海曙区图书馆

2000年，海曙区改革环境卫生管理体制，推行政府、社会、市场互动运行机制，构建“大环卫、全覆盖、动态化”环境卫生管理新模式。2001年上半年，城区环卫管理体制与作业机制改革在近郊农村推广。2001年10月，省卫生厅、省交通厅、省环保局组成的省城市卫生联合检查团来甬，肯定海曙区改革环境卫生管理体制和运作机制的做法，第一次提出“海曙模式”。2002年8月，省爱卫会在海曙区召开环境卫生管理现场会，在全省范围推广“海曙模式”。2004年，《人民日报》发表《解读宁波城管“海曙模式”》，报道海曙区“大环卫、全覆盖、动态化”的环境卫生管理作业机制，“大城管”理念逐渐确立。随着城市发展，“海曙模式”的内涵深化、外延拓展。
  第一节 养护模式
  2002年起，绿化养护、环卫道路保洁、公厕管理、城市“牛皮癣”（指街头巷尾乱贴乱涂的小广告）清理、市政道路设施日常养护等项目推向市场，街道、社区和企业内部的环卫、绿地、市政设施养护作业，全部纳入考评范围。
  绿地养护 2002年12月首次将灵桥路沿江绿化带、天马广场、望京绿地等6块40万平方米的公共绿地养护权推向市场。2003年，永丰路沿江等5块10万平方米绿地养护管理权公开招投标。至2008年，由中标单位养护的公园绿地达34.57万平方米。
  公厕养护 2002年6月，10座公厕和部分道路保洁业务向社会公开招标，打破公厕养护长期由环卫部门独家经营的局面。2003—2005年，110座公厕养护管理权向社会公开招投标。至2008年底，全区四成公厕养护管理推向市场，112座公厕实行16或24小时对外开放，其中46座实行24小时对外开放。所有公厕一律免费。部分辖区商场、宾馆、工厂内部厕所，纳入统一监管范围，向社会免费开放。
  第二节 作业模式
  1999年前，区城建局环境卫生管理处（简称“区环卫处”）只对政府城市维护费拨款部分环卫工作进行管理与作业，没有履行全区环境卫生管理职能。内部管理与作业混合，既是管理者，又是作业者，“大锅饭”加上“铁饭碗”，人浮于事，效能低下。政府在环境卫生工作上“越位”与“缺位”同时存在。构建“大环卫、全覆盖、动态化”格局后，环境卫生作业、管理步入良性轨道，达到作业高效、管理长效的状态。
  作业与管理分离 1999年改革环境卫生管理体制，实行做管分离。区环卫处一分为二，原作业部分重组区环卫服务中心，原管理职能并入区城市管理部门。重新界定区、街（乡镇）、居（村）三级环卫管理事权，明确街道办事处及其居委会的环境卫生管理职能。街道保洁人员从社区居委会（村）中剥离，成立街道（乡镇）保洁中心。区、街道（乡镇）环卫服务（保洁）中心成为独立核算、自负盈亏的经济实体，参与道路、河道保洁和垃圾清运等作业，接受区、街道（乡镇）、居委会（村）三级考评，考评结果直接与经费挂钩。作业与管理分离使管理重心下移，构建起大环卫管理与作业体系，实现政府、社会、市场三方互动。
  全民参与 动员社会力量，让全民参与环卫建设，增加环卫资金投入，形成区、街道和乡镇、社区居委会（村）三级环卫资金保障体系。全区64个社区全部建立爱卫会，形成以爱卫会为龙头，社区城监执勤室、警务室参与，各辖区单位为网络的全覆盖社区环境共建体系。城郊以卫生村、镇创建为载体，推广支委联片、党团员联户的“双联”做法，发动群众美化村容村貌。
  动态保洁 一条道路由一家作业单位统一保洁，车行道与人行道合并计算保洁面积，解决城区主、次干道的车行道与人行道分别由两家单位保洁的弊端，形成保洁作业集约化。主次干道、背街小巷、农村道路和河道水面全部实行动态保洁。主、次干道实行18小时动态保洁，背街小巷和居民区实行16小时动态保洁，农村道路实行12小时动态保洁，河道实行8小时动态保洁。同时采用“分钟考核制”，一类道路地面垃圾滞留时间不超过15分钟，二、三类道路不超过20分钟，街巷支弄和居民区不超过25分钟。清洁度做到“五个一个样”，即车行道人行道一个样、大街小巷一个样、白天晚上一个样、检查不检查一个样、节假日与平时一个样，实现管理长效化。河道保洁按原标准测算，每年需新增经费1000万元以上，而实际同比只增加投入360万元，达到高效运作。
  第三节 组织模式
  区城管局通过建立城管社区联络站、城管理事会、城管志愿者队伍、少年城管学校等形式，城市管理形成专业队伍与群众自治管理相结合的组织模式。
