福建省图书馆

福建省土地开发历史悠久。数千年来，福建人民辛勤劳作，把沃土开辟成良田，将大片荒山和滩涂开发成耕地、果园等。由于缺乏统一规划，因此不可避免地付出水土流失等沉重代价。近代以来特别是中华人民共和国成立以后，由于人口剧增，大片耕地被建设用地所征用，人均占有耕地逐年减少。为缓解粮食的巨大压力，人们对土地进行过度开垦，加剧了水土流失等生态环境问题。耕地逐年减少和水土流失制约了福建经济发展。因此，福建省各地人民政府开始重视保护土地。一方面，不断发出通知、指示，颁布规定，制定法规，严格审批占用耕地，1988年以来实行耕地用造平衡政策，1994年建立基本农田保护区，以保护耕地、控制耕地逐年减少的趋势。另一方面，把治理水土流失的重点放在植树造林特别是绿化闽江、晋江、九龙江、汀江、赛江流域和种植沿海防护林上，并加强对林地的管理；在有计划地开垦荒地的同时，调整农业内部结构，对造成严重水土流失的耕地采取退耕造林、退耕改果、退耕改牧、退耕改茶、退耕改渔等措施，还建立许多自然保护区，以治理水土流失。与此同时，福建省土地管理部门组织大量的人力、物力，编制《福建省土地利用总体规划》，各地、市、县（市、区）也相应编制本辖区的土地利用总体规划；有关部门还制定专项规划，集约利用和优化配置土地资源，以保障国民经济的持续、快速、健康地发展。
  第一节 土地利用规划
  一、名级规划
  （一）编制
  福建省土地利用总体规划是在全国土地利用总体规划的指导下，从保障全省的全局利益和长远利益出发，提出全省土地开发、利用、整治、保护的战略方案。主要任务是综合分析、研究土地利用现状和土地资源潜力，根据需要和可能提出今后全省土地利用的目标和基本方针；在人口增长和土地供需趋势预测的基础上，提出各类用地的控制性指标；协调各部门用地需求，提出各地、市土地利用结构的指导性指标；制定实施规划的方针政策和措施。
  根据1986年中共中央、国务院关于“组织有关部门编制土地利用总体规划”和“各地要尽快制定和完善土地利用总体规划”等指示和《中华人民共和国土地管理法》中有关“各级人民政府要编制土地利用总体规划”等规定，福建省土地管理局于1988年草拟了《省级土地利用总体规划编制工作方案》（征求意见稿），初定规划的基准年为1985年，目标年为2000年。内容包括规划目的、规划范围与规划期限、规划内容、规划程序和方法、规划实施等5部分。1991年修订《省级土地利用总体规划编制工作方案》，将规划基准年改为1990年，目标年为2000年，展望年为2020年；并制定了简明扼要的《福建省土地利用总体规划工作程序图》，见图4-1。
  [=此处为插图页（图4—1福建省土地利用总体规划工作程序图）=]
  与此同时，省土地管理局还制定了《全省土地利用总体规划技术方案》（草案），内容包括省级规划总体设想、专题研究的基本思路和总体规划方案的编制3个部分。1991年5月，福建省成立以分管土地管理工作的副省长为组长的省级土地利用总体规划领导小组，开始筹集经费，组织人员进行土地利用现状分析、土地适宜性评价、土地资源潜力与人口承载力分析、土地利用分区、土地利用需求量预测、土地利用战略研究等6个专题研究。
  1992年4月，福建省土地管理局召集省农业厅、省林业厅、省水产厅、省建委等部门有关人员开会，研究部署编写全省土地利用规划工作，确定指导思想，规定编写进度和分工，并将规划的展望年从原来的2020年改为2010年。当年完成福建省土地利用总体规划有关数据的搜集、整理和土地需求量预测、土地适应性评价等专题的撰稿任务。
  1993年3月30日，福建省土地利用总体规划领导小组召开第一次会议，省土地管理局局长叶文鉴、副局长倪希锴汇报有关土地利用总体规划的开展情况及编制土地利用总体规划的工作方案和技术方案。会议要求各级政府要加强对土地利用总体规划编制工作的领导，有关部门要通力协作，密切配合。强调编制土地利用总体规划应讲求适应性，规划方案必须是反馈、修改的结果，并且具有足够的弹性和灵活性；要处理好土地规划与国土规划、农业区域开发规划、重点工程建设规划、城市及其它有关部门规划的相互关系，做到相互协调、相互衔接。6月，召开省级土地利用规划联络员小组会议。1993年底，基本完成各项专题研究工作，并编制出《福建省土地利用总体规划》初稿。
  1996年8月，编制完成《福建省土地利用总体规划》，内容包括：福建省土地利用总体规划、土地利用现状分析报告、土地需求量预测报告、土地利用分区报告、土地利用战略研究报告、沿海地区土地开发利用综合研究等专题。
  1997年6月，根据客观形势的发展，着手修编《福建省土地利用总体规划》。修编的指导思想是：切实贯彻可持续发展战略，坚持以土地资源可持续利用为根本出发点；保障农业用地优先地位，确保实现耕地总量动态平衡目标；推动土地利用方式由粗放向集约转变，促进土地资源的高效利用；统筹安排各类用地，为实现经济社会发展战略目标提供用地保障。修编的基本原则是：以保护耕地为中心，统筹安排各业用地；坚持以土地供给制约、引导需求，实行总量控制；局部利益服从整体利益，眼前利益服从长远利益；兼顾社会、经济、生态效益，积极促进社会、经济、生态综合效益最大化。规划的修编初稿完成后，分别征求省直有关部门、省人大常委会、省政协、各地（市）人民政府的意见，并多次召开会议反复修改。规划修编成果经省人民政府审议通过，报送国务院批准后由省人民政府发布实施。
  （二）内 容
  1.土地资源利用现状
  规划简要介绍1996年福建省的耕地、园地、林地、牧草地、城镇村及工矿用地、交通用地、水域、未利用土地的状况；分析土地利用结构和全省土地利用布局；着重描述1990～19％年间的土地利用动态变化，分析福建省土地利用存在的耕地面积锐减、非农业建设用地扩展迅速和土地利用方式粗放等问题。
  2.土地资源利用潜力
  规划分析已利用土地的利用潜力和后备土地资源的利用潜力。
  3.土地利用目标和方针
  规划制定1997～2000年全省土地利用基本目标为：保持耕地面积相对稳定，确保耕地总面积在1410000公顷以上，耕地面积净减控制在6380公顷以内，确保基本农田保护区面积稳定在1134900公顷以上；适应国民经济和社会发展的需要，重点保证全省石化、交通、水利、原材料等重大基础设施项目用地的需要；城镇村及工矿用地、交通用地及水利工程用地面积扩大37967公顷；充分发挥林地优势，改善生态环境，将森林覆盖率提高3个百分点；扩大以果园和茶园为主体的园地面积110000公顷；适应围垦沿海滩涂，积极开发未利用土地，将荒草地开垦成耕地6667公顷，将沿海滩涂围垦成耕地6667公顷；积极开展土地整理、复垦，增加有效耕地面积，从现有耕地中整理出4000公顷，从现有村庄复垦出1333公顷。制定的2001～2010年全省土地利用基本目标为：继续保持耕地面积、特别是基本农田保护区面积相对稳定，净增加耕地面积6380公顷，并逐步提高耕地质量和产出水平；适应全省调整和优化经济结构的要求，逐步扩大建设用地面积，增加城镇村及工矿用地、交通用地及水利工程用地面积60915公顷，同时优化建设用地的利用结构和空间布局；强化森林资源优势，提高其他林地向有林地转化的效率和林地的蓄积水平，使森林覆盖率提高61％以上；大力扩展园地面积，增加园地面积160000公顷；加大对荒草地和滩涂的开发广度和深度，分别新增耕地26000公顷和7333公顷；加大土地整理、复垦力度，通过土地整理，新增耕地面积16000公顷，通过土地复垦，新增耕地面积4000公顷。为实现上述目标，规划在贯彻执行“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策的同时，还确定以下基本方针：一是坚持“节流”与“开源”并举，数量与质量并重，实现耕地总量动态平衡；二是建立供给制约、引导需求机制，突出重点与挖掘潜力相结合，保障基本建设用地需求；三是全面开发、综合利用、集约经营，充分发挥土地资源优势；四是加强土地资源整治与保护，促进土地资源持续利用。
  4.土地利用结构调整
