杭州富阳图书馆

我国第一部全面规范和指导造纸产业发展的政策性文件——《造纸产业发展政策》（以下简称《政策》），已于2007年10月15日由国家发展改革委正式发布。学习和正确理解《政策》的内涵和精神实质，尽快推动《政策》的贯彻落实，推进我国造纸工业持续健康发展，是造纸行业工作者的一项紧迫任务。笔者曾参加了制定《政策》的部分工作，下面谈一些体会和对《政策》的学习理解。
  一、制定造纸产业发展政策的意义
  国家发展改革委根据经济体制改革的要求，为完善造纸产业发展环境，公平市场秩序，推动造纸产业落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，促进可持续发展，加快造纸大国向造纸强国的转变，从2005年起会同中国造纸协会和中国制浆造纸研究院，组织造纸行业有关专家，对造纸产业发展政策和造纸工业“十一五”发展的有关问题进行了专题研究。课题组在深入调研的基础上提出了《造纸产业发展政策研究报告》，并在此基础上编制《政策》（草案），在工业司的主持下经过多次讨论修改，并充分征求各有关部门、社会中介机构、行业专家和制浆造纸龙头企业的意见，结合相关法律法规，编制形成了《政策》。笔者曾参加了《政策》的研究和起草工作，作为一名在行业工作了50多年的老造纸工作者，见证了我国造纸工业发展壮大的整个历程，对《政策》的发布感到十分振奋，它是我国建国以来第一部全面规范和指导造纸产业发展的政策性文件，《政策》对造纸产业发展目标、产业布局、结构调整、资源节约、环境保护、行业准入等方面作了全面及系统的规定与规范，为我国造纸产业的发展提供了一幅明确的蓝图，内容全面，可操作性强，对打造装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的现代造纸工业，建立公平的市场秩序和良好的发展环境，将发挥重要作用。现在的问题是如何加强对《政策》的宣传力度，建立起有效的监督机制，尽快推进政策的贯彻落实，推动造纸产业建立起公平、合理、适用、有序、健康的市场环境。
  我国造纸业是一个高速成长的行业。生产企业约有3600家，最近几年纸和纸板产量、消费量一直保持每年8％～10％的速度增长，现已是世界上仅次于美国的第二大纸品生产国和消费国，2006年纸及纸板生产量和消费量分别达到6500万吨和6600万吨，生产能力约7000万吨，《政策》目标提出到2010年，纸及纸板新增产能2650万吨，淘汰现有落后产能650万吨，有效产能达到9000万吨。
  “十五”期间，我国造纸工业取得快速发展，但同时也面临资源约束、环境压力等问题，突出表现在：规模不合理，规模效益水平低；优质原料缺口大，对外依存度高；资源消耗较高，污染防治任务艰巨；装备研发能力差，先进装备依靠进口；外商投资结构有待优化，统筹协调发展任务紧迫。造纸行业的散、乱局面，限制了企业技术水平、产品水平的提高和污染的有效防治，急需进行规范和调整。
  针对产业发展中存在的上述问题，《政策》提出了相应的解决方案和指导意见。例如，造纸产业发展总体布局应“由北向南”调整，形成合理的产业新布局。纤维原料要充分利用国内外两种资源，提高木浆比例、扩大废纸回收利用、合理利用非木浆，逐步形成以木纤维、废纸为主，非木纤维为辅的造纸原料结构。在资源节约和环境保护方面，《政策》把切实降低水资源消耗作为造纸工业资源节约的重点，把草浆企业的污染治理作为造纸工业治理环境污染的关键。在行业准入和利用外资方面，强调要在发展开放型造纸产业的同时，必须维护产业发展的公平竞争环境，要在林地资源、兼并收购、市场份额、市场监管等方面采取措施，建立产业公平保障体系。
  二、造纸产业是重要的基础原材料产业