  城管理事会 2006年10月成立城管理事会，推进非政府组织多元化城市管理工作机制。理事会发动居民群众和社会力量参与城市管理，邀请相关部门人员为社区居民举办“食品卫生与健康”、“日用品真伪鉴别”等知识讲座，向沿街店铺经营户发放《致经营户一封信》、《告食品批发零售单位卫生要求书》、《“门前三包”责任书》和各种宣传资料。城管理事会定期召开例会，实现长效管理。建立由社区工作者、物业管理人员、业主管理委员会成员、社区保安、党员、居民骨干等组成的城管志愿者队伍，参与社区环境管理。
  城管队员进社区 2004年推行城管队员进社区活动。为每一社区指定一名城管队员为联络员。社区出现乱设摊、乱张贴、乱丢垃圾、损绿毁绿等现象，居民可直接拨打城管队员电话，城管队员在最短时间内前往处理。社区建立城管社区联络站，设立城管110信箱，为社区居民与城管队员之间搭建交流平台。
  少年城管学校 2003年，区城管局与辖区学校共创少年城管学校。到2008年底，全区建立孝闻街小学、镇明中心小学、解放南路小学、中原小学、范桂馥小学、泽民小学、段塘学校7所少年城管学校，定期开展小小城管队员活动，组织小小城管志愿者参加清理“牛皮癣”、拔草等活动，让他们懂得保护环境、绿化家园的重要意义。
  第四节 “数字城管”
  2008年按照高标准、高品质要求，完成数字化城市管理项目建设，建成覆盖全区、具有海曙特色的数字城市管理系统平台。是年9月，“数字城管”正式投入运行，大到一条道路，小到一盏路灯都进入“城管户籍档案”。在区城管局“数字城管”大厅，通过系统平台的三维立体图形，可清楚直观地看到区域内每块绿地的养护管理、每条街道的保洁作业，以及养护管理单位信息及沿街商铺等情况。数字大厅通过此系统可查出相关信息和存在问题，做到第一时间发现、第一时间落实、第一时间处理、第一时间解决，案件处理效率明显提高。如一个小时更换缺损窨井盖，50分钟维护损坏广场坐椅，15分钟赶到流动摊点摆卖处处理问题。
  在“数字城管”系统，50余名信息采集员全天候、有重点巡查，加上多渠道信息来源，多元化利益参与，多层次考核奖惩，城市管理形成比较完善的发现、处置、解决问题的机制。平均每天发现问题400多件，案件按期结案率达到95.77％，总结案率达99.99％。
  调查报告
  探索建立“大城管”模式 提高城市管理品质
  一、问题的提出
  传统城市管理体制把城市管理中的环卫、园林、路灯、行政执法、爱国卫生、市政道路、排污排水等职能分散在多个部门，不能从整体上和源头上解决现代城市问题，不能适应现代城市规模日趋庞大、功能日益复杂的需要。这要求现代城市管理主体运用信息技术，革新城市管理的内容、模式和手段，促进经济转型升级和社会结构演化。
  海曙区作为宁波的中心城区和最繁华的区域，城市发展已经进入现代化阶段。城市基础设施规模不断扩大，城市人口快速增长，新城市部件大量出现，使得城市管理内容更加庞杂，城市执法难度不断增大。城市现代化建设的推进和群众生活水平的提高，也对城市管理提出了更多要求，市民对社会管理的知情权、参与权、监督权的诉求也更为强烈，参与城市管理的热情日益高涨。这些问题要求政府改变城市管理思路，创新城市管理模式，提高城市管理水平。
  二、“大城管”的涵义与基本架构
  （一）涵义
  “大城管”本质上是一种现代城市管理。“大城管”＝“小城管”＋社区建设＋经营城市。“大城管”内涵的第一层面是“小城管”，即市政、园林、环卫、绿化等日常的城市管理，它是整个城市管理的基础层面。“大城管”的第二个层面是社区建设，包括社会管理，它是整个城市管理的核心层面。城市管理的第三个层面是开发、经营和发展城市经济，它是整个城市管理的保障系统。“大城管”涵盖了人、经济发展、社会进步等内容，突出以人为本，实现城市管理从单一主体转变到综合主体，由单一的政府职能转变到全社会广泛参与，由单一的部门执法转变到相关职能部门联合执法，由单一的“孤立”管理转变到全方位的“动态”管理。这种动力型、人文型、发展型的城市管理模式，符合现代城市快速发展的潮流和方向。
  （二）基本架构
  海曙区新型城市管理体制的框架基本是“两级政府、三级管理、四级网络”。这种管理体制有利于整合城市管理资源，发挥城市管理效能，强化城市管理服务功能，形成管理、监督、服务一体化的城市管理模式。
  建立综合执法机构 按照“建管分离”与城市管理专业化原则，单独组建城市管理局，研究制定将与城市管理有直接关系的部门如市政、环卫、园林绿化等职能和部门归并到城市管理局。在各执法主体发挥自身作用的同时，通过综合执法，使其产生新的、不同于专业执法功能的新作用，以解决错综复杂的综合性很强的具体的城市管理问题。