  根据各阶段土地利用目标和土地利用基本方针，结合各类用地供需趋势分析，通过全面协调、平衡，该规划对全省2000年和2010年土地利用结构提出调整方案，包括：1997～2000年全省土地利用平衡方案；2001～2010年全省土地利用平衡方案。
  5.土地利用规划分区
  根据土地利用现状特点和未来土地利用方向，将福建省划分为6个土地利用区，即闽西南低山丘陵土地利用区、闽西北山地丘陵土地利用区、闽东北中部低山土地利用区、闽东北低山丘陵土地利用区、闽东南平原丘陵土地利用区、闽南丘陵平原土地利用区。1996年福建省土地利用规划分区面积表。
  6.重点建设项目用地布局
  全部项目43项，规划用地总面积23892.9公顷，占用耕地面积10782.6公顷。其中20世纪末要完成的项目20项，规划用地面积4252.5公顷，其中占用耕地面积2035.6公顷。跨世纪项目12项，规划用地面积8334.1公顷，其中占用耕地面积4331.2公顷。探讨性项目11项，规划用地面积11306.3公顷，其中占用耕地面积4320.8公顷。
  7.土地开发、复垦及整理
  规划提出多元化、非均衡、逐级推进、综合发展的总体设想，制定1997～2010年荒草地开发、沿海滩涂围垦、村庄复垦、土地整理等规划。
  8.各地市土地利用规划方案
  规划将国家下达给福建省1997～2010年耕地总量动态平衡控制指标，分解到各地市，编制了福建省各地市耕地总量平衡控制指标。同时根据全省土地利用结构调整和土地利用规划分区，结合各地市土地利用现状和土地资源潜力，在与各地市经济发展方向、部门用地供需趋势相协调的基础上，确定各地市1997～2000年和2001～2010年土地利用指标，1997～2010年各地市基本农田保护区指标情况，
  9.实施规划措施
  《福建省土地利用总体规划》提出建立土地利用规划管理体系、确立土地用途分区管理制度、强化土地利用总体规划的实施管理、加强土地利用管理的法制建设、加强土地利用管理的体制建设、加强土地利用管理的机制建设等措施，保障规划的实施。
  二、地（市）级与县（市、区）级规划
  地（市）级与县（市、区）级土地利用总体规划是在省级规划的指导下，根据该地区的实际情况，对该地区土地资源的开发、整治、保护等作总体的、战略性的安排。1987年颁布的《福建省土地管理实施办法》规定：“县级以上人民政府应组织有关部门编制土地利用总体规划，报上一级人民政府批准执行。”
  1988年，福建省土地管理省局认真贯彻国务院办公厅有关做好县级土地总体利用规划的文件精神，制定《县级土地利用总体规划编制工作方案》，提交给有关部门审议，为各县开展土地总体利用规划工作打下基础。
  1991年，根据国务院、国家土地管理局的部署和要求，福建省开展地（市）级与县（市、区）级土地利用总体规划的编制工作。将马尾区、永安市、永定县和龙海县列为开展编制县级土地利用总体规划的试点，其中永安市同时也是国家土地管理局采用现代化技术编制土地利用总体规划的试点之一。同时组织力量在马尾区开展第一个县级土地利用总体规划编制试点工作，带动龙海县、永定县、永安市试点工作的开展。翌年，马尾区土地利用总体规划通过验收，永安、龙海、永定等市、县基本完成，长乐市接近完成。
  1993年5月，在龙岩市召开全省土地利用总体规划工作座谈会，对福建省开展县级土地利用总体规划的进度作了安排，要求在1995年底之前完成全省县级土地利用总体规划的编制工作。同时，举办县级土地利用规划技术培训班，共培训技术骨干62人。当年10月，福建省土地管理局转发国家土地管理局颁布的《土地利用总体规划编制、审批暂行办法》，要求各地土地管理局结合本地的实际情况认真执行。省土地管理局还根据各地进展情况，发出《关于全面开展土地利用总体规划的通知》，要求尚未开展县级土地利用总体规划编制工作的地（市）、县（市、区），务必于1993年底至1994年初开展此项工作。同时要安排好乡（镇）级土地利用总体规划的编制工作。到1993年底，全省开展县级土地利用总体规划编制工作的有26个单位，占应开展数的32％，其中完成并经过验收的有6个单位，基本完成的有18个，当年永定县和龙海市土地利用总体规划获国家土地管理优秀成果二等奖，龙海市还被国家土地管理局地列为县级土地利用总体规划实施试点。地（市）级土地利用总体规划编制工作已开展的有福州市、厦门市、莆田市和龙岩地区。
  1994年，各地、市、县土地管理部门根据实际情况采取三种方式开展土地利用总体规划编制工作：一是依靠土地管理部门自身技术力量，独立完成土地利用总体规划编制任务；二是邀请规划专家为顾问，提供技术咨询并协助土地管理部门共同完成土地利用总体规划的编制任务；三是委托大专院校、科研单位完成土地利用总体规划的编制任务，土地管理部门自始至终参加。同时，为加强全省各级土地利用总体规划编制工作，省土地管理局定期派人下基层，检查、督促各级土地利用总体规划编制工作进展情况，并对规划编制工作中出现的疑难问题进行技术指导；还举办两期培训班，培训105名规划编制人员。这一年，在全省各地市中，已开展地（市）级土地利用总体规划编制工作的单位有福州市、厦门市、莆田市、龙岩地区，其中龙岩地区已通过验收，厦门市已完成；已开展县级土地利用总体规划编制工作的单位有46个，其中30个县（市、区）已完成。因规划经费短缺等原因，全省尚有5个地（市）、27个县（市、区）未开展规划工作。
  1996年，开展土地利用总体规划编制工作的地、市、县累计有60个单位，占应开展数的73％；已经完成的有51个，占已开展数的85％。其中龙岩、莆田、三明、厦门4地（市）全部完成地、县级土地利用总体规划的编制工作。1997年4月15日，中共中央、国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求各地按照耕地总量动态平衡的要求编制、修编土地利用总体规划。为此，省人民政府专门部署各级土地利用总体规划的编制、修编工作。至1997年底，全省9个地（市）土地总体规划全部通过省级评审，其中福州市、厦门市土地总体规划通过国土资源部预审。86个县级单位土地总体规划的修编工作全部完成，28个通过评审，其中厦门和龙岩两市所辖各县（市、区）全部通过评审。全省应开展土地利用总体规划编制工作的978个乡（镇），已开展的有575个，龙岩市、厦门市、三明市所辖乡（镇）的土地利用总体规划编制工作已全面开展，部分乡（镇）土地利用总体规划编制工作已经完成。
  第二节 土地开发
  一、开荒
  汉代以前，福建人烟稀少，土地尚未全面开发。东汉以后，特别是晋代至唐、五代年间，北方汉人大规模迁徙入闽，大片土地被开垦成耕田。宋代，福建人口剧增，开垦荒地成为缓解人口与土地矛盾的主要途径。当时福建的许多荒地被开垦为耕田，“虽硗确之地，耕耨殆尽。”闽北地区出现“田高下百叠”、“田敷百级阶”的景观，梯田遍布于高山峻岭；闽南地区也是“水无涓滴不为用，山到崔巍犹力耕”；闽西地区的梯田也随处可见，“望之如欹尾，如叠鳞，如层梯，累级而上者不一”。此后，历代统治者都采取鼓励垦荒的政策，清初允许百姓新垦田3年后起科，后延长到6年或10年后征科。
  民国时期，政府鼓励开荒。民国25年（1936年）颁布《中华民国国有荒地承垦条例》，规定承垦者只要交纳一定地价后，即拥有土地所有权。民国26年秋，由国民党经济建设运动委员会福建分会筹办垦务，选择荒地较多的崇安、泰宁、建宁3县为垦荒重点县，设立垦务所。不久，此项工作隶属于省政府建设厅，民国27年1月派员赴闽清、古田、闽侯、永泰、长乐等地招募垦民开荒。同年4月，垦务所改属福建省农业改进处管辖，增设德化、南平、宁洋、清流4个垦务所。翌年4月，撤除南平垦务所，成立建阳垦务所。民国28年，由于战乱，难民增多，遂将安置难民与垦荒结合起来，颁布《福建省垦民管理办法》。民国29年，在邵武设立试验垦区。民国30年7月，成立垦务总所，以加强垦务的领导。据统计，从民国27年到民国36年，仅全省农场开垦荒地的面积达41892亩。在抗日战争时期，大批华侨资本也投资农垦事业，投资额达6700735元，约占同期投资总额的四分之三。
