年（不超过3年）的定产总值的补偿。
  “文化大革命”期间，国家建设征用土地处在无法可依的状态，一些地方政府为了拆迁需要，制定若干地方法规。1975年12月，福州市制定《征用各项土地补偿标准表》、《福州市征用土地对地上物补偿标准表》，以及农作物补偿标准、林木补偿费等。
  1982年5月，福建省执行国务院公布的《国家建设征用土地条例》中有关国家建设征用土地的补偿规定。1984年9月，福建省第六届人大常委会第九次会议批准通过的《福建省贯彻执行《国家征用土地条例》实施办法》，对征用土地补偿费标准和计算方法、安置补助费的计算方法和补助标准、被征地单位多余劳力及群众生活的安置等均作了具体规定。关于征用土地补偿费标准和计算方法问题，实施办法规定：征用商品菜地、鱼塘除按年产值的6倍补偿外，还必须征收商品菜地、鱼塘开发建设基金。该项开发建设基金征收标准因地区而异，福州、厦门市城市规划区范围内每亩按年产值8倍征收；三明、莆田、泉州、漳州、南平、龙岩、邵武、永安市城市规划区内及建阳、宁德、漳平县城规划区内每亩按年产值7倍征收；其他各县县城规划区范围内每亩按年产值的6倍征收。该基金交由市、县农业部门统一掌握，专款专用；征用耕地、非商品菜地、鱼塘，按年产值的5倍补偿。征用无担负征购任务的新开垦耕地，种植时间不超过3年的，按当地水田补偿标准折半补偿；种植时间3年以上的，按当地补偿标准七成补偿。水域、滩涂属国有土地，国家建设需要时，应给养殖业经营者适当的补偿，但补偿标准一般不超过年产值的2倍；征用竹木林地、成林补偿砍伐费和运输费（运至就近贮木场）；幼林酌补工本费；中林按介于成、幼林补偿标准之间酌补。被征土地上砍伐的林木归原经营者所有，如用地一方需要保留林木的，应该按实折价补偿。征用人工营造的竹木林地的土地补偿费按当地水田补偿费标准的20％补偿，并不得向用地单位索取育林费。征用人工种植的牧草、芦華等杂地，按工本费补偿；征用果木地，未产果的酌补工本费；已产的按征地前2年平均年产值的3～7倍补偿；不同的果类的补偿倍数应根据其生产周期差别，由省建设委员会会同农业部门另行规定。被征用的耕地有青苗的，按一季度产值补偿。征用无收益的土地，不予补偿。年产值的计算方法。根据被征地前3年统计年报的平均年产量，乘以国家牌价（包括征购价和超购价）或议价（指没有国家牌价的农产品）得出年产值。粮食作物的年产量包括作物的主、副产品（如秸、秆），非粮食作物一律不计副产品。征用土地上的地面物需要迁建的，按原标准、原规模迁建；没有迁建必要的，予以折价补偿，失去效用的不予补偿。
  1987年2月，省人大常委会通过《福建省土地管理实施办法》，对国家建设用地的拆迁补偿作了更加明确的规定，一直执行至今。土地补偿费：征用耕地，按该耕地被征用前3年平均年产值的5倍补偿；征用市、县规划区内的耕地，按该耕地被征用前3年平均年产值的6倍补偿。征用荒芜2年以下的耕地，按同类耕地前3年平均每亩年产值的2倍补偿；征用荒芜2年以上的耕地，按同类耕地前3年平均每亩年产值的50％补偿。征用荒地、杂地，按当地种植水稻的耕地补偿标准的10％补偿。征用果木地，未产果的按工本费1～2倍补偿；已产果的应根据果树的生产周期和树势的盛衰，按征地前4年平均每亩年产值的3～7倍补偿。征用林地，按当地耕地补偿费标准的20％至30％补偿；征用有养殖生产的水面，滩涂或盐田，按被征用前3年平均年产值的2倍补偿。林木补偿费：幼林按当地林业部门核定的造林工本费的1～2倍补偿；中龄林按成林亩材积产值的20％至40％补偿；成林按砍伐和运输费用（运至就近公路、河边）的80％补偿；竹林按砍伐的产值2倍补偿；经济林按征用前四年平均每亩年产值的3～7倍补偿；所征林地上砍伐的竹木归原经营者所有，如用地单位需要保留竹木者，应另行折价补偿。青苗及地上附着物按其实际损失补偿，开始协商征地后抢种的作物、抢建的附着物不予补偿。
  （四）征地安置
  在征用土地过程中，除了给予征地补偿外，还涉及生活在被征土地上民众的安置问题，它关系到社会稳定的大局。在民国时期，政府虽然注意到了征收土地时应对土地所有者给予一定的经济补偿，但没有任何对被征用土地后民众的生产、生活进行安置的条文。
  1949年以后，人民政府充分考虑到被征地群众的生产和生活问题，采取支付安置补偿费和安排就业等措施，以保证征地拆迁的顺利进行。50年代初期，中央和福建省人民政府先后发布一系列文件，强调农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决其继续生产所需的土地或协助其转业，不得使其流离失所；用地单位亦应协同政府劳动部门和工会在条件许可的范围内，尽可能吸收其参加工作；如需要迁移他处，所需土地由政府协助购买；用地单位在雇佣人力、畜力或增添人员时，应在同等条件下优先录取被占地农民，以便尽快解决其生活上的困难。1955年，《福建省关于执行前政务院<关于国家建设征用土地办法>的几项具体规定》指出：凡因土地征用而影响生产、生活者，必须妥善安置，用地单位应协同各级人民委员会解决失地农民继续生产所需的土地或协助其转业，不得使其流离失所。安置原则应视当地实际情况，采取多种办法，就地安置。对被征用全部或大部分土地者，如当地或附近有国有土地、公有土地、林场可供调剂者，尽量给予调剂。尽力动员被征用土地、房屋后造成缺地、无房的群众将所得的补偿费与当地土地多、劳力少，或有剩余房屋的群众以公平合理代价互相协同调剂。无公地可资调剂，农民要求转业而又有劳动条件者，用地单位应尽量吸收其参加工作，或由当地政府协助其参加国营农场及其他工作。对征用土地不多者，应动员其充分利用土地被征用所得到的补偿费，用于增加农具、耕牛、肥料，提高单位面积产量，来弥补被征用部分的损失。农民不愿转业，或目前转业确有困难者，应帮助或组织其适当运用所得补偿费从事其他生产或开荒；对其中生活特别困难，一时又无法进行生产，势将坐食补偿费的，可酌予社会救济，安定其情绪。
  50年代后期，农业生产合作化已经完成，政府一般不再安排被征地农民转业。60年代初，福建省征地数量大，安置工作跟不上，被征地的群众意见纷纷，成为社会不稳定的因素。1965年4月，福建省人民委员会发出《关于严格控制征用土地的几项规定》，其中第十三条规定：因大量征用土地和拆迁房屋造成剩余农业劳动力，当地人民公社无法安置时，基层单位应会同县（市）劳动、建设、民政部门妥善安置，在未妥善安置前不得征用土地和拆迁房屋，基建部门也不得自行吸收多余劳动力。
  改革开放以后，重新制定有关征地补偿安置法规。1984年9月，福建省第六届人大常委会第九次会议批准通过的《福建省贯彻执行<国家征用土地条例>实施办法》，对征用土地补偿费标准和计算方法，安置补助费的计算方法和补助标准、被征用单位多余劳力及群众生活的安置等均作了详尽的规定。
  关于征地安置补助费的计算方法和补助标准，规定：征用负有征购任务的耕地（包括菜地、鱼塘），建设用地单位应付给被征地单位安置补助费。安置补助费按被征地单位征地前农业人口数和耕地面积的比例来计算：人均占有2亩的，每征1亩，按半个农业人口计安置补助费；人均占有1亩的，每征1亩，按1个农业人口计安置补助费；人均占有0.5亩的，每征1亩，按2个农业人口计安置补助费，其余类推。每一个农业人口的安置补助费为被征地每亩年产值的2～3倍。征用福州、厦门、三明、莆田、泉州、漳州、南平、龙岩、邵武、永安10个市城市规划区范围内的耕地，安置补助费取上限；其他取下限。个别特殊情况，经省人民政府批准，可适当提高安置补助费，但土地补助费和安置补助费的总和不得超过被征耕地年产量的20倍。征用非耕地和其他无征购任务的土地，不付安置补助费。但征用专业户的用材林、经济林地，可适当付给安置补助费，其标准按被征林地的土地补偿费的50％付给发包单位，发包单位必须相应核减该专业户的承包责任份额。
  关于被征地单位多余劳力及群众生活的安置，也做了规定：因征地造成农业劳力剩余，由市、县人民政府征地拆迁管理机构组织被征地单位、用地单位和有关部门分别负责按《条例》的第十二条的有关征地安置补助费的规定进行安置。福州、厦门、三明、莆田、泉州、漳州、南平、龙岩、邵武、永安10个市和建阳、漳平、宁德3个县城（以下简称“十市”、“三城”）规划区内，被征地单位征地前人均占有耕地面积4分（含4分）以下的，剩余劳力和部分非劳力农业人口可就地转为非农业人口。就地转为非农业人口数，按征地单位征地前农业人口和耕地面积的比例计算，即人均占有耕地面积4分的，每征1亩耕地，转为非农业人口的指标数为2.5个；人均占有耕地2分的，每征1亩耕地，转为非农业人口的指标数为5个，其余类推。“十市”、“三城”规划区内征地前人均占有耕地4分以上，如征地后人均占有耕地低于4分的，按保持人均占有耕地4分的标准，其超出部门的农业人口数，也可就地转为非农业人口。“十市”、“三城”规划区内，被征地单位耕地已被征完，经按上述办法将农业人口全部转为非农业人口后，尚有剩余的开荒地、杂地等均收归国有。农业人口就地转为非农业人口（简称“农转非”）后，各所在地的人民政府和有关部门，应本着国家、集体、个人三兼顾的原则，支持和协助被征地单位广开生产门路，大力发展乡镇集体企业或鼓励自谋职业，组织安排好这部分人员的生产和生活出路。建设用地单位不再负责招工。“十市”、“三城”规划区以外的城镇，国家建设征用土地，原则上不搞“农转非”，由征地单位付给征地安置费，被征地单位自行安置劳力出路。
