福建省图书馆

一、基本农田保护
  宋代以后，福建省人多地少的矛盾开始显露，粮食问题困扰着历代地方政府。中华人民共和国成立以后，福建省人民政府十分重视耕地的保护，不断发出通知、指示，颁布规定，制定法规，保护耕地。1957年7月，福建省人民委员会发出《关于迅速检查与严格控制基本建设用地的意见》，要求将各建设单位多占或占而不用的土地，退还农民耕种；多用山地荒地，少占良田平原。1959年9月，福建省民政厅在《关于执行国务院<关于国家建设征用土地办法>的情况和今后意见的报告》中重申，国家建设征用土地“必须严格贯彻节约用地的原则。……凡有荒地、空地、劣地可以利用的，应该尽量利用，尽可能不征或少征用良田。”1963年，福建省人民委员会、福建省计划委员会、福建省民政厅、福建省国家基建征用土地检查处理领导小组分别发出通知或指示，要求各地将征而未用的土地退还给农民耕种。还成立检查组，对全省土地征用情况进行调查，退还社员耕种的有243748亩。1％5年4月，福建省人民委员会发布《关于严格控制征用土地的几项规定》，重申节约耕地的原则，防止浪费。即使在“文化大革命”期间，仍然强调节约耕地，1967年7月，中国人民解放军福建省军事管制委员会生产指挥部在《关于国家建设征用土地情况和今后意见的报告》中，要求健全审批制度，严格审批手续，尽可能做到不用良田，少用耕地，千方百计节约土地，坚持克服浪费土地的现象。
  改革开放以后，建设用地剧增，耕地面积迅速减少。1981年，福建省人民政府发出《关于坚决制止侵占耕地建房和买卖土地的通知》，1983年又发出《关于切实解决滥占耕地建房问题的通知》。1986年5月13日，中共福建省委、福建省人民政府《关于贯彻执行《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》的意见》，提出迅速制止乱占耕地、滥用土地的7点意见：一是认真学习和广泛宣传《通知》的精神，进一步提高干部和群众对合理用地、保护耕地重要性和乱占耕地、滥用土地危害性的认识；二是认真检查清理非农业建设用地，坚决把乱占滥用耕地的歪风刹下去，使土地管理工作走上轨道；三是采取综合措施，加强土地管理；四是建立、健全全省的土地管理机构；五是严格执行国家基本建设计划，严格控制各项建设用地；六是建立和完善土地管理法规；七是加强对重点工程建设的管理。
  1986年福建省土地管理局成立后，保护耕地成为土地管理部门的重要工作之一，相继发出有关保护耕地的文件，采取一系列保护耕地的措施。在实际的土地管理工作中，福建省各级土地管理部门深入基层，调查研究，严格审批建设占用耕地，减缓耕地减少速度。“七五”期间，福建土地管理局加强土地管理，开源节流，全省开发耕地14万亩，节约国家的占用耕地计划指标近9万亩，农业内部结构调整（改耕为林、为果、为渔等），占用耕地的面积由1986年的8万亩逐年减少为1万亩。“七五”期间，福建省耕地面积净减约28万亩，比“六五”期间净减45万亩少了17万亩，耕地骤减的局面得到一定的控制。
  福建省人民政府从50年代中期开始一直致力于耕地保护，但由于建设必定要占用耕地，福建耕地总面积自1957年以后仍然逐年减少（详见附表1：《福建省耕地变化情况表》），至1996年人均占有耕地只有0.54亩，是全国人均占有耕地最少的省份。针对福建省耕地总面积逐年减少的严峻现实，有关部门通过划定基本农田保护区来加强耕地资源保护，以稳定农业基础。所谓基本农田是根据国民经济和社会发展对主要农产品的需求，以及对建设用地的预测而确定的、长期不得占用或基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。基本农田保护区是指对基本农田实行特殊保护而依照法定程序划定的区域。