  现代造纸工业具有资源约束、资金密集、技术密集、规模效益显著等特点，是一个与国民经济发展和社会文明建设息息相关的重要产业。《政策》将造纸产业定位为“与国民经济和社会事业发展关系密切的重要基础原材料产业”，从而明确了造纸产业的行业地位。这也是造纸界多年来议论的话题之一，《政策》还了其本来的面目。在20世纪五六十年代曾被喻为“软钢铁”的造纸业，改革开放以来得到了长足的发展，日益显现其在国民经济中的重要地位。1978—2006年我国经济年均增长9.67％，同期我国造纸工业纸及纸板产量由439万吨增至6500万吨，消费量由489万吨增至6600万吨，年均增率分别为10.1％和9.74％，基本上与国民经济同步增长。国家对造纸工业的可持续发展，在政策方面支持的力度也在不断加大，造纸产业自身具有循环经济特点的优势，其原料可再生，产品可回收再利用，大型木浆厂能源基本上可以自给自足。随着《政策》的贯彻落实，我国造纸工业仍是朝气蓬勃、正当日午的工业。
  造纸行业的投资60％以上是设备投资，自动化程度高于一般制造业。建设年产30万吨以上的化学木浆厂，每1万吨纸浆的生产能力，需要投资约0.8～1.2亿元资金；建设年产30万吨以上的现代化造纸项目每1万吨纸及纸板，需要投资约0.6～1.0亿元；百元产值占用固定资产相当于石油、化工、冶金等行业。一台宽幅高速造纸机生产线的价格相当于一架空客飞机。造纸行业作为国民经济的基础原材料工业，在产品总产量中，80％以上作为生产资料用于新闻、出版、印刷、商品包装和其他工业领域；不足20％用于人们日常生活直接消费。造纸工业涉及林业、农业、机械制造、化工、热电、交通运输、环保等多个产业，产业链长，对上下游产业的经济有一定拉动作用。造纸业被国际上公认为“永不衰竭”的工业，在美国、加拿大、日本、芬兰、瑞典等经济发达国家，造纸工业已成为其国民经济十大支柱制造业之一。而对于目前正处于快速发展的我国而言，随着人们物质文化生活日益丰富和提高，预计在未来几年，我国造纸业增长速度仍将与GDP的增长速度同步，中国造纸协会《关于造纸工业“十一五”发展的意见》中提出：造纸工业发展速度年均增长6.3％左右；纸及纸板新增产能2650万吨，淘汰现有落后产能650万吨，到2010年有效产能达到9000万吨；纸及纸板总产量达到7600万吨左右，人均消费量达到62千克，超过目前世界平均消费水平；笔者认为这个数字是留有余地的，按近几年的发展速度，到2010年纸及纸板产量有可能达到9000万吨，以2005年产量5600万吨计算，年均增长速度是10％。
  三、加速产业结构调整
  产业结构调整包括原料结构、产业布局、产品结构、企业结构的调整，《政策》从我国造纸工业的实际情况出发，提出了明确的方向和具体的规定。
  1.原料结构
  《政策》要求我国造纸工业的发展必须逐步实现以木纤维、废纸为主，非木纤维为辅的多元化原料结构。到2010年，木浆、废纸浆、非木浆结构达到26％、56％、18％。在“十五”期间，国家发展改革委发布了《全国林纸一体化工程建设
  “十五”及2010年专项规划》，规划的核心是发展人工林，实现林纸一体化工程建设，加速了我国木材制浆的发展进程。2006年这三种纸浆结构分别达到22％、56％和22％，2006年自制原生纸浆总量1816万吨，其中木浆526万吨占29％，非木浆1290万吨占71％。而在2002年自制原生纸浆产量1324万吨，其中木浆214万吨占16.2％，非木浆1100万吨占83.8％。说明木浆比例正在逐年提高，非木浆比例正在逐年下降。但由于我国是一个少林国家，长期以来，原生纤维自制浆一直是以非木纤维原料（主要是草类）为主，我国造纸工业正处于高速发展时期，要实现以木材纤维为主制浆造纸，还需要一个发展过程；而非木纤维原料包括竹子、芦苇、蔗渣、麦草等资源比较丰富，因此在加速发展木材制浆造纸的同时，仍需合理利用非木纤维资源。
  2.产业布局
