福建省图书馆

福建省地处东南沿海，位于北纬23°33'～28°19'，东经115°50'～120°43'之间。陆地从南到北依次与广东省、江西省、浙江省相邻，东南隔海与台湾相望，海岸线长，岛屿众多。1997年，全省陆地面积12.14万平方公里。境内多山，素有“东南山国”之称。山地广阔，主要山脉有绵亘西北边界的武夷山脉和纵贯中部的鹫峰山脉、戴云山脉、博平岭山脉。全省地貌以丘陵、低山为主，地势大体由西北向东南逐渐降低，倚山面海。主要土壤类型有红壤、黄壤、砖红壤性红壤等，土层深厚。闽江从北向南贯穿福建中部地区。地处中南亚热带，西北部有山岭屏障，可阻挡或减弱北方寒潮。东南部受海洋湿热气流影响，亚热带季风气候特征显著。全年气候温和湿润，年平均气温17℃～21℃，平均无霜期240～330天，年平均降水量1400～2000毫米。山区林木茂盛，丘陵和平原适合作物生长，沿海可发展海水养殖，是北回归线附近的一块“绿洲”。
  一
  福建土地开发利用历史悠久。据考古资料表明，在距今五六千年前的新石器时代晚期，先民已在福建地区开荒种地，发展农业生产。秦汉之际，闽越王无诸在福建鼓励垦荒，开发耕地。魏晋南北朝时期，中原地区连年战乱，百姓纷纷南迁入闽，带来先进的农业技术，福建土地得到部分开发，耕地面积扩大。南朝时，福建生产的粮食曾运销浙江。在唐朝以前，福建是地多人少、尚待开发的地区，政府土地管理政策基本上是鼓励人民垦荒，开垦的荒地即属开荒者所有，政府收取较轻的赋税。
  唐初，福建的赋役不按“租庸调法”输纳，而是按户输纳租调。唐王朝对福建釆取轻徭薄赋政策，鼓励人民垦荒，北方“均田制”下的农民纷纷迁移入闽，加快了福建土地开发的进程。由于土地开发和人口增长，唐代于开元二十一年（733年）设置福建经略使。至天宝年间，福建地区已设福、泉、建、汀、漳5州，下辖24县，统计人口约为40万人，土地以农民私有为主。唐建中六年（785年），推行“两税法”，从此福建的赋税与全国划一。由于赋税加重，农民开发土地的热情大大降低。唐末，统治者横征暴敛，农民不断逃亡，出现土地抛荒现象。
  五代王审知治闽期间，实行奖励农耕和轻徭薄赋政策，推动福建山区土地的开发。这时，中州人民大量涌入福建，深入各地山区开荒种地。为了加强对人口和土地的控制，五代时期增设罗源、宁德、闽清、剑浦、建宁、顺昌、归化、同安、德化、永春、清溪、永泰等12个县。自王审知以后，统治者逐步加强对农民的盘剥。后唐天成三年（928年），闽王王延钧下令清查田地并分为三等，强括大量上等土地给寺院，并两次大规模度民为僧共3.1万人，寺院占田成为当时福建土地所有制的特点。
  宋代，统治者加强对土地的控制。太平兴国五年（980年），朝廷派员到福建弓量田地，按土地肥力高下分为五等，定出产钱。熙宁五年（1072年），王安石推行方田均税法，即在丈量土地的基础上，进行土地登记，发给土地证，加强对土地的管理。元丰六年（1083年）进行土地清查，福建路田地为11091990亩。朝廷除对民田征收两税外，对国有官田等也逐步实行课租。随着土地的开发和朝廷管理的加强，福建形成以封建国家土地所有制、封建地主土地所有制和自耕农小土地所有制为基本构成的封建土地所有制。土地以私有为主，据明弘治十五年（1502年）统计，福建全省田地为135166顷，其中官田11290顷，其余均为民田。
  明代，朝廷加强对地籍的管理。洪武元年（1368年），江南普遍开展土地清查，清查后将土地按大小形状绘图，编砧基簿，称为鱼鱗册。同时，进行人口普查，将人口数、田地数、赋税数编成黄册。从此，地籍从户籍中独立出来。明万历六年（1578年），都御史庞尚鹏在福建首先推行“一条鞭法”，将赋、役合并计算征收。地籍制度的建立，使土地典卖手续更加简便。宋代，土地典卖首先应向官府报告，经官府调查后方准典卖。买卖双方订立契据，向官府办理纳税过户手续。明清时期，土地典卖只需亲戚朋友作中人，由中人与买卖双方协商订立协议，以契约形式成交，官府则按鱼鳞图册征收赋税。