  1987年2月，《福建省土地管理实施办法》将国家建设用地的拆迁补偿和安置作了更加简明的规定，成为法律条文。关于安置费问题，规定：国家建设征用土地，用地单位应支付安置补助费。每一个需要安置的农业人口的补助标准为：征用耕地的，按被征用前3年平均每亩年产值的2倍补助；征用市、县规划区以内耕地的，按被征用前3年平均每亩年产值的3倍补助；征用非耕地和荒芜2年以上的耕地，不予补助。征用果园、经济林地的，每亩安置补助费按被征用前4年平均年产值的1～4倍补助。征用有养殖生产的水面、滩涂，每亩安置补助费按照被征用前3年平均年产值的1～4倍补助。平均每亩年产值的计算方法为：征用前3年（果树、经济林按前4年）的平均每亩年产量乘以国家规定的价格。国家没有规定价格的，按当地物价管理部门公布认可的市场价格计算。
  关于因国家建设征地造成的多余劳动力和群众生活的安置问题，规定：多余劳动力由县级以上人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径加以安置。县级以上市城市规划区内，被征地单位征地前人均占有耕地面积3分以下的，部分农业人口可以转为非农人口。就地转为非农业人口数，按被征用耕地面积除以征地前被征地单位人均占有耕地面积计算。以上农业人口就地转为非农业人口的审批权，按规定由批准征地的机关同时审批。征用耕地每亩就地转为非农业数不得超过5人。县级以上城市规划区内，被征地单位征地前人均占有耕地在3分以上的，如征地后人均占有耕地在3分以下的，按保持人均占耕地3分的标准，其超过部分的农业人口，可以就地转为非农业人口。被征地单位的土地被全部征用的，经省人民政府审查批准，原有的农业人口可以就地转为非农业人口。被征地单位的土地虽未被全部征用，属于省重点建设项目以及用地集中，征地数量大的，征地后群众生产、生活安置确有困难的，经省人民政府审查批准，原有的农业人口可以部分就地转为非农业人口。符合上述规定就地转为非农业人口的，按规定安置确有困难的，市、县人民政府要负责按照每征用1亩耕地招收1名符合招工条件的多余劳动力为集体所有制工人或全民所有制合同制工人。建设用地单位有劳动指标的，应优先安排招工；确有困难的，建设用地单位要协助落实接受单位，并将相应的安置补助费转拨给接收多余劳动力的单位，被招工人员要服从市、县人民政府的统一安置。所需劳动指标，由劳动部门统筹安排。
  根据上述政策法规，福建省各级土地管理部门的领导十分重视移民安置工作，本着依法办事，实事求是，合理补偿，妥善安置，不留尾巴的原则，主动协助征地单位和地方政府制定安置方案。自福建省土地管理局成立至1992年，共核定农转非5万多人。1993年，安排农转非13000人，其中优先安排横南铁路、漳泉肖铁路等10项重点工程农转非指标12206人。1994年和1995年，安置农转非35114名，其中福泉高速公路需指标18338人，棉花滩水电站需指标17973人。1996年，是福建省基础建设的高峰年，省重点工程有27个项目，大中型项目44个，还有一批基础设施和先行工程。省土地管理局领导和用地处的干部深入重点工程现场办公20多次，指导、协调福泉高速公路的放样、征地拆迁、安置和用地报批工作，协调解决了黄兰溪水电站、六角宫水电站、漳州后石电厂、长乐国际机场、闽侯汽车项目的用地及报件审理问题。1997年，完成了7项省重点工程及大中型建设项目的用地审理，安置农业人口5万多人，同时还完成1996年的6.3万名的农转非任务，为建设单位解决后顾之忧。在劳动力安置上，采取国家安置一点，重点单位安置一点，被征地单位自行消化一点的办法，鼓励通过开发性生产安置多余劳动力。对于不同工程的具体情况，各地主管部门因地制宜，采取不同的安置方法予以解决。
  附：部分重点工程征地安置
  1.水口水电站征地安置
  水口水电站是“七五”期间国家重点建设的大型骨干工程，也是福建省和华东地区最大的水电站。电站预定1989年9月截流，1995年5月竣工。水库正常水位65米，库区长达100公里，库容面积93.5平方公里，受水库淹没影响涉及南平、古田、尤溪、闽清4县（市）的16个乡镇（其中全迁乡镇8个），89个行政村，147个自然村.，淹没土地面积67900亩（其中耕地44300亩，林地19000亩，果树1373万株），需要拆迁复建房屋面积330万平方米，农村移民6.7万人，城市搬迁居民1.7万人；省、地、县（市）、及乡（镇）企事业单位需搬迁复建近千家；需改造的公路干线有8条，共147公里，航运码头26处；南平城市设防岸线达7770米；还有邮电通讯、广播线路、航运设施、军用设施、林业场站、水文水位站以及商业网点等改建。库区淹没处理工作，根据1982年编制的初设概算，经国家计委于1984年审定为4.1亿元，并与福建省人民政府商定，在无政策性变化的情况下，由省人民政府包干实施。为此，省人民政府于1986年5月组建省级及库区4个县（市）库区办事机构，成立“福建省人民政府水口水电站库区工作办公室”，作为省人民政府领导管理和组织实施库区工作的办事机构，挂靠福建省土地管理局。闽清、古田、尤溪和南平成立相应的库区工作机构。福州、宁德、南平、三明等地（市）以及各专项改造工程主管部门指定一名主要负责人分管库区工作，省人民政府还成立由副省长担任组长的有26个部门厅（局）级干部参加的库区建设领导小组。为了顺利完成拆迁移民工作，省人民政府还制定和颁发了《关于水口水电站库区移民安置若干优惠政策的暂行规定》、《福建省水口水电站库区移民拆迁安置补偿实施方案》两个法规。南平市人民政府在1988年发布《福建省水口水电站南平库区农村移民拆迁安置补偿实施细则》。经过6年多的努力，至1992年底，农村库区已搬迁移民66429人，占核定移民数的98.8％，共复建公、私房屋331.7万平方米（其中民房289.7万平方米）。城市库区及专项设施工程进展顺利，南平城区库区共兴建安置房27.7万平方米，有2174户。9549人搬离库区，其中1963户、8577人搬入新居。库区蓄水前已拆除旧房254万平方米，占应拆数的90.79％。由于政策对头，工作细致，上下协同攻关，人民群众配合，使得征地补偿安置工作有条不紊地进行，保证了水口水电站建设的如期完成。
  2.福泉厦高速公路征地安置
  泉厦高速公路工程建设是福建省“先行工程”重点项目，1992年列入省基建投资项目，1993年国家计委批准立项，1994年动工建设，全长81公里，项目总概算为27.86亿元，需征用土地8662亩（其中泉州市4953.86亩，厦门市3708.16亩），需征用集体土地8607.57亩（其中耕地7537.10亩，园地54.15亩，宅基地274.95亩，荒地693.％亩，河流及水塘47.41亩），划拨国有土地54.45亩（其中耕地49.07亩，园地5.38亩）。需拆迁各类房屋建筑总面积14.62万平方米，其中私房14.25万平方米，单位房0.37万平方米；动迁690户、人口3465人，安置农业人口16403人（其中劳力7962人），搬迁果树85697株（丛）、坟墓11148座等。省人民政府和省土地管理局为工程的顺利实施做了大量工作，1992年福建省人民政府发出《关于福厦漳高速公路泉厦段建设征地拆迁若干问题的通知》，确定了征地拆迁补偿安置的基本原则。1995年国务院批准省人民政府《关于泉州至厦门高速公路工程建设用地的审理报告》。
  泉厦高速公路的拆迁移民安置，由省核定补偿标准，其费用由高速公路沿线地方政府负责包干使用。高速公路沿线的市、县（区）人民政府在核实用地数量、类别、权属以及房屋丈量的面积和地面物清点的数据的基础上，分别提出各辖区高速公路征地拆迁安置规则的实施报告，具体部署和安排征地拆迁工作。经审定，泉厦高速公路拆迁安置总补偿费用为10638.96万元（其中泉州鲤城区1509.57万元、晋江市2251.04万元、南安市1843.24万元、同安县2840.86万元、厦门集美区938.12万元、厦门杏林区243.64万元、“三杆”搬迁专项费用1012.49万元），由泉州市人民政府及鲤城区、晋江市、南安市人民政府和厦门市人民政府及同安县、集美区、杏林区人民政府负责包干使用。征地搬迁安置补偿费及有关费用具体为：土地补偿费3525.61万元，安置补助费2835.29万元，青苗补偿费382.57万元，地面物补偿费（含“三杆”专项补偿费）3626.31万元，征地管理费269.18万元。鉴于高速公路拆迁总量较大，但拆迁户多为零星分散不连片的特点，沿线人民政府对拆迁户的安置采取“零星就近本村安置为主、集中统一易地安置为辅”的原则。具体做法是：对零星安置的拆迁户，其用地按个人申请建房方式，由所在地人民政府依法审批，之后由安置户根据相应的拆迁补偿费用自行安排建房；对于集中易地安置的拆迁户，拆迁统一规划、统一征地、统一建设，其用地按照小区规划统一报批后再依法确定给拆迁户，由拆迁户依照新区规划的统一安排进行建房。对于征地后剩余的劳动力，通过农业开发，兴办乡镇企业、“三资”企业，发展第三产业及劳务输出等途径来多方面、多渠道、多门路、多办法地安置。福泉段高速公路的也采取承包方式，由地方政府负责本辖区高速公路的征地拆迁安置工作，沿线民房拆迁安置点以就近安置为主，剩余劳动力以本乡本村消化为主。
