福建省图书馆

1949年后，土地使用制度实行的是没有地租、无限期的土地公有制基础上的非市场模式。福建省也不例外。1978年后，福建省是全国最早实行改革开放的省份之一；随着改革开放深入，这种土地使用制度已越来越不适应新形势的需要，它不但造成土地资源严重浪费，利用效益低下，土地资产大量流失，而且制约了改革开放向深层次发展。这样，土地使用制度改革必然地摆上福建省各级政府的议事日程。福建省参照外地土地批租的做法和成功的经验，采取土地所有权与使用权相分离的办法，从1988年起大胆改革土地使用制度。
  （一）集体所有土地
  集体所有制土地使用制度改革，包括农业用地改革与非农业建设用地改革。
  1.农业用地承包
  集体所有制土地使用制度改革，从农村农业用地的经营权、使用权开始。中共十一届三中全会以后，福建省的经济体制改革首先在农村逐步展开，实行多种形式的联产承包责任制。1981年4月11日，福建省第五届人大常委会第九次会议通过福建省人民政府《关于农业生产若干具体政策问题的规定》，明确规定加强和完善农业、林业与畜牧业生产责任制；提倡专业承包、包工到组、联产计酬的责任制；多数群众要求包产到户、包干到户的，都应当允许；同时，强调土地属于国家和集体所有，包产到组、包产到户、包干到户的耕地、林地和果园，以及由集体分配的自留地、饲料地，社员只有耕作使用权，没有所有权，不准出租、买卖、转让、抛荒，不准私占耕地盖房。
  1981年8月底，全省农村94.5％的生产队建立了多种形式的农业生产责任制，在坚持土地等基本生产资料集体所有制的基础上，把经营自主权交给农民。1982年初，福建省根据中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》精神，宣传贯彻“两个长期不变”的政策，即土地等基本生产资料公有制长期不变，家庭经营联产责任制长期不变。下半年，全省所有生产队都建立了农业生产责任制。1984年，全省90％以上的山地林地明确了权属，颁发了山林权证书；划定自留山1100多万亩，占集体山林总面积的9.4％；近8000万亩山林初步落实了责任制，占集体山林总面积的86％。
  1984年3月7日，福建省第六届人大常委会第五次会议批准省人民政府《关于农业承包期的规定》，规定：耕地承包期，一般在15年以上；山林承包期依砍伐林、毛竹油茶等经济林不同，一般为10年或20年以上；承包荒山造林的，依林木品种不同，可以在30年、40年、50年以上；滩涂、水面的承包期根据不同情况，可以在10年、20年与30年以上。
  1987年2月，福建省第六届人大常委会第二十三次会议通过《福建省土地管理实施办法》，规定：“承包经营集体所有的土地，以及使用宅基地、自留地、自留山的，只能按原确定用途使用，不得擅自毁田打坯、建房、造坟、开矿或改作他用。改变集体所有土地的所有权，或将农业用地改为非农业用地，须经县级以上人民政府批准，由市或县级土地管理部门办理变更手续，更换证书。”
  1988年2月，福建省人民政府发布《福建省农业承包管理规定》，重申上述原则，而且规定更加全面系统。规定：农业承包必须坚持以公有制为主体，实行所有权和经营权分开，允许多种经营形式并存，兼顾国家、集体和个人三者的利益。承包方向集体承包的耕地、山林、果园、茶园、草地、荒地、水面、滩涂、厂房、设备、农机具等生产资料，所有权仍属于国家或集体，承包方在承包期内有经营权。承包方对所承包的生产资料，必须按照合同规定经营使用，不得擅自改变用途；承包地不得出租、买卖、弃耕搁荒和掠夺性经营；不得在承包耕地上建房、修坟、取土制砖瓦等。承包方由于从事他业或其他原因无力经营承包项目时，经发包方同意，可将其承包项目的一部分或全部交还给发包方；也可经发包方同意，将承包项目的一部分或全部转包，或转让给其他人。承包项目转包时，原承包合同仍然有效，并由转出方与转入方签订转包合同。其内容不得与原承包合同抵触，仍由原承包方履行与发包方所签订的承包合同。经营项目转让承包后，原承包方与发包方的承包关系即告终止，由新的承包方与发包方建立新的承包关系。此外，该文件还对承包合同的签订、变更与解除等问题做了规定。