  1989年底，福建省开始由农业部门开展划定基本农田保护区的工作。1990年6月，福建省人民政府颁布《福建省基本农田保护区管理暂行规定》，规定：县（市）土地管理部门负责编制基本农田保护区规划方案，并向乡（镇）下达保护区面积控制指标；乡（镇）基本农田保护区规划由县（市）土地管理部门会同计划、农业、建设、林业、水利、环保、水土保持等部门审核，报同级人民政府审批并送省、地（市）土地管理部门备案。保护区由县人民政府设立保护标志，保护片块由村委会设立保护牌。凡人为弃耕抛荒的，应责令限期复耕，并向抛荒者收取抛荒费。凡抛荒弃耕拒不复耕的、违约经营劝阻无效的、严重破坏地形地貌进行掠夺性经营或造成水土流失的，土地所有者可收回土地经营使用权，并由县级以上土地管理部门处以每平方米5～10元的罚款。到1994年上半年，全省划定基本农田保护区面积300万亩，占全省耕地面积的20％。由于划定之后缺乏有效的管理手段，致使保护区内的耕地常常被占用、破坏和蚕食，不能得到有效的保护。
  1994年初，福建省人大常委会、省人民政府下达1994年底之前要基本完成1500万亩基本农田保护区的划定任务，由省土地管理局承担。4月至7月，省土地管理局着手拟定《关于在全省开展划定基本农田保护区工作的报告》，由省人民政府批转执行；成立福建省基本农田保护区办公室，并草拟《福建省基本农田保护条例》（讨论稿），交省人大常委会审议；制订《福建省基本农田保护区划定工作方案和技术方案》，由省土地管理局下文实施；8月10日至11日，省土地管理局在泉州市召开全省基本农田保护工作会议，会议讨论有关基本农田保护区工作方案、技术方案，对《福建省基本农田保护条例（草案）》提出修改意见，听取典型经验的介绍，分解全省各地（市）、县（市、区）划定基本农田保护区的指标，确定全省9个县、10个乡（镇）作为试点地区。会议还提出划定基本农田保护区的5条政策性意见。一是经国务院、省人民政府批准的成片土地开发区不划入基本农田保护区。未经省级以上人民政府审批的成片土地开发区，应于9月底之前，向省人民政府补办报批手续，否则，其中占用耕地应划入基本农田保护区加以保护；二是外商预约用地预约期已满又未正式办理申请用地手续而放弃预约的，其预约用地应划入基本农田保护区；三是已纳入省“八五”、“九五”计划的重点工程、先行工程、基础设施项目用地，可不划入基本农田保护区；四是经有权批准机关批准的城市、村镇近期建设规划，其近期建设规划中的耕地（除已建立蔬菜基地、吨粮田应划入基本农田保护区外），一般不再划入基本农田保护区。近期建设规划以外的耕地依照建设部、国家土地管理局联合下发的《关于协作搞好当前调整完善村镇规划与划定基本农田保护区工作的通知》精神列入基本农田保护区；五是乡镇工业小区应进行统一规划、合理安排。乡镇工业小区用地宜利用荒山、荒滩、荒坡，沿海地区应利用条件好的红土台地，进行统一规划，确定开发利用方向，引导乡镇工业小区用地朝红土台地发展。确需使用少量耕地的，应报同级土地管理部门审查，并按法定审批程序报批。已经审批的乡镇工业小区，其耕地部分不划入基本农田保护区。
  1994年7月11日，根据省长陈明义关于“必须建立耕地利用和保护的监控系统”的指示和省人民政府办公厅关于组建新的信息专报运行机制的部署，福建省土地管理局发出通知，要求从7月份开始实行全省耕地变化情况专报机制。主要内容是：以各地（市）土地管理部门为单位，定期专报本地区耕地变化情况。专报的数据包括土地的现有面积，其中耕地多少、非耕地多少；本月使用土地多少，其中耕地多少；开发耕地多少，耕地保护区多少等等，做到数据准确，拼接得当。点出关键问题，预测近期耕地变化走势，并提出对策、建议。各地于每月10日前向省土地管理局办公室报送一次，由省土地管理局汇总后，向省人民政府专报；设专人负责报送工作。