  建立完整、统一的工作法规体系 建立权威、统一、完整的城市管理与执法工作法规体系，逐步完善各项城市管理法规、条例，从法律法规上确立城市管理机构和城市管理执法主体地位及职能范围。做到城市管理机构依法设置、依法管理、依法行政、依法治城，清理、完善、制定适合各地自身情况的城市管理地方性法规。
  市场化的公用服务 发挥市场配置资源的基础性作用，推进城市基础设施和市政公用设施的资产经营，采用多种方式盘活城市基础设施存量资产，实施城市名牌战略，发挥城市无形资产的综合效益。打破市政公用行业的垄断经营，按照“放开市场、平等竞争”的原则，吸引和鼓励社会资本投入市政公用设施的建设和运营。
  建立公众参与机制 通过不同利益群体博弈促成决策的形成，准确把握人民群众利益的最大化，有效避免可能出现的社会矛盾，减少城市管理工作的社会成本。
  三、“大城管”的创新和效果
  （一）技术创新：统一的数字化信息平台
  “数字城管”试点在遵循建设部有关标准规范的同时，结合海曙实际进行完善，形成具有海曙特色的“数字城管”新模式。海曙区“数字城管”项目建设从2006年初开始酝酿，随后开展“数字城管”大系统思路的调研，涉及建设街面治安、交通秩序等公共安全的各个方面。2007年初，海曙区委、区政府研究决定，借鉴国内比较成熟的“数字城管”建设经验，建成以公共设施管理和市容秩序管理为基本内容的数字化城市管理系统。是年3月，海曙区被列入浙江省第二批“数字城管”试点城区。现已建立市、区两级统一的“数字城管”信息平台，市、区两级平台统一规划、统一建设、统一运行。实现“统一接入、分布受理、分级处理”，可以灵活扩展满足多级多部门共享应用，从根本上解决了全市城管数据的完整性、一致性和实时性问题。依托监督中心呼叫中心建立有线／无线集群呼叫系统，赋予普通手机免费对讲功能，可以不用会议室、不用集中、随时随地地组织召开有线或移动电话会议。
  “数字城管”有效整合多种行政管理资源和信息资源，解决了条块分割、职能交叉、多头管理、推诿扯皮等体制、机制上的弊端，大幅度拓展了城管服务范围，实现了城管部门与相关部门的互联和协同处理。实施“数字城管”的成效主要表现在：发现问题的能力显著增强，处置问题的效率大幅度提高，任务派遣准确率达到98％，处理率达到95％，按期处理率达到86％；监督员作用得到充分发挥，信息采集员成为发现问题的绝对主力，城市管理实现了从被动接听向主动发现的转变；初步形成信息共享的格局。“数字城管”在共享公安、规划等相关政府部门信息资源的同时，也把城管信息共享给有关部门和社会公众，实现了政府部门信息化建设从“自建自用”向“共建共享”的转变，使信息化投资效益得到了更好的发挥。
  （二）制度创新：新型城市管理模式
  新型城市管理模式的核心内容是反映问题社会化、确定问题标准化、解决问题责任化、监督过程公开化、分析问题数字化。
  反映问题社会化 在新的管理流程中，不再是各部门各自查找领域内的问题，而是部门外查找问题，反映问题社会化。全区有城市监督员50多人，每个监督员分配到固定的网格单元，每天需要对所管辖的网格进行考察，在第一时间发现问题，通过“城管通”及时上报到城市监督中心。运用“城管通”上报问题制度杜绝了“部门化”管理制度下由于信息不对称所产生的有问题不报、少报或者“不被发现”的现象，保障城市管理问题上报的及时、准确、客观和全面，为城市监督指挥中心提供完整信息。
  确定问题标准化 标准化管理表现在两个方面：第一，单一问题的立案结案标准化。第二，特定区域的管理和评价标准化。标准化管理彻底纠正了传统城市管理对问题判断的随意性和主观性，以及重大问题责任不清、互相推诿的弊病。
  解决问题责任化 充分发挥传统“部门化”管理模式中最合理的成分：管理专业化。与传统管理模式根本不同的是各部门解决问题只是作为数字化城市管理模式流程的一个环节，解决什么问题、何时解决、解决得如何却被外在地控制着，不再由各部门说了算，避免了传统“部门化”管理的随意性。
  监督过程公开化 新型城市管理模式有双重公开化的监督机制：第一监督机制，是监督员客观公正监督、审核问题解决程度。外部监督成为对部门解决问题的第一监督，监督主体第一次由部门转移到社会，监督过程外部化、公开化。第二监督机制，是向社会公布相关消息，这些消息都是各部门被告知要求解决的问题与已经解决的问题，以使社会能进一步监督这些部门。社会化、公开化监督机制，给各部门解决问题以极大的外部压力和内部动力．大幅度提高了解决问题的效率和质量，在机制上解决传统城市管理的悖论和难题。