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（闽委发〔1997〕15号）
  中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》（以下简称《通知》），指出，我国的土地管理特别是耕地保护措施必须是十分严格的，必须认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，必须采取治本之策，扭转在人口继续增加的情况下耕地大量减少的失衡趋势。我省人口多耕地少，中低产田比重大，耕地后备资源不足，土地省情十分特殊。为贯彻落实《通知》精神，各级党委、政府必须充分了解土地的国情、省情，必须从国家前途、民族生存及可持续发展的战略高度，深刻认识加强土地管理切实保护耕地的极端重要性，增强紧迫感、责任感和使命感，严格执行土地管理法律法规，尤其是《福建省基本农田保护条例》，坚持依法管地用地，把中央的治本之策落到实处。为此，特作如下决定：
  一、切实加强土地宏观管理，严格控制土地供应总量
  （一）科学修编土地利用总体规划。各级人民政府要严格按照《通知》要求，认真做好土地利用总体规划的编制、修编和实施工作。本地区1997—2010年耕地保有数量要以土地详查变更数字为依据，在土地利用总体规划上加以明确，分级落实。下级土地利用总体规划必须在上级土地利用总体规划的约束指导下编制实施。省级土地利用总体规划修编工作应在1997年底以前完成；地、市、县（区）的土地利用总体规划的编制和修编工作应于1998年6月底前完成。县级以上的土地利用总体规划应报上一级人民政府审批。土地利用总体规划一经批准，就具有法定效力，并纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划，严格执行。从《通知》下发之日起至编制、修编的土地利用总体规划批准前，非农业建设原则上不得批准新占用耕地。
  （二）严格控制城市建设用地规模。城市建设总体规划要与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划，各类城市建设用地和人口规模，到2000年应控制在已批准的城市总体规划的近期建设规划范围内，不得再扩大。城市总体规划的审批权不得下放。各级人民政府在审批城市总体规划前，城市的建设和人口规模，应按国务院《关于加强城市规划工作的通知》（国发〔1996〕18号）规定的权限报省建设主管部门商计划、土地部门核定。凡是城市建设总体规划与土地利用总体规划不相衔接、用地规模突破土地利用总体规划的，不予审批和上报。对已批准的城市总体规划，凡是用地规模超过国家标准的，要重新进行审查，核减建设用地规模，坚决压缩到标准控制规模之内。城市远期规划控制区不得安排近期建设用地项目。
  （三）严格土地利用计划管理。各级人民政府要根据国民经济与社会发展规划、国家产业政策和土地利用规划的要求，实事求是地制订包括耕地保护、各类建设征用土地、土地使用权出让、耕地开发复垦等项指标在内的年度土地利用计划，由同级计划、土地部门分别逐级上报，经审批后由计划部门下达，土地管理部门按照土地利用计划下达执行计划指标。土地利用计划指标当年有效，不得结转。年度土地利用计划实行指令性计划管理，各项用地计划指标一经下达，必须严格执行，不得突破。各级计划、土地管理部门要建立建设项目用地计划指标核减和审批报备管理制度。凡当年用地计划指标用完后，未按规定程序申报批准追加的，不得再审批土地。
  二、强化耕地保护制度，实现耕地总量动态平衡
  （四）进一步加大耕保护力度。各级人民政府要通过行政、经济、法律手段有效地保护耕地资源，严格按照《福建省基本农田保护条例》管理基本农田保护区。各项建设原则上不得占用基本农田保护区内的耕地，确需使用的必须从严审批，并依法申领基本农田使用许可证，实行高额补偿，缴纳耕地占用税和基本农田开发基金，当地人民政府同时必须划出等质、等量的耕地补充，以保持基本农田总量不减少。各地对已划定的基本农田保护区不得随意调整，同时应保护好基本农田保护区周围的生态环境。对基本农田保护区外的耕地也必须严格保护。各级人民政府要加强耕地保护监督，土地、农业主管部门应定期对耕地保护情况进行检查，严肃查处违法占用耕地案件，并依法追究直接责任人员和有关领导人的责任。
  （五）实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策。各类非农业建设占用耕地必须严格控制。建设项目经批准允许占用耕地的，县级以上人民政府应坚持开源节流、用造平衡的原则，严格执行《福建省开发耕地管理办法》，按规定足额征收耕地占用税和各项开发耕地专用资金，负责组织开发、复垦不少于所占面积且符合同等质量标准的耕地。占用耕地进行非农业建设，逐步实行由建设单位按照当地政府的要求，将所占耕地地表的耕作层用于重新造地。各地应深入调查研究，加强科学论证，加大对荒草地、沿海滩涂的开发力度，积极推进城乡土地整理，努力增加耕地面积。
