慈溪市图书馆

1996～2008年的13年中，全市工业化、城镇化正处于快速发展阶段，建设用地供需矛盾更加突出，保护耕地形势日趋严峻，统筹协调土地保护和利用任务相当艰巨。从全市人多地少的实际出发，以科学发展观为统领，认真做好土地管理工作，坚持保护耕地和节约、集约用地的根本指导方针，按照全市土地利用总体规划，严格控制土地利用。通过海涂围垦、土地整理和荒地复耕等手段，建设土地，实现保护开发与保障供给相适应，提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。
  第一节 基本农田保护
  为确保全市基本农田得到充分保护、非农建设用地得到有效控制、耕地总量达到动态平衡总目标的实现，市政府在编制土地利用总体规划的同时，根据中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和省、宁波市有关文件精神，编制慈溪市基本农田保护规划。
  国家对基本农田，实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。基本农田是指基本农田保护规划确定的长期不得占用的耕地。对于规划确定为农业使用的宜农后备土地资源，坡度大于25°，未列入生态建设规划实施项目的耕地，新增加的耕地均列为一般农田。
  建立基本农田保护规划目的是为了深入贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，通过规划合理开发利用耕地，重点解决和处理“吃饭与建设”的矛盾，确保经济和社会各项事业协调发展。
  基本农田保护规划期限与土地利用总体规划相一致，规划分两期，近期为1997～2000年，远期为2001～2010年。
  一、基本农田划定
  1996年末，全市耕地面积为701625亩（系土管局实际调查数据，含可开发利用耕地）。
  （一）耕地结构布局
  灌浇水田 大部分分布在329国道两侧及沿丘陵山脚谷地，面积194205亩，占27.68％。
  望天田 主要分布在水源短缺、坡度较陡的山垄、低丘坡地、山顶平台和平原地区的垄背面包地，面积1485亩，占0.21％。
  水浇地 大部分分布在329国道以北、七塘以南地区，属滨海平原区，面积496245亩，占70.73％。
  旱地 大部分分布在南部丘陵坡地、荒地，面积6885亩，占0.98％。
  菜地及其他地分布在中心城区和长河镇部分地区，面积2805亩，占0.40％。
  （二）耕地利用特点
  耕地少 包含耕地面积比重低，按1996年总面积1154平方公里计算，只占40％；人均占有量少，不足0.70亩，相当于全国人均水平的46.40％，比1949年人均1.50亩减少0.80亩。耕地的生产率较高，地域差别小，作物布局基本一致但在耕地利用上存在重用轻养现象，主要是农田基本建设投入少，农业生态得不到改善，使用较多的农药和化肥，环境污染制约耕地质量。
  （三）耕地利用潜力
  可开发的土地后备资源丰富，拥有广阔的海涂资源。耕地生产和利用率还可以提高，全市中低产田增产潜力较大，要进一步提高复种指数，充分发展间作套种面积，逐步调整农作物种植结构布局，实行区域优化种植。
  （四）建设用地需求量预测
  1996年，全市总人口为994114人，根据城乡人口发展和城镇化水平预测，到2010年，总人口达到1182077人，城镇化水平达到60％（2008年，城镇化水平实际已达61.50％）。根据这一发展目标，预测各类用地需求如下：
  交通用地 交通项目用地9186亩，其中耕地需用6430亩。
  水利用地 水利项目用地4635亩，其中耕地需用3245亩。
  农村个人建房用地 以前3年平均个人建房占用耕地为依据，全市个人建房需用耕地8400亩。