  （五）重点工程建设用地的征用
  重点工程建设是指关系到国计民生的大型工程，其建设用地要尽可能予以保证。中华人民共和国成立初期，由于福建地处海防前线，国家的“一五”计划没有在福建安排重点工程。福建省人民政府在制定第一个五年计划时，将鹰厦铁路和古田溪水电站一级电站作为省重点建设工程，集中资金攻关，分别于1956年12月和1956年3月竣工，为福建经济建设注入巨大活力。“二五”期间，全省完成基本建设投资30.77亿元，新建、扩建大批工矿企业，建成许多水利、电力、交通和文化、教育设施。其中重点水利工程有金鸡拦河闸、九龙江西溪引水工程、大水港排涝站、九龙江下游防洪堤等；重点电力工程有古田水电站一级二期、三期工程等；重点工业建设工程有三明钢铁厂、福州第二化工厂、三明化工厂、南平造纸厂等。“文化大革命”期间，建成青州造纸厂、福建维尼龙厂、永安水泥厂、古田水电站三级和四级电站等大型工程。对于这些重点工程，省人民政府都及时划拨土地。
  改革开放初期，中共福建省委、省人民政府决定，集中有限的财力，用于加强基础设施建设，改善投资环境，为对外开放创造条件。从1980年至1985年，全省先后重点建设10项较大的基础设施：新建厦门国际机场和扩建福州机场，疏浚、整治福州马尾港和建设厦门东渡新港第一期工程，引进安装福州、厦门两套包括市内电话、长途电话和国际电话的万门数字程控电话，改造鹰厦、外福两条铁路线和建设沙溪口水电站、永安火电厂第三期工程设施。由于及时划拨工程所需土地，上述重点工程，除沙溪口水电站外，其余9项重点工程均在1985年前投入使用。
  1986年，福建省土地管理局成立，土地管理工作开始走上统一管理的轨道，为保证国家重点工程建设用地，共征拨土地17000多亩。重点审批漳平火电厂、顺昌水泥厂、福州火电厂、水口水电站、外福铁路改造工程与改线工程、鹰厦线电气化改造工程、沙溪口水电站等建设用地，总面积14842.95亩，其中临时用地1600亩。同时，注意节约用地，在这些工程中核减耕地面积1040亩。
  1987年，各级建设用地报省土地管理局审批的有121项，为水口水电站、外福铁路改线工程、“三南”公路、龙岩煤矿、范厝水电站、鹰厦铁路电气化改造工程、沙溪口水电站、福州经济开发区第二期工程、福州火电厂等国家重点工程提供建设用地32520亩，其中耕地19792亩。
  1988年，为水口水电站、福建炼油厂、南一水库、鹰厦铁路电气化工程改建、外福线（南平段）改造、“三南”公路等国家重点工程建设提供用地27300亩，其中耕地23550亩。
  1989年，在审批用地的工作中，改坐等审批为主动上门服务，先期介入，现场办公，确保重点建设工程顺利进行，审批重点工程项目11项，提供用地16740亩，其中耕地11600亩。
  1990年，福建省计划为国家重点项目提供建设用地16740亩，其中耕地11600亩。
  1991年，福建省计划为国家重点项目南靖一级水库、福建炼油厂、龙岩万安水电站非农业一类建设项目提供建设用地7790亩，其中耕地2500亩；福建省土地管理局工作人员深入用地单位，现场办公，提高用地审批的效率。并参与30万吨乙烯工程等大型项目的前期论证和各项筹备工作，编制《福厦高速公路地价测算》，为重点工程排忧解难。
  1992年，完成福厦高速公路、铁路地通道、长乐国际机场、永定棉花滩水电站、嵩屿电厂、30万吨乙烯工程、元洪开发区等重点工程前期准备和审查工作。协调办理鹰厦铁路电气化、水口水电站、漳泉肖铁路、邵武竹浆厂等重点工程建设的征地安置工作。1992年，共审批重点工程建设用地136宗，提供用地8122.78亩。
  1993年，为福厦高速公路、漳泉肖铁路、横南铁路、长乐国际机场等20多处国家重点工程提供用地，省土地管理局领导和工作人员先后到现场办公60多次，协调解决用地难题，引导用地单位尽可能利用荒山、荒滩、荒坡，核减用地1000亩。并简化手续，提高办事效率，泉厦高速公路预批土地从办文到国家土地管理局批准仅用24小时，创造新记录。鹰厦电气铁路的用地问题得到及时解决，提前半年竣工。
  1994年，福建省计划为国家重点项目福州长乐国际机场、漳州经济开发区、漳州经济开发区疏港公路、斑竹水电站、横南铁路、永定棉花滩水电站、龙岩三德水泥厂等非农业一类建设项目提供建设用地45945亩，其中耕地28695亩。
  1997年，完成7项重点工程及大中型建设项目用地审理，批准用地面积3.01万亩，其中耕地1.92万亩。
  二、集体建设用地
  在封建社会和半殖民地半封建社会，有些如宗祠、书院等类似集体的建筑建造在家族拥有的族田或学田上，无需政府批准。
  1958年9月，福建全省实现人民公社化，除了农民的少数自留地外，农村绝大多数土地归社队集体所有。一些社队兴办企业，使用土地多是社队自用，公社自批，缺乏严格的管理。1959年9月，福建省民政厅在《关于执行国务院<关于国家建设征用土地办法>的情况和今后意见的报告》中规定：公社建设用地，一般由其自行安排，不必办理征用手续。但为了防止浪费土地和合理安排工农业建设，公社兴办各种事业计划应报经县、市计划部门批准。公社建设用地超过30亩以上者，则应报县、市人委批准。为了克服审批手续的混乱现象，各专、市、县应确定一个部门主管审批征用土地的具体工作。但集体建设用地未批先用、少批多用的情况仍普遍存在，土地浪费十分严重。1965年，福建省人民委员会发布《关于严格控制征用土地的几项暂行规定》，规定：集体单位自筹资金的零星基建项目应由各地计委统一安排，并事先报县、市审查后，直接送省主管征用土地部门审核转报省人委批准。同年4月，又下达通知规定：集体建设使用耕地1亩以下或空地、荒地、房杂地10亩以下，由县（区）人委审批；建设用地数量多的，报地市以上人委审批。“文化大革命”中，集体建设用地又由公社和大队自行调剂，不办理审批手续，管理混乱。当时的福建省军事管制委员会曾经发出通告，试图加以制止和纠正，由于当时处于无政府状态，有关加强土地管理的通告实际是一纸空文。
  改革开放以后，随着集体建设用地特别是乡镇企业建设用地的迅速增加，对集体建设用地的管理也逐步纳入法制轨道。
  1981年3月，福建省人民政府下文规定：社队办企业占用耕地10亩或山地、荒地、空地50亩以下，报县人委批准。
  1982年3月，根据国务院《村镇建房用地管理条例》精神，福建省人民政府颁布《关于农村建房用地管理的暂行规定》，除了重申一切土地归国家和集体所有，集体和个人建房用地要节约土地、尽量不用耕地外，还对农村社队建设用地的管理等作了详细的规定。关于审批权限，规定：人民公社、生产大队、生产队举办企业、事业需要占用耕地和果园的，必须根据县主管部门批准建设的文件和占地平面布置图，办理用地审批手续。占用耕地、果园1亩以下的（不含1亩）由人民公社审核，报县土地管理部门批准；1～2亩（不含2亩）由县人民政府批准；3亩以上的由省人民政府批准。公社、生产大队企事业占用生产队的山地、荒地的，必须按照国家基建征地规定办理手续。占用耕地的单位，有条件的应在保持水土，保障生态平衡的前提下，开荒造地，以补偿恢复和发展耕地。凡在城镇近郊新建社队企业、事业，其建设地点，要同时征得城镇规划管理部门的同意。关于占用耕地的补偿，规定：农村人民公社、生产大队举办企业、事业经批准需要占用耕地的，必须与地权所有单位拟定合理负担协议。一般应调剂土地，不能调剂土地的，要给予合理补偿，由社队企业利润或由受益社队公共积累中支付。社队各种建设用地，国家不调整粮食购销指标和经济作物收购基数，应在公社、大队范围内根据受益情况作适当调剂。关于砖瓦窑占地问题，规定：农村社队砖瓦窑，应建在非耕地上。已建的砖瓦窑占用耕地，应由县社队企业主管部门进行清理。经批准继续生产的，其占用土地的数量由公社审查，经县土地管理部门审核后，报县人民政府批准。不准继续生产的，必须立即封窑、拆迁。必须在耕地中取土的，也应按上述规定，报县人民政府批准，并保存好表土，挖土后要及时平整恢复利用，不准废弃。关于养殖占地和开山采石问题，规定：发展淡水养殖要尽量利用现有水面，不要毁田造塘，个别确需占用耕地的，事先必须经过县一级水产主管部门的可行性研究，认可后，按规定办理审批手续。任何单位和个人开山采石，必须向所在公社办理申报手续，经县土地管理部门批准后，方可在规定的地点和范围内作业。抢修水毁工程，可先征得所在公社同意，后补办审批手续。在城镇、文物、古迹、风景区及国营公路、桥梁、水利和水电设施附近开山采石，必须报县人民政府，按国家有关规定审核批准。开采后要搞好水土保持，不准破坏自然资源，影响农田水利和道路。