  在苏区，1930年颁布的《闽西第一次工农兵代表大会土地法令》“土地之开垦”条明确规定：“凡开垦荒田者，六年之内不收土地税，十年之内任其使用，政府不予收回。”翌年4月，闽西苏维埃政府发布《关于深入土地革命分配土地的原则及制度问题》，规定：“凡新垦荒田归农民所有，不收土地税，并得由苏维埃政府酌量情形予以物质上的帮助，但须向苏维埃政府登记。”1933年4月，《闽浙赣省第二次工农兵代表大会土地问题决议案》指出：“荒田山地，各地还有很多未开垦出来，应鼓励群众开垦荒田，荒田多的地方应实行部分的移民。……开垦出来的荒田，应宣布工农劳苦群众开出荒田山地免收土地税三年，富农垦出的山田荒地免缴一年土地税，实行达到全省苏区内不留一寸荒土。”由于实行优惠的开垦政策，闽西、闽北苏维埃政权区域内的许多荒地被开垦成耕地，促进革命根据地的经济建设。
  中华人民共和国成立后，人民政府大力鼓励开荒。1951年土地改革时，实行“谁垦谁有，熟荒三年，生荒五年不负担农业税”的政策，调动农民开荒造田的积极性。福建耕地面积从1949年的2175.40万亩猛增到1956年的2231.90万亩，增加了56.5万亩，其中大半是通过开荒造田而取得的。1958年，大力发展国营农场，至1960年，福建省的国营农场数达133个，其中不少农场是通过开荒围垦的途径创建起来的。据统计，至1962年，全省农场开荒、围垦面积多达59.5万亩。
  1962年至1976年，在“农业学大寨”活动中，各地大搞农田基本建设，改造中低产田，坡地改梯田，又开发不少荒地。
  1979年4月，根据农业部、国家农垦总局、财政部、中国农业银行联合发出《关于加强农村人民公社开荒管理工作的通知》的精神，省革命委员会下文，要求人民公社要有计划、有组织地进行开荒（围海）造田，不要盲目开垦。规定：人民公社应当采取小片、就近、自办为主的方针；生产队、生产大队首先应开垦附近的小片荒地，充分利用土地资源；集中连片、面积较大的荒地和海涂，必须由县以上革命委员会统一规划，在区域总体规划指导下，根据社、队自愿原则，统一组织力量开垦，建立新队、新社或举办社队农场。开荒、围海造田规划（包括小片开荒），要报上一级革命委员会批准，未经批准，不能乱开乱占；条件不成熟，不能迅速发挥经济效益的地方，不要盲目开垦。1980年，福建省开发荒地并投入生产的有0.47万亩，1985年为0.71万亩。
  福建土地管理局成立后，开荒继续沿着有计划、有组织、法制化轨道发展。1993年，《福建省开发耕地管理办法》明确规定开发荒坡、荒地、荒滩的审批程序：开发国有荒坡、荒地、荒滩的单位和个人（以下简称开发者），应向当地（市）、县土地管理部门提出申请，填写再造耕地申请表，并附项目可行性研究报告和论证文件。开发属集体所有的荒坡、荒地、荒滩，应先征得集体土地所有者的同意，并签订再造耕地协议书；土地管理部门应当在收到再造耕地申请表、项目可行性研究报告和论证文件后15日内，进行审核。对符合再造耕地条件的，按有关审批权限的规定报批；不符合再造规定条件的，应当书面通知申请人并说明理由；再造耕地项目经批准后，由市、县土地管理部门与开发者签订委托再造耕地合同；合同条款应包括再造耕地的地点（四至）、面积、质量标准、工期、补助款额（或投资金额）、付款方式、验收办法及奖惩办法等内容。再造耕地工程竣工后，由开发者向土地管理部门提出验收申请，经土地管理部门审核同意后，按以下验收标准组织验收：水田应具备水利条件、排灌系统及机耕道路，有田埂，能种植水稻等粮食作物，土层深度达35厘米以上；旱地应具备耕作条件，台面等高水平土层深度为35厘米以上，有道路和排水设施，能种植粮食作物或其他经济作物。
  1992年后，由于政策得当，管理有力，福建省开荒取得较好的效益。1992年开荒造田32252亩，1993年58215亩，1994年31200亩，1995年26025亩，1996年36855亩，1997年29895亩。
  二、围垦
  福建沿海滩涂面积广大，围海造田自古代就有。在福建沿海，常见以浦、挦、埭、洲、屿、港、步、洋等命名的村庄，其中不少是填海造田后形成的。道光《重纂福建通志》卷56称：“凡诸港、浦、埭、塘，皆古人填海而成之。”唐代，福建的兴化、泉州、福州三地区就有大规模的围海造田活动。见于文献记载的、最早的大规模围海造田活动，发生在唐代建中年间（780～783年）的莆田。当时，地方官吏组织大批民众在城北7里处筑堤，御海造田。据统计，唐代，泉州和兴化两地共围海造田2412顷。宋代，福建围海造田扩大到宁德和漳州等整个东南沿海地区，围垦技术提高，规模也大大超出前代。时人有“万工填巨海，千古作食田”的诗句，生动描绘沿海地区围海造田的壮观场面。福州地区截至南宋淳熙年间（1174～1189年），围造海田1230多顷、沙洲田271多顷。莆田县仅涵江一地，宋代围海造田近千顷。宋代泉州和漳州地区的围海造田面积也都在千顷以上。
  明洪武二十九年（1396年），朝廷下诏鼓励开垦；新垦土地，不论多寡，俱不起科。福建沿海的围垦有较大发展，特别是闽南地区围垦面积较大，动辄几千亩，甚至上万亩。嘉靖年间（1522～1566年），倭寇频繁侵扰福建沿海地区，百姓逃亡，围垦基本停止。倭患消除后，由于沿海的水利设施遭严重破坏，围垦从此衰落。清代初年，实行“迁界”，沿海人民背井离乡者数十万家，“民田废弃二万余顷”，其中包括大片历代围垦的田地。清康熙二十年（1681年）复界后，百姓才陆续返回故里，直到乾隆、嘉庆年间（1736～1820年），沿海围垦有所恢复，其中平潭岛垦辟海田面积达177500多亩。民国时期，虽有一些围垦活动，但规模不大，成效也不显著。
  中华人民共和国成立后，围垦事业又得到发展。据统计，1949～1964年，全省围垦面积20万亩。1964年制定的《福建省围垦海滩十年规划》，确定以小型为主，大、中、小相结合；以社队为主，国营、集体并举；社队集体围垦，以自力更生为主，国家支援为辅等围垦方针。规划10年投资5421.4万元，围垦40万亩，其中国营围垦13.48万亩，投资4843.4万元，社队围垦26.95万亩，补助投资1078万元。1965年，省人民委员会拨出专款200万元，补助社队集体围垦项目98处，共围垦12.4万亩。1966年后，受“文化大革命”的冲击，《福建省围垦海滩十年规划》未能全部实现。
  1978年后，省人民政府确定“谁投入，谁围垦，谁受益”的原则，鼓励围海造田，促进福建省围垦事业的发展。特别是在“八五”期间，福建省人民政府决定围垦25万亩，补偿各项建设工程占用的耕地。1990年，省计委批准复建、新建莆田后海、福清过桥山、惠安南埔3个大中型围垦工程。莆田后海围垦总面积3.03万亩，工程于1980年停建，复建工程概算为2974万元，1991年12月合龙成功，1992年11月通过验收。福清过桥山围垦总面积2.0万亩，工程总投资2852万元，1995年合龙。惠安南埔围垦总面积7300亩，工程于1981年停建，复建总投资927万元。1990年，还安排中小型围垦补助经费500万元，在建工程共9处，建成6处，总面积1.56万亩，完成垦区建设1万亩。
  1991年，围垦造地面积10.93万亩。1992年，全省共安排围垦基建投资580万元，小型围垦事业费500万元。同年，罗源县松山围垦复建工程上马，垦区总面积3.46万亩（1975年该工程列入省基建项目，1978年全面动工，投资800万元。1983年停建，1992年复建），投资5600万元。连同上年的3个大工程，4个工程同时上马，加上12个小型围垦，全省浅海围垦开工面积达12.35万亩，其中莆田后海、惠安南埔于年内竣工；包括3处小型围垦，1992年合龙面积共4.02万亩。1993年，全省共安排围垦资金1050万元，其中基建工程550万元。在建的大型围垦工程有福清过桥山和罗源松山2处，中小工程14处，面积9.08万亩。全省堵口合龙的围垦面积3.99万亩。1994年，拨出围垦专项资金1050万元，完成围垦工程16处，合龙面积3.03万亩。1995年，投资1000万元，合龙面积2万亩。
