福建省图书馆

基本建设是固定资产投资的重要组成部分，随着国民经济和社会事业的发展，固定资产投资迅速增长。1991～1997年，福建省全社会固定资产投资总额达3606.96亿元，其中基本建设投资1143.26亿元，占31.7%,虽比1981～1990年的42.1%有所下降，但仍居各类固定资产投资的首位。7年内，基本建设完成投资为1950～1990年357.97亿元的3.2倍，主要投资方向为发展国民经济的基础设施、基础农业、基础工业和与人民生活密切相关的各类建设项目，促进国民经济发展和社会进步。
  1991～1997年，福建省基本建设新增生产能力主要有：原煤开采45万吨/年、发电机组容量304.87万千瓦、输电线路（110千伏以上）2105.76公里、变电设备（110千伏以上）720.3万千伏安、木材采运9.4万立方米/年、机制纸及纸浆27.3万吨/年、钢材5万吨/年、水泥117万吨/年、平板玻璃502.8万重量箱/年、原油加工250万吨/年、化学纤维3.34万吨/年、新建铁路正线交付运营235公里、新建公路1883公里和高速公路108.4公里、改建公路3605公里、港口吞吐量964万吨/年（46个泊位）、民航机场跑道3条9400米、市内电话自动交换机37.46万门、长途自动电话交换设备6218路端、造林面积7.86万亩、水库容量11.55亿立方米、有效灌溉面积26.7万亩、粮食仓容2.28亿公斤、高等院校学生席位1.29万个、中等学校学生席位77.49万个、小学学生席位67.13万个、其他院校学生席位1.7万个、公共图书馆5.4万平方米、医院病床8428张、城市自来水供水能力229.34万吨/日、城市液化石油气储气能力10.29万吨、城市煤气11.56万立方米/日、城市道路扩建长度424.44公里、城市排水管道铺设长度70.86公里、城市污水处理能力4.5万吨/日、城市永久性桥梁24座等。增强了全省经济实力和发展后劲，为提高人民生活水平提供了更好的物质基础。
  中华人民共和国建立以来，基本建设项目管理水平逐步提高。特别是改革开放后，随着固定资产投资体制改革的深化，基本建设管理也趋向规范化。
  第一节 实行项目责任制
  建设单位是管理工程建设全过程各项工作的主体。建设单位的管理形式，改革开放前国家无偿投资项目实行筹建处、指挥部管理模式，80年代逐步改为投资包干责任制，90年代又逐步向社会主义市场经济的轨道发展，实行业主责任制、法人责任制。实行建设项目法人责任制的目的，是建立投资责任约束机制，规范项目法人行为，明确责权利，提高投资效益。
  1991年11月，省人民政府颁发《福建省基本建设领域开展质量、品种、效益年活动的实施意见》，要求建设项目实行董事会（管委会）制度，明确项目管理单位的业主地位，实施从基建到生产、从前期工作到经营管理直至回收投资的全过程管理。1992年12月，福建省计划委员会（简称省计委)、福建省建设委员会（简称省建委）转发国家计划委员会（简称国家计委）《关于建设项目实行业主责任制暂行规定》。1993年8月省建委、省计委批准青州纸厂年产15万吨本色木浆工程实行业主责任制。同年11月，省政府批转省建委、省计委、省体制改革委员会（简称省体改委）《关于重点项目实行业主责任制的意见》，同意在厦门嵩屿电厂、横（峰）南（平）铁路、福州长乐国际机场、尤溪水东水电站、福州闽江三桥、漳平发电二厂实行业主责任制试点。当时尚处于投融资体制改革的初期，试点单位都是国有资产，组织机构形式不一，有的还是建设指挥部；有的成立公司，但行政性的领导小组、指挥部同时存在；有的公司虽比较规范，但由于国有投资责任主体不明确，难以做到明晰产权、分清责任、行使业主职责。另一方面，以行政审批为主要特征的传统投资决策机制尚未同步改革，致使国家计委规定的项目业主主要职责和省政府赋予的自主权基本上不能落实。试点工作没有取得预期效果。
  1993年12月《中华人民共和国公司法》颁布，改革方向更明确，并有法律依据。省建委草拟《福建省重点、大中型基本建设项目实行法人投资责任制试行办法》,其间国家计委也在酝酿实行法人投资责任制，1994年3月国家计委召开建立法人投资责任制研讨会时将《试行办法》参与交流，1995年2月上报省政府审查。1996年4月国家计委颁发《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。《暂行规定》依据《公司法》,要求国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司（包括国有独资公司）和股份有限公司形式，建立资本金制度，推行建设监理制度等，确保项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。《暂行规定》颁布后，原来实行业主责任制的试点项目进一步规范、完善。1997年12月经铁道部和省政府协商，横南铁路、漳（平）泉（州）肖（厝）铁路项目首先在省内实行，组建武夷山铁路有限责任公司和泉州铁路有限责任公司。此后新立项、新开工的经营性大中型建设项目一般都按法人责任制的要求进行审批和建设。