  1987年2月颁布的《福建省土地管理实施办法》设专章规范乡（镇）建设用地，并在后来的实践中形成比较完备的管理办法。关于集体建设用地的审批权限和程序，规定：乡（镇）村企业建设、公共设施及公益事业建设用地，由乡（镇）人民政府审查，按照《福建省土地管理实施办法》第十四条中国家建设征地的审批权限的规定办理。乡（镇）村集体建设需要使用土地的，必须持县级以上人民政府的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照国家建设征用土地的审批权限和程序报县级以上人民政府批准。严禁占用耕地兴建砖瓦厂，在耕地取土的，应定出有效的恢复耕作措施，并报县级土地管理局批准。同时规定，乡（镇）村建设的用地单位应与被用地单位签订用地协议，参照本办法第十五条、第十六条的规定支付土地补偿费和安置补助费，并妥善安置被用地单位农民的生产和生活。
  乡（镇）村集体建设用地的报批程序是：用地单位必须持经有权机关批准建设的文件、设计总平面图、资金证明和企业身份证明文件和乡（镇）村行政部门的审查意见，向市、县土地管理局提出用地申请；乡（镇）村集体建设必须符合乡（镇）村土地利用总体规划，由土地管理部门和规划部门联合选址定点。城市近郊规划区内建设用地需附《建设规划用地许可证》；由市、县土地管理局、乡（镇）土地管理所会同用地单位和被征地单位共同依法协商补偿安置方案，并签订用地协议；市、县土地管理局用地股（科）严格审查用地条件、征地图件资料、用地指标是否符合规划、环保、消防等要求，写出审理报告，依照建设用地审批权限依法报批；发给《建设用地批准证书》；经竣工验收合格后，准予申请土地登记，收回《建设用地批准证书》，换发《土地使用证》。
  根据中共中央、国务院1997年4月发布的《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》精神，1997年8月，中共福建省委、省人民政府发出《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地若干问题的决定》，要求各级政府规范乡镇企业用地管理，提倡集中连片建设，充分利用荒山、荒滩、废弃地，按照村镇建设的要求，实行统一规划、统一征地、统一开发，按项目统一安排用地，不占或少占耕地。乡（镇）工业区由县人民政府统筹安排布点，经科学论证后，由县人民政府报地区行政公署或地市级人民政府审批立项。同时要求对现有的乡（镇）工业区进行清理整顿，做到合理布局，集约用地。凡乱占滥用耕地的，要退地还耕。凡是非法占用耕地建砖瓦窑的，要限期拆除、补穴、复耕。
  三、个人建设用地
  人类社会出现家庭和私有制之后，开始有了个人建房。在奴隶社会，奴隶主贵族占有大片土地，其中部分用于建造房屋。平民百姓也拥有多少不等的私人房子，其宅地由国家分配。西周时期，每户自耕农分得百亩耕地、五亩宅地；宅地不仅用于建房，还用于种瓜菜、桑麻、养家禽家畜等。在封建社会，绝大多数百姓拥有一小块宅地；获取宅地的方式，或由于军功，或通过购买，或由政府分配等。北魏、北周、隋代、唐代实行均田制，都有分配给百姓宅地的规定。北魏的均田制规定：“诸民有新居者，三口给地一亩，以为居室；奴婢五口给一亩。”北周的均田制规定：“凡人口十已上宅五亩，口九已上宅四亩，口五已下宅三亩。”隋朝的均田制规定：“其园宅，率三口给一亩，奴婢则五口给一亩。”唐代均田制规定：“凡天下百姓，给愿宅地者，良人三口以上给一亩，三口加一亩；贱人五人给一亩，五口加一亩。”封建社会实行土地私有制，其管理重点放在向农民征收耕地赋税上，对宅地的管理不太重视。农民建房所需土地，可以通过自由购买获得；宅基地也可自由买卖，无需政府批准。
  民国时期，开始对城市民房建筑进行一些管理。民国34年（1945年）6月，福州市政筹备处公布《民房建筑管理条例》，规定凡在市区建筑、修理及拆卸房屋工程，均应办理申请手续，未经批准不得动工。翌年又公布《请勘人须知》，规定城区私人房屋的拆除、修建，应领取建筑许可证并缴纳勘察费。
  中华人民共和国成立初期，福建省对私人建房管理比较宽松，农村私人建房只要土地权属清楚，不需报经政府批准就可以兴建。城市居民建房，则须提出申请，并附上设计图，由当地建设局派员实地勘察，符合条件的，发给建设许可证。
  1956年合作化以后，农村土地成为集体所有，个人建房用地要提交申请报告，由集体统筹解决，在用地安排上，一般使用原有宅基地和空闲地、山坡地、荒地，尽量不占用耕地。1965年，福建省人民委员会颁布《关于严格控制征用土地的几项暂行规定》，进一步加强对农村个人建房的管理，规定：公社社员修建住宅，由生产队统一规划，尽可能不占用耕地，利用原有宅基地、山地修建，并严格执行审批程序。同时也加强对城市居民建房的管理，规定：在城市规划和城市建设中，尽量不扩大市区范围。必须征用耕地时，也应严格掌握设计定额，紧缩建筑布局，杜绝浪费土地，市区非生产建设也不得成片地拆迁民房。又规定审批程序：福、厦、漳、泉4市城市建设用地（包括空地）应根据城市规划，严格控制，并事先征得建设厅意见后，送省主管征用土地部门审核转报省人委批准。
  对于华侨和侨眷建设用地，福建省人民政府一贯采取优惠的政策，特别是在外汇短缺时期，侨属使用耕地建房系属侨汇款的修建，将其按国家基本建设征地的手续办理，报省批准，优先考虑。1965年，福建省人民委员会颁布《关于严格控制征用土地的几项暂行规定》：华侨用地应分别情况，在侨眷比较集中的城镇、公社，当地县、市人委在不占用耕地的原则下，规划适当地点统一建筑华侨新村，国内侨眷或零星回国的华侨原有房屋仅因人口增加房屋不够居住，需要增建，申请用地时，应说服他们在原有基础上利用原旧基宅地进行扩建改建，一般不得再占用耕地。
  改革开放初期，城市和乡村个人建房剧增。1981年，全省社员建房用地安排数为17894亩，1982年上升为40608亩，大片耕地被占用。1980年至1982年，仅福州市农村新建房屋15000多户，其中占用耕地3700多亩。
  1982年2月，国务院颁布《村镇建房用地管理条例》。同年3月，福建省人民政府依照该条例精神颁布《关于农村建房用地管理的暂行规定》，规定：农房建设，要在人民公社领导下，在农业区划的基础上，本着相对集中、合理布局、节约土地、有利生产、方便生活、合乎卫生的原则，由生产大队、生产队统一规划，社员大会通过，人民公社审查，报县、市土地管理部门批准。城市郊区大队、生产队社员建房规划要同时征得城市规划部门的同意。没有制定建房规划的，或规划未经审批的大队、生产队的社员，不准擅自建房。社员修建住房，要服从规划，尽量利用宅基地、空地、荒地、山坡地等，不占耕地（包括自留地）、果园。城市郊区，农村集镇，平原地区和地少人多的地方，提倡建楼房；山区提倡依山建村。在统一规划社员建房用地时，先解决无住房困难户用地，后安排住房拥挤户用地。凡住房够用者，不安排用地。社员建房应向生产队申请，要经生产队社员大会讨论通过，人民公社审核，报县土地管理部门批准；如确需占用少量耕地（包括自留地）、果园的，必须报县人民政府批准，并按国家征地补偿标准向生产队缴纳补偿费。《关于农村建房用地管理的暂行规定》实施后，取得明显效果，1983年，全省农村个人建房用地下降为4024亩。
  1984年8月，福建省人民政府又颁布《福建省城镇个人建造住宅管理实施办法》，规定：城镇个人住宅的建筑面积，按照国务院批准的《城镇个人建造住宅管理办法》规定，属城镇正式户口，平均每人建筑面积一般不得超过20平方米（包括本城异地住宅）。但为了设计和审批方便，结合福建省实际情况，规定以户为单位，每户建筑面积不得超过以下标准：甲类标准，适用于4口及4口以下之家，每户建筑面积控制在80平方米以内。乙类标准，适用于5口至6口之家，每户建筑面积控制在100平方米以内。丙类标准，适用于7口至7口以上之家，每户建筑面积控制在120平方米以内。同时规定：城镇规划区范围内农业户的建房标准，亦按上述甲、乙、丙三类标准执行，为照顾农户生产特需，根据各地实际情况，可适当放宽，但每户增加的建筑面积不得超过30平方米。关于宅基地用地面积，规定：应以户为单位申请，提倡建两层以上的楼房，用户的用地面积不得高于以下标准：甲类标准每户占地控制在50平方米以内，乙类标准每户占地控制在60平方米以内，丙类标准每户占地控制在70平方米以内。对华侨、侨眷、台湾及港澳同胞个人建房可给予适当照顾，但每户增加的建筑面积以不超过30平方米为限。特殊情况经市、县人民政府批准，可以建别墅式住宅。《福建省城镇个人建筑住宅管理实施办法》对申请手续也作了具体规定：凡在城镇规划范围内有正式户口（包括市郊农业户）、住房确有困难的居民或职工都可以申请建造住宅；但夫妇一方户口在农村的（指城镇规划区以外的），一般不得申请在城镇建造住宅。城镇个人住房一律向当地房地产管理机关提出申请（未建立房地产管理机关的地方向城建部门申请）。申请时，由所在单位开具证明（职工由单位开具证明，个体户及居民群众由街道居民委员会开具证明，农业户由农业大队开具证明，科级以上干部应有上一级领导干部审核意见），报房管部门审查核实后签发给《建房批准书》（内容包括批准建造面积、用地数量、建房资金等）。申请人持此批准书再向城建规划主管部门办理《建设用地许可证》和《建设许可证》后，方可开工建造。