  1995年2月，省第八届人大常委会第十五次会议通过《福建省农业集体经济承包合同条例》。对土地所有权、使用权和经营权以及有关问题作更明确的规定，该条例第四条规定：“农业集体经济组织将生产经营项目发包后，其所有权不变，承包方只享有承包合同规定的使用权和经营权。”第九条“承包方的权利和义务”中第七款规定：“按照承包合同的规定，保护资产、资源和生态环境。不得进行破坏性、掠夺性经营；不得擅自在承包耕地上取土、烧砖、挖沙、采石、开矿、建房、葬坟；不得未经批准建筑非农业设施；不得乱砍树木和毁坏果园、林地、草场、水面。”在第二十二条中，规定对承包土地使用不当，或者擅自调整农业土地用途，造成土地荒芜或破坏的，经承包合同主管部门确认，承包方应负责在承包合同期内修复或赔偿。第二十三条规定：“承包方在承包期内改变原承包合同规定的耕地用途，需经发包方书面同意。未经同意，擅自在承包耕地上挖鱼塘、种果树等，经发包方劝阻无效，可收回承包生产经营项目，并追究承包方的违约责任。”
  这些法规、规章使福建省农业土地使用制度改革得以健康发展。福建省广大农村的农业土地的经营使用都按上述法规、规章的规定执行。改革农业土地使用制度，促进了农村经济发展，保护土地资源，遏制土地资产流失。
  2.非农建设用地出让与转让
  福建省集体土地使用制度改革的另一项内容，是改革非农业建设用地制度。在非农业建设用地方面，实行有偿使用制度。农村集体所有非农业建设用地主要有3个类型：一是宅基地及附属用地；二是乡村工业、商业、服务业等生产性、营业性用地；三是有偿有限期出让和转让的集体所有制土地。
  1989年10月至12月，福建省土地管理部门在建瓯县徐墩乡、仙游县枫亭镇开展农村非农业建设用地有偿使用改革试点，在宣传发动和摸清非农业建设用地情况基础上，制定各类土地收费标准和有关政策界线，但尚未正式征收土地使用费。1990年，在将乐县余坊乡开展试点工作时，开始征收土地使用费。1991年4月，福建省土地管理局与省经济体制改革委员会根据《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》精神，结合建瓯、仙游试点情况，联合向省人民政府提交《关于开展农村非农业建设用地有偿使用试点工作的请示》，提出全省农村非农业建设用地的改革方案，试行农村非农业建设用地有偿使用制度，要求全省各地（市）、县开展试点工作。同年5月，福建省人民政府将该请示报告批转各地执行。该文件明确规定：“在试点地区，对使用农村集体所有制土地的住宅和乡村工业、商业、服务业等以盈利为目的生产性、营业性用地实行有偿使用。政府机关、部队、学校和公益事业用地，经批准仍实行无偿使用。”“在用地标准内，一般住宅用地每年每平方米收费0.05～0.25元；以盈利为目的生产性、营业性用地每年每平方米收费0.10～0.80元。超标准用地的，超过部分按上述标准加收1～3倍的土地使用费。具体收费标准，由试点县（市）人民政府根据少用少交费、多用多交费、超标准用地加重收费和级差收益高的地段适当提高收费标准的原则确定。”此外，还作了一些政策性规定：农村老祖房、老祖厝应列入收费范围，但起步可以低些，一般可不算超标准用地；猪栏、厕所、晒谷场等附属用地，以是否与主房连在一起（院内院外）为界线，院内按宅基地标准收费，院外按一般临时用地收费。
  福建省农村集体所有土地非农使用制度的改革，按福建省人民政府闽发[1989]37号文件《关于出让和转让国有土地使用权试点工作的通知》的有关规定开始试行。该文件规定，“有偿出让土地使用权，.仅限于国有土地。农村集体所有的土地必须由国家征用而成为国有土地后，才能进入土地市场有偿出让它的使用权。在不改变农业用途的前提下，允许集体所有的土地使用权在农村集体经济组织内部转让、出租、入股与抵押”。此后，有关法规和规章重申了这个规定。1993年9月，福建省人民政府发布《福建省国有土地使用权出让和转让办法》，其中第二章第十条规定：“集体所有土地必须依法征为国有土地后，其使用权方可出让。”1994年1月20日，省第八届人大常委会第七次会议通过《厦门经济特区土地管理条例》，规定：“农村集体经济组织以集体所有的土地作价入股，兴办外商投资企业或内联企业，应按征地审批权报批。”1994年12月，中共福州市委、福州市人民政府制定并下发了《关于深化土地使用制度改革，加强土地管理的若干规定》，其中规定：“严禁集体土地私下买卖交易，坚决制止集体土地使用权擅自流入市场。集体土地在未征为国有之前，不能从事非农经营。”
  （二）国有土地