  1994年9月16日，福建省第八届人大常委会第十二次会议审议通过《福建省基本农田保护条例》，该条例根据全省现有人口对粮食的基本要求和现有的耕地面积等实际情况，规定全省基本农田保护面积不得少于1500万亩，约占全省现有耕地面积的82％。要求各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，列入本级人民政府的目标管理，作为本级人民政府领导任期目标责任制的重要内容。建立《基本农田使用许可证》制度，严格控制非农业建设占用基本农田。制定有效的管理制度和保护措施。
  《福建省基本农田保护条例》颁布实施后，福建省土地管理局专门编印了（福建省基本农田保护条例宣传讲话》5000余册，组织系列文章在各种报刊杂志上发表，加强宣传发动工作。同时，制订和下发《福建省基本农田保护区技术方案》、《福建省基本农田保护区划定操作步骤》、《福建省基本农田保护区划定检查验收办法》、《福建省划定基本农田保护区的五条意见》、《福建省基本农田保护责任书》等文件，提出“统一认识，统筹规划，确保质量，讲求实效，重在保护”的方针，保证划定基本农田保护区工作的顺利进行。9月中旬，在试点工作基础上，以点带面，转入全面划定基本农田保护区阶段。截至1994年12月中旬，全省划定基本农田保护区94101片，面积1504.65万亩，完成总任务的100.3％。其中三明市、龙岩地区、漳州市、宁德地区、南平市、福州市分别完成任务总量的104.1％、103％、101.7％、107.8％、101.9％、100.8％，厦门、泉州、莆田等3市也接近完成；有46个县、市（区）完成划定任务。全省设立保护牌13999个，保护粧523％根，保护率为84.5％，划定任务基本完成。
  1995年初，为加强对基本农田保护区的后续管理，福建省土地管理局会同省农办、省农业厅，并邀请中共福建省委办公厅督查处、省人大常委会农经委、省政协经科委等单位组成联合抽查组，重点抽查9个地（市）、35个县（市）、71个乡（镇）的基本农田保护区划定情况，重划、补划了23983亩基本农田。南平市通过整改，完善新增保护区84片、面积14000亩。1995年，全省各地结合本地实际，陆续出台一批与《福建省农田保护条例》配套的地方性法规和规章。福州市出台《福州市蔬菜基地保护条例》，龙岩地区行署出台《龙岩地区基本农田保护区管理暂行规定》、《关于切实加强蔬菜基地建设的意见》，厦门市农委、市土地管理局制定《厦门市基本农田保护条例》、《厦门市蔬菜基地保护管理办法》。漳州市从县（市、区）、乡镇、村，层层签订保护基本农田责任书2005份。1995年9月，省人民政府召开划定和保护基本农田工作会议，要求各级政府要树立起耕地资源的忧患意识，严格耕地使用的管理和审批，切实做好已划定的基本农田的后续管理工作，保护基本农田划定成果；加强保护区内耕地的后续管理工作。会后，各地执行省人民政府有关指示精神，严格审批土地，1995年仅审批使用基本农田保护区内耕地1056.297亩，并及时开发耕地补充之，确保用造平衡。
  1995年，福建省土地管理局就《基本农田使用许可证》申领程序作了具体规定，申领《基本农田使用许可证》呈报表的栏目包括项目名称、建设项目批准机关及批准文号、建设规模、申请用地面积、申请使用基本农田面积及编号、被征地单位、使用基本农田四至、土地用途、县（市、区）农业行政主管部门意见、县（市、区）土地行政主管部门意见、批准使用基本农田面积（水田、旱地、合计）、基本农田开发基金征收标准（水田、旱地）、应征收金额、批准减免金额、实征金额、地（市）土地管理部门意见、省局处（室）意见、发证机关意见等。