  清顺治三年（1646年），规定天下田赋悉按明万历年间的原额、则例征收。由于清初东南沿海抗清活动激烈，清廷特诏免除浙江、福建、广东三地明末“三饷”，以示优抚。但清兵入闽后，强占民田，随意圈地，改变原有土地权属，因而激起人民强烈反对。从顺治十八年起，清政府为断绝沿海居民对郑成功抗清活动的接济，实行历时20余年的“迁界”政策，距海30里以内田地荒芜，不见人烟。据统计，“迁界”造成福建荒芜田地共39418顷，占当时福建垦田数的1/3。清初，政府除随意强占民田外，还任意摊派赋役。如顺治十七年，达素领兵入闽时，一次就预征3年田赋，后来又把“迁界”造成的赋役损失强摊到内地农民身上，使依靠田地为生的农民负担重得无以复加。
  清初土地管理的混乱局面，一直延续到清朝统一台湾以后。康熙三十四年（1695年），清廷全面清丈福建沿海田地，并厘正内地“经界”，重新建立地籍制度。雍正二年（1724年），福建全省实行“摊丁入地”，按康熙五十一年（1712年）的丁额均摊。摊丁入地后，土地成为田赋征收的惟一依据。清廷多次采用.清丈土地的方法加强对土地的管理，但始终未能解决问题。其原因在于，封建统治者管理土地遭到土地所有者的极力反抗。他们采取各种方法隐占土地，以求减免赋役。福建隐占土地的现象日益严重。
  二
  中华民国成立后，北京政府试图加强对土地的管理。民国2年（1913年），政府内务部设立全国土地调查筹备处。不久，福建也成立土地调查筹备处，并于民国4年派员到台湾考察整理土地的经验。由于军阀混战，各路军阀强霸一方，横征暴敛，土地管理被强征地税、田租所取代。
  民国16年（1927年），南京国民政府成立，在全国陆续开展地籍整理工作，要求土地私有者主动申报土地状况，并据此进行清丈、评价，修正税赋，编制新的田粮税册。但这'时福建部分地区为地方军阀所控制，故仅在民国17年，由漳厦海军警备司令部呈准举办思明县及禾山特区的土地测量。次年，成立思明整理土地办事处，主办土地陈报登记事项。民国19年5月，另设禾山整理土地办事处，办理禾山田地登记。到民国22年3月止，城区共发出图照7200张，证明书142张，占市区房地的1/3。禾山区发出图照14547张，仅占禾山田地总数的1/10。
  民国22年（1933年）8月，十九路军控制下的福建政府计划整理福建地籍，加强土地管理，由省民政厅拟定《福建省土地整理规程》、《福建省土地申报暂行章程》，呈报福建省政府委员会议决通过施行。由于十九路军反蒋举义失败，于民国23年2月废止。同年4月，省民政厅呈准援用上述两个法规，制定《省会土地申报给照规则》。同时，在省民政厅内设立地政筹备股，负责土地陈报工作，先后在闽侯、长乐、连江、福清等县进行试点。民国24年4月，正式公布《福建省土地陈报章程》，规定各县政府成立土地陈报办事处，由县长兼任处长，陈报程序分业主陈报和查丈造册两个阶段。民国25年3月，设省土地局（7月，改称省地政局），派员到各县整理土地陈报结果。
  省土地局成立后，以省政府发行的土地公债600万元作经费，开展土地测量工作。通过就地问户、逐丘绘具丘形、编写地号、测定亩分、调查其业佃姓名与住址等工作程序，使土地陈报与简易清丈结合进行，并把结果作为按户征粮的依据。在总结清丈土地经验的基础上，民国27年（1938年）4月，省政府公布经修订的《福建省土地陈报章程》，对陈报的组织、对象、程序、人员等都作了详细规定。同时，省政府还陆续公布《福建省土地陈报树立标椿办法》、《福建省土地陈报复丈规则》、《福建省土地陈报人民告密办法》、《福建省土地陈报逾期未报土地处理办法》等法规文件，对土地陈报的具体工作作了补充规定。民国28年3月，省地政局召开第一次土地编查会议，对编查工作进行总结，交流经验，议定许多改进方案。这次土地编查工作共进行9期，于民国31年结束，计编查44个县区，随后又对这些县区的房地产进行登记发证，建立地籍档案。由于这次土地编查主要以增加赋税为目的，因此受到各地民众的抵制，效果并不明显。