  据统计，从1950年至1994年底，全省共建成大小围垦工程930多处，总面积达121.67万亩，形成可耕地面积103.8万亩，水面16.87万亩。其中万亩以上的围垦工程26处，面积47.26万亩，形成已开发利用面积95万亩，港道水面利用面积12.5万亩。
  1996年1月28日，福建省人民代表大会常务委员会颁布《福建省沿海滩涂围垦办法》，以法律形式确立滩涂围垦实行“谁投资，谁受益”的原则，鼓励和支持国内外投资者以合资、合作、独资以及其他形式从事滩涂围垦，保护依法从事滩涂围垦的单位和个人的合法权益。关于滩涂围垦的审批程序，《福建省沿海滩涂围垦办法》规定：“投资滩涂围垦的单位或个人（以下简称投资者），应当向所在地的县级水行政主管部门提出申请，由水行政主管部门按照分级管理权限，会同土地管理等有关部门等审查同意，并报县级以上人民政府批准后，方可进行建设。分级管理权限由省水行政主管部门确定，但列入国家基本建设管理程序的围垦工程项目，按国家规定办理。”为鼓励投资滩涂围垦，《福建省沿海滩涂围垦办法》给予投资者许多权益，主要有：按照投资情况获得垦区面积70％～80％的所有权；在垦区内开辟耕地的，依照《福建省开发耕地管理办法》给予再造耕地补助费；进行农业开发的，5年内免交农林特产税。种植粮食作物的，5年内免交农业税和不负担粮食定购任务；经批准用于非农业建设的，免交土地出让金和50年内的土地所有权；土地使用期限按照用途确定；农业、居住用地70年，工业、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或其他用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年；在使用期限内土地可以依法继承、转让、出租、抵押；使用期满后，可以申请延期使用。
  三、耕地开发
  福建地少人多，自清朝康熙以后，人均占有耕地逐渐减少。康熙二十四年（1685年），福建人均占有耕地多达8.03亩；到1985年人均占有耕地面积只有0.70亩，300年间人均耕地面积减少7.33亩。同时，福建省的耕地总面积从1956年以后也呈逐年减少趋势，1956年全省耕地面积2231.90万亩，1985年耕地面积减少为1891.80万亩，30年间减少耕地面积340.1万亩，平均每年减少11.37万亩。随着大规模建设的开展，用地需求与日俱增，建设占用耕地问题越来越严重。历届中共福建省委、省人民政府都十分重视耕地逐年减少问题，反复强调节约建设用地、切实保护耕地、鼓励开发耕地，为此发出一系列文件，但建设用地面积一直大于耕地再造面积，仍无法改变耕地面积逐年减少的状况。
  福建省土地管理局成立后，将耕地开发作为土地管理的重要内容列入议事日程。组织力量调查土地资源利用现状，全面查清沿海滩涂、荒草地等耕地后备资源的数量，并对其分布特点、适宜性及开发利用潜力作出评价。在此基础上，编制耕地后备资源开发利用的近、中、远期规划。1987年，福建省土地管理部门陆续制定并兑现各项优惠政策，实行“谁开发，谁受益”，允许土地使用权继承和转让，一般5年内免征农业税和粮食订购任务，在资金上加以扶持，以调动各方面开发耕地积极性，促进耕地开发的持续发展。各地总结推广建房不占耕地和建房“用一补一”、“用一补二”的经验，促进全省土地开发利用工作的开展。政府采取补助开发经费的优惠政策保证耕地开发资金。1987年《福建省土地管理实施办法》就明确规定：“耕地占用税专用于垦复耕地、改造低产耕地工程和农田水利保护工程，不得挪作他用。”
  从1988年始，福建省将土地开发计划纳入国民经济计划，把耕地开发计划作为指令性指标层层分解落实到基层。在计划分解过程中，各级人民政府大多年初有部署安排，半年有检查督促，年终有验收总结，并层层签订土地开发工作责任状，作为领导政绩的考核内容。中共福建省委、省人民政府、省人大常委会的主要领导多次指示，要有计划、有步骤地开发农业土地后备资源，稳定耕地面积。当年，有些地方结束了30年来耕地锐减的局面，耕地面积数量第一次出现回升，有的超过解放初期耕地面积。三明市全年开发土地面积4000亩，用地面积1000亩，净增土地面积3000亩。龙岩地区新开耕地面积2350亩，用地面积711亩，净增耕地面积1639亩。1988年，国家下达福建省用地指标为8万亩，其中耕地面积5.6万亩，实际使用4.6万亩；开发土地面积6万亩，其中耕地面积2万亩。
  1989年，福建省土地管理局制定“开源与节流”、“用地与造地”并举的方针，要求“用一造一”，有条件的地区“用一造二”，实现用造耕地基本平衡。各地领导重视土地开发，列入议事日程。龙岩、南平、三明、福州、莆田成立市、县土地开发机构，有的地方还指派分管的专员、市长、县长专门负责土地开发的组织和指挥工作。各地、市、县相继发出鼓励农民开垦土地的通知，龙岩地区行署发布《关于制止抛荒和鼓励开发耕地的暂行规定》、南平地区行署发出《关于进一步加强土地开发工作的通知》、宁德地区行署发出《加强组织领导、采取有效措施、大抓土地开发工作的通知》和《关于鼓励开发耕地、扩大耕地面积的试行意见》、漳州市人民政府提出《关于鼓励耕地开发的工作意见》、泉州市人民政府制定《关于鼓励土地开发的暂行规定》、莆田市土地管理局发出《关于认真搞好土地开发有关问题的通知》。建瓯等县、市建立开发造地的申请、审批、检查、验收工作程序，特别注意把好可行性论证关。各地因地制宜采取多种形式的开发土地，如国家、集体、个人联合开发，招标开发，承包开发（包括个人，承包和联户承包），建设用地开发，部门开发等。由于措施得力，福建省土地开发由零星转向成片集中，从以村为主的小规模开发转向以地、县为主的连片开发和零星分散开发相结合的多种形式，初步形成集资开发、合资开发、个人开发、集体和个人联合集资开发等形式的开发土地局面，出现多年未见的好势头。1989年3月，省土地管理局召开龙岩土地开发现场会，交流各地土地开发情况，推广龙岩、三明耕地开发经验，部署全省土地开发任务。1989年6月，全省土地管理工作会议提出：力争在19卯年实现全省土地用造平衡。1989年7月，福建省土地管理局、福建省计划委员会、福建省财政厅、福建省农业厅联合发出《关于落实土地开发利用计划的通知》，要求有组织、有计划地开发耕地，不断补充耕地资源，稳定耕地面积，并将国家下达给福建省的8万亩土地（其中5万亩耕地）的开发指标，下达各地、市，要求将指标逐级分解落实。1989年，全年新开土地面积641404亩，其中耕地面积38157亩，扣除当年各类建设占用耕地数量，福建省30多年来第一次造地多于用地，耕地面积略有回升。
  1990年，各地土地管理部门把土地后备资源，按地类、分布情况制订出中、近期开发利用的规划，有组织、有计划、科学合理地开发土地。还制定了土地开发程序：开发单位（个人）提出书面申请，注明开发地点、地类、水利条件、面积、开发投资预计效益；组织勘察和论证，根据勘察结果，进行科学性论证，写出报告，上报有权批准机关审批；审批是否立项；按审批要求组织开发；开发完工，进行验收、丈量、评估，写出验收报告，绘图取得准确数据；建立档案，核发使用证等。增强计划性和科学性。各地人民政府还成立土地开发利用机构，层层签订土地开发责任书，多渠道筹集开发资金，制订优惠政策，及时兑现奖励金，调动国家、集体和个人开发土地资源的积极性。1990年，土地开发成绩显著，全年开发土地面积12.64万亩，是国家下达计划指标的4.2倍，其中耕地面积4.23万亩。开发耕地大于建设占用耕地。
  1991年2月1日，中共福建省委书记陈光毅在全省农村工作会议上提出，要加强土地开发，包括耕地开发、山地开发和海域开发。各地土地管理部门贯彻这一指示精神，加大土地开发力度。土地开发由单一开发转向综合开发，由农业开发为主转向与非农业建设用地开发并举，由零星开发转向成片开发。这一年共投入资金3457万元，新开土地面积36.37万亩，其中耕地面积5.76万亩，提供建设用地面积2335亩，超额完成年度开发土地计划4.15万亩，其中耕地3万亩。扣除三项建设用地，实增耕地4.01万亩，仍保持造地大于用地的势头。1992年，全省多数县、市设立土地开发管理机构，地区设土地开发科，县（市）设土地开发股，乡镇设土地开发站，形成地区、县（市）、乡（镇）的土地开发管理网络。全省新开发土地10.56万亩，其中耕地41825亩。连续4年实现全省建设占用耕地和开发耕地的总量平衡。