  城镇用地 根据中心城市和一般镇两大块的市域规划要求，需用地75000亩，其中耕地需要52500亩。
  重点项目及其他用地 根据全市各有关部门预测，各类重点项目65个，需用地13350亩，其中耕地需要9345亩。综合以上5类用地共需110571亩，其中需占用耕地79920亩。
  （五）规划留用地供应指标
  根据宁波市下达给慈溪市1997～2010年各类建设用地占用耕地指标为15891亩，其中非农业建设用地14925亩，灾毁及其他用地966亩，结合全市的实际情况，具体规划留用地指标分解如表3-1所示：
  （六）规划留用地指标分解原则
  优先保证市级以上重点交通、水利、能源、工业等建设用地。区分中心城区和其他建制镇用地数量，具体分解指标时采用两个原则：按前3年建设占用耕地量占全市建设占用耕地量之比；按城镇体系等级规模结构差距之比。造地按耕地占补平衡原则，造地指标比例采用城镇占用建设留用指标比例。
  （七）用地造地主要控制指标
  宁波市下达给慈溪市1997～2010年各类建设用地占用耕地总量为15891亩，新造耕地20191亩，净增耕地4300亩。
  （八）基本农田的保护指标
  全市基本农田规划指标为610420亩，一般农田为75319亩。
  二、保护措施
  基本农田保护规划的实施，是切实履行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策的重要内容，是《基本农田保护条例》的基本要求，是一项必须长期坚持的重要任务。
  基本农田保护规划纳入政府议事日程 在第九届全国人大一次会议上，国务院总理李鹏在《政府工作报告》中明确指出，“严格控制城乡建设用地，落实基本农田保护制度，认真保护好耕地”。在第十一届全国人大一次会议上，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中再次强调，“坚持最严格的耕地保护制度，特别是加强基本农田保护。严格执行土地用途管理制度，依法严格管理农村集体和个人建设用地，坚决制止违法违规占用耕地和林地的行为”。这就要求把基本农田保护规划具体落实。
  非农建设占用基本农田审核制度 严格实行建设用地项目选址预审制、用途规划许可制和带图审批制。严禁各类建筑占用基本农田，严格控制各类建设占用一般农田。确实因建设必须占用基本农田和一般农田的，需按法定程序报批，并缴纳基本农田经济补偿费。
  耕地占补平衡政策 各类建设用地占用耕地必须与开发复耕挂钩，实现占地与造（补）地平衡。有耕地后备资源的应及时出资加以开发复垦，没有耕地开发资源的，需要异地出资搞开发复垦。开发耕地所需资金作为建设用地成本，列入建设项目总投资。
  盐碱地改造和海涂资源开发利用 1996年末，全市有盐碱地废弃地37755亩，这些地只要投入一定的资金，便可成为水浇地，可种植棉花及其他各种农业作物。海涂资源潜力很大，至2010年可开发海涂139995亩，有广阔的开发前景，这对耕地总量控制极为有利。
  开展土地整理整治，挖掘城镇、村庄内部潜力 通过土地整治，可以增加耕地利用面积。通过调整土地利用结构，转换土地利用功能，将利用率低和综合效益差的土地置换出来重新配置。发展多层次、高起点的建设，提高城镇土地利用率。加快旧村改造、小村庄撤并工作，实施退宅还耕、增加指标置换政策，获取建设用地复垦指标。
  提高耕地质量，增加耕地产出率 发展现代农业园区建设，改善农村生态环境，建立农田地力补偿制度。增加耕地投劳投肥，防止耕地污染，改善生态环境。加大农田水利基本建设力度，增强抵御自然灾害能力。
  土地利用动态监测 严禁在基本农田保护区内搞各类建筑、取土、挖掘鱼塘及种植多年生作物。保护区周围设置界址桩，在区段设立保护牌，严格实行用途管理和动态监测。共设置基本农田保护界牌1042块。