  土地革命战争时期，中国共产党发动农民在闽西、闽北、闽东等地建立革命政权，打土豪、分田地。民国18年（1929年）7月，在中共闽西第一次代表大会上，通过《土地问题决议案》，决议体现依靠贫农，团结中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级的土地革命路线，闽西苏区贫苦农民分得土地。民国19年3月，闽北苏区也开展土地革命运动。5月，崇安县（今武夷山市）苏维埃政府颁布土地法，提出“彻底没收地主土地归苏维埃，分配给地少或地弱的农民耕种”的土地纲领。民国20年4月，闽西苏维埃政府发出《关于深入土地革命，分配土地的原则及制度问题》的布告，规定“农民领得田地即为自己所有”，变封建土地所有制为农民土地所有制。土地制度的变革极大地激发了贫苦农民的革命热情，在中国革命史上留下光辉篇章。红军长征后，国民党政府和反动地主进行反攻倒算，但在闽西地区仍有10多万贫苦农民保住了分得的土地，这在全国老革命根据地中是罕见的。
  抗日战争时期，日军侵占福建沿海城市，曾以整理地籍为名，强占土地。日军侵占厦门后，即以开办土地登记和收买土地为名，大肆侵占房地产权。民国28年（1939年）7月20日，伪厦门地方法院设土地登记处，宣布土地“凡不登记，一律充公”。接着又以办工厂、建军营、拆危房等名义，强占或“收买”房产、地产。这些掠夺土地政策随着抗日战争的胜利而宣告破产。
  福建省政府为开征地税，自民国31年（1942年）后依照《福建省非常时期地籍整理实施细则》，对地价进行评估，各地先后公布基准地价，核定地价总值，确定地价税征收额。抗日战争胜利后，省政府在各城市继续推行土地分等定级，评估地价。民国37年（1948年），省政府通令各地拟定累进起点地价，名义上要体现“平均地权，土地涨价归公”，实则为增加地价收入。但由于通货膨胀迅速，地价虽一再重估，已无实际意义。
  南京政府时期，福建省政府虽然采取了土地编查、登记发证、建立地籍档案、评估地价等土地管理措施，颁布一系列土地法规，成立土地管理机构，但由于政治腐败，征收的土地税并不用之于民，得不到民众支持，因而成效甚微。
  三
  中华人民共和国成立初期，农村开展土地改革运动。1950年，根据中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国土地改革法〉，福建省在土改过程中，进行土地清查、划界、丈量等地籍工作，并把田地按质量好坏、产量高低分等定级，通过合理搭配，平均分给农民，并颁发土地证，建立地籍档案。对于苏维埃时期已经分田土改的农民，一般承认过去分田的所有权，补发土地证。1952年底土改全部结束，废除了封建土地所有制，形成农民土地所有制。
  在城镇中，福建省各市、县人民政府财政部门接管民国政府的有关地籍资料，从1949年底开始，办理房地产权总登记。人民政府接管和没收帝国主义、官僚资本主义、国民党政府和反革命分子房地产。对人民所有的房地产，经过重新登记、确认后，发给新的房地产所有权证，并宣布原有契据作废。50年代，政府逐步收回教会、资本主义工商业者和私有房地产业主的土地，完成社会主义改造。
  1952年开始，农村逐步开展农业合作化运动，通过组织互助组到初级农业生产合作社，再到高级农业生产合作社，直至1958年的人民公社化运动，逐步完成农民土地私有制向集体所有制的转变。1982年颁布的宪法宣布，城市土地归国家所有。至此，土地私有制完全废除，取而代之的是国家土地所有制和集体土地所有制两种土地所有制形式。