  1993年，由于建设用地权限下放，一度出现越权批地和乱占耕地的混乱局面，全省建设占用耕地达11.52万亩，而新开发耕地只有3.02万亩，当年净减耕地面积8.52万亩。
  1993年6月，福建省人民政府颁布《福建省开发耕地管理办法》，以法律形式明确耕地开发承包经营者享有以下权益：承包经营期限为15年，在承包经营期内允许继承转包；不纳入原承包土地的基数和调整范围；自有收益年份起免征农业税5年；承包经营满期后，原承包者在同等条件下可优先承包。该办法还规定耕地开发的审批权限：150亩以下，由县级人民政府批准，报省、地（市）土地管理部门备案；150亩以上，1500亩以下由省辖市人民政府或地区行政公署批准，报省、地（市）土地管理部门备案；1500亩以上，15000亩以下由省人民政府批准；15000亩以上按国务院有关规定报批。
  1993年，中共福建省委、省人民政府在《关于进一步加强农业和农村工作若干问题的决议》、（福建省开发耕地管理办法》中，明确规定用于耕地开发资金的来源有4条：各级耕地占用税留成的60％，耕地开发专项基金，土地撂荒费、闲置费，其它来自土地的收益。除此之外，各地土地管理部门经过多年探索和实践，总结推广“六个一点”的多元化投资模式，即：国家补助一点、地方财政拨一点、集体筹一点、群众集资一点、侨胞捐赠一点、部门支持一点。据统计，1987年至1995年，全省共开发耕地33.73万亩，投入资金9.8亿元，其中国家投入不到3亿元，大部分资金由集体和个人筹集而来。
  1994年以后，全省土地管理部门加大开发耕地的力度。1994年，全省新开发耕地4.34万亩；1995年，全省新开发耕地4.8万亩，1996年，全省新开发耕地4.79万亩，1997年，全省开发耕地5.03万亩，连续四年超额完成上级下达的耕地开发任务。
  据统计，1987～1997年，福建省共开发土地近108万亩，其中耕地43.55万亩，而同时期建设占用耕地54.93万亩。1987～1997年福建省土地开发及建设占用耕地对比情况：
  四、复垦与整理
  （一）复垦
  复垦在50年代末、60年代初称之为“复田”，主要指将采矿、取土等废弃的土地垦复为可以种植粮食的耕田。中华人民共和国成立后的30多年间，中国土地复垦工作处于自发状态，没有专门机构管理复垦工作，也没有相应的法规。
  1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》把复垦纳入土地管理范畴，明确规定：“采矿、取土后能够复垦的土地，用地单位或者个人应当负责复垦，恢复利用。”福建省人民政府贯彻有关规定，在1987年2月通过的《福建省土地管理实施办法》中作了相应规定：“严禁荒芜耕地，对具备种植条件而被人为抛荒的耕地，由土地管理部门按规定收取抛荒费，并限期垦复，连续抛荒两年的由土地所有权单位收回使用权。”“耕地占用税专用于垦复耕地、改造低产耕地工程和农田水利保持工程，不得挪作他用。”福建省各级土地管理部门开始通过行政的、法律的、经济的综合措施全面推进土地复垦工作。
  1988年，龙岩地区复垦耕地1535.49亩。1989年1月，龙岩地区行署颁布《关于制止抛荒和鼓励开发耕地的暂行规定》，要求1981年以后抛荒的耕地，原承包经营者必须在1989年底以前复垦还耕，否则每亩处以200～1000元罚款，情节严重的要加重处罚。严禁在承包的耕地上擅自改变农业产业结构，严禁在耕地中烧制砖瓦。制定优惠政策，鼓励单位和个人复垦荒地和开发新耕地，垦复或开发1亩水田奖励200元，旱地奖励100元。谁开垦（开发）、谁承包、谁受益，允许使用权的继承和转让，还可以免征5～10年的农业税和粮食定购任务。1989年，全省清理各类砖厂窑700多家，清退复垦耕地3000亩。
  1992年，漳州市华安县根据省人民政府有关占用耕地1亩（非农业建设），应交造地费3000元的规定，作出土地闲置费和荒芜费每亩收取3000元决定，当年收取8.75万元，作为耕地开发资金。南平地区拨出专款，复垦被水毁的耕地34368亩。1992年10月，全国土地开发复垦工作座谈会在江苏省徐州市召开，福建省永定、光泽、将乐、漳浦、福清、福安、厦门市集美等7个为全国土地开发复垦的先进县（市、区），龙岩地区、南平地区、三明市土地管理局为全国土地开发复垦先进地（市）。1992年，全省复垦废弃地8780亩。
  1993年后，福建省复垦工作的重点放在闲置土地和灾毁土地的复垦上。1993～1997年，全省查出闲置土地798宗，面积31692亩，其中耕地20912亩。已经复耕的和继续在耕种的10291亩，占闲置土地总面积的32.47％。已经收回和调整使用的4794亩，占闲置土地总面积的.15.13％。追缴地价款近2亿元。1994年，全省复垦还耕14565亩；1995年，全省复垦还耕17244亩；1996年，龙岩市遭受特大洪灾，15万多亩耕地不同程度被毁，损失巨大。省土地管理局先后两次派员勘查闽西受水灾较严重的长汀、永定、上杭等5个县、18个乡镇、33个村庄的洪水毁坏耕地及复垦情况，分别拨出47万元和26万元给龙岩地区和宁德地区用于耕地复垦，取得较好的效果。当年，龙岩地区复垦灾毁农田105915亩，其中基本农田84294亩。1997年，又垦复4.13万亩灾毁耕地，均超额完成龙岩市人民政府下达的垦复任务。
  （二）整理
  土地整理是指对土地资源进行深入加工、改造、调整和整治，促进土地利用的有序化、合理化、科学化，增加耕地面积。本世纪60～70年代，人民公社组织社员对土地进行大规模整治，增加大量耕地。80年代后，根据福建省土地后备资源匮乏的现实，通过改造旧房、平房改楼房和旧村改造，向宅基地要地，成为福建土地整理的重要途径。1994年，长泰县改造旧房832宗，节约用地150亩；莆田市江口镇对17个行政村进行旧房改造，腾出空地1900多亩。1995年，漳州市在旧城改造中节约土地833.6亩。龙岩地区规定旧宅基地退地还耕的，每亩补助800元。1997年，贯彻中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》精神，探索适合当地实际的土地整理模式，涌现一批土地整理的先进典型，如尤溪县的“改旧建新，改旧换新，拆旧还耕”，长汀县的“退宅还耕、退窑还耕、退坟还耕、退园还耕、围堰造田”，福安市的“拆旧建新、移村上山、并村集中、重建家园”等土地整理模式，在实践中取得良好效果。福安市通过退宅还耕，开发整理耕地1042亩，节约耕地500亩；尤溪县仅拆除旧房还耕，就开发耕地811亩。1997年11月底，省土地管理局在福安市召开全省土地整理工作现场会，总结推广试点单位经验，全面推开土地整理工作。
  五、农业综合开发
  农业综合开发主要是指在维护生态环境，保护水利、森林、土壤、水产等农业资源的前提下，运用现代农业生产技术对农业资源进行综合开发利用，在较大规模上进行开发性农业建设或改造传统农业，集科研、示范、推广于一体，实行生产、加工、出口一条龙，集约经营，深度加工，提高综合农业生产率，促进创汇农业的发展。