1995年11月9日，又发出《关于申领<基本农田使用许可证>的补充通知》，要求各地在申领《基本农田使用许可证》时，须提交《申领<基本农田使用许可证>呈报表》、建设项目的批准文件、建设用地申请表或预约用地申请表、经县（市、区）土地局现场勘丈的拟使用的基本农田保护片平面图一式两份，其中保护片平面图上应精确标绘拟使用基本农田的范围、界线和边长尺寸，以便核查建设项目占用基本农田的情况；必须在《申领<基本农田使用许可证>呈报表》中有关“申请使用基本农田面积及编号”栏内填写清楚占用水田、旱田的面积。该文件还规定，基本农田被批准占用后，建设项目所占地的地（市）、县（市、区）土地管理部门应组织人员按照《福建省基本农田保护条例》和省人民政府办公会议确定的5条政策性意见的规定，补划面积相等、质量相当的基本农田，并从领取《基本农田使用许可证》之日起一个月内，将补划基本农田保护片平面图，该片分布图和登记表上报省土地管理部门备案。1996年，基本农田使用许可证制度得到国务院基本农田保护情况检查组的肯定，指出：许可证制度是福建省为了加强基本农田保护的一项创举，是一条很好经验，值得推广。
  1996年11月，省人民政府办公厅下发《关于进一步加强基本农田保护工作的通知》，要求福建省监察厅和省土地管理局共同制定《关于国家机关工作人员违反土地管理法律法规行政处分暂行规定》及中共福建省委办公厅督查处、省人大常委会农经委、省政协经科委、省农办、省农业厅等单位共同提出基本农田的保护意见。此后，全省进一步建立和健全基本农田许可证、高额补偿和占补平衡制度，规范占用基本农田报件的内部审理程序、内容和要求，加强基本农田保护工作。当年，省土地管理局结合省人民政府表彰基本农田保护先进单位和国务院基本农田保护检查小组来福建省检查的时机，会同省人大常委会农经委、省政协经科委、省农办、省农业厅等单位，重点检查福州市、泉州市、厦门市、漳州市共6个县16个乡（镇）基本农田保护情况，制止了217起违反基本农田保护条例的事件，面积1560.3亩。全年审批非农业减少占用基本农田68件，面积6666.6485亩；补划基本农田6670.216亩，保持用造平衡。
  1997年8月，中共福建省委、省人民政府根据中共中央、国务院1997年4月发布的《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》精神，作出《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地若干问题的决定》，要求各级人民政府强化耕地保护制度，实现耕地总量动态平衡。加大基本农田的保护力度，从严审批，对占用耕地单位和个人实行高额补偿、缴纳耕地占用税和基本农田开发基金，并要划出等质等量的耕地补充，保持基本农田总量不减少。要严肃查处违法占用耕地案件，依法追究直接责任人员和有关领导人的责任；实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策，保持用造平衡，努力增加耕地面积；实行保护耕地目标责任制，将保护耕地情况与领导提拔任用挂钩。
  二、水土治理
  （一）水土流失治理
  在漫长的古代社会，水土流失问题并未引起政府的重视。民国时期，国民政府开始注意水土流失对农业生产的严重影响，于民国29年（1940年）设立福建省研究院农业部土壤组，并于次年设立福建省研究院土壤保肥实验区和福建省研究院水土保持实验区，进行小规模水土流失治理的实验。
  1950年7月，福建省人民政府发出通知，要求积极展开水土保持工作，并决定在长汀县建立河田水土保持实验区。翌年2月，针对山林被破坏严重，农田土质急剧恶化，在惠安县建立水土实验区。