  三、依法调整
  基本农田规划一经确定，不能随意修改调整，若有特殊情况必须修改调整，要依法履行报批手续。2008年初，全市有2个街道（浒山街道、坎墩街道）、3个镇（掌起镇、观海卫镇、横河镇）因行政区域变动原因，依法修改调整过《规划》并报请原批准机关省政府同意。根据2008年1月18日批复的文件精神，《规划》修改调整要严格做到：
  严格报批程序 必须报经省政府批准。
  严格执行土地利用总体规划 确定的《规划》有法定效力。修改调整必须以规划数据为依据，符合规划编制要求。
  严格执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策 修改后的规划，耕地保护量、基本农田保护面积不得低于原规划的控制指标。
  严格按照批准修改后的规划办事 控制按土地用途使用土地，控制各类建设用地规模，控制工业用地规模。
  严格接受群众监督 对修改调整的规划批准后，开展公告宣传，接受社会对规划实施情况的监督，确保规划目标的实现。
  第二节 示范区建设
  根据2005年国土资源部《关于开展设立基本农田保护示范区工作的通知》。2006年省国土资源厅《贯彻落实国土资源部等七部委关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》，以通过基本农田示范区建设，促进基本农田保护，同时在提高农业生产能力上发挥示范作用。通过建设高标准的基本农田，改善耕地生产条件，促进农业增效、农民增收。慈溪市为了指导全市基本农田保护示范区建设，于2005年编制上报《慈溪市基本农田保护示范区建设方案》。2006年9月启动基本农田保护示范区建设工作。是年11月，国土资源部印发《关于正式确定国家基本农田保护示范区的通知》，慈溪被定为“国家基本农田保护示范区”建设市。随即，全市以科学发展观为指导，坚持用最严格的制度保护基本农田，确保基本农田“总量不减少、用度不改变、质量不降低”，建设高标准基本农田。以建设促保护、探索长效机制、全面提升基本农田保护与管理水平为指导思想，坚持5条基本原则：
  加强保护、重在提高 加大基本农田保护力度，稳定基本农田数量，提高基本农田的质量。
  科学规范、探索创新 建立健全基本农田保护制度，提高管理工作中的科技含量，探索基本农田保护新办法、新途径，提高工作有效性。
  示范引导、稳步推进 以点带面，全面实行基本农田科学规范管理，积累丰富经验。
  效益兼顾、综合发展 基本农田保护示范区建设，考虑社会效果，注重投入产出效果，突出生态环境保护。
  加强领导、群众参与 基本农田保护示范区建设工作涉及面广，又是一项实实在在利国利民的具体实事，需要各级基层干部和广大农民群众密切配合以及社会各界的支持和监督。
  2007年，全市开始进行基本农田示范区建设实际工作，先在逍林镇搞试点，取得工作经验之后，在长河镇、桥头镇、观海卫镇、掌起镇和范市镇推开，都获得成功。2008年又完成了7个镇的示范区建设任务。预计到2009年底，全市完成基本农田保护示范区建设，全面达到“四化”建设目标。
  基本农田标准化 土地连片集中，每畈土地面积原则上在100亩以上。农田格式化，每块面积一般2～3亩，水利排灌设施配套，灌溉保证率在85％以上防洪标准达到20年一遇，治涝标准10年一遇。抗旱能力在70天以上。田间道路布局合理、畅通，保证农业机械能下田作业。田间骨干道路、主干渠两边营造绿化带，起到涵养水源、保持水土、保护环境的作用。