  第二节 筹集资金
  一、投融资渠道
  改革开放后，投融资渠道多元化，除财政预算资金外，还有利用外资、国内贷款、自筹资金及其他资金等，特别是自筹资金包括了企事业单位自有资金、各级地方政府机动财力、发行股票债券和各种专项基金等多种来源。各种资金所占比重不断变化，利用外资和自筹资金比重增长较快，预算内资金相对下降。1990年完成基建投资38.18亿元，其中，预算内资金7.24亿元，国内贷款7.26亿元，利用外资4.09亿元，自筹15.94亿元，其他3.65亿元，分别占完成总投资的18.9%、19.0%、10.7%、41.8%、9.6%。1997年完成基建投资274.18亿元，财务支出267.13亿元，其中，预算内资金8.55亿元，国内贷款54.28亿元,利用外资50.39亿元，自筹130.53亿元（其中债券3亿元)，其他23.37亿元，分别占财务支出的3.2%、20.3%、18.9%、48.9%、8.7%。投资形式也多样化，中央、地方、部门、企业、民间相互融资，形成中央投资、地方投资、企业投资、外商独资、国内外合资和跨部门跨地区横向联合的股份投资等多种形式，还采用了BOT(即建设、经营、移交）投融资方式。
  二、资本金制度
  在计划经济体制下多数为国家财政拨款的无偿投资，建设单位和经营单位不承担偿还责任，即使后来实行拨款改贷款的部分项目，也因建设单位没有或很少自有资金投入，没有投资风险约束机制，滋长了部门和地方争投资上项目，投资效益不高。随着投资体制改革深化，1996年8月国务院下达了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，要求从1996年开始对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实占总投资一定比例的资本金才能进行建设。公益性投资项目不实行资本金制度。外商投资项目另按有关法规执行。
  投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，是非债务性资金，投资者按其出资比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。其余投资可向银行或资金市场筹措偾务性资金。
  投资项目资本金可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资，但非货币出资必须经过有资格的资产评估机构评估，并出具证明。投资者以货币方式认缴的资本金主要有：各级政府的财政预算内资金、专项建设基金、国有企业折旧资金、产权转让收入、各种规费及其他预算外资金，以及投资者按国家规定从资金市场上筹措的资金、社会个人合法所有的资金等。
  投资项目资本金占总投资的比例一般为25%～40%不等，不同行业有不同要求，具体由项目审批单位根据投资项目经济效益、银行贷款意愿和评估意见等，在审批可行性研究报告时核定。资本金一次确认，并根据批准的建设进度按比例逐年到位。
  在《通知》下达后，尚未开工的投资项目都按规定落实了资本金。有些在建项目结合体制改革，组建规范化公司时，同时落实资本金。如梅（州）坎（市）铁路资本金占总投资40%，分两年到位；横南铁路、漳泉肖铁路在组建武夷山铁路有限责任公司、泉州铁路有限责任公司时资本金分别占总投资的53.2%和64.5%,由铁道部控股，部、省按股比0.51:0.49和0.58:0.42落实各自的资本金。但由于公司初创，经济实力不强，资本金筹集十分困难，往往不能及时到位。
  三、BOT投融资方式
  BOT(即建设一经营一移交的简称）是国际通用的投融资方式之一，规划中的建设项目由政府通过招投标，与中标的外商或国内投资单位签订“特许权协议”，由其自行筹措资金，建设经营，在授权期届满时无偿移交给政府。用BOT形式建设基础设施、基础工业，有利于国民经济发展。泉州刺桐大桥是全省第一个BOT项目。桥长1500米，宽27米，总投资2.5亿元，1995年5月开工，1996年11月建成开通。主要特点是向民间融资。由泉州市名流实业股份有限公司（民营）控股（占60%股份)，联合泉州市路桥建设开发总公司、省交通建设投资公司、省公路开发总公司等单位组建泉州刺桐大桥投资开发有限公司，负责建设和经营，经营期限30年，期满后无偿移交给泉州市政府。项目建设成功后，国家计委向全国介绍推广。在建的龙海后石火电厂（2×60万千瓦）和莆田湄洲湾火电厂（2×35万千瓦)由台商、外商独资建设，基本上按照BOT项目形式操作。这些项目为福建省大型基础设施投融资改革提供了经验。