  《政策》提出：要与环境协调发展，充分考虑纤维资源、水资源、环境容量、市场需求、交通运输等条件，实现“由北向南”调整，形成合理的产业新布局。《政策》规定，长江以南地区是我国造纸产业发展的重点地区，要以林业、造纸业一体化工程建设为主，加快发展制浆造纸产业；东南沿海地区是我国林纸一体化工程建设的重点地区；长江中下游地区要逐步发展成为林纸一体化工程建设的重点地区；西南地区要合理利用木、竹资源，变资源优势为经济优势；长江三角洲和珠江三角洲地区要重视利用国内外木浆和废纸造纸，原则上不再布局利用本地木材的木浆项目。
  根据《政策》，长江以北地区是造纸产业优化调整地区，重点调整原料结构、减少企业数量、提高生产集中度；黄淮海地区要淘汰落后草浆产能，增加商品木浆和废纸的利用量，适度发展林纸一体化工程，控制大量耗水的纸浆项目；东北地区要加快造纸林基地建设，加大现有企业改造力度，提高竞争力，原则上不再布局新的制浆造纸企业；西北地区要通过龙头企业的兼并和重组，加快造纸产业的整合，严格控制扩大产能。
  从国际造纸工业的发展来看，20世纪80年代就已开始“由北向南”转移：北美（美国、加拿大）向南美（巴西、智利、乌拉圭）转移，在亚洲向印尼、马来西亚、泰国转移。我国正在实施的几个林纸一体化大型纸浆项目：贵州赤天化年产20万吨化学竹浆项目、湖南怀化年产40万吨化学木浆项目、广东湛江年产70万吨化学木浆项目、安徽安庆年产30万吨化学木浆项目、江苏南通年产70万吨化学木浆项目以及广西金桂日产1400吨化机浆项目等都分布在南方，体现了“由北向南”的布局调整，这是客观条件所决定的。从笔者从事工厂设计经验来看，具备大型纸浆项目建设条件的厂址，在南方比较容易找到，而在北方则非常困难。
  3.企业结构
  《政策》表示，政府将支持国内企业通过兼并、联合、重组和扩建等形式，发展10家左右100万吨至300万吨具有先进水平的制浆造纸企业，发展若干家年产300万吨以上跨地区、跨部门、跨所有制的、具有国际竞争力的大型制浆造纸企业集团。与此同时，加快整合现有木浆生产企业，关停规模小、技术落后的木浆生产企业；改变小型废纸浆造纸企业数量过多的现状，原则上不再兴建化学草浆生产企业。到2010年，争取使排名前30名的制浆造纸企业纸及纸板产量之和占总产量的比例由目前的32％提高至40％。这样的调整将从根本上改变我国造纸企业数量多、规模小、技术装备落后、资源消耗高、环境污染重、布局分散的局面。
  4.产品结构
  《政策》鼓励开发低定量、高品质、高附加值产品，特别是以废纸浆为主要原料的绿色环保纸；鼓励企业加大品牌创新力度，实施名牌战略。最近南平纸厂开发的42克/米2低定量新闻纸、岳阳泰格林纸开发配用50％废纸脱墨浆（DIP）的48克/米2精制轻涂纸、华泰纸业合资公司开发100％DIP抄造的超级压光纸（SC-B），很受市场欢迎。预期随着《政策》贯彻实施的进程，低消耗、高品质的新产品将不断出现。
  四、产业发展的几项约束性指标
  《政策》对今后几年造纸产业的发展，规定了几项重要的约束性指标：“到2010年实现造纸产业吨产品平均取水量由2005年的103米3降至80米3、综合平均能耗（标煤）由2005年1.38吨降至1.10吨、污染物（CODCr）排放总量由2005年160万吨减到140万吨”；“为满足国内市场需求，到2010年，中国纸和纸板产能将从现在的7000万吨增加到9000万吨”。这就是说，到2010年，纸的产量增加，资源和污染物排放降低。要实现这一目标，必须转变增长方式，增强企业社会责任意识，建立资源节约、环境友好、发展和谐的发展新模式。
  1.取水量
  我国是一个水资源短缺的国家，人均水资源占有量约为2100米3，不足世界平均水平的1/4；如果按拥有水量2000米3为严重缺水的国际标准衡量，我国已达到严重缺水的边缘。水资源短缺已成为制约我国经济和社会发展的重要因素。