  1991年10月，福建省人民政府为促进对外农业经济技术交流，鼓励外商在福建沿海突出部、岛屿、荒山、荒坡、荒滩、荒水和指定的国营与集体农、林、牧、副、养殖场从事农业综合开发经营，颁布《关于鼓励外商投资农业综合开发的暂行规定》，对外投资农业综合开发的审批权限、优惠条件等作了详细规定。关于审批权限，规定：外商投资农业综合开发区域的项目建议书和可行性研究报告由省人民政府审批（属厦门市的由厦门市人民政府审批）。农业综合开发的中外合资、合作企业，开发国有荒山、荒坡、荒滩、荒水的项目用地，一次性开发5000亩以下的，由各地区行署、省辖市人民政府审批；5000亩以上至10000亩以下的，由省人民政府审批；10000亩以上的经省人民政府转报国务院有关部门审批。出让土地使用权供外商独资进行农业综合开发的，项目用地由省人民政府审批（厦门市由厦门市人民政府批准）。关于优惠政策最主要的有：外商在取得土地使用权，并依照规划进行开发，形成农业生产用地条件后，可依法转让土地使用权。由投资者投资建设的农业基础设施及相配套的农用建筑物和种植的农作物，也可同时转让或出租；从事农业综合开发的外商投资企业经营期在10年以上的，从获利年度起享受企业所得税2年免、3年减半的优惠。经批准，后10年的企业所得税可按应纳税额减征15％～30％；在减免税期满后，经有关部门确认为产品出口企业和先进技术企业的，还可享受国家规定的优惠待遇；外商依法取得土地使用权后，使用年限为30年至50年，期满后可依法申请办理延续手续；开发区域内，凡由外商投资建设的农业生产设施和与农业直接相关的配套设施，允许外商自定收费标准和管理办法，自主经营；从事农业综合开发的外商开发企业，在合同规定的开发期限内免交土地使用费；对在荒山、荒坡、荒滩、荒水进行农业综合开发的企业，可免缴土地使用费30年（含建设期）。
  1988～1991年，全省农业综合开发项目吸引外资7亿多元，共引进30多个国家和地区优良动、植物种苗1100多个。1991年，引进外资进行农业综合开发成为继工业开发之后的又一热点。1992年，泉州马甲农业综合开发区以农业为主，引进先进技术，搞综合开发。1993年，经省人民政府批准立项的农业综合开发有3片。
  第三节土地保护
  一、基本农田保护
  宋代以后，福建省人多地少的矛盾开始显露，粮食问题困扰着历代地方政府。中华人民共和国成立以后，福建省人民政府十分重视耕地的保护，不断发出通知、指示，颁布规定，制定法规，保护耕地。1957年7月，福建省人民委员会发出《关于迅速检查与严格控制基本建设用地的意见》，要求将各建设单位多占或占而不用的土地，退还农民耕种；多用山地荒地，少占良田平原。1959年9月，福建省民政厅在《关于执行国务院<关于国家建设征用土地办法>的情况和今后意见的报告》中重申，国家建设征用土地“必须严格贯彻节约用地的原则。……凡有荒地、空地、劣地可以利用的，应该尽量利用，尽可能不征或少征用良田。”1963年，福建省人民委员会、福建省计划委员会、福建省民政厅、福建省国家基建征用土地检查处理领导小组分别发出通知或指示，要求各地将征而未用的土地退还给农民耕种。还成立检查组，对全省土地征用情况进行调查，退还社员耕种的有243748亩。1％5年4月，福建省人民委员会发布《关于严格控制征用土地的几项规定》，重申节约耕地的原则，防止浪费。即使在“文化大革命”期间，仍然强调节约耕地，1967年7月，中国人民解放军福建省军事管制委员会生产指挥部在《关于国家建设征用土地情况和今后意见的报告》中，要求健全审批制度，严格审批手续，尽可能做到不用良田，少用耕地，千方百计节约土地，坚持克服浪费土地的现象。
  改革开放以后，建设用地剧增，耕地面积迅速减少。1981年，福建省人民政府发出《关于坚决制止侵占耕地建房和买卖土地的通知》，1983年又发出《关于切实解决滥占耕地建房问题的通知》。1986年5月13日，中共福建省委、福建省人民政府《关于贯彻执行《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》的意见》，提出迅速制止乱占耕地、滥用土地的7点意见：一是认真学习和广泛宣传《通知》的精神，进一步提高干部和群众对合理用地、保护耕地重要性和乱占耕地、滥用土地危害性的认识；二是认真检查清理非农业建设用地，坚决把乱占滥用耕地的歪风刹下去，使土地管理工作走上轨道；三是采取综合措施，加强土地管理；四是建立、健全全省的土地管理机构；五是严格执行国家基本建设计划，严格控制各项建设用地；六是建立和完善土地管理法规；七是加强对重点工程建设的管理。
  1986年福建省土地管理局成立后，保护耕地成为土地管理部门的重要工作之一，相继发出有关保护耕地的文件，采取一系列保护耕地的措施。在实际的土地管理工作中，福建省各级土地管理部门深入基层，调查研究，严格审批建设占用耕地，减缓耕地减少速度。“七五”期间，福建土地管理局加强土地管理，开源节流，全省开发耕地14万亩，节约国家的占用耕地计划指标近9万亩，农业内部结构调整（改耕为林、为果、为渔等），占用耕地的面积由1986年的8万亩逐年减少为1万亩。“七五”期间，福建省耕地面积净减约28万亩，比“六五”期间净减45万亩少了17万亩，耕地骤减的局面得到一定的控制。
  福建省人民政府从50年代中期开始一直致力于耕地保护，但由于建设必定要占用耕地，福建耕地总面积自1957年以后仍然逐年减少（详见附表1：《福建省耕地变化情况表》），至1996年人均占有耕地只有0.54亩，是全国人均占有耕地最少的省份。针对福建省耕地总面积逐年减少的严峻现实，有关部门通过划定基本农田保护区来加强耕地资源保护，以稳定农业基础。所谓基本农田是根据国民经济和社会发展对主要农产品的需求，以及对建设用地的预测而确定的、长期不得占用或基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。基本农田保护区是指对基本农田实行特殊保护而依照法定程序划定的区域。
  1989年底，福建省开始由农业部门开展划定基本农田保护区的工作。1990年6月，福建省人民政府颁布《福建省基本农田保护区管理暂行规定》，规定：县（市）土地管理部门负责编制基本农田保护区规划方案，并向乡（镇）下达保护区面积控制指标；乡（镇）基本农田保护区规划由县（市）土地管理部门会同计划、农业、建设、林业、水利、环保、水土保持等部门审核，报同级人民政府审批并送省、地（市）土地管理部门备案。保护区由县人民政府设立保护标志，保护片块由村委会设立保护牌。凡人为弃耕抛荒的，应责令限期复耕，并向抛荒者收取抛荒费。凡抛荒弃耕拒不复耕的、违约经营劝阻无效的、严重破坏地形地貌进行掠夺性经营或造成水土流失的，土地所有者可收回土地经营使用权，并由县级以上土地管理部门处以每平方米5～10元的罚款。到1994年上半年，全省划定基本农田保护区面积300万亩，占全省耕地面积的20％。由于划定之后缺乏有效的管理手段，致使保护区内的耕地常常被占用、破坏和蚕食，不能得到有效的保护。
  1994年初，福建省人大常委会、省人民政府下达1994年底之前要基本完成1500万亩基本农田保护区的划定任务，由省土地管理局承担。4月至7月，省土地管理局着手拟定《关于在全省开展划定基本农田保护区工作的报告》，由省人民政府批转执行；成立福建省基本农田保护区办公室，并草拟《福建省基本农田保护条例》（讨论稿），交省人大常委会审议；制订《福建省基本农田保护区划定工作方案和技术方案》，由省土地管理局下文实施；8月10日至11日，省土地管理局在泉州市召开全省基本农田保护工作会议，会议讨论有关基本农田保护区工作方案、技术方案，对《福建省基本农田保护条例（草案）》提出修改意见，听取典型经验的介绍，分解全省各地（市）、县（市、区）划定基本农田保护区的指标，确定全省9个县、10个乡（镇）作为试点地区。会议还提出划定基本农田保护区的5条政策性意见。一是经国务院、省人民政府批准的成片土地开发区不划入基本农田保护区。未经省级以上人民政府审批的成片土地开发区，应于9月底之前，向省人民政府补办报批手续，否则，其中占用耕地应划入基本农田保护区加以保护；二是外商预约用地预约期已满又未正式办理申请用地手续而放弃预约的，其预约用地应划入基本农田保护区；三是已纳入省“八五”、“九五”计划的重点工程、先行工程、基础设施项目用地，可不划入基本农田保护区；四是经有权批准机关批准的城市、村镇近期建设规划，其近期建设规划中的耕地（除已建立蔬菜基地、吨粮田应划入基本农田保护区外），一般不再划入基本农田保护区。近期建设规划以外的耕地依照建设部、国家土地管理局联合下发的《关于协作搞好当前调整完善村镇规划与划定基本农田保护区工作的通知》精神列入基本农田保护区；五是乡镇工业小区应进行统一规划、合理安排。乡镇工业小区用地宜利用荒山、荒滩、荒坡，沿海地区应利用条件好的红土台地，进行统一规划，确定开发利用方向，引导乡镇工业小区用地朝红土台地发展。确需使用少量耕地的，应报同级土地管理部门审查，并按法定审批程序报批。已经审批的乡镇工业小区，其耕地部分不划入基本农田保护区。