  1987年2月颁布的《福建省土地管理实施办法》，对居民个人建房用地作了明确规定：农村居民建住宅用地，必须符合乡（镇）村建设规划，由本人提出申请，村民委员会同意，经乡（镇）土地管理员按有关规定审核后，报乡（镇）人民政府批准；使用耕地的，由乡（镇）人民政府审核同意后，报县级人民政府批准。城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体土地的，由本人向居民委员会提出申请，经镇人民政府或街道办事处审核后，报县级人民政府批准。农村居民建住宅用地面积的限额为：每人要少于20平方米，6口以上每户也要少于120平方米。利用荒坡地，可以适当放宽，但每户不得超过30平方米。城市郊区、人多地少地区和城镇非农业户口居民建住宅使用集体所有土地的，用地面积限额为：每人要少于15平方米，4口以上每户也要少于60平方米。户住宅用地面积已达到当地限额或出租、出卖住房后再申请宅基地的，不予批准。香港、澳门、台湾同胞和华侨建房使用集体所有土地的，可以按照当地标准增加20％的；超过以上标准的，报县级以上人民政府批准。
  居民建房具体审批程序为：由居民向所在地村（居）委会提出书面申请，经村（居）委会张榜公布、评议确认符合申请建房用地条件，并列入当年建房用地计划控制指标的，发给《居民建房用地申请表》；由乡（镇）、街道土地管理所（组）组织人员对申请户填写的《居民建房用地申请表》逐项进行核实；乡（镇）街道土地管理所（组）审核后，按（福建省土地管理实施办法》规定的审批权限报批。居民建房用地申请，以县（市、区）人民政府或乡镇人民政府分管土地的领导，在审批表上签字同意并加盖政府公章为正式批准的形式要件；建房用地申请获准后，建房户应按规定付给被用地单位土地补偿费、缴纳建房用地管理费、耕地占用税等费用；城镇非农业户口居民建房使用集体土地的，还应参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费；土地管理部门凭用地批准文件和缴纳的税费单据派员往现场放样定粧，划拨土地。建房户办领《建设用地许可证》后，方可动用土地；房屋建成后30日内，经检查符合用地批准文件的，由县级土地管理部门登记建卡，收回《建设用地许可证》，发给《集体土地建设用地使用证》或《国有土地使用证》。
  为了促进居民建房用地审批工作制度化、规范化，增强审批透明度，提高办事效率，1989年在仙游县试点的基础上，福建省土地管理局于6月17日下发旨在督导土地管理人员廉洁从政的《关于实行居民建房用地审批公开的通知》（试行），要求农村居民在建房用地审批时要做到“七公开”，即乡（镇）、街道土地管理所（组）必须在行政村（居）委会所在地张贴公开以下条文：一是申请建房用地条件，二是建房用地面积的具体标准，三是下达给行政村（居）委会的年度建房用地计划控制指标，四是建房用地的税、费的收取标准，五是建房用地的审批程序，六是申请审批、三榜公布，七是违法处理的规定。南安县土地管理局在执行“七公开”中，还制定了县、乡、村分工负责，县局领导包干负责，经办人员签字负责，定期与不定期检查相结合的4条措施。县、乡两级一季一检查，半年一评比，及时发现问题，及时处理。
  在居民住房建设用地管理中，福建省土地管理局积极推广永安、南靖、古田等县（市）利用山地、坡地统一开发建设居民住宅的经验，福鼎、长乐等县（市）城乡统一规划安排个人建房节约用地的经验，龙海、闽清等县（市）改造旧村建新村的经验，收到很好的效果。1991年，漳州市改造15个旧村，节约用地达960亩。同时福建省土地管理局还积极探索，改革个人建房用地管理的体制，包括三方面：一是总量控制，即每年制定出全省个人建房计划用地的总数，从宏观上加以控制；二是规模控制，即每年控制2％～4％的农户可以建造新房；三是住房用地指标控制，即个人住房面积少于规定面积才允许建造新房。三管齐下，有效地控制了个人住房用地的恶性膨胀。
  根据中共中央、国务院1997年4月发布的《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》精神，1997年8月，中共福建省委、省人民政府发出《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地若干问题的决定》，要求各级政府加强农村居民住宅建设用地管理。村镇建设要本着集中紧凑、合理布局的原则，制定村镇土地利用规划和村镇建设规划，科学合理安排村镇各类建设用地。农村住宅建设要符合村镇建设规划，居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有。农村居民新建住宅，必须充分利用原有宅基地和宅内空闲地，提倡相对集中建设公寓式楼房，原有宅基地和空闲地未安排之前，不得批准占用耕地建房。
  四、外商投资企业建设用地
  福建地处东南沿海，自古以来海外贸易发达。宋元时期，泉州一度成为世界最大国际贸易港口，各国商人云集，有所谓“涨海声中万国商”之称。泉州成为“民夷杂居”之城，其中阿拉伯商人最多，他们在建造教堂、蕃学、住宅、商店、墓地时，需要的土地多是向当地百姓购买或租用，政府一般不加以干预。
  鸦片战争后，福州和厦门被开辟为“通商口岸”，外国传教士、资本家蜂涌而入，除了修建一些教堂、医院、学校外，也投资商业、铁路、矿山、银行等。他们经常强行租借土地，激起福建人民反对，由此引发多起教案和占地纠纷。清末，福建华侨也开始投资商业、银行、铁路。据统计，在辛亥革命前，福建华侨来闽投资兴办企业共12家，其中工业企业5家，交通业1家，商业5家，房地产1家。
  辛亥革命胜利后，侨资一度涌入福建，兴办一批民族工业，政府制定优惠政策予以鼓励。民国2年（1913年）至民国26年（1937年），华侨来闽投资总数达2826家。抗日战争爆发后，日本侵占福州、厦门等大中城市，华侨投资急剧减少，8年间来闽投资的华侨企业仅296家。抗战胜利后，华侨回国的投资热情再次高涨，民国34～38年，来闽投资的华侨企业达921家。华侨主要投资在工商业、金融业、交通、农矿业、服务业、房地产业等。
  1950年12月，福建省严格执行中央人民政府政务院制定关于外国人教会和外国人在华房地产处理原则，不承认外国人在中国境内有土地所有权，不准他们买卖或继承土地；外国人教会拥有的房地产，多由教会捐献转归中国教会所有；外侨房产许其自用、继承和转让，但不得出租，这些房产转让时应在契约或法律文件上注明“土地为中华人民共和国所有。”
  中华人民共和国成立，激发华侨的爱国热情，他们纷纷回福建投资办企业。1952年7月20日，正式成立福建华侨投资股份有限公司。公司系公私合营性质，主要业务是引导华侨、侨眷和港澳同胞投资工业和其他生产建设事业，既使华侨投资企业纳入国家建设经济计划，又满足华侨、港澳同胞在家乡兴办工业繁荣家乡的愿望。从1952年福建华侨投资股份有限公司成立（1957年改为福建省华侨投资公司）至1965年6月，共收股金5700.55万元，兴办了许多糖厂、造纸厂、罐头厂、榨油厂、食品厂、煤矿、农场等。福建省人民政府在华侨投资企业建设用地时，都给予优惠的条件，积极鼓励他们来闽投资。“文化大革命”期间，福建华侨投资基本停止。
  中共十一届三中全会以后，工作重点开始转移到以经济建设为中心的轨道上来。1979年7月，中共中央和国务院决定，广东、福建两省在对外经济活动中实行“特殊政策，灵活措施”。中共福建省委经过专门研究，强调积极吸引侨资和外资，发展对外贸易，确定对侨.商、外商投资从税收、审批手续等方面实行更加特殊、更加灵活、更加优惠的政策。在中外合营企业建设用地的审批方面，贯彻1980年7月国务院《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，予以优惠政策。1981年底，由福建省投资企业公司、福建省电子进出口公司与日本株式会社日立制作所、日立家电贩卖株式会社以及株式会社东荣商行等合资建成福建日立电视有限公司，这是福建省电子行业第一家中外合资公司，占地15.33亩，有关部门按规定很快予以办理。1982年1月，福建省批准开办的第一家外商独资企业——印华地砖厂有限公司，建设用地也很快被批准。此后，外商来福建投资十分活跃，投资额迅猛增加，对外开放不断向广度和深度发展。1988年，国家作出实施沿海经济发展战略，大力发展外向型经济的决策，福建省土地管理局制定了提前到位，前期介入，现场办公，热情服务，依法审批的用地原则，及时为外商投资用地排忧解难。各级建设用地管理部门先期介入外商投资用地的头轮谈判及选址定点、可行性研究论证、审查等前期工作，对重点外资项目实行专人负责、专项报批的审批责任制，同时采取现场办公解决实际问题。
  1989年8月9日，省人民政府召开第五十二次专题会议，研究福建省外向型建设用地问题。会议要求各级土地管理部门要积极支持外向型经济，及时依法提供所需的建设用地。同时要切实防止贱卖价、圈地、炒地皮。同年9月4日，福建省土地管理局专门发出《关于贯彻省政府<关于研究我省外向型建设用地会议纪要>的通知》，提出6条贯彻意见。要求各地土地管理部门要积极支持外向型经济建设，做到先期介入，提前到位，优质服务，尽可能简化外向型经济建设用地的报批手续。凡符合国家和福建省的产业政策，并经有权机关批准的外向型建设项目，应及时提供所需的建设用地；同时也要依法办事，严格按规定审批。当年，在审批用地的工作中，改过去坐等审批为上门服务，先期介入，现场办公，审批外向型经济项目28项，提供用地3282亩，其中耕地2017.5亩。