  基础工作规范化 基础工作落实到位，做到图上、地块、村里和农户相符，逐级签订基本农田保护责任书。档案齐备，市、宁波市、省三级备案。基础资料及时更新，完善基本农田保护管理台账，建立基本农田变更统计制度，落实动态监测措施，及时更新基础数据，保护标志统一规范。基本农田保护标志由市政府统一设立，主要设置在交通沿线和城镇、村庄周边，并进行统一编号、登记。档案资料完整，即基本农田示范区建设方案、建设工作报告和表册资料、图件资料等齐全规范。
  保护责任社会化 完善责任体系，各级建立耕地保护责任目标考核制度，层层签订责任书，明确保护责任。各村设立基本农田落实到户清册（签名），将基本农田保护责任落实到农户。建立长效机制，逐步建立和健全基本农田保护公示制度等7大制度。
  监督管理信息化 建立基本农田保护数据库及信息系统。建立基本农田保护动态监管制度。建立基本农田保护巡查员制度。逐步建立网络化管理运行体系，接受社会监督。慈溪市到2008年已有13个镇（街道）实现基本农田保护示范区，面积达436149亩。
  第三节 标准农田建设
  慈溪是一个民营经济发达的地区，工业占主导地位，但农业有着悠久的历史，特别棉花产业曾是全市的农业经济特色。20世纪90年代开始，针对农业生产效益比较低，农民增收缓慢，农田基础设施脆弱，土地规模化经营水平低，农田“重用轻养”比较严重的情况，开展标准农田建设，加快农业发展和实现农业现代化进程。1999～2008年，全市累计投入资金4.5亿元人民币，建设标准农田40.42万亩，其中通过土地整理建成34.61万亩。
  一、制订标准农田建设规划
  慈溪市根据省和宁波市政府下达的标准农田建设任务：2000～2002年为19.50万亩，2003～2005年为15万亩，2006～2007年调整为39.17万亩，2008年最后确定为38.14万亩。市国土资源（土管）局按照上级政府的任务，以原土地详查和土地利用总体规划为基础，依据地类现状、今后用地需求及类型，编制《慈溪市土地开发整理专项规划（2001～2005）》，为开发、围涂、整理三大工程的实施提供科学依据。对全市标准农田建设，达到地块落实、面积准确、图斑清楚和质量保证。
  二、建立标准农田建设多元化投入机制
  市国土资源（土管）局根据农田建设投入大的特点，坚持多途径筹措资金：将上级补助资金和耕地开垦费及折抵指标所获资金投入标准农田建设；国有土地出让金中留市部分补助标准农田建设；积极争取上级补助整理项目、标准农田奖励基金等，到2007年共争取资金2.05亿元投入标准农田建设。
  三、强化项目运作监督管理
  市国土资源（土管）局为保障标准农田建设有效实施，以市场化的思路，抓住项目管理和质量控制两个环节。明确标准农田建设的主体是各镇（街道），负责项目的具体实施。所有标准农田建设工程项目一律采取招标承包，通过资质审查、公开竞标，选定施工单位。建立全方位把关、专业化操作的质量体系，在设计上按国土资源部颁发的标准严格执行，在实施中由市国土资源部门负责管理，在施工管理上由质量监督部门把关，市财政、农业、水利等相关部门按基本建设程序管理。竣工验收时，先由项目实施单位自验，由市国土资源（土管）局组织相关部门初验，合格后上报宁波市国土资源局、省国土资源厅复验。
  第三节 标准农田建设
  慈溪是一个民营经济发达的地区，工业占主导地位，但农业有着悠久的历史，特别棉花产业曾是全市的农业经济特色。20世纪90年代开始，针对农业生产效益比较低，农民增收缓慢，农田基础设施脆弱，土地规模化经营水平低，农田“重用轻养”比较严重的情况，开展标准农田建设，加快农业发展和实现农业现代化进程。1999～2008年，全市累计投入资金4.5亿元人民币，建设标准农田40.42万亩，其中通过土地整理建成34.61万亩。
  一、制订标准农田建设规划