  1994年7月11日，根据省长陈明义关于“必须建立耕地利用和保护的监控系统”的指示和省人民政府办公厅关于组建新的信息专报运行机制的部署，福建省土地管理局发出通知，要求从7月份开始实行全省耕地变化情况专报机制。主要内容是：以各地（市）土地管理部门为单位，定期专报本地区耕地变化情况。专报的数据包括土地的现有面积，其中耕地多少、非耕地多少；本月使用土地多少，其中耕地多少；开发耕地多少，耕地保护区多少等等，做到数据准确，拼接得当。点出关键问题，预测近期耕地变化走势，并提出对策、建议。各地于每月10日前向省土地管理局办公室报送一次，由省土地管理局汇总后，向省人民政府专报；设专人负责报送工作。
  1994年9月16日，福建省第八届人大常委会第十二次会议审议通过《福建省基本农田保护条例》，该条例根据全省现有人口对粮食的基本要求和现有的耕地面积等实际情况，规定全省基本农田保护面积不得少于1500万亩，约占全省现有耕地面积的82％。要求各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，列入本级人民政府的目标管理，作为本级人民政府领导任期目标责任制的重要内容。建立《基本农田使用许可证》制度，严格控制非农业建设占用基本农田。制定有效的管理制度和保护措施。
  《福建省基本农田保护条例》颁布实施后，福建省土地管理局专门编印了（福建省基本农田保护条例宣传讲话》5000余册，组织系列文章在各种报刊杂志上发表，加强宣传发动工作。同时，制订和下发《福建省基本农田保护区技术方案》、《福建省基本农田保护区划定操作步骤》、《福建省基本农田保护区划定检查验收办法》、《福建省划定基本农田保护区的五条意见》、《福建省基本农田保护责任书》等文件，提出“统一认识，统筹规划，确保质量，讲求实效，重在保护”的方针，保证划定基本农田保护区工作的顺利进行。9月中旬，在试点工作基础上，以点带面，转入全面划定基本农田保护区阶段。截至1994年12月中旬，全省划定基本农田保护区94101片，面积1504.65万亩，完成总任务的100.3％。其中三明市、龙岩地区、漳州市、宁德地区、南平市、福州市分别完成任务总量的104.1％、103％、101.7％、107.8％、101.9％、100.8％，厦门、泉州、莆田等3市也接近完成；有46个县、市（区）完成划定任务。全省设立保护牌13999个，保护粧523％根，保护率为84.5％，划定任务基本完成。
  1995年初，为加强对基本农田保护区的后续管理，福建省土地管理局会同省农办、省农业厅，并邀请中共福建省委办公厅督查处、省人大常委会农经委、省政协经科委等单位组成联合抽查组，重点抽查9个地（市）、35个县（市）、71个乡（镇）的基本农田保护区划定情况，重划、补划了23983亩基本农田。南平市通过整改，完善新增保护区84片、面积14000亩。1995年，全省各地结合本地实际，陆续出台一批与《福建省农田保护条例》配套的地方性法规和规章。福州市出台《福州市蔬菜基地保护条例》，龙岩地区行署出台《龙岩地区基本农田保护区管理暂行规定》、《关于切实加强蔬菜基地建设的意见》，厦门市农委、市土地管理局制定《厦门市基本农田保护条例》、《厦门市蔬菜基地保护管理办法》。漳州市从县（市、区）、乡镇、村，层层签订保护基本农田责任书2005份。1995年9月，省人民政府召开划定和保护基本农田工作会议，要求各级政府要树立起耕地资源的忧患意识，严格耕地使用的管理和审批，切实做好已划定的基本农田的后续管理工作，保护基本农田划定成果；加强保护区内耕地的后续管理工作。会后，各地执行省人民政府有关指示精神，严格审批土地，1995年仅审批使用基本农田保护区内耕地1056.297亩，并及时开发耕地补充之，确保用造平衡。
  1995年，福建省土地管理局就《基本农田使用许可证》申领程序作了具体规定，申领《基本农田使用许可证》呈报表的栏目包括项目名称、建设项目批准机关及批准文号、建设规模、申请用地面积、申请使用基本农田面积及编号、被征地单位、使用基本农田四至、土地用途、县（市、区）农业行政主管部门意见、县（市、区）土地行政主管部门意见、批准使用基本农田面积（水田、旱地、合计）、基本农田开发基金征收标准（水田、旱地）、应征收金额、批准减免金额、实征金额、地（市）土地管理部门意见、省局处（室）意见、发证机关意见等。1995年11月9日，又发出《关于申领<基本农田使用许可证>的补充通知》，要求各地在申领《基本农田使用许可证》时，须提交《申领<基本农田使用许可证>呈报表》、建设项目的批准文件、建设用地申请表或预约用地申请表、经县（市、区）土地局现场勘丈的拟使用的基本农田保护片平面图一式两份，其中保护片平面图上应精确标绘拟使用基本农田的范围、界线和边长尺寸，以便核查建设项目占用基本农田的情况；必须在《申领<基本农田使用许可证>呈报表》中有关“申请使用基本农田面积及编号”栏内填写清楚占用水田、旱田的面积。该文件还规定，基本农田被批准占用后，建设项目所占地的地（市）、县（市、区）土地管理部门应组织人员按照《福建省基本农田保护条例》和省人民政府办公会议确定的5条政策性意见的规定，补划面积相等、质量相当的基本农田，并从领取《基本农田使用许可证》之日起一个月内，将补划基本农田保护片平面图，该片分布图和登记表上报省土地管理部门备案。1996年，基本农田使用许可证制度得到国务院基本农田保护情况检查组的肯定，指出：许可证制度是福建省为了加强基本农田保护的一项创举，是一条很好经验，值得推广。
  1996年11月，省人民政府办公厅下发《关于进一步加强基本农田保护工作的通知》，要求福建省监察厅和省土地管理局共同制定《关于国家机关工作人员违反土地管理法律法规行政处分暂行规定》及中共福建省委办公厅督查处、省人大常委会农经委、省政协经科委、省农办、省农业厅等单位共同提出基本农田的保护意见。此后，全省进一步建立和健全基本农田许可证、高额补偿和占补平衡制度，规范占用基本农田报件的内部审理程序、内容和要求，加强基本农田保护工作。当年，省土地管理局结合省人民政府表彰基本农田保护先进单位和国务院基本农田保护检查小组来福建省检查的时机，会同省人大常委会农经委、省政协经科委、省农办、省农业厅等单位，重点检查福州市、泉州市、厦门市、漳州市共6个县16个乡（镇）基本农田保护情况，制止了217起违反基本农田保护条例的事件，面积1560.3亩。全年审批非农业减少占用基本农田68件，面积6666.6485亩；补划基本农田6670.216亩，保持用造平衡。
  1997年8月，中共福建省委、省人民政府根据中共中央、国务院1997年4月发布的《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》精神，作出《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地若干问题的决定》，要求各级人民政府强化耕地保护制度，实现耕地总量动态平衡。加大基本农田的保护力度，从严审批，对占用耕地单位和个人实行高额补偿、缴纳耕地占用税和基本农田开发基金，并要划出等质等量的耕地补充，保持基本农田总量不减少。要严肃查处违法占用耕地案件，依法追究直接责任人员和有关领导人的责任；实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策，保持用造平衡，努力增加耕地面积；实行保护耕地目标责任制，将保护耕地情况与领导提拔任用挂钩。
  二、水土治理
  （一）水土流失治理
  在漫长的古代社会，水土流失问题并未引起政府的重视。民国时期，国民政府开始注意水土流失对农业生产的严重影响，于民国29年（1940年）设立福建省研究院农业部土壤组，并于次年设立福建省研究院土壤保肥实验区和福建省研究院水土保持实验区，进行小规模水土流失治理的实验。