  从2000年到2004年间，笔者曾参与制定国家标准《造纸产品取水定额》（GB/T18916.5—2002）和编制《中国节水技术政策大纲》的工作。造纸行业是用水大户，我们曾测算过，1999年我国工业取水量占全国总取水量的20％，其中火力发电、纺织、造纸、钢铁和石油石化5个行业的取水量，占全国工业取水量约60％，在这5个行业中，造纸的取水量为59.3亿米3，排在火力发电、纺织之后居第三位，如果火力发电的取水量扣除直流冷却水取水量后，则造纸是第二取水量大户。《政策》把降低水资源消耗、提高水的重复利用率作为造纸工业资源节约的重点是十分必要的。
  《政策》要求到2010年实现造纸产业吨产品平均取水量由2005年的103米3降至80米3。全国纸和纸板产量2005年为5600万吨，2010年预计会达到9000万吨，按此计算全行业取水量2005年为57.68亿米3，2010年为72亿米3，这就意味着从2005年到2010年纸和纸板产量提高60％，取水量仅增加25％。笔者曾经对2005年的综合取水量进行过测算，2005年节水先进型企业和生产线纸和纸板产量约占全国总产量的1/3，平均单位产品取水量在50米3/吨左右，非先进型企业为130米3/吨。估计到2010年节水先进型企业和生产线的纸和纸板产量占全国总产量有可能提高到1/2，按此推算平均单位产品取水指标，若先进型为50米3/吨，则非先进型为110米3/吨，比2005年的130米3/吨下降15％。笔者认为随着产业结构调整力度的加大，企业节水意识的增强，这个指标是有可能达到的。这里要特别提出的是我国《造纸工业水污染物排放标准》按排水的污染物（BOD、COD、S）浓度来考核，不利于节约用水，因为在尽可能减少污染物排放总量的同时，排水量越少，污染物排放浓度就越高。也就是说越节约用水，越达不了标。
  2.单位产品的综合能耗（标煤）
  《政策》规定由2005年1.38吨/吨产品，降至1.10吨/吨产品。笔者在审查《制浆造纸工业清洁生产评价指标体系（试行）》（2006年12月31日由国家发展改革委公布）以及国家环保总局发布的3个清洁生产标准时，曾对各种浆、纸的单位产品综合能耗进行过测算，化学木浆500千克/吨左右、先进的在200千克/吨以下，化学草浆900～1000千克/吨，化机浆1000～1200千克/吨，废纸脱墨浆（自用浆）400～500千克/吨，废纸本色浆（自用浆）250～270千克/吨，新闻纸600～700千克/吨，各种文化用纸700～800千克/吨，白纸板700～750千克/吨，箱纸板600～650千克/吨，生活用纸900～1100千克/吨。按照上述指标对2010年能耗进行测算，单位产品的综合能耗由2005年1.38吨/吨产品，降至1.10吨/吨产品，是可能的，这是因为：①新增产能多数属于技术装备比较先进的企业和生产线，估计到2010年这类企业和生产线的纸和纸板产量占全国总产量将提高到50％，即4500万吨左右，其能耗较低。②原料结构调整，木浆、废纸浆比例增加，非木浆尤其是草类浆比例下降；木浆除维持一定比例的进口量外，新建的大型木浆项目的综合能耗都很低，一般在200千克/吨以下；废纸浆比例提高，相对能耗降低；大量能耗高的草类小浆厂关闭。③淘汰现有落后产能650万吨。④严厉的环保标准，将制约能耗较高的化机浆尤其是中小型化机浆和高得率浆的发展。
  3.污染物（COD）排放
  《政策》目标要求CODCr排放由2005年160万吨减到2010年140万吨，这是一项约束性指标，实现这一指标的难度较大。按全国纸和纸板产量2010年达到9000万吨计算，单位产品CODCr排放量为15.56千克/吨产品，比2005年的28.57千克/吨产品，减少45.5％，在国际上也属于比较先进的水平。问题的关键是占整个造纸工业CODCr排放总量60％的草类制浆的减排，除采取必要的强制性措施关停那些不符合《政策》要求的企业或生产线外，对于上规模的生产线如何从源头上减少污染负荷的产生，仍是造纸行业一项艰巨的任务。
  五、提升全行业技术与装备水平