  50年代后期，由于没有解决如何管理国有土地和集体土地的问题，以致出现政出多门的混乱状况。在农村，集体土地为人民公社、生产大队、生产队三级所有，生产队是基本核算单位，农民可经营少量自留地。除农民自留地外，人民公社、生产大队、生产队都有权对土地用途进行支配，而政府对土地的管理则侧重于对建设用地的管理。1958年1月，国务院公布《国家建设征用土地办法》，规定“征用土地，须由有权批准本项建筑工程初步设计的机关负责批准用地的数量，然后由用地单位向土地所在地的省级人民委员会申请一次或数次核拨。建设工程在三百亩以下和迁移居民在三十户以下的，可以向土地所在地县级委员会申请核准。”1959年9月，福建省民政厅提出《关于执行国务院〈国家建设征用土地办法〉的情况和今后意见的报告》，对征地批准权限作了较为具体的规定。其后虽屡有修改，但总的原则是由政府管理土地审批。由于征用土地需经各有关部门同意，因此实际上各有关部门都有权审批土地，产生多头管理现象，审批手续十分繁琐。然而一旦征得土地，无论是城镇土地还是农用土地，即可无偿占用，造成土地名为国有，实为单位占有；一些地方出现多征少用、早征迟用、征而不用等现象，造成土地资源浪费。在这期间，曾经开展土地利用规划、土壤普查、房地产管理等一些土地管理基础工作，皆因分散管理，各行其事，成效不大。1978年以后，改革农村经济体制，实行家庭联产承包责任制。由于对农村居民建房和乡镇企业用地管理不力，出现乱占、滥用土地现象，福建省原本人多地少的矛盾更加尖锐。1982年，福建省各级人民政府贯彻国务院公布的《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》，努力加强对建设用地的管理。
  1986年3月，中共中央、国务院发出《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》。5月，福建省人民政府决定成立省土地管理局。6月25日，全国第六届人大常委会第十六次会议审议通过并颁布《中华人民共和国土地管理法》，土地管理工作纳入依法、统一、全面、科学管理的轨道。
  1986年5月，福建省土地管理局成立，其后各级土地管理机构先后成立，形成省、地（市）、县（区）、乡（镇）四级土地行政管理机构和省、地（市）、县（区）、乡（镇）、村五级土地管理网络，行政村配备兼职土地管理员。从此，福建省的土地管理事业进入新的历史阶段。1995年以后，各地（市）根据国务院深化土地管理体制改革的指示，决定县（区）土地管理局对乡镇土地管理所实行垂直管理；省辖市土地管理局对规划区内的土地实行垂直管辖。改革后的乡镇土地管理所改为县（市）土地管理局的派出机构，市辖区土地管理局改为市土地管理局的派出机构，建立起有效运作的管理体制。到1997年底，全省地（市）及地级以下各类土地管理行政和事业机构共有990个（其中行政单位436个，事业单位554个），全省土地管理人员共7643人，拥有各种专业技术职务的有863人（其中高级职称12人，中级职称100人，初级职称751人）。
  随着土地管理机构的建立，土地纳入依法管理的轨道。1987年2月19日，福建省人大常委会通过、《福建省土地管理实施办法》，以后又经过多次修改，成为福建省土地管理最重要的地方性法规，作为制定其他土地管理法规的主要依据。1989年12月24日，福建省人民政府颁布《福建省外商投资企业用地管理办法》；1991年12月31日，颁布《福建省台湾同胞投资企业使用土地管理办法》；1993年9月2日，颁布《福建省国有土地使用权出让和转让办法》；1994年9月16日，福建省人大常委会审议通过《福建省基本农田保护条例》。