  福建省国有土地使用制度改革，主要是出让和转让国有土地使用权。国有土地使用权的出让，指国家以土地所有者的身份，通过协议、招标或拍卖的形式，将一定年期内的土地使用权出让给土地使用者，用地者支付一定的出让金，与土地管理部门签订《土地使用权出让合同》。土地使用权的转让，指允许土地使用者将国家出让的土地使用权，以出售、交换、赠与、抵押等形式转让，但新的土地使用者必须履行出让合同规定的权利和义务。无论土地使用权出让或转让，国有土地所有权均始终不变。合同规定的使用期满，土地使用权连同地上建筑物（或基础设施）由国家无偿收回。
  福建省国有土地使用制度改革，最初从城镇国有土地有偿使用开始，但仅缴纳土地使用费，还不是土地使用权的出让。1984年7月14日，福建省第六届人大常委会第八次会议通过《厦门经济特区土地使用管理规定》。其中第五条规定：“特区企业需要土地，应持投资项目的批准文件和合同副本，向厦门市城乡建设委员会申请，经核配后，领取土地使用证，取得土地使用权。”第七条规定：“特区企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应缴纳土地使用费。土地使用费金额，由厦门市人民政府根据不同行业、地段和技术先进程度规定。”
  1986年8月12日，福建省人民政府批准成立福建省土地使用制度改革领导小组，其成员由省土地管理局、省计委、省建委、省外经贸委、省经委、省农委、省体改委、省财政厅、省特区办、省法制局等部门领导人组成，由省土地管理局领导任组长，下设办公室。福建省土地使用制度改革领导小组负责制定土地使用制度改革政策、法规，协调改革中出现的问题。各试点城市也成立相应的领导小组和办事机构。1987年底，经国家土地管理局批准，福建省开始试行国有土地所有权与使用权的“两权分离”，把国有土地使用权作为特殊商品进入流通领域，允许转让、出租、抵押。福建省土地管理部门在广泛深入调查研究和借鉴国内外经验的基础上，制定了全省国有土地使用制度改革分三步进行的总体方案。第一步，选择福州、厦门这两个投资环境好、竞争意识强、外商投资集中的城市开展试点工作，出让市区中地理位置好的国有土地使用权。第二步，在总结福州、厦门两市试点试验的基础上，在沿海一线的泉州市、漳州市、莆田市、东山县、石狮市、平潭县等地推行土地有偿使用办法。第三步，全省普遍开展土地批租工作，引进竞争机制，以公开拍卖、招标和协议出让的方式，把各类用地如商业、旅游业、金融业、房地产业等经营性行业用地，成片土地开发用地，行政划拨转让用地等，全部纳入有偿使用的轨道。
  1988年2月11日，福州市成功拍卖了五四路一幅土地。参加这次竞投的30多家内资和中外合资的房地产公司，经过20多次竞价，最后这幅3090平方米的土地，以458万元的价格由华升公司竞得。其价格每平方米为1480多元，比附近相同条件的行政划拨土地的地价高出七八倍。福州首幅土地批租后，9个国家与地区的报纸登载了这个消息。地产行家评论：深圳是全国第一个拍卖土地的城市，而福州是全国第一次卖出土地应有价值的地方。
  1988年4月，全国第七届人大第一次会议对改革国有土地使用制度试点城市的做法给予基本肯定，决定修改《中华人民共和国宪法》第十条中“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”的条款，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的内容。同年12月，全国第七届人大常委会第五次会议对《中华人民共和国土地管理法》有关条款又作了相应修改，规定得更加明确：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1989年9月，省第七届人大常委会第十次会议也对《福建省土地管理实施办法》中的有关条款做了相应的修改，为土地使用权出让和转让提供法律依据，为进一步扩大试点创造有利条件。
  继福州首幅国有土地批租之后，同年6月，厦门市也开展国有土地批租工作。福建省人民政府为了加强对全省国有土地使用权出让和转让试点工作的管理，于1989年9月5日发出《福建省人民政府关于出让和转让国有土地使用权试点工作的通知》，规定：“目前先在福州、厦门、漳州、泉州、莆田、石狮市和东山、平潭县的城市规划区及莆田湄洲岛进行试点。”同时，还规定有偿出让土地使用权，仅限于国有土地。凡以行政划拨取得土地使用权的任何单位和个人，不得擅自转让国有土地的使用权；若需转让的，要报经政府批准，并补交地价款，办理转让手续后方可进行。1992年，以城镇国有土地使用权有偿出让为核心的土地使用制度改革，在全省城镇范围内全面展开。