  造纸工业是技术密集、资金密集型产业。20世纪90年代以来，随着国民经济高速发展和人民生活水平迅速提高，我国造纸工业快速发展，巨大的国内潜在市场，吸引了包括国际资本在内的大量资金投入，我国造纸工业出现了前所未有的技术改造和技术进步高潮；一批外资企业和近几年发展起来的国内大集团公司，引进了一批国外先进的大型制浆造纸技术装备。目前具有与发达国家同一平台技术装备水平的纸机和纸板机的纸和纸板产量，已超过全国总产量的1/3，产品质量和消耗指标达到了国际先进水平。一批全球单线规模最大、装备水平最高、工艺技术最先进的制浆造纸项目和生产线，相继建成投产或正在建设，我国制浆造纸技术装备落后的面貌有了很大改观，一步跨进了当代国际先进行列，但就行业整体水平而言，与先进国家相比，还比较低，还有占纸和纸板总产量1/3的装备只相当于国际20世纪80年代水平，其余的更为落后。众多的小型企业，存在资源消耗大、能耗水耗高、产品质量低，环境污染重，迫切需要调整产业结构，提升技术和装备水平。
  我国制浆造纸装备制造业经过40多年的发展历程，特别是进入20世纪90年代以来，伴随着造纸工业快速发展，迅速壮大，取得了令人瞩目的成就，形成了门类齐全、具有相当规模和一定水平的产业体系，每年可提供全国纸和纸板2/3新增产能的装备，成为我国造纸行业发展的支撑产业。但与国际先进水平还有较大差距，存在研究、开发、制造总体水平仍然较低，制浆造纸企业与装备制造企业未能成为研发的主体，产、学、研、用未能形成合力，自主创新、集成创新和引进消化吸收再创新的能力很弱，对外依存度高、国际竞争力不强等问题。目前国内装备制造业的产品主要是面对技术水平要求不高、资金实力不强的中小型制浆造纸企业的需求，先进的大型成套制浆造纸技术装备几乎完全依靠进口，装备制造业的发展严重滞后于造纸业的发展。
  预测今后几年我国造纸工业仍将保持较高速度增长，按照科学发展观，走新型工业化道路，切实转变经济增长方式的要求，在新增先进产能的同时，一批落后产能将被淘汰，一批中小型企业将向大中型发展，用高新技术改造和提升我国造纸传统产业，是优化结构、提高竞争力和经济效益的需要，也是建立和发展资源节约型、环境友好型的现代造纸产业的要求，更是实现造纸工业可持续发展、加快造纸大国向造纸强国转变的必然选择。
  用高新技术改造和提升我国造纸传统产业，首先应立足于采用国内的技术和装备，原因一是需求量大，进口国外先进技术装备价格昂贵，一般中小型企业难以承受；二是纤维原料结构与发达国家以木材为主不同，我国造纸原料仍将是多元化结构并由此带来制浆工艺的多样性和技术装备的多品种需求；三是企业降低生产成本、提高经济效益的选择。
  为此《政策》提出的目标是：“造纸产业和装备制造业必须加大技术创新力度，坚持引进技术和自主开发相结合，坚持自主创新、集成创新、引进消化吸收再创新，形成以企业为主体、市场为导向，产学研用相结合的技术创新体系，培育高素质人才队伍，研发具有自主知识产权的先进工艺、技术、装备及产品，培育一批制浆造纸装备制造龙头企业，提高我国制浆造纸装备研发能力和设计制造水平”。从而推动国产制浆造纸技术装备适应市场需求，全面提升我国造纸行业技术装备整体水平。
  《政策》从我国造纸产业和装备制造业的实际情况出发，提出近期研发的重点为中型制浆造纸装备及节能环保技术，包括年产30万吨及以上的纸板机成套技术和设备；幅宽6米左右、车速1200米/分、年产10万吨及以上文化纸机；幅宽2.5米、车速600米/分以上的卫生纸机成套技术和设备；年产10万吨高得率、低能耗的化学机械木浆成套技术及设备；年产10万吨及以上废纸浆成套技术和设备；非木材原料制浆造纸新工艺、新技术和新设备的开发与研究，特别是草浆碱回收技术和设备的开发以及节水、节能技术和设备。