  1989年12月14日，福建省人民政府颁布《福建省外商投资企业用地管理办法》，对来闽投资的外资企业取得土地方式、审批程序、审批权限、土地使用费、预约用地等项具体内容作了明确规定，同时还确定“项目牵头、统一规划、分期实施、按项审批”的外商投资企业建设用地政策。
  《福建省外商投资企业用地管理办法》规定：外商投资企业建设用地一律采取有偿、有限期的办法提供土地，外商投资企业建设用地使用年限最长为：居住用地70年，工业用地50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合或其他用地50年。外商投资企业建设用地必须是国有土地，集体所有土地未经批准不得提供外商使用。外商投资企业用地可采取申请划拨或出让的方式取得土地使用权。申请划拨土地的报批程序是：由投资者持有关文件、资料向建设项目所在的市、县土地管理部门提出建设用地书面申请（即填写并提交《外商投资企业用地申请表》）；建设用地申请经所在地市、县土地管理部门审查同意后，由投资者与市、县土地管理部门签订国有土地使用合同（草案）；上报审批。市、县土地管理部门按照《福建省土地管理实施办法》规定的征用土地审批权限，将建设用地申请及国有土地使用合同报县级以上人民政府批准；缴纳规费。建设用地申请及合同经批准后，投资者应按合同规定的数额、期限及缴款方式向市、县土地管理部门支付有关费用；市、县土地管理部门按合同规定的日期，在进行实地勘丈定界后划拨土地；核发《建设用地批准书》。投资者必须在领取《建设用地批准书》后，方可使用土地；建设项目完成（即工程竣工）后，投资者在竣工之日起30日内向市、县土地管理部门申请核查建设用地，经核查符合用地要求后办理登记手续，发给《国有土地使用证》。
  通过申请划拨用地取得土地使用权的单位或个人必须逐年交纳土地使用费。未经批准和补交出让金，不得转让、出租或抵押。协议出让用地报批程序是：申请选址定点；办理预约用地手续；申请建设项目立项；申请企业批准证书；领取工商企业营业执照；申请《建设用地规划许可证》；用地申请；签订出让土地使用权协议。为了鼓励外商企业来闽投资，《福建省外商投资企业用地管理办法》还规定，在立项审批之后、企业批准成立之前，投资者可与县、市土地管理部门对其拟将投资项目所需使用土地的位置、面积、用途及其它用地要求等达成使用意向，提出预约用地申请。预约用地按以下程序报批：拟举办的外商投资企业在项目建议书或可行性研究报告经有权机关批准后，由中国合营者或外国投资者持项目建议书和投资各方的合法证明，向项目所在地的市、县土地管理部门提出预约用地的书面申请；预约用地申请由项目所在地的市、县土地管理部门会同有关部门进行审查。经审查同意后，由申请者与市、县土地管理部门签订预约土地协议书，填写预约用地申请表。市、县土地管理部门将预约用地申请表、协议书、预约用地地形图等报送同级人民政府批准。经批准的预约用地申请表即为预约用地的有效凭证。预约期限为1年；预约用地申请经批准后，市、县土地管理部门发给申请者预约用地通知书。申请者应按通知规定的期限缴纳预约金。预约金每亩不少于3000元，逾期未交清的，预约用地自动取消。
  预约用地有限期限为1年。期满前10天可申请延长预约期，延长预约期不超过半年。在预约有效期内正式办理用地手续的，预约金可冲抵应支付的款额；确因设立企业项目未能获得审批机构批准而辞去预约的，可退回预约金，除上述情况之外而违约的，或因逾期不办理申请延长手续，视为自动放弃预约的，已付预约金不予退还。
  1989年12月，《福建省外商投资企业用地管理办法》规定：外商投资企业需要临时使用土地的，应向所在县、市土地管理部门提出临时用地数量、用途、期限的申请，经审查批准后签订临时用地合同书，除交付补偿费用外，还应缴纳每亩不少于1万元的押金后，核发《临时用地许可证》。在临时使用的土地上，不得修建永久性建筑物或者擅自改变土地用途。临时用地期满及时恢复地貌后退回押金。
  1990年，福建省土地管理局针对外商投资企业建设用地的实际情况和特点，编制《福建省外商投资用地报批程序》、《外商投资预约用地程序》、《预约用地申请书》、《预约用地协议书》、《沿海地区协议批租参考地价》、《国有土地使用权出让合同》、《项目合同书》等规范性文件，将外商企业建设用地管理工作纳入法制轨道，并将有关规定广为散发，加强宣传，扩大影响。仅1991年，省土地管理局就向外商、台商及港、澳、侨投资者提供12种、15000多本有关土地管理的法规、规章、申请用地的程序文件及批租、成片土地开发等宣传资料。
  从改革开放后至1991年，福建省充分运用中央赋予的特殊政策、灵活措施，吸引外资，大力发展外向型经济，先后设立厦门经济特区、福州经济技术开发区，以及33个沿海市、县、区的经济开放区。1990年，设立厦门海沧、杏林等台商投资区，形成多层次、全方位的对外开放格局。据统计，1979～1990年，全省共批准外商投资企业3731家，已开工投产的外商企业1988家，其中不少是侨资企业。1990年后，华侨及港澳台商来闽投资的热情有增无减。至1991年上半年，外商投资金额25.82亿美元，其中台资企业661家，投资金额9.6亿美元。已开业投产的外商投资企业1800多家，投资8.8亿美元，其中台资企业300多家，投资3亿美元。外商投资企业的发展，使福建省建设用地的数量猛增，据统计，批准征用土地的外资企业330家，用地面积为11000亩，其中耕地6000亩。
  福建是台湾商人投资的首选地区之一。改革开放以来，台商来闽投资的热情有增无减，投资金额越来越大，投资项目也越来越多，妥善解决台商投资企业建设用地问题愈显重要。台商来闽投资享受与外国商人来闽投资同样优惠的政策，1991年12月31日，福建省人民政府颁布了《福建省台湾同胞投资企业使用土地管理办法》，除了对台胞投资企业使用土地的取得方式、申请用地的程序、预约用地的申请、土地使用费等作了详尽规定外，还规定台商投资企业使用土地的优惠条件：“举办产品出口型、技术先进型企业及国家鼓励发展的农业、林业、畜牧业、养殖业，经营年限10年以上的台胞投资企业，自生产经营之日起5年内免缴土地使用费；举办国家鼓励发展的科技、教育、文化、医疗卫生和社会公益事业、基础设施建设项目的台胞投资企业，可提出减免土地使用费申请，经原建设用地批准机关核准，予以减免。台胞投资企业投资成片土地开发，利用荒山、荒地、荒滩的，除一次性收取土地出让金外，免缴20年（含建设期）土地使用费。”“台胞投资企业因不可抗力，遇特大自然灾害或其他特殊情况，造成经济上严重损失，确实无法缴纳土地使用费的，可提出申请，经原建设用地批准机关批准后，可缓缴或减免土地使用费。”
  五、成片土地开发用地
  成片土地开发是指开发商依法成立开发企业、取得国有土地使用权后，依照开发规划对土地进行综合性的开发建设，平整场地，建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施，形成工业用地和其他建设用地条件，然后进行转让土地使用权，经营公用事业，或者进而建设通用工业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等地面建筑物，并对这些地面建筑从事转让或出租的经营活动。投资开发经营成片土地（主要从事工业）面积不得少于300亩。
  福建省成片土地开发始于1987年，由国家投资基础设施建设，改善投资环境，以吸引外资大规模投资，如马尾区开发区自1987年至1991年投资8381万元，开发土地4557亩。1988年以后，随着福建省沿海地区的投资贸易环境逐步改善，开始尝试划出一小片土地供外商开发。
  1990年，中共福建省委、省人民政府认真贯彻执行国务院颁发的《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》精神，省领导就鼓励外商开发成片土地等一系列问题发表谈话，提出要以此作为深化改革、扩大开放、加快吸收利用外资为突破口。要求沿海各地市负责人亲自抓土地成片开发，亲自做大客户、大财团的跟踪工作。要制订好成片开发规划，给客商提供优惠政策，积极稳妥和有计划有领导地进行成片土地开发。福建省各级土地管理部门认真贯彻执行中共福建省委、省人民政府和省领导的指示，积极探索，总结经验，因地制宜地开展工作。福建省成片土地开发进入发展阶段，截至到1990年6月，省人民政府共划出10片土地，供外商开发。这10片土地面积共18972.5亩，利用外资2.7亿美元，集中在泉州、福州、漳州3市，有工业开发区、高科技园区和农业开发区。
  1991年5月，福建省人民政府颁布《福建省鼓励外商投资开发经营成片土地的暂行规定》，明确外商投资开发成片土地的审批权限、办理程序和优惠政策。规定：征用耕地200亩以下，其他土地1000亩以下的，由省直辖市人民政府或地区行政公署批准，并报省土地管理局备案；福州、厦门、漳州、泉州、莆田市范围内，征用耕地300亩以下，其他土地1500亩以下的，由所在市人民政府批准，并报省土地管理局备案。在三明、龙岩、南平、宁德地区范围内，使用耕地200亩以下，其他土地1000亩以下的，由所在地人民政府批准，并报省土地管理局备案。使用耕地1000亩以下，其他土地2000亩以下，由福建省人民政府批准（在厦门经济特区范围内，由厦门市人民政府批准）。使用耕地2000亩以上，其他土地4000亩以上的，报国务院批准。