  慈溪市根据省和宁波市政府下达的标准农田建设任务：2000～2002年为19.50万亩，2003～2005年为15万亩，2006～2007年调整为39.17万亩，2008年最后确定为38.14万亩。市国土资源（土管）局按照上级政府的任务，以原土地详查和土地利用总体规划为基础，依据地类现状、今后用地需求及类型，编制《慈溪市土地开发整理专项规划（2001～2005）》，为开发、围涂、整理三大工程的实施提供科学依据。对全市标准农田建设，达到地块落实、面积准确、图斑清楚和质量保证。
  二、建立标准农田建设多元化投入机制
  市国土资源（土管）局根据农田建设投入大的特点，坚持多途径筹措资金：将上级补助资金和耕地开垦费及折抵指标所获资金投入标准农田建设；国有土地出让金中留市部分补助标准农田建设；积极争取上级补助整理项目、标准农田奖励基金等，到2007年共争取资金2.05亿元投入标准农田建设。
  三、强化项目运作监督管理
  市国土资源（土管）局为保障标准农田建设有效实施，以市场化的思路，抓住项目管理和质量控制两个环节。明确标准农田建设的主体是各镇（街道），负责项目的具体实施。所有标准农田建设工程项目一律采取招标承包，通过资质审查、公开竞标，选定施工单位。建立全方位把关、专业化操作的质量体系，在设计上按国土资源部颁发的标准严格执行，在实施中由市国土资源部门负责管理，在施工管理上由质量监督部门把关，市财政、农业、水利等相关部门按基本建设程序管理。竣工验收时，先由项目实施单位自验，由市国土资源（土管）局组织相关部门初验，合格后上报宁波市国土资源局、省国土资源厅复验。
  根据慈溪实际，标准农田的要求，用形象的比喻即是：“田成方、林成网、路相连、旱能灌、涝能排。”依照以上标准，市国土资源局在2003～2008年，对标准农田建设项目采取有力措施，并达到建设标准，超额完成任务。
  水利措施 拓宽、疏浚河道591.13公里，渠系衬砌194.58公里，修建机耕桥、涵洞1308座，泵站、节制阀86座，架设电力线路146.38公里。
  农业措施 平整、改良土壤52800亩修建机耕路730.55公里，购置农业机械214台（套）。
  林业措施 营造水源涵养林、经济林、农，田保护林等，种植树（苗）木198.34万株。
  科技推广措施 投资1443万元，购置仪器设备64台（套），农业技术培训训19333人次，使新技术得到示范和推广。慈溪市标准农田建设于2003年获得省政府表彰。
  第四节 土地开垦复耕
  根据慈溪实际情况，市国土资源（土管）局持续实施开发废弃的宅基地，废弃的塘、涂地，废弃的砖瓦窑坑等土地复耕项目，通过挖掘既有土地资源潜力，推进实现建设用地和补充耕地的平衡，保障可持续发展。
  一、宅地复耕
  全市居民点整理复耕有一定的潜力。《慈溪市土地整理专项规划（2001～2010）潜力专题研究》提出，全市农居点现状存在五大问题：
  一是农居点总面积及人均占地过高，区域差异明显，农居点与耕地的比例是1∶4.4，比照国家、省级《村镇规划标准》均偏高。
  二是农居点户均建设用地高于省规定标准，全市平均户均317.77平方米，最高的镇户均760平方米，最低的镇户均161.78平方米，而省最高标准仅为125平方米。
  三是村庄规模偏小，全市有1445个自然村，平均每村人数为598人，村庄自然缩并有较大余地。
  四是建筑容积率过低，各镇总体建筑容积率普遍都在0.50以下。
  五是生活设施差，环境较为恶劣，交通不便等。
  根据《慈溪市市域规划》，迁村并点和农居点规划等城镇化建设，农居宅地可以从2000年的101088亩减少到2010年的89759亩，10年间可有1万余亩农地复耕。已启动改造整理38个村的实施结果，一共增加耕地1997亩。