  1992年8月，福建省人民政府根据国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，并结合福建省实际制订颁布《福建省划拨土地使用权管理办法》。所谓划拨土地使用权，指土地使用者以各种方式依法取得的国有土地使用权。该办法规定，划拨土地使用权需要转让、出租、抵押，必须向市、县土地管理部门办理土地使用权出让手续，补交出让金后方可进入市场；对闲置未用的划拨土地和主动退地的，分别采取依法收回和经济补偿的措施。该办法实施后，堵塞了土地资产流失漏洞，引导划拨土地使用权依法合理公开流动，由国家垄断土地一级市场，搞活土地二级市场。
  1993年9月2日，省人民政府发布《福建省国有土地使用权出让和转让办法》，规定：出让国有土地使用权，可采取协议、招标、拍卖方式进行，但商业、旅游业、房地产业用地不得采取协议方式。市、县土地管理部门为土地使用权出让方。协议出让国有土地使用权的程序是：有意向的受让方向出让方提出书面申请，并提交有关证件资料；出让方于7日内给予是否出让的回复；经县级以上人民政府批准后，由出让方与受让方签订出让合同；受让方按合同规定支付全部出让金，向市、县土地管理部门办理土地使用权登记手续，领取国有土地使用证，取得土地使用权。招标出让土地使用权的程序是：出让方发出招标公告或直接向招标对象发出投标邀请书；投标者按规定的时间进行投标，并向出让方交纳保证金；市、县土地管理部门会同建设、财政、物价等部门组成评标小组，由土地管理部门主持开标、评标、决标工作，在决标之日起的5日内发给中标通知书；中标者在规定的时间内与市、县土地管理部门签订出让合同，并在按合同规定支付全部出让金后，向市、县土地管理部门办理土地使用权登记手续，领取国有土地使用证，取得土地使用权。开标、评标、决标应邀请当地公证机关派员公证，并出具公证书。公开拍卖出让土地使用权的程序是：市、县人民政府发出公开拍卖公告；竞投者在公告规定的期限内向市、县土地管理部门登记；市、县人民政府确定拍卖主持人，主持人按规定的时间、程序主持拍卖；拍卖竞价中标者应即时与市、县土地管理部门签订出让合同，并支付一定的定金；中标者按规定支付全部出让金后，向市、县土地管理部门办理土地使用权登记手续，领取国有土地使用证，取得土地使用权。拍卖应邀请当地公证机关派员公证，并出具公证书。
  该办法规定：土地使用权转让的方式包括出售、交换和赠与。土地使用权转让必须拥有通过出让方式获得土地使用权，持有国有土地使用证，已投入的开发建设资金达到该项目开发建设资金（不含出让金）总额的25％以上。土地使用权转让时，应办理评估手续，按规定缴纳税费，办理土地使用权和房屋所有权变更登记手续。转让土地使用权，应签订转让合同。以赠与方式转让土地使用权的，赠与人和受赠人应办理公证手续。土地使用权转让价格明显低于房地产评估机构评估价格10％以上的，市、县人民政府有权优先购买。
  对于土地使用权的出租、抵押，该办法也做了规定。土地使用权出租时，出租人、承租人应签订租赁合同。未按土地使用权出让规定的期限和条件开发、利用土地的，土地使用权不得出租。土地使用权出租，租赁双方应持租赁合法副本到房产交易管理部门办理租赁登记、评估手续；租赁合同终止后，应办理注销土地使用权租赁登记手续。土地使用权抵押时，也应签订抵押合同。抵押合同签订后和终止，均应办理抵押登记与注销抵押登记手续。同时，该办法还对土地使用权的终止也做了规定。
  在省人大常委会、省人民政府发布上述法规的同时，省土地管理部门会同有关单位制定、颁布了一些配套文件，据以管理土地使用权的出让和转让，还拟定了地价测算方法和沿海地区各种用途土地最低地价标准及合同参考文本等一系列文件，指导土地使用制度改革。
  依照上述文件精神和有关规定，全省土地管理部门在省内有计划有步骤地改革国有土地使用制度。在福州、厦门、漳州、泉州、莆田、石狮市和东山县、平潭县、莆田湄洲岛等沿海开放地区实行国有土地使用权有偿出让；在沿海开放地区组织成片土地开发经营；在古田、福安、屏南、建瓯等县城、乡镇试行有偿使用国有土地；在建瓯、仙游、龙海等地试行农村非农业建设用地有偿使用，取得经验后在全省各地逐步展开；依法征收土地使用税费。全省初步形成了全方位、多层次的有偿使用国有土地的新格局。