  （六）实行保护耕地目标责任制。各级党政领导要对本辖区的耕地保护负全责，实行保护耕地专员和市、县（区）长任期目标责任制，要将保护耕地情况与领导提拔任用挂钩，组织、人事等部门考核党政领导干部的政绩，应把耕地保护情况作为—项重要内容。对造成耕地不合理减少的，有关领导干部应负主要责任，情节严重者，要依法严肃处理。对在保护耕地中作出突出成绩的，各级政府应予表彰奖励。
  三、坚持依法行政，进一步严格建设用地审批管理
  （七）严格控制非农业建设占用耕地。各类非农业建设应充分利用荒山、荒滩、杂地和闲置土地，尽可能不占或少占耕地。对农地转为非农地实行严格的用途管制。自1997年4月15日起冻结非农业建设占用耕地一年，确实需要占用耕地的，按规定程序报国务院审批。解决城镇中低收入家庭住房困难户住房和安居工程以及经国家和省政府批准的重点建设项目用地，仍按原规定报批。严格控制征用耕地用于出让土地使用权。严禁征用耕地出让土地使用权用于高尔夫球场、仿古城、游乐宫、高级别墅等高档房地产开发建设，以及用于各种祠堂、寺庙、教堂建设。各级政府审批或转报需要上级政府审批的土地，要坚持“政府领导集体研究、分管领导—支笔审批”的原则，加强建设用地审批管理。各级政府法定的土地审批权不得下放或委托下一级政府或其他单位行使，否则，审批文件无效。用于非农业建设的集体土地，因与本集体外的单位或个人以入股方式兴办企业，或向本集体以外的单位或个人转让、出租、抵押附着物而发生土地使用权交易的，要依法严格审批，并注意保护农民利益。除国家征用外，集体土地使用权不得用于经营性的房地产开发，也不得转让、出租用于非农业建设。
  （八）强化非农业建设项目用地前期管理。土地管理部门在建设项目选址、可行性研究报告评审和初步设计审查阶段，应对建设项目用地规模、土地使用方式、地价等进行预审。所有建设项目报批立项时，应按建设用地审批权限附具同级土地管理部门的预审意见。凡不符合土地利用总体规划的、城市建设项目不符合城市总体规划的、未领取年度土地利用计划指标的，以及不符合土地管理法规和建设用地有关规定的建设项目，都不得批准用地。审批开工报告应附具建设用地批文，未经有权机关批准的项目用地，不得开工建设。
  四、实行农地非农地用途管制，加强农村集体土地管理
  （九）加强农村居民住宅建设用地管理。村镇建设要本着集中紧凑、合理布局的原则，制定村镇土地利用规划和村镇建设规划，科学合理安排村镇各类建设用地，提倡通过村镇改造，将适宜耕种的土地调整出来复垦、还耕。农村住宅建设要符合村镇建设规划，居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法逐步收归集体所有。农村居民新建住宅，必须充分利用原有宅基地和村内空闲地，提倡相对集中建设公寓式楼房，原有宅基地和空闲地未安排使用之前，不得批准占用耕地建房。
  （十）规范乡镇企业用地管理。乡镇企业提倡集中连片建设，充分利用荒山、荒滩、废弃地，按照村镇建设的要求，实行统一规划、统一征地、统一开发，按项目统一安排用地，不占或少占用耕地。乡镇工业区由县级人民政府统筹安排布点，经科学论证后，由县级人民政府报地区行政公署或地级市人民政府审批立项。现有的乡镇工业区，要按规定进行清查整顿，做到合理布局，集约用地。乡镇工业区乱占滥用耕地的，必须退地还耕。严禁占用耕地建砖瓦窑。非法占用耕地建砖瓦窑的，要限期拆除、补穴、复耕。
  （十一）加强农业内部结构调整用地管理。农业内部结构调整要充分开发利用非耕地。凡在耕地中以灌注水泥、砌筑砖石、填堆沙石等方式改变地貌，破坏种植条件，营建池塘或永久性设施养殖水产品、饲养特种兽禽的，应严格审批管理，收取复垦费，具体管理办法由省政府另行制定。集体所有的各种荒杂地，未经国家征用不得以拍卖、租赁土地使用权等方式用于非农业建设。
  五、深化土地使用制度改革，规范土地市场
  （十二）加强国有土地使用权出让管理。国有土地使用权出让计划由省政府实行计划单列，专项出让指标由省土地管理局负责控制，计划一经下达就必须严格执行，各地不得超计划出让土地。城镇国有土地使用权出让应坚持以招标、拍卖出让为主，鼓励公平竞争。城镇经营性的房地产项目用地原则上不得采取协议方式出让国有土地使用权。出让土地的底价必须经过政府领导集体研究，并不得低于基准地价，出让后应公开成交价，以增加地价透明度。土地出让金应按规定及时足额上缴财政，纳入预算管理，用于耕地开发、城市基础设施建设和土地收购。征用耕地用于土地使用权出让的，土地使用权出让金应全额上缴国家财政。各地要进一步完善正常的土地资产评估和基准地价、标定地价审批公布制度，每两年修订并公布一次基准地价。设区城市基准地价和标定地价应报省人民政府批准后公布实施，其他城镇的基准地价由地区行政公署或地级市人民政府批准。