  第三节 工程建设监理
  推行工程建设监理是与国际惯例接轨的要求，是实现建设项目管理社会化、专业化和科学化的措施之一。监理单位是建设领域的中介机构，它受聘于业主，又是具有独立性、公正性的第三方。监理公司通过招投标承接工程监理任务，并通过其与业主间的合同明确各自责权利，实现工程质量、工期、投资三控制的目标。
  重点、大中型项目的规模大、投资多、技术复杂，推行工程建设监理尤为重要，也是建设体制改革的一个重要环节。福建省首先在重点项目中推行工程建设监理制，1986年批准成立的水口水电站工程师单位就具有工程建设监理的职能。1988年全国试行工程建设监理制度后，省内积极创造条件推行工程建设监理，第八个五年计划期间有15个重点项目和一批小型项目实行工程建设监理，第九个五年计划期间重点、大中型项目基本都委托监理，工程建设监理的社会化已初步形成。1997年7月，省政府批转省建委《关于大力推进我省工程建设监理工作若干意见》的通知，要求大中型项目、省重点项目和总投资在1000万元以上的其他项目，在开工前择优选择监理单位，签订监理合同后才能办理施工许可证，进一步把工程建设监理制度化。
  由于建设管理体制改革不尽配套，监理力量不强，技术装备不足，推行工程建设监理制受到影响。有的业主仅赋予监理部分职权，监理单位不能独立、公正地进行全面监控，特别是对于投资控制难于监理；设计监理尚未开展，部分项目的施工监理委托滞后，造成监理工作“先天不足”；还由于市场行为不够规范，实际收费过低，使监理单位承接任务后不能按合同正常开展工作。此外，工程监理的管理办法不够完善，有关单位职责不够明确，影响监理的效果。
  第四节 审批程序
  改革开放后，外商投资项目日益增多，原来的投资审批程序过于繁琐，虽几经改革，仍不适应。1991年7月，省政府作出《关于下放外商投资项目审批权限和简化审批程序的决定》。同年10月，省政府办公厅批转了省建委制定的《实施细则》，将设计审批、竣工验收和开工条件审查权限下放，凡3000万美元以下的项目由各地市建委组织审批，3000万美元以上的项目由省建委审批或请示国务院有关部门决定，并对设计审批、竣工验收、开工条件审查时限作了具体规定。1992年11月，省建委根据省政府意见，决定将规划审批权配套下放，沿海地区建设用地300亩以下、闽西北地区200亩以下的开发区规划审批权下放给地市建委。1993年4月，福建师范大学教授吴松刚向全国人民代表大会提出议案，反映基本建设项目审批手续繁杂，效率低下。经过调查核实，省建委在对中共福建省委、省人大、省政府的答复中提出了简化措施和提高办事效率的意见。1996年9月，省人大常委会通过《福建省外商投资企业条例》。省建委于1996年8月开始研究外商投资企业审批程序的简化，经过一年多的努力，拟定《福建省外商投资企业新建、改建、扩建工程项目审批程序规定》，1997年9月经省政府颁发试行，审批程序由原来28个环节简化到16个，审批时限由517天压缩到205天以内。1998年9月，省政府办公厅又印发《福建省外商投资企业建设工程审批程序补充规定》(试行),对一般项目审批环节减少为6个，总时限限制在50天以内。即选址阶段10个工作日、总平面设计阶段15个工作日、方案设计阶段7个工作日、初步设计阶段8个工作日、施工图设计阶段5个工作日、报建阶段5个工作日，各阶段若干审批环节穿插进行，达到缩短总时限的目的。在此基础上，国内投资项目简化审批程序的规定也在调研中。
  第五节 开工报告
  基本建设项目实行开工报告制度，原是基本建设管理的一个环节。1988年，国家实行治理整顿方针,开工报告成为控制盲目建设的手段之一。1992年11月，省计委、省建委根据全省加快改革开放和经济建设发展的情况，联合发出《关于废止小型基建项目开工报告审批制度的通知》,大中型项目开工报告仍按国家计委的规定报批。1997年4月，为了进一步加强基本建设大中型项目开工管理,严格开工条件，保证工程建设质量和工期，控制工程造价，提高投资效益，国家计委印发《关于基本建设大中型项目开工条件的规定》。主要条件有:项目法人已经设立、项目初步设计及总概算已经批复、项目资本金和其他资金已经落实、项目施工组织设计大纲已经编制完成、项目主体施工单位已经选定、设计图纸交付协议已签订、监理单位已选定、施工准备工作已经做好、项目主要设备和材料已经订货等。国务院主管部门负责对本行业中央项目开工条件进行检查；各省市区计划部门负责对本地区地方项目开工条件进行检查。国家计委按《规定》对申请开工的项目进行审核，其中大中型项目，国家计委派人到现场检查落实,还要求各地区、各部门参照《规定》制定小型项目开工条件具体管理办法。福建省尚未全部恢复小型项目开工报告制度，仅建设规模较大的小型项目时由省计委、省建委共同审查批准开工。少数急于上马的大中型项目，也有先开工再补办报批手续的。
