福建省图书馆

福建地少人多，自清朝康熙以后，人均占有耕地逐渐减少。康熙二十四年（1685年），福建人均占有耕地多达8.03亩；到1985年人均占有耕地面积只有0.70亩，300年间人均耕地面积减少7.33亩。同时，福建省的耕地总面积从1956年以后也呈逐年减少趋势，1956年全省耕地面积2231.90万亩，1985年耕地面积减少为1891.80万亩，30年间减少耕地面积340.1万亩，平均每年减少11.37万亩。随着大规模建设的开展，用地需求与日俱增，建设占用耕地问题越来越严重。历届中共福建省委、省人民政府都十分重视耕地逐年减少问题，反复强调节约建设用地、切实保护耕地、鼓励开发耕地，为此发出一系列文件，但建设用地面积一直大于耕地再造面积，仍无法改变耕地面积逐年减少的状况。
  福建省土地管理局成立后，将耕地开发作为土地管理的重要内容列入议事日程。组织力量调查土地资源利用现状，全面查清沿海滩涂、荒草地等耕地后备资源的数量，并对其分布特点、适宜性及开发利用潜力作出评价。在此基础上，编制耕地后备资源开发利用的近、中、远期规划。1987年，福建省土地管理部门陆续制定并兑现各项优惠政策，实行“谁开发，谁受益”，允许土地使用权继承和转让，一般5年内免征农业税和粮食订购任务，在资金上加以扶持，以调动各方面开发耕地积极性，促进耕地开发的持续发展。各地总结推广建房不占耕地和建房“用一补一”、“用一补二”的经验，促进全省土地开发利用工作的开展。政府采取补助开发经费的优惠政策保证耕地开发资金。1987年《福建省土地管理实施办法》就明确规定：“耕地占用税专用于垦复耕地、改造低产耕地工程和农田水利保护工程，不得挪作他用。”
  从1988年始，福建省将土地开发计划纳入国民经济计划，把耕地开发计划作为指令性指标层层分解落实到基层。在计划分解过程中，各级人民政府大多年初有部署安排，半年有检查督促，年终有验收总结，并层层签订土地开发工作责任状，作为领导政绩的考核内容。中共福建省委、省人民政府、省人大常委会的主要领导多次指示，要有计划、有步骤地开发农业土地后备资源，稳定耕地面积。当年，有些地方结束了30年来耕地锐减的局面，耕地面积数量第一次出现回升，有的超过解放初期耕地面积。三明市全年开发土地面积4000亩，用地面积1000亩，净增土地面积3000亩。龙岩地区新开耕地面积2350亩，用地面积711亩，净增耕地面积1639亩。1988年，国家下达福建省用地指标为8万亩，其中耕地面积5.6万亩，实际使用4.6万亩；开发土地面积6万亩，其中耕地面积2万亩。
  1989年，福建省土地管理局制定“开源与节流”、“用地与造地”并举的方针，要求“用一造一”，有条件的地区“用一造二”，实现用造耕地基本平衡。各地领导重视土地开发，列入议事日程。龙岩、南平、三明、福州、莆田成立市、县土地开发机构，有的地方还指派分管的专员、市长、县长专门负责土地开发的组织和指挥工作。各地、市、县相继发出鼓励农民开垦土地的通知，龙岩地区行署发布《关于制止抛荒和鼓励开发耕地的暂行规定》、南平地区行署发出《关于进一步加强土地开发工作的通知》、宁德地区行署发出《加强组织领导、采取有效措施、大抓土地开发工作的通知》和《关于鼓励开发耕地、扩大耕地面积的试行意见》、漳州市人民政府提出《关于鼓励耕地开发的工作意见》、泉州市人民政府制定《关于鼓励土地开发的暂行规定》、莆田市土地管理局发出《关于认真搞好土地开发有关问题的通知》。建瓯等县、市建立开发造地的申请、审批、检查、验收工作程序，特别注意把好可行性论证关。各地因地制宜采取多种形式的开发土地，如国家、集体、个人联合开发，招标开发，承包开发（包括个人，承包和联户承包），建设用地开发，部门开发等。由于措施得力，福建省土地开发由零星转向成片集中，从以村为主的小规模开发转向以地、县为主的连片开发和零星分散开发相结合的多种形式，初步形成集资开发、合资开发、个人开发、集体和个人联合集资开发等形式的开发土地局面，出现多年未见的好势头。1989年3月，省土地管理局召开龙岩土地开发现场会，交流各地土地开发情况，推广龙岩、三明耕地开发经验，部署全省土地开发任务。1989年6月，全省土地管理工作会议提出：力争在19卯年实现全省土地用造平衡。1989年7月，福建省土地管理局、福建省计划委员会、福建省财政厅、福建省农业厅联合发出《关于落实土地开发利用计划的通知》，要求有组织、有计划地开发耕地，不断补充耕地资源，稳定耕地面积，并将国家下达给福建省的8万亩土地（其中5万亩耕地）的开发指标，下达各地、市，要求将指标逐级分解落实。1989年，全年新开土地面积641404亩，其中耕地面积38157亩，扣除当年各类建设占用耕地数量，福建省30多年来第一次造地多于用地，耕地面积略有回升。