  为了大幅度削减制浆污水CODCr和AOX的排放，《政策》规定：淘汰年产3.4万吨及以下化学草浆生产装置；禁止新上项目采用元素氯漂白工艺（现有企业应逐步淘汰）。2001年5月联合国环境规划署在瑞典斯德哥尔摩召开了“关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约（POPs公约）会议，”我国是该公约的首批签字国，2004年11月POPs公约在我国正式生效。首批列入公约受控的POPs有12种，其中有两种（二噁英、呋喃）来自工业污染物。二噁英是采用含氯漂剂在纸浆漂白中产生的有机氯化物（AOX）的一部分，限制采用元素氯漂白是清洁生产的需要，也是履行POPs公约的要求。《政策》鼓励发展应用无元素氯（ECF）或全无氯（TCF）漂白技术，当前在国际上二氧化氯（ClO2）被认为是较清洁而最有效的无元素氯漂剂，它对木素的选择性好，按活性氯计，ClO2漂白AOX发生量仅相当于元素氯的1/5。欧盟综合污染防治与控制（IPPC）导则推荐的制浆造纸最佳可行技术（BAT）AOX排放指标，漂白硫酸盐木浆为＜0.25千克/吨风干浆，一般采用氧脱木素的ECF漂白技术可以达到。目前我国环保标准尚无AOX强制性指标的规定，2001年发布的《制浆造纸工业水污染物排放标准》（GB3544—2001）中规定的AOX排放参考指标，漂白硫酸盐木浆为2.64千克/吨风干浆。当前全球化学木浆的漂白，大多采用以ClO2为主的ECF漂白工艺，少数采用TCF漂白，漂剂中的元素氯（Cl2）被ClO2、O2、H2O2、O3和其他漂剂取代，由于ECF漂白仍会产生少量AOX，为了进一步减少AOX发生量，ECF漂白正由传统的D-EOP-D和D-EOP-D-D漂序，向减少ClO2用量的轻ECF漂白（LightECFBleaching）工艺方向发展。例如德国的Stendal浆厂，年产60万吨漂白针叶木浆，采用Q-OP-D-PO和Q-OP-Pa-PO漂序，一套设备可以生产轻ECF浆，也可以生产TCF浆，漂后浆白度87％～89％；即将投产的我国赤天化纸业年产20万吨竹浆厂，采用Q-OPD-PO和Q-OP-Q-PO的轻ECF或TCF漂白，碱性废水循环进入碱回收车间。由于环保日益严格的要求，ClO2制备成套装置，市场前景看好，但国内尚不能提供，需要从国外进口，价格昂贵。成都齐力水处理科技有限公司提供水处理用的最大能力为1.2吨/天的小型ClO2发生装置，已有成熟的经验，但能力太小，中型设备还在开发。此外用于ClO2漂白系统的设备包括混合器、中浓泵、洗浆机需要采用特殊的材料制造，无论是进口还是国内供货，价格都比较昂贵。采用ClO2漂白包括制备系统在内，一般中小型企业在资金上较难承受，因此开发高效价廉的ECF或TCF漂白技术和装
  备，也是造纸行业当务之急。
  六、节水减排，落实科学发展观
  《政策》在资源节约和环境保护方面，把切实降低水资源消耗作为造纸工业资源节约的重点，把草浆企业的污染治理作为造纸工业治理环境污染的关键。
  1.关于降低水资源消耗的问题
  上面已经谈到了一些。在制定《造纸产品取水定额》标准的同时，由国家发改委环境和资源综合利用司组织编写了《标准实施指南》（中国标准出版社2003年8月第一版），在《指南》中提到：“就行业的总体而言，造纸工业用水的状况仍然是高消耗、低效率、重污染，与我国水资源条件极不适应，也是行业跨进21世纪所面临的严峻挑战之一；我们必须把节水工作看作是造纸工业能否实现可持续发展的一件大事。制定取水定额是我国水资源现状严峻这一国情的必然要求，也是我国在市场经济条件下节水管理深入改革的客观要求；这个标准的制定，从行业的实际情况出发，标准中的取水定额对技术装备相对比较落后的中小型企业，通过加强管理，进行必要的节水技改，达标是可能的。对于先进的大中型企业，定额显得宽松，但也要加强节水管理，最大限度地降低取水量，努力创建节水型企业”。在编制《定额》过程中，“在征求意见中一些企业和专家提出全国数千个造纸企业，建成有先后，规模有大小，采用同一类定额是不切实际的，也是不公正、不合理的。经过调查研究，起草小组制定了A级和B级双指标：对1998年1月1日之前建成投产的造纸企业或生产线，其取水定额执行B级指标；对1998年1月1日起（含1998年1月1日）新建、扩建、改建并投产的造纸企业或生产线，其取水定额执行A级指标”。《定额》规定的指标，总的来说还是比较宽松的，自2005-01-01实施以来，行业高水耗的势头有所遏制，但仍有许多企业未能达标。