  《福建省鼓励外商投资开发经营成片土地的暂行规定》要求必须按下列程序办理成片土地开发：市、县人民政府组织编制开发成片土地的项目建议书（或初步可行性研究报告），并按规定报省人民政府或国务院审批（报批前土地价格应申请委托评估，并经省土地管理局确认）；投资者分别依照中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法的规定，成立从事土地开发经营的中外合资经营企业、中外合作经营企业或外资企业；由开发企业自行编制（或委托编制）开发规划，经市、县人民政府审核后，报省人民政府审批；由市、县土地管理部门与开发企业签订成片开发土地使用权出让合同（草案）；由市、县土地管理部门协商征地及编制安置方案，并按国家土地管理局《出让国有土地审批管理暂行规定》与《出让国有土地使用权合同（草案）》要求办理土地报批手续，经省人民政府或国务院批准后实施；开发企业按经批准的出让合同规定缴纳土地有关费用，办理土地使用权登记，由市、县土地管理部门核发土地使用证，并按出让合同规定提供土地。
  中共福建省委、省人民政府从实际出发，提出土地成片开发必须坚持三大原则：一是外商成片开发必须符合国务院有关规定和《福建省鼓励外商开发经营成片土地的暂行规定》，必须坚持“项目牵头、统一规划、分期实施、依法审批”的原则，即项目的立项，开发规划和用地必须由省人民政府审批，必须有明确的土地开发计划和土地开发利用目标，有多少项目平整多少土地。二是成片土地开发必须尽量利用荒山、荒滩、荒坡，凡通过地价和土地使用费优惠政策，对利用荒山、荒滩、荒坡搞工业用地开发的，免20年土地使用费；搞农业综合开发的，免30年土地使用费。三是提供外商成片开发的土地必须是目前或近期内福建省无力开发、在城市规划区外，基础设施条件较差的区域。除此之外，外商投资经营成片土地开发还可以享受以下优惠政策：外商投资开发经营成片土地，开发企业依法取得土地使用权后，有权依照批准的总体规划进行开发建设；有权按合同条款对其已投资开发的土地使用权进行出租或转让；有权根据国家产业政策对外招商和经营区内自建水、电设施。开发区域内生产用地的比例不得低于80％，生活、服务配套设施等非生产用地应控制在20％以下。由外商投资兴建医院、学校、托儿所等公益事业用地以及当地政府派出的行政机构办公用地等，可不计入比例；开发企业和区域内的外商投资企业，在合同规定的建设期限内免缴土地使用费。产品出口企业和技术先进企业，经营10年以上的，经确认可免缴土地使用费5年。对举办国家鼓励发展的科技、教育、文化、医疗卫生和社会公益事业、基础设施建设等项目的，可申请减免土地使用费；对在荒山、荒地、荒滩进行成片土地开发的企业，可免缴土地使用费20年（含建设期）。成片土地的使用权出让年限最高为50年，期满后如需延期，可依法申办延期手续。土地受让后2年未动工使用，政府有权依法收回。开发期限内未按合同规定开发利用全部土地的，收回其未使用部分的土地使用权或按规定收取土地闲置费。
  在上述一系列优惠政策的吸引下，外商来闽投资十分活跃，福建省成片土地开发呈现出迅猛发展的态势。至1992年底，全省规划开发的成片土地有109片，拟开发面积为280多平方公里。批准开发93片（包括1992年批准立项的有39片），主要分布：福州市18片，厦门市9片，漳州市20片，泉州市22片，莆田市15片，龙岩地区7片，宁德地区2片，总面积63.63平方公里，其中耕地38.438平方公里；总投资16.64亿美元，其中外资占12.99亿美元。福建省土地成片开发的模式有三种：一是国家投资开发，引进外商办厂的“筑巢引鸟”模式。这种模式是由政府投资搞“三通一平”，把基础设施搞好，再引进外资投资办厂搞开发，如福州马尾经济技术开发区、厦门湖里加工区等属于此类型；二是引进外资成片开发土地的“引鸟筑巢”模式。这种模式的做法是由当地政府向外方提出成片土地有偿有限期使用，由外商投资搞“三通一平”等基础设施建设，并由外商在外招商到开发区办企业，逐渐形成工业小区，如福清融侨工业区、洪宽工业村、元载工业村、元洪开发区属于此模式；三是利用社会资金开发的“借鸟筑巢”模式。其做法是由地方政府利用集体经济投资平整土地，搞基础设施，然后引进外商来投资办厂，如福州福兴工业区。另外，福建省的外商投资成片土地开发在结构上也从单纯的工业用地开发发展为包括旅游业、农业、高新技术产业、基础设施建设在内的全方位开发。与此同时，除了沿海地区外，山区内地也出现外商开发成片土地。
  在成片土地开发迅速发展的同时，也出现发展不平衡，外部配套跟不上，融资难，招商难，影响开发进度等问题；还存在一些开发项目的规模与开发商的能力差距大，造成土地开而不发、圈而不用现象，炒立项、炒规划、炒地皮的事时有发生。1993年8月，福建省土地管理局发出《关于加强宏观调控、严格土地审批、管好地产市场的意见》，要求各地、县要按照国务院《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》和省土地管理局的有关文件精神，认真清理各类开发区和在建项目用地，摸清情况，采取措施，分类指导，促进全省土地成片开发健康有序的发展。检查的重点是审核用地规模是否适度，土地利用是否合理，项目及土地使用是否合法，土地价款和建设资金是否到位，区内开发的项目是否落实，土地出让合同是否履约等等。要区别不同情况作出不同处理：对那些开发速度快、项目落实好、已形成规模、开始发挥效益的成片土地开发项目，要及时总结经验，树立典型，形成示范效应；对那些已经立项，但在开发中遇到问题的困难，致使开发速度慢，项目落实差的的成片土地开发项目，要认真分析原因，及时帮助协调解决存在的问题，促其加快开发建设速度；对项目不落实，资金不到位，占地不开发的成片土地开发项目要依法严肃处理，土地闲置超过两年的，要依法收回土地使用权。合同规定的建设期满后，其未开发部分的土地使用权由政府收回。因特殊原因，经有权机关批准延长开发建设期的，要按规定收取土地闲置费；对未经国务院或省人民政府批准立项，各地自行设立的各类成片土地开发项目，要进行一次认真检查，凡项目落实，资金到位，具备开发建设条件的，限于1993年9月份前，按国务院有关文件规定和省内有关规定补办立项及用地审批手续；对缺乏基本建设条件，项目、资金不落实，大量占用耕地或占而不用的开发区，要予以撤销，土地要还耕与农，严禁弃耕撂荒。
  当年，省人民政府组织省土地管理局、省建委、省计委、省经贸委、省监察厅、省法院、省开放办等单位，成立开发区联合检查组，先后3次深入开发区调查研究，对全省成片开发出让合同进行全面清理，有针对性地确定重点，区分不同情况，对合同的履行情况进行调查。省土地管理局建设用地管理处根据调查情况写出3篇调查报告，反映全省土地开发的现状、存在问题，提出相应的对策措施。中共福建省委、省人民政府根据这些报告初步确定兴办的开发区138片，面积267.299平方公里，近期开发140.815平方公里（其中耕地76.977平方公里）。其中经省人民政府批准立项的有109片，包括工业开发区97片，农业综合开发区3片，旅游开放区9片，引进投资项目1077个，合同利用外资34.948亿美元；其中投产或即将投产的企业有478个，占总数的44.38％。同时查处未批准的26片，面积10203亩；停办不具备条件的20片，面积102.39平方公里；因未能履行合同被收回或取消用地7片，面积4325亩；调整压缩开放规模的7片，面积187.42平方公里。经过清理，盲目新开增开发区的做法基本停止。1993年6月，省人民政府又颁布《福建省外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，用法规进一步规范成片土地开发。
  1994年以后，中共福建省委、省人民政府提出6条加强成片土地开发管理的原则意见，即：资金不到位、逾期不履约的，要取消立项；开发规模过大、履约有困难的，要缩减开发规模；自行设立的开发区，要通过清理，依法报省人民政府和国务院审批；对个别圈地牟利，炒卖地皮，不依法履行合同的，要依法处理，直至收回土地使用权，重新招商引资；严格控制开发区数量，全省决定今后原则上不再审批新的开发区，集中力量办好现有的开发区的招商引资工作。各地土地管理部门认真贯彻中共福建省委、省人民政府的指示，继续对成片土地开发进行整顿。先后3次派出6个调查组对116片成片土地开发进行为期20天的调查，形成调查报告。在此基础上，对成片土地开发转让实行许可证管理制度。1995年10月，又颁布《福建省关于外商投资开发经营成片土地的补充规定》。1996年，省土地管理局组织人员对开发区进行历时1个月的综合调研，研究了开发区的用地审批、土地开发、项目引进、管理体制、用地管理、促进发展、存在困难与问题、解决的对策等情况；根据国家土地管理局《关于切实做好非农业建设闲置土地利用工作的通知》及省人民政府《关于进一步深入开展非农业建设闲置土地利用工作的通知》精神，重点对1993年后的成片土地开发项目、各类乡镇工业小区、房地产开发项目及“三资”（独资、合资、合作）企业用地情况进行专项清理。共查出闲置土地798宗，面积31692亩，其中耕地20912亩。另外还查出开发区已初步开发但尚未引进项目建设的土地2万亩。经过清理，已复耕土地7391亩，限期动工开发的18138亩，调整用地2597亩，收回土地2197亩，追款地价2亿元。土地成片开发的重点从过去的铺摊子转到立足存量求发展的路子上来，走以内涵发展为主，以效益为中心的发展道路，集中力量办好现有的土地开发项目。