  1990年，各地土地管理部门把土地后备资源，按地类、分布情况制订出中、近期开发利用的规划，有组织、有计划、科学合理地开发土地。还制定了土地开发程序：开发单位（个人）提出书面申请，注明开发地点、地类、水利条件、面积、开发投资预计效益；组织勘察和论证，根据勘察结果，进行科学性论证，写出报告，上报有权批准机关审批；审批是否立项；按审批要求组织开发；开发完工，进行验收、丈量、评估，写出验收报告，绘图取得准确数据；建立档案，核发使用证等。增强计划性和科学性。各地人民政府还成立土地开发利用机构，层层签订土地开发责任书，多渠道筹集开发资金，制订优惠政策，及时兑现奖励金，调动国家、集体和个人开发土地资源的积极性。1990年，土地开发成绩显著，全年开发土地面积12.64万亩，是国家下达计划指标的4.2倍，其中耕地面积4.23万亩。开发耕地大于建设占用耕地。
  1991年2月1日，中共福建省委书记陈光毅在全省农村工作会议上提出，要加强土地开发，包括耕地开发、山地开发和海域开发。各地土地管理部门贯彻这一指示精神，加大土地开发力度。土地开发由单一开发转向综合开发，由农业开发为主转向与非农业建设用地开发并举，由零星开发转向成片开发。这一年共投入资金3457万元，新开土地面积36.37万亩，其中耕地面积5.76万亩，提供建设用地面积2335亩，超额完成年度开发土地计划4.15万亩，其中耕地3万亩。扣除三项建设用地，实增耕地4.01万亩，仍保持造地大于用地的势头。1992年，全省多数县、市设立土地开发管理机构，地区设土地开发科，县（市）设土地开发股，乡镇设土地开发站，形成地区、县（市）、乡（镇）的土地开发管理网络。全省新开发土地10.56万亩，其中耕地41825亩。连续4年实现全省建设占用耕地和开发耕地的总量平衡。
  1993年，由于建设用地权限下放，一度出现越权批地和乱占耕地的混乱局面，全省建设占用耕地达11.52万亩，而新开发耕地只有3.02万亩，当年净减耕地面积8.52万亩。
  1993年6月，福建省人民政府颁布《福建省开发耕地管理办法》，以法律形式明确耕地开发承包经营者享有以下权益：承包经营期限为15年，在承包经营期内允许继承转包；不纳入原承包土地的基数和调整范围；自有收益年份起免征农业税5年；承包经营满期后，原承包者在同等条件下可优先承包。该办法还规定耕地开发的审批权限：150亩以下，由县级人民政府批准，报省、地（市）土地管理部门备案；150亩以上，1500亩以下由省辖市人民政府或地区行政公署批准，报省、地（市）土地管理部门备案；1500亩以上，15000亩以下由省人民政府批准；15000亩以上按国务院有关规定报批。
  1993年，中共福建省委、省人民政府在《关于进一步加强农业和农村工作若干问题的决议》、（福建省开发耕地管理办法》中，明确规定用于耕地开发资金的来源有4条：各级耕地占用税留成的60％，耕地开发专项基金，土地撂荒费、闲置费，其它来自土地的收益。除此之外，各地土地管理部门经过多年探索和实践，总结推广“六个一点”的多元化投资模式，即：国家补助一点、地方财政拨一点、集体筹一点、群众集资一点、侨胞捐赠一点、部门支持一点。据统计，1987年至1995年，全省共开发耕地33.73万亩，投入资金9.8亿元，其中国家投入不到3亿元，大部分资金由集体和个人筹集而来。
  1994年以后，全省土地管理部门加大开发耕地的力度。1994年，全省新开发耕地4.34万亩；1995年，全省新开发耕地4.8万亩，1996年，全省新开发耕地4.79万亩，1997年，全省开发耕地5.03万亩，连续四年超额完成上级下达的耕地开发任务。
  据统计，1987～1997年，福建省共开发土地近108万亩，其中耕地43.55万亩，而同时期建设占用耕地54.93万亩。1987～1997年福建省土地开发及建设占用耕地对比情况：