  （十三）加强划拨土地进入市场的管理。国家对原有以划拨方式取得国有土地使用权用于非农业建设经营的，除法律规定可以继续实行划拨外，逐步实行有偿有限期使用。各地要积极引导，采取出让、租赁、折价入股等形式，鼓励存量国有划拨土地使用权依法进入市场流动。国有企业改制为有限责任公司或股份有限公司，以及国有企业兼并、破产涉及以划拨方式取得的土地使用权或涉及改变出让合同条件的土地使用权价格评估的，须由具有土地估价相应资质的评估机构进行评估，并由县级以上土地管理部门确认评估结果后，并人整体资产评估结果。
  （十四）规范土地使用权转让行为。各地要加强国有土地使用权转让市场的管理，依法监督土地使用权转让、出租、抵押行为，加强动态监测和合同管理，禁止非法交易。国有土地使用权转让、出租、抵押应严格执行《中华人民共和国房地产管理法》和《福建省土地登记条例》，依法进行登记。对未按国家法律规定非法转让、出租、抵押国有土地使用权以及不依法进行登记的，其权益不受法律保护。要通过土地产权的分级登记，积极推进国有土地资产的分级管理。
  （十五）积极探索建立土地收购储备机制。各地要根据本地实际，探索本地收购、储备、出让的运行模式，建立各级土地储备基金，通过财政或银行的配合筹措资金，收购各类国有闲置土地，增加各级政府的土地储备，进行适度开发后有计划地进行出让，以调节土地的供求关系和平抑地价。
  六、加强土地法制建设，加大土地执法力度
  （十六）依法规范土地行政行为。各级党政领导要增强土地法制观念，认真执行现行的土地法律、法规，依法规范土地行政行为。各地自行制定的文件，凡与现行土地法律、法规、规章及《通知》相违背的，一律无效。今后，地、市、县（区）分管土地的领导必须定期参加土地法律、法规培训，学习土地法规知识，坚持依法行政。
  （十七）进一步完善土地管理配套法规。按照《通知》要求，结合我省实际，抓紧研究制订非农业建设用地计划指标管理、集体非农业用地流转、农业内部结构调整占用耕地管理、土地权属争议处理、土地利用规划管理、乡镇工业区用地管理、土地资产评估管理办法等法规，为我省加强土地管理提供有力的法律保障。（十八）完善土地执法监督机制。各地要强化土地执法监督职能，积极探索土地监察体制改革新路子，加强土地监察机构和队伍建设。各级党委、政府要大力支持土地管理部门依法行政，要从编制、机构、经费和办案条件等方面提供保障。土地、建设、纪检、监察、审计、公安、检察、法院等有关执法部门要密切配合，通力协作，对土地审批、发证、处罚等行政行为应加强监督检查；对化整为零、改变地类，以及未批先用、少批多用等违法用地行为，要严格依法及时查处；对在违法批地、违法用地中的有关责任人，应依法追究法律责任，构成犯罪的应依法追究刑事责任；对不按《通知》规定冻结非农业建设占用耕地的，要追究有关人员的党纪政纪责任。要继续贯彻预防为主的土地监察方针，扎实开展土地管理“四无”（无擅自占地案件、无少批多占案件、无越权审批案件、无未批先用案件）乡（镇）和土地执法规范县活动，增强全社会依法用地、依法管地的自觉性。要建立和完善土地执法的社会监督机制，建立特邀土地监察员制度，邀请人大代表、政协委员、民主党派和社会知名人士参与土地管理执法监察。要充分发挥新闻媒介的作用，对土地执法中的典型经验和人物，要及时总结推广和宣扬；对土地违法的典型案件，要及时查处、公开曝光。
  （十九）认真开展非农业建设用地清查工作。各级政府要组织力量，下大力气对辖区内1991年以来各类非农业建设（包括各类开发区建设），以及农村宅基地用地情况进行全面清查。各级党委、政府要加强对清查工作的领导，按照省委、省政府的统一部署，深入调查研究，从本地实际出发，确定清查重点，制订切实可行的清查工作方案。各地清查工作应于1997年10月上旬完成，并向省委、省政府报告清查情况。
  七、强化土地管理职能，加强对土地管理工作的组织领导
  （二十）积极推进土地管理体制改革，加强全省土地和城乡地政统一管理。各地要按照城乡土地、地政统一管理的原则，积极推进县（市、区）土地管理局对所属乡（镇）土地管理所、市土地管理局对所辖区土地管理机构的垂直管理体制改革，并于今年底前全部到位。各级政府人事、编制、财政部门应在人员编制、经费上予以支持，保证改革顺利进行。为适应新形势下土地管理的需要，今后下一级土地管理部门领导职务的任免应正式行文征求上一级土地管理部门意见。
  （二十一）全面加强对土地管理工作的领导。各级党委、政府要把土地管理工作列入重要的议事日程，做到领导到位、责任到位、措施到位。对土地管理工作中存在的困难和问题，各级政府的主要领导和分管领导要及时协调解决。各级政府要经常向同级人大常委会报告土地管理和耕地保护，特别是基本农田保护工作情况，自觉接受同级人大常委会的监督检查。
  各级土地管理部门要切实加强自身队伍建设和基础业务建设，提高干部职工的政治、业务素质，加强廉政建设，狠刹行业不正之风，做到忠于职守，严格执法，办事公开，热情服务，廉洁奉公，努力为改革开放和经济建设作出新贡献。