  1957年，福建省人民委员会认真贯彻国务院颁布的《中华人民共和国水土保持暂行纲要》精神，成立省水土保持委员会等机构，负责治理水土流失工作。后因受“大跃进”等“左”倾错误的影响，片面追求耕地面积和粮食产量，乱砍乱伐森林、乱开乱种山地、乱挖矿、乱开山采石、各项基建场地乱堆乱倒等现象没有得到有效制止，造成福建省水土流失严重，1958年前水土流失面积675万亩，1963年增加到1195.5万亩，1984年接近2000万亩，几乎县县都有水土流失，水土流失比较严重的县达35个。水土流失发展趋势由闽东南向闽西北、由低丘向低山、由江河下游向上游源头发展。
  改革开放后，重视水土流失的治理工作。1984年4月，中共福建省委、省人民政府为执行1982年国务院颁布的《水土保持工作条例》，结合福建实际，制定《福建省水土保持工作条例》，提出水土保持工作应贯彻“以防为主，防治并举，因地制宜，全面规划，综合治理，治管结合”的方针。从1978年至1984年，全省共治理水土流失面积达512万亩。
  1985年，全省动员和组织各专业科技人员1094名，配合广大干部群众，全面普查全省水土流失情况，编写《福建省水土流失普查报告》，绘制福建省水土流失现状图和福建省水土流失评价图。1986年，又编制《福建省水土流失分区图》、《福建省水土流失调查统计表》，为全省和各地（市）、县制定水土保持区划和全面规划，提供了科学的依据。
  进入90年代，通过发展林业，保护生态，防止水土流失。1993年4月，福建省林业厅、福建省土地管理局联合发出《关于贯彻国务院对加强征、占用林地审核管理的通知》，规定：“凡征用、占用林地10亩以下的由县级林业主管部门审核签署意见；1000亩以下的由市（地）林业主管部门审核签署意见（福州、厦门、漳州、莆田市范围内1500亩以下由所在市林业主管部门审核签署意见）；2000亩以下的由省林业主管部门审核签署意见（厦门经济特区范围内2000亩以下由厦门市林业主管部门审核签署意见）并经市县土地管理部门审查后，按征地审批权限报县级以上人民政府批准。”由于林地受到法律保护，大大促进福建林业的发展，1993年底，福建省森林覆盖率达52.4％，居全国首位，成为全国第一个无荒山的省份。
  由于对水土流失的危害性和严重性认识不足，出现制造新的水土流失的速度超过治理水土流失速度的现象。1994年8月，福建省人民政府《关于加强水土保持工作的通知》指出：福建省水土流失面积达2130万亩，至1994年仍有60％的流失土地未得到根本治理。通知要求各级政府要从战略的高度认识水土保持和治理的重大意义，进一步加强领导，强化法律监督，加大经济投入。提出要突出重点，以点带面，全面推进，争取到2000年初步治理好“五江”（闽江、晋江、九龙江、汀江、赛江）流域的水土流失。1995年1月，福建省第八届人大常委会第十四次会议通过《福建省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》，确定水田保持工作实行预防为主、全面规划、综合防治、因地制宜、加强管理、注重效益的方针，开发水土资源必须坚持先批准后开发，谁开发谁保护，谁造成水土流失谁治理，谁承包治理谁得益的原则。规定各级人民政府要建立政府领导任期内的水土保持目标责任制，按年度向本级人民代表大会常务委员会及上级政府报告水土保持工作情况。县级以上人民政府应当将水土保持工作纳入当地国民经济和社会发展计划，在财政上予以支持。《福建省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》对水土保持规划，水土流失的预防、治理、监督和法律责任等都作了详尽的规定，把水土保持工作纳入法制轨道。
  （二）绿化工程
  1.“五江”两岸绿化