此外，还颁布了《福建省土地监察条例》、《福建省开发耕地管理办法》等16部省级地方性土地法规、规章，土地管理基本做到有法可依，有章可循。在立法的基础上，全省土地管理系统广泛开展普法宣传活动，土地法制宣传形成鲜明特色。在“一五”、“二五”、“三五”连续十几年的普法宣传活动中，始终结合实际，抓住热点、难点问题，突出重点，坚持不懈地开展争创土地执法模范县和土地管理“四无”（即无擅自占地、无少批多占、无越权审批、无未批先用）乡（镇）活动，树立正面典型，有效地增强广大干部、群众的土地法制观念。从1991年开始，各级土地管理部门在每年6月25日开展声势浩大的“土地日”宣传活动。省土地管理局编写《“土地日”宣传提纲》，利用各种新闻媒体扩大土地法制宣传的影响。为保障法律的严肃性，全省土地管理系统建立起自上而下的土地监察制度，成立各级监察机构，配备各级监察人员，及时查处土地违法案件。从1995年至1997年，省土地管理局法规监察处直接查处土地违法案件54起，增强土地执法力度，福建土地法制建设走在全国前列。地籍管理是土地管理的基础工作。福建省土地管理机构成立之初，即在全省开展土地详查工作，至1993年底结束。全省各级土地管理部门共投入人力4000多人，资金4800万元。详查结果于1997年10月获省级自检通过，其省级汇总成果通过国家国土资源部鉴定。这次详查基本查清全省土地资源状况。详查结果表明，全省土地利用率高达90.94％，人多地少的矛盾仍然十分突出，特别是人均占有耕地不到全国人均占有量的一半，是全国人均占有土地和耕地面积最少的省份。面对严峻的形势，珍惜土地、保护耕地成为福建省土地管理的关键。
  从1988年开始，土地管理部门在详查的基础上进行土地登记发证工作。到1997年底，全省城镇发放国有土地使用证75.25万本，占城镇应发数的91％，农村发放集体土地建设用地使用证451.62万本，占农村总户数的81％。全省绝大多数县（市）城镇和农村的初始土地登记发证工作基本完成，变更土地登记工作全面展开。土地登记已由单纯的业务工作向地籍管理的核心和主线转变，土地管理体制进入有序阶段。20多个县（市）开展土地登记“窗口”活动，这些窗口做到“四有”（即有登记柜台、有专人值班、有一套制度、有现代化的管理手段），成为地籍管理的先进单位。
  改革土地使用制度，福建省走在全国前列。1986年8月12日，省土地管理局、省计委、省建委等部门共同组成福建省土地使用制度改革领导小组，由省土地管理局领导任组长，负责制定国有土地所有权与使用权分离、使用权可进入市场流通的有关政策与法规。1988年2月11日，福州市拍卖五四路旁的一幅土地，成为全国成功拍卖土地使用权的范例，在国内外产生积极反响。同年4月，全国七届人大一次会议对福建省土地使用制度改革的试验予以肯定，在修改的宪法中增加“土地使用权可以依照法律的规定转让”的内容，为土地使用权出让和转让提供法律依据。继福州之后，厦门、漳州、泉州、莆田、石狮、东山、平潭等市、县被列为福建省土地使用制度改革地区。1992年，全省城镇土地实行统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理，福建省土地使用制度改革由点到面，由小块到成片，迅速全方位地推开，一些方面走在全国前列。同时，与改革相关连的地价评估工作进展顺利。1993年，省人民政府颁布《福建省城镇国有土地基准地价》和《福建省城镇国有土地使用权及工业成片土地开发基准地价》。同时，经省人民政府批准，省土地管理局成立福建省地产评估中心，并成为全国首家取得A级评估资格的机构。到1995年，全省各地的土地评估机构基本建立。1995年11月，省土地管理局成立土地资产处，加强土地资产管理，参与现代企业制度改革，为企业改制创造良好条件。土地资产处统一指导各估价机构的地价评估工作，经过多次探研，实现从成本逼近法为主到以市场比较法为主求取地价的转变。到1997年底，全省已有271个城镇完成基准地价的修订工作。
