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晚清时期，县以下设乡、里、都、图。
  民国初期，仍沿清末地方自治制。民国18年（1929)8月行村里制，全县有365个村里、2303个闾，11557个邻。20年村里改编为乡镇。全县划编成7个自治区、7个镇、145个乡。乡镇下以“闾邻”编制，分2303个闾，11557个邻。23年废闾邻制为保甲制。10户为1甲，10甲为1保。24年，全县152个乡镇调整为75个乡镇，662保，6717甲。28年调整为40个乡镇，605保，6233甲。29年又调整为2区，34个乡镇，387保，4827甲。30年2月，将34个乡镇扩编为6区，37个乡镇，387保，6233甲。35年10月裁撤区署，缩编为27个乡镇，392保，4554甲，直至解放。
  解放后，废保甲制，设区、乡（镇）、村。区、乡（镇）成立人民政府。区设正副区长及文书、民政、文教、公安、生产、财粮等助理和粮库主任：乡（镇）设正副乡（镇）长；村设村长。1949年5月，全县建立8个区、27个乡（镇）、390个村人民政府。
  1950年6月，区人民政府改称区公所，为县派出机构。将27个乡（镇）划分为8个区、89个乡（镇）、663个行政村。1956年，乡（镇）人民政府改称乡（镇）人民委员会，设乡（镇）长，副乡（镇）长1～4名，委员7～13名，下设生产合作、财政经济、武装治安、民政调解、文教卫生等5个委员会。全县共设8个区，38个乡镇，635个行政村。
  1958年10月，实行政社合一体制，基本以区为单位建立人民公社，称公社管理委员会，设正、副社长，下设办公室、农业水利、林业特产、工业交通、文教卫生、劳动福利、武装治安、财政供销、计划统计等委员会。公社以下，以原来的乡为单位建立管理区，设正、副主任。村改为生产大队，设正、副大队长、委员，下设生产队。
  1962年，根据中央有关指示，调整公社组织规模，原来公社恢复为区，原管理区改称为公社。全县设6个区，1个镇，40个公社，653个大队。
  “文化大革命”期间，区成立革命领导小组，设正副组长；公社和镇成立革命委员会，设正副主任；大队成立革命领导小组，设正副组长。
  1981年12月恢复环城、石柱、芝英、龙山、象珠、倪宅区公所，各设正副区长。10月恢复县属城关建制镇，设正副镇长。
  1984年取消人民公社“政社合一”体制，公社改为乡（镇），建立乡（镇）人民政府。由乡（镇）人民代表大会选举产生乡（镇）长。副乡（镇）长。大队改为行政村，建立村民委员会，设正副主任、委员，由村民直接选举产生。至1987年底止，全县共有35个乡、7个镇（其中2个为县直属镇），716个村民委员会。