  掌起镇陈家村按规划要求对扬巷自然村整体搬迁。扬巷自然村地处偏僻，交通不便，社会秩序较差，四周为基本农田保护区，有农户46户，户籍人口132人，房屋130间，建筑面积4086平方米。经过教育动员，村民要求，由镇政府支持，整体迁移至本村樟河南侧，地理位置较为优越。经过搬迁，旧宅基地全部复耕耕地46.50亩，减去20亩新安置土地，净增耕地26.50亩。
  庵东镇海星村位于杭州湾跨海大桥南岸，全村1219户，户籍人口3607人，由原来4个自然村迁移合并而成。2004年，全村抓住杭州湾跨海大桥南岸高速公路连接线工程拆迁机会，进行旧村拆迁，建立公寓式新村。当时按照社会主义新农村建设基本要求和新村建设“土地集约、居住集中、人口聚集、功能完善”的规划要求，以及建筑实施标准，即规划、设计、标准和管理“四统一”，做到用地、进深、面宽、层高、总高和外墙材料屋面等一致，由村统一规划地段，统一放样，统一管理，安置面积大户125平方米，小户86平方米。小区内统一污水综合处理，改造小区生活环境；统一种植绿化，美化环境，提升小区形象；村里把村办公大楼、文化宫、公园和卫生医疗服务站整体安置在小区北部。新区建成后，与旧村面积相比，宅基地复耕净增耕地331.12亩。
  为加快农村农民住宅区建设，推进宅基地复耕工作，市和各镇、村相继出台政策措施。如规划农民集中居住区，新建农民公寓等。这对鼓励农民进行村宅整理、土地复耕发挥了积极作用。2007年，市政府按照“试点先行、规划完善、全面启动”的总体工作思路，积极稳妥地推进效益农民集中居住区建设。先后编制农民集中居住区布点规划，对全市16个镇的城镇规划建成区外的123个村进行系统规划，布局27个农民集中居住区，明确3种建设区域（集中建设区域、改造梳理区域、建设控制区域）和3种集聚模式（组团集聚模式、中心集聚模式、梳理集聚模式）。同时，按照“控制单家独户，推广多户联排，鼓励多层公寓”的要求，逐步推行农民住宅区建设。2008年共安排315.90亩土地指标，农民住宅区建设试点扩大到22个，重点扶持4个规模较大的农民居住区，增强示范效应。在试点中，探索出镇村共建、村村联建、单村独建3种建设模式。全市首个农民公寓——施公山村农民公寓通过综合验收。施公山村农民公寓总规划用地面积46亩，总建筑面积64800平方米，规划户数380户。其中一期工程用地面积23亩，建筑面积41410平方米，按多层建筑设计，共6幢260套。到2008年11月按照公开、公平、公正的分配原则，已分配房屋213套。农民公寓的推行，着力提升了节约、集约用地，提升了农村社区建设和公共服务水平。
  二、废塘改地
  全市废塘改造分为两种类型，分别改造成可耕土地。一是嵌入在农田畈之中的小池塘、小河沟。在农田开发整理建造标准农田时，统一整治改造成耕地。据1995～2008年统计，共增耕地面积17200亩。二是海涂地上开掘的水产养殖塘。由于经济效应差、劳动力转移等多种原因，致使部分养殖塘年久失修，土地利用率和产出率很低。全市从1999年开始，教育和组织农民把这些荒芜的养殖塘整理改造成耕地。至2008年，已整理开发荒塘面积3204亩。长河镇对沧田、大云两个渔场分别立项进行开发后，分别净增耕地642亩和552亩，合计达1194亩。这畈荒塘实施开发整理后，改善农田基本设施，基本达到“田成方、河成网、树成行、渠相连、路相通”的标准农田建设要求，有利于提高土地利用率。
  三、窑坑填复
  全市各地曾一度办起不少土窑和轮窑，生产砖瓦，适应社会造房等建设需要。但这类砖瓦加工厂对耕地损害较大，加剧全市人多地少的突出矛盾。为缓解这一矛盾，根据《浙江省土地管理实施办法》，市政府出台相关政策措施，限制、压缩砖瓦窑厂。经过各级政府共同努力，大部分砖瓦厂陆续关闭，并且采取经济手段，把窑厂和取土的窑坑进行整理填平。全市砖瓦轮窑厂1996年有85家，到2008年压缩到32家，关闭的砖瓦窑厂基本上进行复耕处理，复耕面积1600余亩。这些举措对耕地实现占补平衡起到积极作用。