  保护耕地是土地管理部门的重要工作。1986年5月13日，中共福建省委、省人民政府发出贯彻执行《中共中央、国务院关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》的意见，各级土地管理部门以耕地保护为中心开展土地管理的各项工作。1989年底，福建省开展基本农田保护区划定试点工作。1990年6月，福建省人民政府颁布《福建省基本农田保护区管理暂行规定》，由县（市）土地管理部门负责编制《基本农田保护区规划方案》，并向乡（镇）下达保护区面积控制指标。1994年6月，福建省在全国率先颁布《农田基本保护条例》，同年划定9万多片、1546万亩的基本农田保护区，并在全国率先实行基本农田使用许可证管理和高额补偿制度。同时，大力开发耕地后备资源，1989年至1992年，连续4年实现非农业建设占用耕地用造总量基本平衡。1997年，省土地管理局贯彻中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》，加强土地审批管理，强化耕地保护制度，力求实现耕地总量动态平衡。为克服人多地少矛盾，全省土地管理部门严格建设用地审批管理，土地管理部门参与建设项目的可行性研究论证，审批中严格审查各项文件资料。建设项目批准后，土地管理部门继续跟踪服务，监督管理，对违法行为及时依法处理。本着保护土地、开发土地、节约用地的原则，在建设用地管理上取得良好效果，福建省有限的土地资源基本得到合理、科学的利用，缓解人多地少的矛盾。
  国家重点工程是国民经济的支柱，全省土地管理部门以服务经济建设，特别是重点项目建设为己任，按照“先期介入，提前到位，积极主动，热情服务”的原则，积极为重点工程排忧解难。通过现场办公、培训指导、咨询协调等多种形式，协调解决了水口水电站、福建炼油厂、横南铁路、长乐国际机场、华能火电厂等国家和省重点工程征地拆迁工作中的问题，协助建设项目业主和地方政府切实妥善做好被征地单位和群众的生产与生活安置工作，为福建省经济持续、健康发展和社会稳定发挥应有的作用。
  为科学、合理利用土地资源，从1988年起，省土地管理局开始制定省级土地利用总体规划。经过多次论证、修改，于1996年8月编制完成《福建省土地利用总体规划》。1997年6月，又以土地资源可持续利用为出发点，重新修订，报经省人民政府审议通过，送国务院批准后由省人民政府发布实施。
  福建省土地管理系统全体职工追求的目标是应用现代科技成果，科学地进行土地管理。省土地管理局领导重视土地科研工作，组织各级土地学会，广泛开展土地科研活动。从1989年至1997年，全省土地管理系统获国家土地管理局优秀成果奖的有58项，科技进步奖的有17项；获省土地管理局优秀成果奖的有99项，科技进步奖的有6项。1994年以后，科研工作重点转为开发计算机软件，建立土地管理信息系统。省土地管理局积极推广国家土地管理局的“土地变更调查数据库软件”和“年度土地统计数据管理系统”，自行开发应用“土地登记计算机管理系统”和“城镇地籍图形管理系统”，建立土地管理信息系统已成为实现全省土地管理现代化的目标之一。为开拓视野，加强对外学术交流与合作，省土地管理局先后与俄罗斯、新加坡、德国、澳大利亚等国以及香港、台湾等地同行业机构建立联系，不定期派员交流。
  土地是人类生存的基本条件和赖以发展的物质基础。在福建经济和社会发展的历程中，始终伴随着土地的开发与利用。福建人多地少、土地资源紧缺，应该加倍珍惜和合理利用每一寸土地，动员全社会的力量，共同保护土地这生命线。福建省土地管理部门面临的任务仍然十分艰巨，一定要更加努力地管好土地，为子孙后代留下赖以生存和发展的沃土。