  1997年，福建省土地管理局继续深入调查，逐宗掌握开发区用地和建设情况，建立先行档案。在此基础上，下发《关于报送各类开发区用地清查意见的通知》，要求各地土地管理局认真研究，提出开发区的处理意见，报省人民政府研究；该撤销立项的坚决撤销，该收回的闲置土地坚决收回，该解决的困难和需要落实的招商优惠政策尽快帮助落实。与此同时，福建省土地管理局参加了省人民政府组织的省审批的开发区的资格审查认定工作，提出控制总量，分类指导，盘活存量，促进招商的基本思路。经过严格考核，最后确认52个开发区享受《福建省进一步促进开发区发展的若干规定》和福建省有关开发区的各项优惠政策，其中14个为国务院批准设立的国家级开发区，38个为省级开发区，还有核定13个开发区比照执行享受《福建省进一步促进开发区发展的若干规定》和福建省有关开发区的各项优惠政策。
  六、房地产开发用地
  房地产开发是指以盈利为目的的房屋建筑与买卖活动。早在清末，福建就有华侨投资294万元兴办房地产。民国时期，福建华侨投资房地产的比例最高，达3115家，占总数4042家的77.04％，投资额也占总数49.21％。房地产投资比较集中在厦门和鼓浪屿。当时有20多家较大的投资房地产公司，以李岷兴公司和黄聚德堂为最大，投资金额超过50万银两。虽然房地产开发早已有之，但当时并没有严格意义上的房地产开发用地管理。
  1956年土地集体化和国有化之后，除了私房外，国家工作人员住房由政府统一安排，只需交纳少量的租金，盈利性质的房地产开发完全停止，也没有房地产开发用地的管理。
  随着改革开放的深入，无偿、无限期、无流动地使用土地的制度已经不能适应新形势发展的需要，也制约改革开放的深入发展。1987年，福建省土地管理局组织力量对福州、厦门等沿海地区的房地产状况展开调查，并派人到上海、深圳等地考察土地使用制度改革情况，吸取经验，成立福建省土地使用制度改革领导小组，制定土地使用制度改革方案，以福州、厦门作为改革的试点。1988年2月11日，福州市拍卖市区土地使用权30％平方米获得成功，标志着以有偿、有限期地使用土地为中心的土地使用权改革开始启动。随后，福建土地使用权改革在全省主要城市陆续铺开，土地批租成为福建省吸取外商投资的重要形式之一。
  土地使用权有偿出让转让，给房地产开发带来前所未有的机遇。福州市把土地批租与旧城改造有机结合起来，拆旧建新，吸引外商投资旧城改造，一方面使棚屋区土地大幅度增值，另一方面改善居民的住房条件。福建省各级土地管理部门勇于探索，在很短的时间内形成一套行之有效的房地产用地管理办法，促进福建省房地产市场健康、有序地发展。1992年颁布的《福建省房地产开发经营和市场管理试行办法》明确规定：“用于商业性房地产经营的土地必须通过国有土地使用权有偿有期使用方式取得。受政府委托，不以盈利为目的的房地产开发项目可以行政划拨方式获得土地使用权。但未经批准并补交差价之前，不得转让、出租、抵押。”“所有房地产开发企业都必须按照土地出让、转让合同中有关土地用途、规划要求、.环境保护的规定使用土地，如有改变合同规定的土地使用性质和规划要求，必须事先向土地所在地县级以上政府土地管理部门提出申请，由土地管理部门会同城市规划部门审核后，补交出让金，重新签订土地出让合同”。1992年2月15日，福建省人民政府发出《关于房地产经营中存在问题处理意见的通知》，规定：出让的土地，土地使用者自出让合同签订之日起，超过两年未使用土地或两年内投入的开发资金不足项目投资总额（不含土地出让金）25％的，由市、县（区）人民政府土地管理部门依照《福建省国有土地使用权出让和转让办法》的规定，收回土地使用权；确有特殊理由需要延期使用的，应按《福建省国有土地使用权出让和转让办法》的规定申请批准，并缴纳相应土地闲茸费。行政划拨或集体土地未办理审批手续，以土地使用权作价入股或转让的，凡不违反规划要求且已在建或建成的，应按规定补办出让手续，补交出让金和有关税费；违反规定的，依法查处；尚未动工的，应按规定程序办理审批手续后，才能准许动工。对土地审批不合法、手续不完备，而用地又不违反规划要求的，应按规定补办用地手续。非法炒买卖土地的，区别不同情况，应补交出让金和税费或依法没收非法所得，直至收回土地使用权。至1992年底，福州市先后改造76片旧屋区，拆迁旧房77万平方米，建新房360万平方米。
  1993年6月，省人民政府同意成立福建省地产评估中心，各地、市、县成立地产评估事务所，旨在加强土地市场管理，科学、合理地确定土地价格，规范地产交易行为，发挥政府对地产中介机构的引导作用，促进福建省地产市场健康发展。
  为了加强外商投资房地产项目的管理，福建省土地管理局要求外商投资房地产项目首先应具备县（市）规划主管部门选择地块后划出的红线图，并取得国有土地预约协议后才能申请项目，具体申办程序如下：向县（市）规划主管部门申请选址定点后划出规划红线图，若是合资合作，应有合资合作意向书或协议。根据规划红线图，向土地管理部门办理土地预约；投资者持规划红线图及土地预约协议书向县（市）建委办理外商投资房地产项目申请手续；报批可行性研究报告（含项目建设书）：投资者持以上三份文件副本、可行性研究报告及项目申请表报县（市）计委、外经贸委初审后联合上报省计委、外经贸委审批，同时向省工商局申请办理企业名称登记核准手续；报批合同、章程、申领批准证书：按已批准的可行性的研究报告签订合同、章程（外商独资企业为章程），连同董事会名单及前述有关材料报县（市）外经贸委初审后上报省外经贸委审批，领取外商投资企业批准证书；申领营业执照和办理各种登记：向工商行政管理局申领营业执照，向外税局、海关、外汇管理局办理登记手续和银行开户手续；正式与县（市）土地管理局签订土地使用权出让合同，并按规定缴纳土地税费；申办工程设计、施工及资质审查手续：持有关全部项目批准文件和法人证件向县（市）计委、建委等部门办理手续。
  周时，福建省土地管理局制定了国内房地产开发企业开发项目的立项审批程序，即：经县（市）、区和市人民政府建设主管部门提出审核意见后，按审批权限由市、省人民政府计划主管部门审批。
  随着土地使用制度和住房制度改革的推进，福建省房地产市场也初步建立起来。1993年后，房地产投资量、施工、竣工和销售商品房面积均有大幅度提高，房地产实际用地面积1993年比1992年增加了3倍。但是，福建房地产在迅猛的发展的同时也存在土地供应量过大，一些地区越权审批土地，确定土地出让价格随意性大，房地产市场行为不规范，隐形房地产和非法房地产交易时有发生等问题。针对这些问题，1993年8月，福建省土地管理局发出《关于加强宏观调控、严格土地审批、管好地产市场的意见》，指出：在清理开发区的同时，要对在建项目和房地产用地进行一次清查，凡未经依法审批的用地项目，必须重新审查，属于允许建设的项目，要限期补办用地手续，同时，按规定予以处罚。属于停建缓建的项目要分别情况，实事求是地妥善处理，能退地还耕的，应退地还耕，不能退地还耕的，要收取土地闲置费，闲置超过两年的，要收回土地使用权。1994年2月1日，福建省人民政府发出《关于加强房地产市场宏观管理的通知》，规定：不管是划拨的土地，还是出让的土地，包括开发区用地，都必须纳入建设用地计划。建设用地计划由各地、市、县计委和土地管理部门依据市场需要和国家产业政策编制年度计划，报省计委、省土地管理局、省建委平衡后，由省计委下达执行。年度计划应规定年度行政划拨用地、招标、拍卖和协议出让土地的数量，及其各自所占的比例。对商业性用地使用权的出让要改变协议出让方式，实行招标、拍卖。出让土地必须依据城市总体规划和土地利用规划，必须与建设项目相结合，必须有明确的开发期限和进度要求，必须有基础设施配套建设的条件，必须按权限审批。土地的售让方必须有相应的开发建设能力。凡是出让国有土地使用权，必须按照国务院和省人民政府的有关规定程序制定方案，按法定权限报政府审批后，由土地管理部门组织实施。任何部门和个人都不得行使土地出让审批权。不得以领导小组、办公室、指挥部、房地产公司或其他经济实体作为土地出让方直接组织出让，与开发商签订土地出让合同。对商业性用地要改协议出让为招标拍卖方式出让国有土地使用权。
  1997年8月，中共福建省委、省人民政府发出《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地若干问题的决定》，要求全面清理整顿经营性地产开发项目，“严禁征用耕地出让使用权用于高尔夫球场、仿古城、游乐宫、高级别墅等高档房地产开发建设，以及用于各种祠堂、寺庙、教堂建设。”除国家征用外，集体土地使用权不得用于经营性开发，也不得转让，出租用于非农业建设。