  为了强化节水管理，增强造纸行业节水意识，大力开发和推广应用节水新技术、新工艺、新设备，提高水的重复利用率。《政策》规定：在严格执行《造纸产品取水定额》的基础上，逐步减少单位产品水资源消耗。新建项目单位产品取水量在执行取水定额“A”级的基础上减少20％以上，目前执行“B”级取水定额的企业2010年底按“A”级执行；在前面已经提到，到2010年实现造纸产业吨产品平均取水量由2005年103米3降至80米3，是没有问题的，即使如此，与国际先进水平35～50米3相比，仍有不小差距。
  2.关于“减排”问题
  《政策》把草浆企业的污染治理作为造纸工业治理环境污染的关键，这也是减排的难点所在。造纸工业的废水排放量和CODCr排放量在全国统计的39个行业中均居首位，2005年造纸工业废水排放量36.7亿吨，约占全国重点统计企业废水排放总量的17％，CODCr排放量159.7万吨，占全国重点统计企业CODCr排放总量的32.4％。其中草浆生产线有碱回收装置的产量仅占草浆总产量的30％，草类制浆CODCr排放量占整个造纸工业排放量的60％以上，仍然是主要的污染源。我国造纸工业面临的环保压力依然很大、污染防治任务十分艰巨。前面已经提到，我国人口密度大，能长树的地方少，木材纤维原料匮乏。我国的国情决定了我国造纸原料的多元化，非木纤维原料制浆仍将长期存在，在非木纤维原料制浆中，主要的污染源是来自那些没有碱回收装置或废液处理设施的小草浆厂，这些企业的生产废水未经任何治理而直接外排，造成水环境严重污染，应坚决关停。但是在剩下的草浆生产线中，按现有的草浆生产工艺，即使是有碱回收的生产线，包括干湿法备料、横管连蒸、真空洗浆机逆流洗涤、封闭压力筛选、多段漂白等完善的生产系统，每吨浆产生的CODCr污染源仍高达300千克，是先进木浆厂的710倍，尤
  其是漂白工艺，仍沿用发达国家早已淘汰的～C（元素氯）和H（次氯酸盐）漂白，废水中除了高负荷的BOD5和CODCr外，与采用先进的D（ClO2）漂白工艺相比，AOX的产生量，C和H分别是D的5倍和2.5倍，在废水生化处理中，很大一部分AOX不降解，造成水体严重污染。因此开发能够经济有效地进一步减少污染的草类制浆技术，仍是造纸工业科学技术研发的一项艰巨任务。
  七、规定行业准入条件
  《政策》对行业准入条件作了严格规定，对新建、扩建的制浆、造纸项目，单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率，单一企业（集团）纸及纸板总生产能力超过当前国内市场消费总量的百分数，新建项目吨产品CODCr排放量、取水量和综合能耗（标煤）作出明确的规定。
  关于行业准入，《政策》规定新建、扩建制浆项目单条生产线起始规模要求达到：化学木浆年产30万吨、化学机械木浆年产10万吨、化学竹浆年产10万吨、非木浆年产5万吨；新建、扩建造纸项目单条生产线起始规模要求达到：新闻纸年产30万吨、文化用纸年产10万吨、箱纸板和白纸板年产30万吨、其他纸板项目年产10万吨。笔者认为，这是根据我国造纸产业和装备制造业的实际情况作出的起码要求，每个项目的具体情况不同，如果资源、环境、市场等条件允许，规模大一些更好。当然还要受到市场准入的限制：单一企业（集团）单一纸种国内市场占有率超过35％，不得再申请核准或备案该纸种建设项目；单一企业（集团）纸及纸板总生产能力超过当年国内市场消费总量的20％，不得再申请核准或备案制浆造纸项目。《政策》总的精神是支持企业兼并重组，扩大产能，打造具有国际竞争力的大型龙头企业集团，避免过度竞争不利于行业的健康发展，例如2005年涂布白纸板互相降价，一度低到每吨2000多元，这是不正常的，但是过度集中，出现垄断，也不利于行业的发展。《政策》规定单一企业国内市场占有率超过35％就不行，据笔者所知，当前有可能涉及行业垄断的纸种有：箱纸板、铜版纸和新闻纸。国外造纸行业反垄断也有过一些案例，4年前在美国曾经有个卫生纸厂兼并的案子，被反垄断机构拒绝，美国有一个公式，就是各个厂家市场占有率的百分数的平方和加起来不能大于1600，如果大于这个指数，兼并就不能执行。假使都是很小，一家占有40％就不行，就太大了。