  “五江”（闽江、晋江、九龙江、汀江、赛江）两岸绿化一期工程于1981年启动。1984年，全省完成人工造林、迹地更新506.71万亩，比1983年增加25.8％。1986年，“五江”绿化一期工程基本结束，5年中人工造林111.21万亩，占规划面积的96.7％，其中，闽江30.45万亩，晋江24.30万亩，九龙江33.10万亩，赛江13.53万亩，汀江9.83万亩。绿化江岸1127公里，占规划总长度的85.1％，绿化公路812公里，占规划总长度77％。四旁植树804万株，占规划总株数的135％。1986年9月，开始启动“五江”绿化二期工程，任务是把“五江”干流和主要支流临江两岸一面坡全部绿化，人工造林54.30万亩，封山育林96.15万亩，1991年基本完成绿化任务。
  2.营建沿海防护林工程
  50年代末至60年代初，福建省营建沿海防护林工程取得显著成绩，东山、漳浦、平潭、长乐营造的沿海防护林，被群众誉为“生命林”、“保安林”。1987年，完成福建省沿海防护林体系建设总体规划，提出到本世纪末完成总造林面积644.25万亩的任务。具体布局是：人工造林429.60万亩，其中，海岸边缘以防风固沙林、防浪护堤林为主，规划新造林37.80万亩；农田耕作地区以农田林网为主，规划新造林计7.35万亩；江河两岸及源头地带、水库周围、水土流失区以种植水源涵养林、水土保持林为主，规划新造151.35万亩；中部丘陵台地，以薪炭林、经济林为主，规划新造林138.45万亩；内地低山地带以用材林为主，规划新造林58.35万亩；此外，还在适宜的地区营造特种用途林、竹林、护路林等36.3万亩。与此同时，进行封山育林143.25万亩。1988年至1992年，沿海防护林体系第一期工程基本完成，规划区内有林地增加到1921万亩，绿化程度达81％，沿海28个县、市、区3300公里海岸线基本林带已经基本连接起来，筑起一道绿色防堤，初步形成了海岸林成带、农田林成网、荒山荒滩林成片相结合，林种、树种结构合理的具有综合防御功能的防护林体系。1993年启动二期工程，规划面积72万亩，重点抓好沙荒风口海岸基干林带的治理，全面推进农田林网的建设，19％年完成。
  1995年9月，福建省人大常委会通过并颁布《福建省沿海防护林条例》，确定防护林建设和保护实行统一规划、分工负责、综合治理、讲求实效的方针。要求沿海县级以上人民政府将防护林规划纳入同级国民经济和社会发展规划。沿海各级人民政府与上一级人民政府签订的防护林建设、管理、保护领导任期目标责任状，应当列入同级人民政府领导任期考核内容。该条例对防护林规划和建设、保护和管理法律责任等均作了规定。严格审批占用或征用防护林，对于确因建设需要占用或征用防护林的，除了要经沿海县级以上林业行政主管部门审查同意，并核发《使用林地许可证》外，还必须依法向土地管理部门办理用地审批手续。《福建省沿海防护林条例》实施后，使沿海护林建设和保护有了法律依据，推进了福建省沿海防护林建设。
  （三）农业内部结构调整
  80年代以后，人们开始认识到盲目开垦荒地是造成水土流失的重要原因，因此在有计划地开垦荒地的同时，进行农业内部结构调整，对水土流失严重的耕地采取退耕造林、退耕改果、退耕改牧、退耕改茶、退耕改渔措施，合理利用土地，保护土地。1985～1996年福建省农业内部结构调整情况。
  （四）基本农田环境保护
  1997年6月，福建省农业厅、福建省土地管理局联合发出《关于做好农田农业环境保护工作的通知》，要求切实抓好基本农田环境的保护管理、监督建设项目环境保护方案的实施，防止建设项目对基本农田及其生态环境造成污染和破坏。农业部门要对已经划定的基本农田保护区内耕地进行监测与评价，对造成或可能造成基本农田环境污染的事故或者其他突发性事件，各级农业部门应及时会同当地环境保护行政主管部门进行调查处理。在基本农田保护区内推广生态农业建设，合理使用农药、化肥和其它农用化学物质，推广无公害的农业技术措施。应注重基本农业保护区内生物多样性的保护，保护好害虫天敌资源和农作物物种资源。该文件还决定从省土地管理局每年拨出的基本农田开发基金中安排50％用于基本农田环境保护。