  第六节 竣工验收
  竣工验收是基本建设项目实施的最后一道程序，是全面考核、检验建设工程全过程及工程质量是否符合国家建设规范、标准和设计要求；也是项目法人会同设计、施工、监理单位向国家汇报建设项目按批准的内容建成后的生产能力或效益、质量、成本、收益等全面情况及新增固定资产的过程。省建委根据体制改革进展情况，参照国家计委1990年颁发的《建设项目（工程）竣工验收办法》和有关办法、规定，编制《福建省建设项目（工程）竣工验收暂行规定》,1997年2月经省政府批转实施。同年12月，省建委就初步实施中的问题作出关于对《福建省建设项目（工程）竣工验收暂行规定》部分条文的说明。《暂行规定》适用范围为用各种资金新建、扩建、改建的地方建设项目（工程)。国家和地方合资建设的项目，国务院有关部门有规定的按其规定组织竣工验收；无规定的亦按《暂行规定》组织竣工验收。
  地方大中型项目和省重点建设项目（工程）由省建委或省建委报请国家计委或省政府组织验收；小型项目按项目审批权限由省行业主管部门或地市建委组织验收。竣工验收工作根据项目规模和复杂程度不同，分别由竣工验收委员会或领导小组主持，一般由省建委、计委、审计、财政、国有资产管理、银行、规划、土地、统计、消防、环保、劳动、卫生、工会、档案、行业主管部门和当地政府，以及建设、接管、质监、主要设计、施工、监理、设备制造单位组成。涉外建设项目，省涉外建设项目审查办公室应参加验收。
  大中型项目和省重点建设项目（工程）原则上分为初步验收和竣工验收两个阶段。较为简单的中型项目和小型项目可一次性验收。分两阶段验收的项目（工程），已按《公司法》要求实行项目法人责任制的，初验由项目法人主持；尚未实行法人责任制的，由省行业主管部门或地市政府主持。外商投资项目（工程）的竣工验收，另按省政府有关规定办理，消防、环保、劳动安全卫生、档案、土地使用等必须符合国家有关法规要求。个体私人投资项目（工程）参照外商投资项目（工程）办理竣工验收。
  逾期不办理竣工验收手续的建设项目（工程），按《暂行规定》不得移交固定资产，工程建设班子不得撤消，有关部门不予核发《土地使用证》和《房产所有权证》,环保、劳动、消防等行政执法部门可分别依据现行有关规定处罚，并追究建设项目法人或负责人的责任。
  第七节 项目审计
  1992年国家加强宏观调控期间，国家审计署、国家计委、建设部为了贯彻国务院《关于严格控制固定资产新开工项目的通知》精神，颁发《固定资产投资项目开工前审计暂行办法》,要求建设项目开工前先经过审计机关审计，后办理开工报批手续。开工前审计的主要内容为建设项目基本建设程序执行情况和建设资金落实情况，作为省计委、省建委批准项目开工报告的依据之一。1994年《中华人民共和国审计法》公布，1995年1月1日起施行。《审计法》明确审计机关职能是对“财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，规定国家建设项目必须依法接受预算执行情况和决算的审计监督。1996年，审计署发布《审计机关对国家建设项目竣工决算审计实施办法》,明确国家建设项目竣工决算审计的内容为《竣工工程概况表》、《竣工财务决算表》和《交付使用资产明细表》的真实合法情况和《竣工决算说明书》的真实与准确情况。1997年发布的《中华人民共和国审计法实施条例》,进一步明确接受审计监督的国家建设项目，是指以国有资产投资或者融资为主的基本建设和技术改造项目。与国家建设项目有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。这些规定增强了审计机关对国家建设项目进行执法监督的严密性和可操作性。
  根据审计署的有关规定，各级审计机关依法对建设项目进行年度审计抽查和竣工前审计。1997年，省审计厅先后对福州长乐国际机场等12个省重点建设项目进行审计监督，发现的主要问题有：（1)部分建设项目未能严格履行基建程序；（2)超概算现象比较普遍；(3)部分项目建设资金不落实、不能按期到位；（4)有的项目存在出借挪用建设资金现象,挤占工程成本；（5)部分项目超批准征用土地；（6)工程结算存在高估冒算现象；（7)签约和履行建设合同不规范；（8)财务管理不够健全完善、会计核算不尽符合规定等。通过纠正这些问题，加强了项目管理，减少经济损失。