  90年代后，福建省土地管理部门还采取措施，强化土地市场管理，推动土地使用制度改革。一是扩大土地使用权有偿出让的试点范围，由原来的8个试点单位，扩大到全省县城、建制镇、工矿区，并扩大有偿出让用地的比例。同时，对竞争性强的用地，以公开拍卖、招标的出让方式为主，充分发挥土地的经济效益，避免土地出让中人为因素的干扰。二是政府垄断土地一级市场。只有政府才有权出让国有土地的使用权；凡通过行政划拨取得的土地使用权的转让，需先补交地价，经土地管理部门办理出让手续后，才允许转让；凡通过买卖房产，出租场地、房屋和以土地入股等方式转让土地的，应将土地的级差收益收归政府；三是抓紧土地管理基础建设，广泛进行土地利用规1、地籍调查、分等定级工作，并及时制定公布基准地价，为各地出让土地的定价提供科学依据。防止在土地出让中竞相压价。四是推行土地“五统一”管理，即统一规划、统一征用、统一开发、统一管理、统一出让，充分落实政府对土地一级市场的垄断。五是加强划拨土地使用权的管理，整顿土地隐形市场，制止土地收益的流失，为土地市场平等竞争创造条件。除国家投资的党政军机关和行政事业单位办公用房，住宅建设用地，福利性、非营利性的公共设施，公用事业和国家投资的基础设施项目建设用地，可继续采用划拨方式供应外，其他新增建设用地，一律由市、县（区）土地管理部门通过协议、招标、拍卖的方式统一出让。
  土地成片开发，是土地有偿使用的重要形式之一，也是招商引资与发展外向型经济的重要措施。福建省积极鼓励外商投资开发经营成片土地。省人民政府先后颁布了《福建省鼓励外商投资开发经营成片土地的暂行规定》、《关于下放外商投资项目审批权限和简化审批程序的决定》、《福建省外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》等文件，依法管理外商开发经营成片土地。外商在取得国有土地使用权后，依法成立开发企业，并依照开发规划对土地进行综合性的开发建设，平整场地，建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施，形成工业用地和其他建设用地条件，然后转让土地使用权，经营公用事业；或者进而建设通用工业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等地面建筑物，并从事转让或出租这些地面建筑物的经营活动。外商投资开发经营成片土地，限定在经济特区、沿海开放城市及其经济技术开发区和沿海经济开放区范围内进行，在规定的审批权限范围内，其项目建议书和可行性研究需经省人民政府审批，属厦门市的由厦门市人民政府审批。
  1997年8月2日，中共福建省委、福建省人民政府发布《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地若干问题的决定》，对深化土地使用制度改革、规范土地市场做了专门规定。国有土地使用权出让计划由省人民政府实行计划单列，专项出让指标由省土地管理局负责控制；城镇国有土地使用权出让应坚持以招标、拍卖出让为主，经营性房地产项目用地，原则上不得采取协议方式；出让土地的底价须经政府领导集体研究，不得低于基准地价；实行标准地价和标定地价审批公布制度。国家对原有以划拨方式取得国有土地使用权用于非农业建设经营的，除法律规定可继续划拨外，逐步实行有偿有限期使用；鼓励存量国有划拨土地使用权，以出让、租赁、折价入股等形式，依法进入市场流通。规范土地使用权转让行为，加强国有土地使用权转让的市场管理，依法监督土地使用权转让、出租、抵押行为，加强动态监测和合同管理，禁止非法交易，严格执行《中华人民共和国房地产管理法》和《福建省土地登记条例》，依法进行登记。积极探索建立土地收购储备机制，建立各级土地储备基金，收购各类国有闲置土地，增加土地储备，进行适度开发，以调节土地供求关系和平抑地价。
  福建省土地使用制度的改革取得很大成就，但还存在一些问题，主要表现为：土地资源配置不合理，各类开发区占地规模大，闲置、撂荒土地问题仍十分突出。据1997年统计，全省还有31692亩土地闲置，其中耕地占20912亩。此外，还有近2万亩已完成三通一平可以二次招商的成片开发土地。地产市场尚不够规范，协议出让土地比例过大。1996年，全省所出让1891宗土地，仅协议出让就达1596宗，占84％。同时，土地价格行为不规范。全省各级政府和土地管理部门已依照国家和省内的法规，开始逐步建立公平、公开、公正的地产市场，规范与完善国有土地有偿使用制度。