  在行业准入条件中，《政策》对新建项目吨产品CODCr排放量、取水量和综合能耗（标煤）也作出了明确的规定。其中漂白化学木浆为10千克、45米3和500千克；漂白化学竹浆为15千克、60米3和600千克；化学机械木浆为9千克、30米3和1100千克；新闻纸为4千克、20米3和630千克；印刷书写纸为4千克、30米3和680千克。笔者认为对新建项目执行这些指标除化学机械木浆有一定难度外，都是可以做到的。但对于CODCr排放量，问题在于前面所讲的排放标准，如果还要按排放浓度来考核，就不利于节约用水，甚至还危及某些浆种的生存，因为要进一步降低吨产品CODCr排放量难度较大，而降低取水量尚有一定潜力。以化学机械木浆为例：我国近些年来引进的年产10万吨左右的化机浆先进生产线，由于商品木片质量下降，吨浆CODCr产生量高达200千克，有的甚至还高，采用厌氧＋好氧＋化学凝絮的三级处理，达标已相当困难，按这里所给的取水量指标，排水量按25米3、CODCr9千克/吨浆计算，排放浓度为360毫克/升，如果排水量分别降到20米3和15米3，则排放浓度提高到450毫克/升和600毫克/升，有的地方标准规定为200毫克/升甚至100毫克/升，那就要用四级深度化学处理，这样每吨浆的处理费用高达300元，企业难以承受。当前在严厉的环保要求条件下，有可能发展化学机械木浆的只有那些大公司和大型企业集团建设的特大型化机浆项目，采用碱回收方法来处理全部废液，如APP的广西金桂项目；或者是大型化学浆厂建设化机浆项目，将废液与化学浆黑液合并进行碱回收，即使这样，每吨浆的成本也要增加200元左右，对于大公司来说还可以承担，一般企业仍然难以承受。这也就是前面讲单位产品综合能耗的问题时提到的：严厉的环保标准，将制约能耗较高的化机浆尤其是中小型规模化机浆和高得率浆的发展。
  八、结语
  制定《政策》，是贯彻落实科学发展观，转变发展方式，走新型工业化道路的需要，对构建林纸结合、装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的现代造纸产业，具有重要和深远的意义。造纸产业是重要的基础原材料工业，是一个与国民经济发展和社会文明建设息息相关的重要产业，与国民经济发展同步增长，到2010年有效产能达到9000万吨。纤维原料逐步实现以木纤维、废纸为主，非木纤维为辅的多元化原料结构。产业布局实现“由北向南”调整；支持国内企业发展具有国际竞争力的大型制浆造纸企业集团；鼓励开发低定量、高品质、高附加值产品，特别是以废纸浆为主要原料的绿色环保纸；提升全行业技术与装备水平，淘汰落后产能，限制落后技术的采用，淘汰年产3.4万吨及以下化学草浆生产装置；禁止新上项日采用元素氯漂白工艺（现有企业应逐步淘汰）。节约资源，节水减排，落实科学发展观，《政策》规定产业发展的几项约束性指标：到2010年实现造纸产业吨产品平均取水量由2005年的103米3降至80米3、综合平均能耗（标煤）由2005年1.38吨降至1.10吨、污染物（CODCr）排放总量由2005年160万吨减到140万吨。实现这些指标的难点在于污染物（CODCr）的排放，关键是占整个造纸工业CODCr排放总量60％的草类制浆的减排，任务艰巨。行业准入条件规定的几项指标，关于吨产品CODCr排放量，其中化学机械木浆为9千克，对于没有条件实现污染物零排放的化机浆企业，实现这一指标难度较大。