  1950年7月，福建省人民政府发出通知，要求积极展开水土保持工作，并决定在长汀县建立河田水土保持实验区。翌年2月，针对山林被破坏严重，农田土质急剧恶化，在惠安县建立水土实验区。
  1957年，福建省人民委员会认真贯彻国务院颁布的《中华人民共和国水土保持暂行纲要》精神，成立省水土保持委员会等机构，负责治理水土流失工作。后因受“大跃进”等“左”倾错误的影响，片面追求耕地面积和粮食产量，乱砍乱伐森林、乱开乱种山地、乱挖矿、乱开山采石、各项基建场地乱堆乱倒等现象没有得到有效制止，造成福建省水土流失严重，1958年前水土流失面积675万亩，1963年增加到1195.5万亩，1984年接近2000万亩，几乎县县都有水土流失，水土流失比较严重的县达35个。水土流失发展趋势由闽东南向闽西北、由低丘向低山、由江河下游向上游源头发展。
  改革开放后，重视水土流失的治理工作。1984年4月，中共福建省委、省人民政府为执行1982年国务院颁布的《水土保持工作条例》，结合福建实际，制定《福建省水土保持工作条例》，提出水土保持工作应贯彻“以防为主，防治并举，因地制宜，全面规划，综合治理，治管结合”的方针。从1978年至1984年，全省共治理水土流失面积达512万亩。
  1985年，全省动员和组织各专业科技人员1094名，配合广大干部群众，全面普查全省水土流失情况，编写《福建省水土流失普查报告》，绘制福建省水土流失现状图和福建省水土流失评价图。1986年，又编制《福建省水土流失分区图》、《福建省水土流失调查统计表》，为全省和各地（市）、县制定水土保持区划和全面规划，提供了科学的依据。
  进入90年代，通过发展林业，保护生态，防止水土流失。1993年4月，福建省林业厅、福建省土地管理局联合发出《关于贯彻国务院对加强征、占用林地审核管理的通知》，规定：“凡征用、占用林地10亩以下的由县级林业主管部门审核签署意见；1000亩以下的由市（地）林业主管部门审核签署意见（福州、厦门、漳州、莆田市范围内1500亩以下由所在市林业主管部门审核签署意见）；2000亩以下的由省林业主管部门审核签署意见（厦门经济特区范围内2000亩以下由厦门市林业主管部门审核签署意见）并经市县土地管理部门审查后，按征地审批权限报县级以上人民政府批准。”由于林地受到法律保护，大大促进福建林业的发展，1993年底，福建省森林覆盖率达52.4％，居全国首位，成为全国第一个无荒山的省份。
  由于对水土流失的危害性和严重性认识不足，出现制造新的水土流失的速度超过治理水土流失速度的现象。1994年8月，福建省人民政府《关于加强水土保持工作的通知》指出：福建省水土流失面积达2130万亩，至1994年仍有60％的流失土地未得到根本治理。通知要求各级政府要从战略的高度认识水土保持和治理的重大意义，进一步加强领导，强化法律监督，加大经济投入。提出要突出重点，以点带面，全面推进，争取到2000年初步治理好“五江”（闽江、晋江、九龙江、汀江、赛江）流域的水土流失。1995年1月，福建省第八届人大常委会第十四次会议通过《福建省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》，确定水田保持工作实行预防为主、全面规划、综合防治、因地制宜、加强管理、注重效益的方针，开发水土资源必须坚持先批准后开发，谁开发谁保护，谁造成水土流失谁治理，谁承包治理谁得益的原则。规定各级人民政府要建立政府领导任期内的水土保持目标责任制，按年度向本级人民代表大会常务委员会及上级政府报告水土保持工作情况。县级以上人民政府应当将水土保持工作纳入当地国民经济和社会发展计划，在财政上予以支持。《福建省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》对水土保持规划，水土流失的预防、治理、监督和法律责任等都作了详尽的规定，把水土保持工作纳入法制轨道。
  （二）绿化工程
  1.“五江”两岸绿化
  “五江”（闽江、晋江、九龙江、汀江、赛江）两岸绿化一期工程于1981年启动。1984年，全省完成人工造林、迹地更新506.71万亩，比1983年增加25.8％。1986年，“五江”绿化一期工程基本结束，5年中人工造林111.21万亩，占规划面积的96.7％，其中，闽江30.45万亩，晋江24.30万亩，九龙江33.10万亩，赛江13.53万亩，汀江9.83万亩。绿化江岸1127公里，占规划总长度的85.1％，绿化公路812公里，占规划总长度77％。四旁植树804万株，占规划总株数的135％。1986年9月，开始启动“五江”绿化二期工程，任务是把“五江”干流和主要支流临江两岸一面坡全部绿化，人工造林54.30万亩，封山育林96.15万亩，1991年基本完成绿化任务。
  2.营建沿海防护林工程
  50年代末至60年代初，福建省营建沿海防护林工程取得显著成绩，东山、漳浦、平潭、长乐营造的沿海防护林，被群众誉为“生命林”、“保安林”。1987年，完成福建省沿海防护林体系建设总体规划，提出到本世纪末完成总造林面积644.25万亩的任务。具体布局是：人工造林429.60万亩，其中，海岸边缘以防风固沙林、防浪护堤林为主，规划新造林37.80万亩；农田耕作地区以农田林网为主，规划新造林计7.35万亩；江河两岸及源头地带、水库周围、水土流失区以种植水源涵养林、水土保持林为主，规划新造151.35万亩；中部丘陵台地，以薪炭林、经济林为主，规划新造林138.45万亩；内地低山地带以用材林为主，规划新造林58.35万亩；此外，还在适宜的地区营造特种用途林、竹林、护路林等36.3万亩。与此同时，进行封山育林143.25万亩。1988年至1992年，沿海防护林体系第一期工程基本完成，规划区内有林地增加到1921万亩，绿化程度达81％，沿海28个县、市、区3300公里海岸线基本林带已经基本连接起来，筑起一道绿色防堤，初步形成了海岸林成带、农田林成网、荒山荒滩林成片相结合，林种、树种结构合理的具有综合防御功能的防护林体系。1993年启动二期工程，规划面积72万亩，重点抓好沙荒风口海岸基干林带的治理，全面推进农田林网的建设，19％年完成。
  1995年9月，福建省人大常委会通过并颁布《福建省沿海防护林条例》，确定防护林建设和保护实行统一规划、分工负责、综合治理、讲求实效的方针。要求沿海县级以上人民政府将防护林规划纳入同级国民经济和社会发展规划。沿海各级人民政府与上一级人民政府签订的防护林建设、管理、保护领导任期目标责任状，应当列入同级人民政府领导任期考核内容。该条例对防护林规划和建设、保护和管理法律责任等均作了规定。严格审批占用或征用防护林，对于确因建设需要占用或征用防护林的，除了要经沿海县级以上林业行政主管部门审查同意，并核发《使用林地许可证》外，还必须依法向土地管理部门办理用地审批手续。《福建省沿海防护林条例》实施后，使沿海护林建设和保护有了法律依据，推进了福建省沿海防护林建设。
  （三）农业内部结构调整
  80年代以后，人们开始认识到盲目开垦荒地是造成水土流失的重要原因，因此在有计划地开垦荒地的同时，进行农业内部结构调整，对水土流失严重的耕地采取退耕造林、退耕改果、退耕改牧、退耕改茶、退耕改渔措施，合理利用土地，保护土地。1985～1996年福建省农业内部结构调整情况。
  （四）基本农田环境保护
  1997年6月，福建省农业厅、福建省土地管理局联合发出《关于做好农田农业环境保护工作的通知》，要求切实抓好基本农田环境的保护管理、监督建设项目环境保护方案的实施，防止建设项目对基本农田及其生态环境造成污染和破坏。农业部门要对已经划定的基本农田保护区内耕地进行监测与评价，对造成或可能造成基本农田环境污染的事故或者其他突发性事件，各级农业部门应及时会同当地环境保护行政主管部门进行调查处理。在基本农田保护区内推广生态农业建设，合理使用农药、化肥和其它农用化学物质，推广无公害的农业技术措施。应注重基本农业保护区内生物多样性的保护，保护好害虫天敌资源和农作物物种资源。该文件还决定从省土地管理局每年拨出的基本农田开发基金中安排50％用于基本农田环境保护。